QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU?

Controladoria-Geral da União

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU?

Avaliação da gestão da Assessoria de Comunicação Social do Ministério de Desenvolvimento Social, em termos de planejamento, orçamento, pessoas e normas, e a conformidade da Concorrência nº 1/2013 e do Contrato nº 21/2013, que têm por objeto a prestação de serviços de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas para auxiliar na execução das políticas, estratégias e ações de comunicação institucional.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?

A Assessoria de Comunicação Social desempenha papel relevante para os órgãos públicos, auxiliando na comunicação das ações da Administração com a sociedade; podendo, inclusive, ser fator determinante para o sucesso ou fracasso de uma política pública governamental.

A comunicação institucional tem papel fundamental nas relações com a sociedade. Ela tem como objetivo estreitar o relacionamento com a imprensa para promover mais conhecimento dos programas e ações do Ministério; maximizar as oportunidades de divulgação que utilizam canais internos; aprimorar a presença do Ministério nas redes sociais; fortalecer a área de eventos; e oportunizar parcerias com órgãos e entidades que possam colaborar para divulgar temas afins à Pasta.

Assim, esse trabalho teve como objetivo principal avaliar se a gestão dos trabalhos da ASCOM colabora para o alcance de seus objetivos institucionais.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?

Verificou-se que o planejamento da ASCOM não é um desdobramento que vise, de forma estruturada, contribuir, por meio de ações, metas e indicadores, aos objetivos do MDS. Constatou-se, ainda, a falta de justificativa adequada para a contratação dos serviços terceirizados; a ilegalidade na licitação de serviços de mão de obra que correspondem às atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social; os valores despendidos com os terceirizados apresentam custos superiores àqueles relativos aos gastos com servidores públicos, em montante mensal de R$ 357.810,38; conflito de interesses nas permutas de pessoas entre o MDS e a empresa Informe.

Para o saneamento das irregularidades, foram recomendadas ao gestor providências no sentido de apuração de responsabilidades e aprimoramento da gestão.

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada:	XXX.XX MINISTRO/MDS E COMBATE A FOME
Município - UF:	Brasília - DF
Relatório nº:	201601422
UCI Executora:	SFC/DS II/CGDES - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Desenvolvimento Social

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Coordenador - Geral,

Tendo em vista a necessidade de incluir um relato gerencial no relatório, a versão encaminhada para a unidade encontra-se como papel de trabalho em formato .pdf

I – ESCOPO DO TRABALHO

Tendo em vista a necessidade de incluir um relato gerencial no relatório, a versão encaminhada para a unidade encontra-se como papel de trabalho em formato .pdf

II – RESULTADO DOS EXAMES 1 GESTÃO OPERACIONAL

1.1 Programação dos Objetivos e Metas

1.1.1 Plano de Negócios

1.1.1.1 INFORMAÇÃO

Os planos de trabalho da XXXXX não são um desdobramento consistente (por meio de ações, metas e indicadores) do planejamento do MDS, mesmo se considerado o PPA aprovado para o período.

Fato

O Plano Brasil Sem Miséria–PBSM foi lançado no ano de 2011 para organizar os esforços governamentais a fim de enfrentar a extrema pobreza. Suas ações foram transversais e coordenadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social – MDS, com a

participação de 22 ministérios, entes federativos, setor privado e sociedade civil. Com o objetivo de “Promover a inclusão social e produtiva da população extremamente pobre, tornando residual o percentual dos que vivem abaixo da linha da pobreza”; no mencionado plano foram priorizados os eixos de garantia de renda, acesso a serviços públicos e inclusão produtiva.

O PBSM compreendeu políticas de educação, saúde, assistência social, segurança alimentar, entre outras, e seus esforços foram organizados em metas a serem cumpridas até o exercício de 2014. Segundo notícia publicada no sítio do MDS, “todas as metas inicialmente colocadas para o Brasil sem Miséria foram cumpridas, levando o país a um novo patamar em termos de proteção social”. Com o término do plano, o Ministério pretende “preservar as conquistas e ir além, criando cada vez mais oportunidades para os brasileiros que mais precisam”.

Nesse contexto, o PBSM influenciou os Planos Plurianuais–PPA de 2012-2015 e 2016- 2019. O MDS assim buscou atuar no sentido de contribuir no alívio imediato da situação de extrema pobreza, a melhoria das condições de educação, saúde e cidadania das famílias e o aumento das capacidades e das oportunidades de trabalho e de geração de renda entre as famílias mais pobres.

Na análise do planejamento de gestão da ASCOM, se identifica que, nos exercícios de 2012 a 2014, a Assessoria possuía dois objetivos: (1) “Posicionar o Ministério do Desenvolvimento Social como protagonista na construção de políticas socioassistenciais no País, responsável pela coordenação não apenas do Bolsa Família e do Plano Brasil Sem Miséria, mas de todas as políticas e serviços disponibilizados por meio do Sistema Único de Assistência Social” e (2) “apresentar o Sistema Único de Assistência Social à sociedade brasileira, valorizando uma visão sistêmica de todos os programas e serviços que constituem este novo modelo de gestão; e assegurar que as pessoas consigam compreender sua estrutura e seu funcionamento”. Além disso, foi identificado o mapeamento efetuado pela ASCOM quanto ao cenário vigente, à identificação do público-alvo das ações, ao levantamento das estratégias, às ferramentas de que a área dispõe e aos instrumentos de acompanhamento e controle da execução.

Entretanto, embora o planejamento para os anos de 2012 a 2014 apresente objetivos que se correlacionam com os objetivos institucionais do MDS, não há definição mensurável, quantitativamente ou qualitativamente, dos resultados que se pretende alcançar. Como exemplo, posicionar o MDS como protagonista na construção de políticas socioassistenciais no País representa, em termos teóricos, algo que se aproxima do conceito de visão em um planejamento estratégico estruturado. Da mesma forma, ainda que seja importante apresentar o “Sistema Único de Assistência Social à sociedade brasileira, valorizando uma visão sistêmica de todos os programas e serviços que constituem este novo modelo de gestão; e assegurar que as pessoas consigam compreender sua estrutura e seu funcionamento”, tal objetivo representa significativo desafio, exigindo uma estratégia bem definida para tanto.

No planejamento 2012-2014, não obstante a ASCOM destaque “Estratégia de comunicação x públicos preferenciais”, essas estratégias se apresentam como valores e não como ações definidas. É necessário que um plano de ação possa ser materializado, com registros claros sobre o que vai ser feito, quando, por quem, entre outras informações relevantes.

Ainda quanto ao planejamento de 2012 a 2014, há cronograma com proposta de aplicação de instrumentos de comunicação social, além de previsão do lançamento da Campanha “Década Inclusiva”. Contudo, nessa campanha não foram definidos quais conteúdos seriam apresentados no Portal do MDS e quais materiais seriam elaborados, que permitiriam, se não a avaliação de resultados, ao menos o monitoramento do esforço empreendido pela ASCOM.

No que tange ao planejamento de 2015, o mesmo não foi apresentado, mas a Assessoria informou que as ações previstas para 2012-2014 foram continuadas em 2015, sem oficializar o planejamento.

Para o período 2016-2018, a Assessoria apresentou o planejamento de gestão melhor estruturado. A parte estratégica detalha a missão, a visão, os valores, o público-alvo, os pontos fortes e os pontos fracos. A parte operacional detalha um plano de ação, compreendendo catorze objetivos, com ações vinculadas, responsáveis, prazo e campo de acompanhamento. Segundo a ASCOM, esse planejamento foi elaborado “de forma participativa, com representantes de todas as áreas”, porém ainda se encontra “em fase de definições e ajustes” e visa se adequar às novas diretrizes e estabelecer ações que permitam um alinhamento à nova gestão.

A respeito do planejamento de 2016, por sua vez, é possível verificar que os objetivos são desdobrados em ações detalhadas, com responsáveis definidos e período previsto. Por outro lado, há carência de maior correlação com as estratégias definidas por cada Secretaria, relacionadas às políticas voltadas ao desenvolvimento social, o que é explicado pelo processo de redesenho da Agenda Estratégica em andamento no MDS como um todo.

Em síntese, verifica-se que o planejamento da ASCOM não é um desdobramento que vise, de forma estruturada, contribuir, por meio de ações, metas e indicadores, aos objetivos do MDS.

2 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

2.1 PROCESSOS LICITATÓRIOS

2.1.1 OPORTUNIDADE DA LICITAÇÃO

2.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos preliminares que indicassem as soluções disponíveis, as justificativas da escolha da solução e a análise de risco.

Fato

No que se refere à tomada de decisões das contratações, a ASCOM informou que, no período 2012-2015, “todas as ações do então Ministério do Desenvolvimento Social estavam voltadas para o lançamento do Plano Brasil sem Miséria, sua implementação, monitoramento e aperfeiçoamento” e que esse momento de planejamento – direcionado ao lançamento do Plano que contemplou ações externas (seminários, elaboração de cartilhas, publicação de artigos e encontros/mobilização de parcerias, entre outros) – “antecedeu e foi de suma importância para a realização da licitação que culminou na contratação da empresa Informe Comunicação Integrada LTDA”.

A esse respeito, a ASCOM também apresentou o Manual de Procedimentos para Aquisição de Bens e Contratação de Serviços. Conforme o manual, os procedimentos se iniciam com a requisição da área demandante, que elabora o Termo de Referência ou o Projeto Básico, e, por meio da chefia, remete o processo à Subsecretaria de Assuntos Administrativos–SAA para realização de licitação. Assim, o manual atribui à Subsecretaria de Assuntos Administrativos-SAA a supervisão de aquisições e contratações no âmbito do Ministério, dentre as quais pode se destacar o planejamento, a coordenação, a orientação e a avaliação de gestão de licitações e contratos, por meio da Coordenação-Geral de Licitações e Contratos-CGLC.

Quanto à contratação para prestação de serviços de assessoramento em comunicação, a ASCOM informou que o Projeto Básico oficializou a demanda e explicita a justificativa da contratação. Segundo a justificativa, “... a ASCOM, além de planejar, coordenar e executar a política de comunicação social da Pasta tem como atribuições levar a seus dirigentes todos os assuntos de interesse do Ministério veiculados nos meios de comunicação, atender às solicitações de informação da imprensa e responder questionamentos relativos às ações do MDS, produzir conteúdo para divulgação dessas ações tanto para a imprensa quanto para os públicos que, de alguma forma, atuam junto ao Ministério, construindo um ambiente de permanente transparência e articulação entre instituição e a sociedade. Para isso, a Assessoria necessita dispor da contratação da empresa, com fornecimento de mão-de-obra especializada, para prestar serviços técnicos de forma a possibilitar o cumprimento de sua missão institucional”.

Em relação aos estudos técnicos preliminares, a ASCOM informou que “a contratação atual foi precedida por uma demanda anterior, que já atendia as necessidades do Órgão de dispor de profissionais de comunicação para auxiliar nas atividades de Comunicação Institucional do Ministério”.

Entretanto, em que pese essa contextualização, a Assessoria informou não existir Plano de Trabalho que apresentasse informações fundamentando a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratado, bem como os resultados esperados.

Ante o exposto, verifica-se que a Unidade desencadeou o procedimento licitatório sem a realização de estudos técnicos que evidenciassem qual a necessidade da contratação. A ponderação sobre a quantidade de pessoal ocorreu pautada no número de postos de trabalho a serem ocupados, sem que a adequação ou necessidade para atingimentos de objetivos pudessem ser consideradas.

Além dos tópicos aludidos, foram requisitadas informações sobre o reflexo do planejamento no orçamento da ASCOM. Questionada sobre documento que balize as necessidades em termos orçamentários, a área encaminhou propostas orçamentárias em que constavam recursos para “atender as necessidades de contratações da Assessoria de Comunicação” e suas respectivas justificativas. Além disso, a área também apresentou relatórios de execução orçamentária, destacando informações de valores disponíveis, empenhados, liquidados e pagos nos exercícios de 2012 a 2015. Questionada sobre a gestão orçamentária, especialmente sobre a comparação dos montantes empenhados, liquidados e pagos dos anos citados, a área esclareceu que, acerca do Plano Interno Publicidade de Utilidade Pública, “a execução se resume às campanhas realizadas anualmente”, que não apresentam correlação entre si ao longo do tempo e prejudicam a análise de execução orçamentária ano a ano. Ademais, enfatizou que os contingenciamentos orçamentários e os remanejamentos de crédito pela União representam fatores relevantes à reprogramação das despesas. A área

também afirmou que “em nossa ótica, e comparando o planejamento existente à época, relativo aos gastos severamente contingenciados, não identificamos qualquer tipo de prejuízo para este Ministério ou à União”. O evidente descasamento entre a necessidade orçamentária e os serviços entregues reforça o entendimento de falha de estudos que justifiquem gastos ou contratações realizadas.

A falta do adequado planejamento pela ASCOM, que deveria ser elaborado a partir dos objetivos gerais e específicos definidos para o MDS, e estruturado por meio da sistematização de ações, metas e indicadores à consecução de objetivos maiores do Órgão, fragilizou a condução da assessoria e propicia a ocorrência de falhas em seus atos administrativos. Em correlação a essa situação, verifica-se a falta de justificativa adequada para a contratação de serviços terceirizados de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas. A ponderação sobre a quantidade de pessoal ocorreu pautada no número de postos de trabalho a serem ocupados, sem que a adequação ou a necessidade para o atingimento de objetivos pudessem ser consideradas.

Causa

O Chefe de Gabinete da Ministra (CPF ***.743.531-**), ao exercer sua competência de planejar, dirigir, coordenar e orientar a execução das atividades do respectivo Gabinete, prevista no art. 14 do Anexo I da Portaria nº 120, de 12/06/2012 (Regimento Interno do MDS), permitiu o desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos técnicos que evidenciassem qual a necessidade da contratação.

O Secretário Executivo (CPF ***.945.000-**), ao exercer sua competência de supervisionar e coordenar, no âmbito do Ministério, as atividades relacionadas com os sistemas federais de planejamento e de orçamento, de administração financeira, de pessoal civil e de serviços gerais, prevista no inciso III art. 1º do Anexo II da Portaria nº 120, de 12/06/2012 (Regimento Interno do MDS), permitiu o desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos técnicos que evidenciassem qual a necessidade da contratação.

A Coordenadora da Assessoria de Comunicação Social (CPF ***.180.166-**), amparada pelo art. 20 do Anexo I do Regimento Interno do MDS (Portaria nº 120, de 12/06/2012), assinou o projeto básico definitivo sem a realização dos estudos técnicos que embasassem a viabilidade técnica da contratação.

A Subsecretária de Assuntos Administrativos (CPF ***.467.890-**), ao exercer sua competência de planejar, coordenar e supervisionar, no âmbito do Ministério, a execução das atividades relacionadas com Sistemas Federais de Pessoal Civil da Administração Federal e de Serviços Gerais, previstas no inciso I do art. 26 do Anexo II do Regimento Interno do MDS (Portaria nº 120, de 12/06/2012), permitiu que o processo de licitação ocorresse sem os estudos técnicos que evidenciassem qual a necessidade da contratação.

O Coordenador-Geral de Licitações e Contratos – Substituto (CPF ***.914.851-**), ao exercer sua competência de planejar, coordenar, orientar e avaliar a execução das atividades relativas à gestão de contratos, compras e licitações, previstas no inciso I do art. 52 do Anexo II do Regimento Interno do MDS (Portaria nº 120, de 12/06/2012), permitiu que o processo de licitação ocorresse sem os estudos técnicos.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, informou que:

A ASCOM/MDS contava, desde junho de 2007, com o apoio da Empresa RRN Comunicações e Marketing Ltda. [razão social alterada posteriormente para Informe Comunicação Integrada SS], que, por meio do Contrato nº 18/2007, prestava serviços de qualidade, com 21 profissionais contratados, os quais desempenhavam funções e tarefas fundamentais para o cumprimento e divulgação da missão da Pasta.

No mês de dezembro/2011, deu-se início ao planejamento para elaboração do Projeto Básico para contratação de uma nova empresa, haja vista a proximidade do término da vigência do Contrato nº 18/2007 - em 04/06/2012. A interrupção do serviço prejudicaria as ações da Assessoria de Comunicação, que tem por missão planejar, elaborar e executar as ações de divulgação à sociedade das políticas desenvolvidas pelo ministério, disponibilizando um conjunto de serviços técnicos que dão suporte ao atendimento às demandas estabelecidas no planejamento estratégico do órgão.

A ASCOM agendou reuniões, conversas preliminares, com o corpo dirigente do MDS (ASCOM, GM, SE, CONJUR, AECI, CGLC) para debater sobre a melhor forma de contratação de serviço de comunicação.

Em dezembro de 2011, em uma dessas reuniões, foi solicitado pela Secretaria Executiva que a Coordenação de Compras e Licitação-CCLIC/SAA, fizesse um levantamento se havia legislação específica, modelos de Projeto Básico e Edital, adotados pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República para a referida contratação, conforme e-mail de 29 de dezembro de 2011, encaminhado ao departamento de normas da SECOM, anexo. A resposta mostra que estavam em fase final da elaboração do Projeto Básico e a sugestão foi esperar até meados de janeiro/2012. A SECOM informou ainda que, caso houvesse urgência na elaboração, poderiam sugerir algum edital como referência.

Em março de 2012 o diretor de programas da SE, também, entrou em contato com a SECOM, por meio de e-mail, anexo, para tratar do referido assunto. Na resposta a SECOM encaminhou documento constando tabela com informações sobre cada serviço, o que veio a subsidiar o Projeto Básico da ASCOM-MDSA.

Assim, devido ao curto prazo que existia para a conclusão da contratação, acatamos a sugestão da SECOM de receber os editais vigentes na Administração Pública Federal como modelo. Os editais foram avaliados e verificamos que nenhum se adequava à modalidade de contratação que o MDS seguiria, ou seja, todos eram hora/homem e o MDS optou por Postos de Trabalho.

Ademais, diante do dinamismo da rotina, do volume de demandas e do grande fluxo de informações da Assessoria de Comunicação do Ministério, verificamos a impossibilidade de adotar outro critério de aferição dos resultados, nos termos do art. 11, § 1° da IN 02/2008/S LT I/MPOG, que não fosse por "posto de trabalho" como unidade de medida, já que de acordo com a instrução normativa citada, seria necessário mensurar objetivamente a prestação dos serviços para efetivar o pagamento correspondente, o que não se mostrou compatível, naquele momento, com a necessidade dos serviços a serem prestados no âmbito da ASCOM.

No período de março a dezembro/2012, o Projeto Básico foi desenvolvido, construído com envolvimento do corpo dirigente do MDS (ASCOM, GM, SE, CONJUR, AECI, CGLC), conforme comprovações constantes dos e-mails datados de 17/09, 27/09, 20/09, 08/10 e 28/12/2012, anexos.

Com as informações acima, demonstra-se que houve sim, planejamento para se chegar ao Projeto Básico final e, por consequência ao edital completo. Houve reuniões com os atores regimentalmente relevantes, as trocas de mensagens eletrônicas, as planilhas de preços, os pareceres, as recomendações destinadas à ASCOM e a construção deste Projeto Básico. Para se chegar à versão final do Projeto Básico foram necessários estudos preliminares com soluções e justificativas entre as áreas mencionadas do ministério.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

1. O controle interno solicitou que fossem apresentados os estudos técnicos preliminares que precederam a contratação.

2. Em resposta da unidade foi informado que foram feitos planejamentos para se chegar ao Projeto Básico final. Várias foram as reuniões realizadas com os atores regimentalmente relevantes, com trocas de mensagens, planilhas de estimativa de preços, pareceres (documentação encaminhada como anexo às respostas das solicitações de auditorias realizadas antes do envio do relatório preliminar), tudo para se chegar ao Projeto básico que fez parte do instrumento convocatório.

3. Apesar desta explicação, o controle interno entendeu no relatório preliminar que não foram realizados estudos preliminares, já que segundo a análise da auditoria: “Nos estudos técnicos a equipe de planejamento deveria apresentar a justificativa da contratação de uma determinada solução, em comparação com outras soluções possíveis; o alinhamento com os planos do órgão (plano estratégico, PPA); os requisitos mínimos de qualidade; a justificativa das quantidades dos itens da solução a contratar; o levantamento das soluções existentes que atendem a necessidade apresentada pela demandante; as justificativas da escolha da solução; as estimativas de preços e uma declaração da viabilidade ou não da contratação”.

4. É importante destacar que o processo licitatório que ensejou o contrato 21/2013 foi regido pela IN n° 02/SLTI/MPOG, de 30 de abril de 2008. A referida instrução normativa não exige obrigatoriamente a confecção de estudos preliminares, e não exige os itens elencados acima pela auditoria no relatório preliminar. A referida IN nº 2/2008 diz apenas que as contratações deverão ser precedidas de planejamento, e seguir diretrizes relacionadas a definição de papéis e responsabilidades dos atores e áreas envolvidas na contratação. Além disso, a IN orienta que os estudos preliminares, se realizados, devem constar no Projeto Básico.

5. Vejamos o único trecho da IN º 02/2008 que cita tais estudos:

Art. 15 O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:

I - a justificativa da necessidade da contratação, dispondo, dentre outros, sobre:

a) motivação da contratação;

b) benefícios diretos e indiretos que resultarão da contratação;

c) conexão entre a contratação e o planejamento existente, sempre que possível; (Redação dada pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

d) agrupamento de itens em lotes, quando houver; (Redação dada pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

e) critérios ambientais adotados, se houver;

f) natureza do serviço, se continuado ou não;

g) inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso; e

h) referências a estudos preliminares, se houver. (grifos nossos)

6. Resta claro que o planejamento não necessariamente deveria produzir um documento com todo o teor do que se planejou. Entendemos, no entanto a importância desses estudos para que se realize a melhor contratação possível para a Administração Pública. Tanto são importantes, que com a edição da IN nº 05/2017/SLTI/MPDG, de 05 de novembro de 2017, passou-se a exigir a confecção desse documento. Cumpre destacar que a IN nº 05/2017 não pode ser aplicada retroativamente, se assim fosse poderia ensejar insegurança jurídica para os agentes públicos que lidam diretamente com o assunto.

7. Ainda sobre a fase de planejamento, a análise do controle interno afirma que “a equipe de planejamento deveria apresentar a justificativa da contratação de uma determinada solução, em comparação com outras soluções possíveis” (grifo nosso). Ocorre que da leitura da IN nº 02/2008 percebe-se que não há previsão sobre tais obrigatoriedades. Não há na referida IN exigência de equipe de planejamento e nem de comparação de soluções possíveis. Além disso, cumpre informar que a Lei nº 8.666/1993 também não obriga essa comparação.

8. Isso não quer dizer que na época do planejamento da contratação as possíveis soluções não tenham sido estudadas ou planejadas. Tais soluções somente não foram plenamente registradas, pois não havia essa obrigatoriedade, que só passou a existir com a edição da IN nº 05/2017/SLTI/MPDG, de 05 de novembro de 2017.

9. Restou demonstrado em toda a manifestação da Unidade como foi realizado o planejamento para a elaboração do Projeto Básico, bem como foi encaminhada ao Controle Interno farta documentação que demonstrou a preocupação em se realizar o certame da melhor maneira possível, e dentro da legalidade.

10. O parecer da Consultoria Jurídica do MDS (proc. SEI 71000.017763/2012-80 – Vol. 03 – pag. 536 a 540-verso) avaliou em tempo oportuno a última versão do Projeto Básico, e destacou que se “estabeleceu o objeto, as obrigações do contratante e da contratada, a justificativa para a contratação, as condições de execução e o recebimento dos serviços, atendendo, de um modo geral, às exigências da legislação que rege a matéria” (grifos nossos).

11. Apesar da constatação de que “os setores envolvidos no planejamento da contratação gastaram 343 dias realizando ajustes no projeto básico, gerando quatro versões do documento, e que tal situação poderia ter sido evitada ou minimizada, caso a Unidade tivesse realizados os citados estudos”, é imperioso frisar que todo o período rendeu ajustes, para que o Projeto Básico estivesse nos moldes legais, principalmente de acordo com a IN nº 02/2008. Além disso, à época da realização da Licitação os autos eram físicos, contando com vários volumes, o que dificultava a análise dos agentes envolvidos.

Análise do Controle Interno

Solicitou-se que fossem apresentados os estudos técnicos preliminares que precederam a contratação. Os citados estudos não foram apresentados. Em resposta a Unidade informou que a contratação em comento foi precedida por uma demanda anterior que já atendia as necessidades do Órgão de dispor de profissionais de comunicação institucional, contratados por postos de trabalho. Mesmo que tivesse sido realizado um estudo preliminar detalhado para atender a necessidade da Unidade no ano de 2007, este estudo, no ano de 2012, estaria defasado, necessitando de novo estudo para adequar, se fosse o caso, a solução à nova realidade vivenciada pela Unidade.

A Unidade informou que o projeto básico foi desenvolvido e construído com o envolvimento do corpo dirigente do MDS (ASCOM, GM, SE, CONJUR, AECI, CGLC) e buscou comprovar essa situação com a apresentação de mensagens eletrônicas trocadas. Os e-mails disponibilizados à equipe de auditoria tratam do projeto básico e não comprovam a realização de estudos preliminares, ao contrário, corroboram a não realização desses estudos, pois as mensagens foram trocadas em data posterior ao encaminhamento do projeto básico à Subsecretaria de Assuntos Administrativos.

A realização de reuniões com os atores regimentalmente relevantes, as trocas de mensagens eletrônicas, a elaboração de planilhas de preços, a elaboração de pareceres e as recomendações destinadas à ASCOM não caracterizam os estudos preliminares necessários (soluções disponíveis, as justificativas da escolha da solução e a análise de risco) para assegurar a viabilidade técnica da contratação.

Um procedimento licitatório deveria ser desencadeado a partir da realização de estudos preliminares que embasassem a contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e de assessoramento em comunicação. Nos estudos técnicos, a equipe de planejamento deveria apresentar a justificativa da contratação de uma determinada solução, em comparação com outras soluções possíveis; o alinhamento com os planos do órgão (plano estratégico, PPA); os requisitos mínimos de qualidade; a justificativa das quantidades dos itens da solução a contratar; o levantamento das soluções existentes que atendem a necessidade apresentada pela demandante; as justificativas da escolha da solução; as estimativas de preços; os resultados pretendidos; e uma declaração da viabilidade ou não da contratação. Não foram encontrados, durante os exames dessa auditoria, o levantamento de nenhum desses elementos por parte da Unidade, mesmo que não tivessem sido organizados ou consolidados em documento que representasse um estudo preliminar, mas que as análises pertinentes compusessem o processo de contratação ou tivessem sido disponibilizadas pela Unidade.

Como observado no processo administrativo, a não realização de estudos preliminares acabou por ocasionar atraso no desencadeamento da licitação. Sem considerar as atividades e o tempo dispendido na confecção da primeira versão do projeto básico (datada de 20/01/2012), constatou-se que os setores envolvidos no planejamento da contratação gastaram 343 dias realizando ajustes no projeto básico proposto, gerando quatro versões (a última datada de 28/12/2012). Tal situação poderia ter sido evitada, ou minimizada, caso a Unidade tivesse realizado estudos de viabilidade pertinentes à contratação. Abaixo exemplos de alterações realizadas no projeto básico, algumas não formalizadas no processo de contratação:

- Alteração na nomenclatura dos profissionais a serem contratados (Jornalista para Profissional de Comunicação);

- Alteração nas funções/atividades a serem desenvolvidas pelos funcionários contratados (Chefe da Assessoria de Imprensa; Chefe da Assessoria de

Comunicação Digital; Assessor de Imprensa da Ministra; Chefe-Adjunto da Assessoria de Comunicação Digital, entre outras);

- Mudança na jornada de trabalho, que inicialmente seria de 35 horas semanais passando para uma jornada sem parâmetros bem definidos (Os serviços com dedicação exclusiva de mão-de-obra exclusiva serão prestados mediante solicitação do MDS, entre 08 e 20 horas.), o que ocasionou dúvidas após a divulgação do edital de licitação;

- Alteração do tipo de concorrência sem justificativa formal no processo: de “técnica e preço” para “melhor técnica”;

- Reformulação do projeto básico, pois as pesquisas de preço realizadas não atenderam às expectativas da ASCOM.

Mesmo após quase um ano de discussão interna sobre o projeto básico, este foi definido com nível de precisão inadequado, o que reforça a importância da realização de estudos e análises preliminares. Esse nível de precisão gerou vários questionamentos, consumindo mais 43 dias para análises e respostas aos licitantes, atrasando mais ainda o processo licitatório.

Em sua nova manifestação, após o encaminhamento do Relatório Preliminar de Auditoria, a Unidade reconhece a importância de estudos preliminares para que se realize a melhor contratação possível para a Administração Pública. Porém, defende que a norma em vigor na época da contratação (IN nº 002/2008) não exigia obrigatoriamente a confecção de estudos preliminares, não sendo necessário produzir um documento com todo o teor do que se planejou. E que passou a ser exigida apenas com a edição da IN nº 05/2017/SLTI/MPDG, de 05/11/2017, a qual não pode ser aplicada retroativamente.

O Parecer da Consultoria Jurídica do MDS (proc. SEI 71000.017763/2012-80 – Vol. 03

– pag. 536 a 540-verso) mencionado pelo Ministério contém o seguinte trecho:

“3. A necessidade da realização de procedimento licitatório foi demonstrada por meio da justificativa apresentada pela Coordenadora da Assessoria de Comunicação Social deste Ministério, com aprovação da senhora Subsecretária de Assuntos Administrativos, no item 4 do Projeto Básico (fl. 377), do qual se transcrevem os seguintes trechos:

(...) A ASCOM, além de planejar, coordenar e executar a política de comunicação social da Xxxxx, tem como atribuições levar a seus dirigentes todos os assuntos de interesse do Ministério veiculados nos meios de comunicação, atender às solicitações de informação da imprensa e responder questionamentos relativos às ações do MDS, produzir conteúdo para divulgação dessas ações tanto para a imprensa quanto para os públicos que, de alguma forma, atuam junto ao Ministério, construindo um ambiente de permanente transparência e articulação entre a instituição e a sociedade. Para isso, a Assessoria necessita dispor da contratação de empresa, com fornecimento de mão-de-obra especializada, para prestar serviços técnicos de forma a possibilitar o cumprimento de sua missão institucional. ”

Por sua vez, assim conclui o mencionado Parecer da Consultoria Jurídica do MDS:

“Diante do exposto, sem adentrar no estudo dos valores orçamentários e dados técnicos, ressalvados os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, conclui- se que não há óbice jurídico-formal ao prosseguimento do procedimento licitatório em tela (...).” (Original sem grifos)

O MDS busca, em sua manifestação complementar, justificar que o posicionamento da Consultoria Jurídica (CONJUR) do Ministério daria amparo à contratação. Contudo, como verificado a partir do trecho transcrito do Parecer elaborado pela CONJUR/MDS, as questões orçamentárias, técnicas e de conveniência e oportunidade não foram alcançadas na análise realizada pelo órgão consultivo, vez que fora de suas atribuições, e são exatamente essas as situações que demandariam análise para embasar a escolha da melhor alternativa para a contratação em questão. O apontamento aqui realizado se estende além da questão formal, ou do cumprimento protocolar das normas vigentes à época. Quando se afirma que foi desencadeado processo licitatório sem a realização de estudos preliminares, o que fica também demonstrado é a não realização de estudos técnicos mínimos que justificassem a opção de contratação adotada. Ressalta-se que esse aspecto não é de competência jurídica, como destacado no trecho do próprio Parecer, ao não adentrar nesse mérito.

Como já citado, a Unidade não sabia qual era a sua necessidade, tanto que, na primeira versão do projeto básico pretendia-se contratar profissionais para exercer funções de chefia e assessoramento, funções que devem ser ocupadas por cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS).

Da mesma forma, a ausência de qualquer estudo ficou evidenciada na definição da jornada de trabalho: a Unidade, sem definir a necessidade a ser atendida, definiu que a jornada de trabalho dos profissionais a serem contratados seria de 35 horas semanais, sendo que na versão final os serviços deveriam ser prestados entre 8 e 20 horas. Essa indefinição, causada pela falta de estudos técnicos preliminares, ocasionou uma execução de serviços diferente do previsto no edital de licitação: pelo edital deveriam ter sido contratados 33 postos de trabalhos durante doze horas ao dia, sendo que foram contratados apenas 33 profissionais durante sete horas ao dia.

Assim, ressalta-se que não apenas não foram elaborados documentos ou efetuados registros que contivessem estudos preliminares, como, principalmente, não foram apresentadas justificativas que materialmente apresentassem a necessidade da contratação, tampouco as análises pertinentes às alternativas de contratação eventualmente existentes.

Recomendações:

Recomendação 1: Elaborar manual contemplando, no processo de contratação, na fase de planejamento, visando assegurar a viabilidade técnica da contratação e embasar o projeto básico, a elaboração de rotina para a realização de estudos preliminares, contendo, no mínimo, a necessidade da contratação (justificativa da contratação de uma solução); o alinhamento com os planos do órgão (plano estratégico, PPA); os requisitos mínimos de qualidade; a justificativa das quantidades dos itens da solução a contratar; o levantamento das soluções existentes que atendem a necessidade apresentada pela demandante; as justificativas da escolha da solução pretendida; as estimativas de preços; os resultados pretendidos; e a certificação da viabilidade ou não da contratação.

Recomendação 2: Apurar responsabilidade e prejuízos pelo desencadeamento do procedimento licitatório sem a realização de estudos preliminares que indicassem as soluções disponíveis, as justificativas da escolha da solução selecionada e a análise de risco, assim como pelas falhas de gestão e supervisão em nível estratégico que induziram e corroboraram com as seguintes falhas: - Terceirização de serviços com atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social e com pagamentos a terceirizados em montante de R$ 357.810,38 superior aos que seriam despendidos com a contratação de servidores públicos, de competências equivalentes. - Licitação de serviços comuns, sem a estipulação de requisitos que garantissem a sua complexidade, por meio da modalidade concorrência. - Subjetividade nos conceitos de avaliação que fundamentam o julgamento das propostas técnicas. - Classificação de proposta de preço em valor superior ao fixado no instrumento convocatório, com interferência no resultado da licitação. - Prestação de serviços com desvio de função e delegação indevida de atividades exclusivas de servidores públicos. - Diárias ressarcidas a terceirizados em valores superiores aos praticados em outras contratações semelhantes, em valores acumulados de R$ 134.616,25. - Contrato nº 21/2013 em valor acima da média praticada na Administração Pública Federal para serviços do mesmo tipo. - Favorecimento, por parte de gestores dos MDS, à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda, vencedora da licitação, por meio de critérios e decisões no processo de licitação que permitiram sua participação em condição privilegiada em relação às demais licitantes.

2.1.1.2 CONSTATAÇÃO

Terceirização de serviços com atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social e com pagamentos a terceirizados em custos superiores aos que seriam despendidos com servidores públicos de competências equivalentes, no montante de R$ 357.810,38 ao mês.

Fato

Na Concorrência nº 1/2013, o MDS licitou a contratação de empresa especializada em serviços de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas, com serviços realizados por profissionais com dedicação exclusiva de mão-de- obra.

O quadro de pessoal do MDS é composto pelas carreiras do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo – PGPE, o qual foi criado pela Lei nº 11.357 de 19 de outubro de 2006, e pela carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais, criada pela Lei nº 12.094, de 19 de novembro de 2009.

Entre as categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão, existe o cargo de Técnico em Comunicação Social. Segundo a Portaria DASP nº 146/1973 e o Edital do Concurso CESPE nº 1/2006 – (regulamento do último concurso para provimento daquele cargo), os ocupantes do cargo de Técnico em Comunicação Social têm por atribuições: “atividades de orientação e execução especializada de trabalhos de relações públicas, de redação, de revisão, coleta e preparo de informações para divulgação oficial escrita, falada ou televisionada”.

Da comparação dos serviços licitados e as competências do cargo de Técnico em Comunicação Social, constatou-se sobreposição entre as seguintes atribuições:

Quadro 3: Serviços correspondentes às atribuições de cargo público

Serviços previstos na licitação	Atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social
Elaboração de projetos.	Elaborar programas de informações e comunicações em todos os seus aspectos.
	Estudar e propor novos métodos e processos de trabalho relacionados com a divulgação e a comunicação.
Auxílio na formulação de políticas e/ou estratégias de comunicação.	Colaborar em todos os estudos e atividades relacionadas com os sistemas nacionais de comunicações e informações.
	Planejar, elaborar programas de informação e comunicação, em todos os seus aspectos, e executar campanhas de Relações Públicas abrangendo desde o estudo da opinião pública, da auscultação social, do diagnóstico, até as terapêuticas do aconselhamento.
	Supervisionar a realização de estudos visando ao aperfeiçoamento da técnica de noticiários e informações.
Gerenciamento e coordenação de redações e execução de planejamento de comunicação.	Supervisionar, coordenar e executar, em grau de maior dificuldade, as atividades da área de sua especialidade: redação ou revisão.
	Orientar e executar o plano de comunicações.
Relacionamento com formadores de opinião, jornalistas e colunistas.	Promover contatos com a imprensa escrita, falada e televisada e outros veículos de publicidade e difusão, com o fim de divulgar assuntos específicos do órgão.
Assessoria de imprensa para autoridades, incluindo acompanhamento em entrevistas, eventos, viagens e assessoramento direto.	Assistir autoridades em suas funções de representação social, entrevistas e palestras.
Redação e edição de textos para internet, intranet, redes sociais, comunicação digital e veículos nacionais e /ou internacionais.	Redigir notas, artigos e resumos.
	Escrever textos para divulgação.
	Executar serviços auxiliares relacionados com a redação.
	Orientar, revisar e executar trabalho de redação.
Elaboração de matérias e press releases para distribuição à mídia e publicação nos sítios do MDS.	Redigir notas, anúncios, editais, avisos, artigo de interesse do órgão para divulgação através da imprensa.
Produção e edição de imagens em cobertura jornalística e institucional.	Pesquisar e criar ideias e imagens adequadas ás mensagens educativas e á sensibilização da clientela, diversificada pelas condições sócio-economicas, culturais e geográficas.
	Orientar, selecionar e criticar textos, desenhos, fotos e filmes educativos.
Cobertura jornalística de rádio e redação de artigos.	Separar a matéria que deve ser objeto de conhecimento e estudo da Administração.
Produção, reportagem e edição para rádio e TV.	Supervisionar a utilização dos meios audiovisuais e a divulgação de planos em geral, através dos meios de comunicação.
Gerenciamento e atualização de mailing, incluindo envio de material de pequena escala e de propriedade do MDS.	Informar a Administração sobre assuntos de interesse geral e sobre tendências e motivações da opinião pública, atuando no sentido de estabelecer correspondência entre as manifestações e iniciativas das autoridades governamentais e os reclamos da coletividade.
Coordenação de equipes e organização de eventos e do cerimonial governamental.	Programar roteiros que correspondam aos interesses dos representantes dos órgãos publicitários e outros visitantes que procurar as autoridades, bem como acompanha-los e esclarece-los durante a execução dos programas.
Acompanhamento de eventos e do cerimonial	Efetuar contatos com autoridades públicas,

governamental. representantes de empresas, órgãos de imprensa nacional e estrangeira.

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir do Projeto Básico (Concorrência nº 1/2013) e da Portaria DASP nº 146/1973.

Apesar de o § 2º, artigo 1º, do Decreto-Lei nº 200/1967, vedar a terceirização de serviços inerentes a atribuições de cargo público, os serviços foram oficializados no Contrato nº 21/2013, firmado com a empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda., e são prestados na execução contratual.

Quanto aos valores do Contrato nº 21/2013, os custos pagos com terceirizados superam os custos incorridos pelo MDS com servidores que ocupam o cargo de Técnico em Comunicação Social no montante de R$ 357.810,38 ao mês.

Quadro 4: Comparação entre os custos de terceirizados e de cargo público

Técnico em Comunicação Social1 (A)		Terceirizados2 (B)		Diferença (C)	Quantidade Terceirizados (D)	Diferença Total (E) = (C) x (D)
(S) III	R$ 13.582,26	Profissional de Comunicação Máster	R$ 50.215,40	R$ 36.633,14	3	R$ 109.899,42
		Relações Públicas Máster	R$ 35.528,15	R$ 21.945,89	1	R$ 21.945,89
(C) VI	R$ 12.550,41	Profissional de Comunicação Sênior	R$ 34.059,43	R$ 21.509,02	6	R$ 129.054,12
		Relações Públicas Sênior	R$ 23.778,36	R$ 11.227,95	2	R$ 22.455,90
(B) VI	R$ 10.874,06	Profissional de Comunicação Pleno	R$ 19.372,21	R$ 8.498,15	5	R$ 42.490,75
(A) V	R$ 9.454,42	Profissional de Comunicação Júnior	R$ 15.847,28	R$ 6.392,86	5	R$ 31.964,30
Valor Total						R$ 357.810,38
1 Remuneração (2013) + Contribuição Previdenciária da União (22%) + 13º Salário + Adicional de Férias + Auxílio Alimentação + Assistência à Saúde + Auxílio Transporte + Outros Custos.
2 Remuneração (2013) + Benefícios + Insumos + Encargos Sociais e Trabalhistas + Custos Indiretos, tributos e lucro.

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir da Lei nº 11.357 de 19 de outubro de 2006 e do Contrato nº 21/2013.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

Em acordo com o § 7º, artigo 10, do Decreto Lei nº 200/1967, a gestão da ASCOM atua no sentido de “impedir o crescimento desmesurado da máquina pública”, mediante a execução indireta via contrato administrativo. Com a terceirização de parte da execução, as atividades do contrato são supervisionadas e controladas para focar na elaboração, mensuração, acompanhamento e redefinição de um planejamento maior, em consonância com a missão e planejamento do órgão, envolvendo todas as Secretarias em sua elaboração e controle.

Mesmo que por 3 anos seguidos o quadro tenha sido composto por 13 servidores, não significa que a Assessoria tenha 13 jornalistas, pois eles possuem atribuições distintas.

Nem todos atendem a imprensa, elaboram releases para veículos de comunicação, produzem matérias, confeccionam boletins informativos, ou atuam com o portal, as redes sociais ou a rádio do MDS, entre outros produtos elaborados pela ASCOM.

É necessário contratar serviços de assessoria de comunicação para manter a capacidade administrativa e a expertise compatível com as demandas oriundas de todos os canais de comunicação utilizados pelo Ministério.

Em 2014 foi solicitado concurso público ao Ministério do Planejamento para prover mais de 300 cargos ao MDS, dos quais 12 seriam de Técnico em Comunicação Social, contudo o pedido foi negado. Então, atualmente a terceirização na ASCOM não é uma escolha, mas uma necessidade para apoiá-la com eficiência e eficácia, sem a qual a operacionalização das atribuições regimentais restaria impossibilitada e prejudicaria a Administração Pública Federal.

Quanto aos salários, não há comparação entre as iniciativas privada e pública, pois apenas parte do posto de trabalho é destinado aos salários, havendo outros custos no valor pago à Informe, pela contratação se tratar de serviços e não somente de pessoal. O “possível prejuízo” não considera a vedação de ingerência na administração da contratada (artigo 10), assim como a ausência de vínculo empregatício dos empregados da Informe com a Administração (artigo 6º, parágrafo único), ambos dispostos na Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008. Se nos atentarmos apenas a premissa salarial, sabendo que o pagamento por posto de trabalho engloba os salários, qualquer terceirização da APF seria lesiva ao Erário, no caso em que os salários dos terceirizados superarem os dos servidores.

Ao limitar os custos das empresas privadas, a Administração Pública diverge da Lei nº 8.666/93, artigo 58, inciso I, por não respeitar os direitos do contratado. Como o MDS paga pelos serviços mensais, como seria possível que o órgão determinasse o quanto a contratada deva pagar pelo profissional contratado por ela? Não é um direito da empresa definir o quanto pagará ao seu empregado?

Não cabe a Administração Pública regulamentar quanto o profissional deve ou não receber como valor de seu trabalho. Isto é exclusivo de quem o contrata, justamente pela inexistência de vínculo entre os terceirizados e a APF, sendo o salário de profissionais privados regulado pelo mercado.

Pelas circunstâncias apresentadas, como as diferenças de regime de contratação de pessoal e encargos trabalhistas, o comparativo entre salários de servidor público e de terceirizado não pode ser usado como parâmetro para afirmar que um contrato é lesivo ao Erário.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

17. A auditoria constatou que houve falhas na contratação da empresa que iria prestar os serviços técnicos e de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas. Alega que “... o que está em questão é a definição da solução a ser contratada. Essa definição passa necessariamente pela verificação da legalidade e da economicidade das soluções possíveis e pela comparação entre elas”.

18. Ainda segundo a auditoria, a causa principal para isso seria “... o desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos preliminares que indicassem as soluções disponíveis, as justificativas da escolha e a análise de risco induziu diversas outras falhas legais ... sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram”.

19. Com relação à questão da legalidade, o Órgão seguiu os princípios da IN nº 02 do MPOG, de 30/04/2008 (vigente à época) e não a IN nº 05 do MPDG, de 26/05/2017, que embasou alguns apontamentos levantadas por essa auditoria e que está sendo aplicada no novo processo de contratação de serviços de comunicação corporativa para esta ASCOM.

20. Resta claro na Instrução Normativa nº 02/2008, em seu art. 15, que os estudos preliminares não eram obrigatórios. Vejamos o texto legal:

Art. 15 O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:

I - a justificativa da necessidade da contratação, dispondo, dentre outros, sobre:

a) motivação da contratação;

b) benefícios diretos e indiretos que resultarão da contratação;

c) conexão entre a contratação e o planejamento existente, sempre que possível; (Redação dada pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

d) agrupamento de itens em lotes, quando houver; (Redação dada pela Instrução Normativa nº 3, de 16 de outubro de 2009)

e) critérios ambientais adotados, se houver;

f) natureza do serviço, se continuado ou não;

g) inexigibilidade ou dispensa de licitação, se for o caso; e

h) referências a estudos preliminares, se houver. (grifos nossos)

21. O que era obrigatório era o planejamento da contratação, e durante a fase interna da licitação questionada ele foi realizado. Não nos moldes da IN nº 05/2017, até porque a referida instrução nem existia ainda, mas em observância a IN nº 02/2008 do MPOG, que diz:

Art. 2º As contratações de que trata esta Instrução Normativa deverão ser precedidas de planejamento, em harmonia com o planejamento estratégico da instituição, que estabeleça os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para entrega das parcelas, quando couber. (grifos nossos)

22. Importante enfatizar que o planejamento está presente tanto no corpo do Projeto Básico como no corpo do Contrato. Vejamos a correlação do art. 2º, parágrafo único, inciso II, da IN nº 02/2008 (que prevê o que deveria ser observado) e as cláusulas correspondentes à existência do planejamento no Projeto Básico e no Contrato 21/2013, abaixo:

Parágrafo único. O planejamento de que trata o caput, quando dispor sobre serviços de natureza intelectual, deverá observar ainda as seguintes diretrizes:

I – (revogado).

II – definir papéis e responsabilidades dos atores e áreas envolvidas na contratação, tais como:

23. Observa-se que dos pontos elencados art. 2º, parágrafo único, inciso II, da IN nº 02/2008, apenas o gerenciamento de risco não foi encontrado. Todavia, importante ressaltar que os pontos elencados tratam-se apenas de rol exemplificativo, pois o termo “tais como” ao final do inciso II revela que poderiam ou não constar do planejamento.

24. Diante dos fatos, a CONJUR deste órgão apresentou a seguinte conclusão em seu Parecer nº 0764/2012/CONJURMDS/CGU/AGU. “Diante do exposto, sem adentrar no estudo dos valores orçamentários e dados técnicos, ressalvados os aspectos de conveniência e de oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, conclui-se que não há óbice jurídico-formal ao prosseguimento do procedimento licitatório em tela...” (Grifo nosso, pág. 540-verso do processo 71000.017763/2012-80).

25. Sendo constatado que não havia impedimento legal, as demais ações foram desenvolvidas no sentido de se proceder a contratação.

26. Ressalte-se, mais uma vez, que houve estudos e planejamentos acerca das soluções disponíveis, porém não foram registrados pois não havia obrigatoriedade de formalização dessas informações em um documento específico por meio da IN nº 02/2008, do MPOG. Acrescente-se a isso, o fato de que naquele momento não existia o Sistema Eletrônico de Informações (SEI), o que pode ter prejudicado o armazenamento de informações à época, pois os processos físicos ficavam em único local o que dificultava que as diversas unidades envolvidas no planejamento inserissem documentos nele.

27. Vale ressaltar ainda que a contratação justificou-se diante da necessidade de atender ao princípio da publicidade e ao direito à informação, por meio de ações de comunicação corporativa que visam difundir ideias e princípios, posicionar instituições e programas, disseminar iniciativas e políticas públicas e informar e orientar o público em geral.

28. Sobre a questão da economicidade, com as negativas para a realização de concursos públicos para contratação de Técnicos em Comunicação Social, o órgão definiu e consentiu que o processo mais adequado, respeitando os princípios constitucionais da legalidade, para que houvesse a manutenção de um serviço de execução continuada, seria a contratação de prestação de serviços de comunicação social. Isso sem promover a sobreposição de atividades dos técnicos em comunicação social com a dos serviços a serem contratados pela licitação. Dessa forma, optou-se pela contratação de assessoramento em comunicação, de parte das atividades da ASCOM, por meio de postos de trabalho.

29. E nesse sentido nota-se que foi observado o artigo 6º da IN nº 02/2008: “Os serviços continuados que podem ser contratados de terceiros pela Administração são aqueles que apoiam a realização das atividades essenciais ao cumprimento da missão institucional do órgão ou entidade, conforme dispõe o Decreto nº 2.271/97”. Além

disso, os serviços contratados complementaram as atividades do Técnico em Comunicação Social, sem sobreporem-se a elas, conforme proíbe o artigo 9º, I, da IN nº 02/2008, que veda a contratação de atividades que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e salários.

30. A fim de colaborar com o esclarecimento destas diferenças, a ASCOM acrescenta uma coluna ao Quadro 3 [ANEXO I] (Doc. Sei nº 2479726 ), elaborado pela equipe de auditoria da CGU, onde procura-se elucidar essas evoluções.

31. Nota-se ao realizar o comparativo entre as atividades exercidas pelos terceirizados e pelo cargo de Técnico em Comunicação Social que não houve sombreamento. Pelo contrário, notou-se a preocupação em contratar serviços complementares e que pudessem apoiar o trabalho dos servidores, inclusive o Técnico em Comunicação Social, sem solicitar serviços que já estavam previstos no edital 01/2006 (referente ao concurso que previu cargo de Técnico em Comunicação Social, realizado pelo Cespe) e que fazem necessários para o bom andamento das atividades da área. Dessa forma, não houve infração ao art. 9º, I, da IN nº 02/2008, do MPOG, que veda a “contratação de atividades que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e salários, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal”.

32. É necessário enfatizar as mudanças que aconteceram no setor de Comunicação Social desde a publicação da Portaria DASP nº 146/1973. Já o Projeto Básico do Edital nº 1/2013, elaborado em 2012, contemplou os novos serviços que surgiram e que atualmente fazem parte do escopo de toda assessoria de comunicação social, que deseja se comunicar de forma atual, abrangente e efetiva. Daí se entende que houve busca de vantajosidade para o Órgão, adequando-o à atualidade das comunicações, agregando os serviços de comunicação digital no edital do Concurso para o Cargos de Técnico em Comunicação, realizado pelo Cespe em fevereiro de 2006.

33. Como é sabido, a comunicação evolui muito rapidamente e especialmente de cerca de 45 anos para cá. Na época da portaria DASP ainda não existia a internet, os celulares, as redes sociais (facebook, instagram, twitter, flickr, radioweb, soundcloud) e consequentemente, toda a comunicação digital e suas especificidades não estavam contempladas no decreto. Essas atividades foram inseridas e descritas nos serviços de assessoramento de comunicação corporativa no Projeto Básico referente ao contrato 21/2013.

34. A ASCOM, além de planejar, coordenar e executar a política de comunicação social da Pasta tem como atribuições levar a seus dirigentes todos os assuntos de interesse do Ministério veiculados nos meios de comunicação, atender às solicitações de informação da imprensa e responder questionamentos relativos às ações do MDS, produzir conteúdo para divulgação dessas ações tanto para a imprensa quanto para os públicos que, de alguma forma, atuam junto ao Ministério, construindo um ambiente de permanente transparência e articulação entre a instituição e a sociedade.

35. Para isso, a Assessoria necessita dispor da contratação de empresa, para prestar serviços técnicos de forma a auxiliar as importantes funções da Assessoria de Comunicação.

36. Ressalta-se, também, que se espera beneficiar toda a sociedade por meio da divulgação dos programas e ações da Pasta, que terá acesso a informações de forma direta e transparente, o que exige um acompanhamento continuo do noticiário e da execução do planejamento de divulgação das ações.

37. Assim sendo, pelos motivos apresentados, não há que se falar que houve causas que levaram o órgão a descumprir os princípios da legalidade e da economicidade.

38. É preciso esclarecer que uma das diferenças substanciais entre o servidor público efetivo (concursado) e o empregado terceirizado é que enquanto o primeiro tem direito à estabilidade no cargo, o segundo tem direito ao depósito mensal do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Sendo o FGTS um dos componentes da tabela de custos de um profissional terceirizado. Portanto, esta é uma das diferenças que prejudicam a comparação entre os dois regimes de contratação. A terceirização, neste caso concreto, é vantajosa, pois a Administração Federal não fica responsável, diretamente, pelo pagamento de outros encargos trabalhistas como, por exemplo, os Previdenciários, o auxílio-doença (se houver) entre outros.

39. Por isso, se ficarmos apenas com a análise da premissa salarial, mesmo sabendo que o órgão paga por postos de trabalho e não salários, qualquer terceirização da Administração Pública Federal, em que for constado salários pagos em um valor superior ao de um servidor, será considerada lesiva aos cofres públicos.

Análise do Controle Interno

A contratação realizada não observa o disposto no inciso I do art. 9º da Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 30/04/20081, pois, como evidenciado, as atividades contratadas são inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo cargo de Técnico em Comunicação Social. E, neste contexto, a negativa do Ministério do Planejamento para a realização de concurso não justifica a efetivação de tal contratação, confrontando dispositivo expresso na norma específica e na própria Constituição Federal (naquilo que diz respeito à realização de concurso público).

Não é pertinente, da mesma forma, invocar o § 7º, artigo 10, do Decreto Lei nº 200/19672 para tentar justificar a contratação, pois o citado dispositivo não autoriza o gestor a terceirizar atividades sem o preenchimento de critérios que assegurem o interesse público. A contratação em comento foi realizada, conforme constatado, em direta afronta a norma específica que dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços.

1Art. 9º É vedada a contratação de atividades que:

I - sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, assim definidas no seu plano de cargos e salários, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal;

2 Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

Em relação à argumentação de que é necessário contratar serviços de assessoria de comunicação para manter a capacidade administrativa, constatou-se que, conforme tratado em ponto específico, a Unidade não realizou o devido planejamento da contratação. Nesta fase deveria ter sido verificado que a solução em vista não poderia ser contratada, pois as atividades pretensas da contratação deveriam ser executadas por cargo pertencente ao plano de cargos do órgão.

Quando, na manifestação, a Unidade contextualiza que “mesmo que por 3 anos seguidos o quadro tenha sido composto por 13 servidores, não significa que a Assessoria tenha 13 jornalistas, pois eles possuem atribuições distintas” e ainda que em 2014 foi solicitado concurso público ao Ministério do Planejamento para prover mais cargos ao MDS, dos quais 12 seriam de Técnico em Comunicação Social, e que, contudo, o pedido foi negado, mais uma vez a discussão se situa no quantitativo de pessoal e não na fundamentação dessa necessidade frente a uma mensuração dos serviços a serem realizados e, principalmente, dos objetivos pretendidos frente à estratégia do MDS.

Quanto à experiência e conhecimento compatíveis com as demandas oriundas de todos os canais de comunicação utilizados pelo Ministério, verifica-se que ela deve ser abrangida pelas competências a serem desenvolvidas nos servidores ocupantes do cargo de Técnico em Comunicação Social para que estes alcancem as classes superiores da carreira. Cabe destacar que, se necessário, uma assessoria de comunicação mais especializada, em caráter de assessoramento ou direção, pode ser disponibilizada para as autoridades por meio dos cargos em comissão (DAS) ou pela contratação de consultorias especializadas, não apenas pelo preenchimento de postos de trabalho.

A falha apresentada deriva da falta de levantamento para identificar quais soluções existentes atenderiam a necessidade apresentada pela área demandante. Caso tivesse sido feito este levantamento, verificar-se-ia que a solução que foi contratada, além de não ser possível, apresentava custos estimados superiores aos despendidos com servidores. Dessa forma, ficaria evidenciado que tal contratação não atenderia ao princípio da economicidade.

Neste caso, não cabe discussão sobre a influência/ingerência da Administração Pública na gestão das empresas privadas, pois o que está em questão é a definição da solução a ser contratada. Essa definição passa necessariamente pela verificação da legalidade e da economicidade das soluções possíveis e pela comparação entre elas. No caso em comento, constatou-se que os custos com os funcionários terceirizados foram superiores aos que seriam despendidos com servidores públicos, além da vedação de contratação de serviços terceirizados para o desempenho de funções típicas de servidores.

Assim, a comparação de custos envolvendo funcionários terceirizados e servidores não é só possível, como necessária, haja vista que o gestor deve, na fase do planejamento de qualquer contratação, verificar os custos de todas as soluções disponíveis que atendam a necessidade demandada, visando, junto com outras análises, obter a solução mais vantajosa para a administração.

Em sua nova manifestação, após o encaminhamento do Relatório Preliminar de Auditoria, o MDS expressa que:

“ (...) a auditoria constatou que houve falhas na contratação da empresa que iria prestar os serviços técnicos e de assessoramento em

comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas. Alega que “... o que está em questão é a definição da solução a ser contratada. Essa definição passa necessariamente pela verificação da legalidade e da economicidade das soluções possíveis e pela comparação entre elas”.

Ainda segundo a auditoria, a causa principal para isso seria “... o desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos preliminares que indicassem as soluções disponíveis, as justificativas da escolha e a análise de risco induziu diversas outras falhas legais ... sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria- Executiva do MDS não se opuseram”(...).

Quanto à questão de legalidade, esse aspecto foi abordado na constatação anterior, onde se destacou que “não apenas não foram elaborados documentos ou efetuados registros que contivessem estudos preliminares, como, principalmente, não foram apresentadas justificativas que materialmente apresentassem a necessidade da contratação, tampouco as análises pertinentes às alternativas de contratação eventualmente existentes. ”

Quanto à economicidade, em discussão no presente registro, a Unidade traz a alegação de que ao comparar as atividades exercidas pelos terceirizados e pelo cargo de Técnico em Comunicação Social (ANEXO I), não houve sombreamento e que as atividades contratadas foram complementares e que visaram apoiar o trabalho dos servidores, inclusive o Técnico em Comunicação Social.

Mesmo se as atividades fossem consideradas diferentes/semelhantes e complementares, conforme alegou a Unidade, ainda assim seriam atividades de comunicação social, abrangidas pelo cargo de Técnico em Comunicação Social, conforme análise já realizada.

Ainda, ao se considerar que as atividades são complementares, essa situação reforçaria a antieconomicidade da contratação, visto que uma atividade complementar teria sido contratada com custo superior ao da atividade principal.

A Unidade destaca ainda que é necessário enfatizar as mudanças que aconteceram no setor de Comunicação Social desde a publicação da Portaria DASP nº 146/1973. Ainda assim, as alegações apresentadas são insubsistentes, haja vista que ficou evidenciado que as atividades contratadas são aquelas abrangidas pelas atribuições do cargo citado.

A atividade de comunicação mantém, mesmo ao longo do tempo, a essência da troca de informações entre dois ou mais interlocutores, o que evoluiu foram os meios para se realizar a comunicação. Efetivamente, na época da edição da Portaria DASP nº 146/1973 não existia a internet, os celulares, as redes sociais (facebook, instagram, twitter, flickr, radioweb, soundcloud) e toda a comunicação digital, e as especificidades relacionadas, porém, a área de comunicação social não foi extinta, pelo contrário, passou a ter importância cada vez maior no contexto das relações das organizações com seus clientes. Assim, a existência desses novos meios de comunicação facilitaria a divulgação da mensagem emitida.

A execução qualificada da coleta, do preparo e da divulgação de informações, presente na época da edição da Portaria DASP nº 146/1973, continua presente na área de comunicação social.

A Unidade afirma que as ações contratadas no processo licitatório, em sua maioria, e as atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social são diferentes e complementares. Verifica-se que o cargo público em comento é divido em classes, para as quais a citada Portaria DASP nº 146/1973 apresenta a descrição sumária das atribuições. As atribuições esgotam as atividades realizadas no âmbito da área de comunicação social, não sendo pertinente afirmar que atividades como a “orientação à ministra para posicionamento em relação às demandas de imprensa”, “apoio à gestão e atualização dos portais MDS, Brasil Sem Miséria, Bolsa Família 10 Anos e Intranet”, “preparação de notas, respostas à imprensa e artigos” não são abarcadas pelas atividades desempenhadas pelo Técnico em Comunicação Social.

Por fim, a própria Unidade corrobora com o entendimento apresentado no Relatório quando reconhece que a contratação de serviços técnicos especializados de comunicação foi realizada após a negativa do Ministério do Planejamento para a realização de concurso para o cargo em questão, o que demonstraria a unicidade dos serviços em discussão.

Recomendações:

Recomendação 1: Avaliar, junto com a Secretaria Executiva do MDS e em acordo com a legislação em vigor, o quantitativo e perfil adequado de servidores necessários à execução de atividades de assessoramento de comunicação e, tendo em perspectiva o planejamento institucional do MDS, buscar adequar a alocação do quadro de pessoal de que dispõe, em especial em relação aos ocupantes do cargo de Técnico em Comunicação Social, de forma a fazer face às necessidades de comunicação existentes no âmbito do Órgão.

2.1.1.3 CONSTATAÇÃO

Licitação de serviços comuns, sem a estipulação de requisitos que garantissem a sua complexidade, por meio da modalidade concorrência.

Fato

Conforme o artigo 1º do Decreto nº 3.555, de 08/08/2000, a licitação na modalidade pregão é destinada à aquisição de bens e à contratação de serviços comuns, independentemente do valor a ser contratado.

Os serviços de assessoramento em comunicação, de relações públicas e de assessoria de imprensa foram licitados na modalidade concorrência, no tipo “Melhor Técnica”, em decorrência de o Projeto Básico justificar que os serviços “não são de natureza comum, pois visam atender as necessidades especificas e singulares do MDS” e que a modalidade visa contratar produtos “que são complexos e de natureza intelectual apurada”.

Porém, os produtos (planos de comunicação) possuem pequena proporção no orçamento da licitação (2,11%), ao contrário dos serviços comuns (mão de obra com dedicação exclusiva) que representam o maior percentual da contratação (97,63%).

A pequena proporção de serviços não comuns (produtos) sobrepôs indevidamente e sem adequada justificativa a alta proporção dos serviços comuns (mão de obra) na definição da modalidade de licitação como concorrência.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

A licitação na modalidade concorrência, no tipo melhor técnica, respeita os princípios da eficiência e economicidade, que, além de minimizarem custos, também buscam a qualidade da contratação. A Melhor Técnica possibilita os melhores serviços a serem entregues por profissionais qualificados e experientes para apresentarem a importância dos programas sociais do MDS, influenciarem a divulgação de notícias favoráveis por formadores de opinião.

O Plano Brasil Sem Miséria também influenciou o planejamento da licitação, pois os grandes desafios daquele demandavam profissionais à altura e aptos a traduzir informações técnicas para linguagem cidadã (pelos beneficiários do PBSM possuírem baixa escolaridade) e criar estratégias inovadoras para a comunicação alcançar o público ainda carente de políticas sociais. Devido à complexidade do principal plano governo federal na área social, o melhor caminho seria fortalecer a comunicação na sua capacidade de oferecer excelência em serviços que exigiriam alta intelectualidade.

A conciliação entre a excelência e o custo-mínimo atenderia o princípio da vantajosidade. O pregão, apesar de simplificar a licitação, desrespeitaria à economicidade se o valor a ser contratado fosse o único elemento em consideração, pois a contratação de funcionários ruins e que não conseguissem cumprir metas não seria vantajosa.

Buscou-se evitar risco que gerasse prejuízo, financeiro ou à imagem do MDS, que poderia ocorrer se os profissionais não fossem aptos a tratar assuntos sensíveis, pelo erro em comunicação poder causar estragos de longo prazo e de difícil reversão. As notícias não poderiam ensejar dúvidas ou serem dúbias a possibilitar interpretação equivocada.

Os serviços na ASCOM não podem ser comparados, por exemplo, a vigilância ou secretariado, pelos trabalhos desses profissionais, por mais competentes que sejam, não chegarem a milhões de pessoas como na comunicação. Esta ultrapassa a noção de serviço comum, por ter natureza intelectual, sofisticada e complexa, a exemplo do serviço de gestão de crise, que enfrenta falsas notícias com fortes repercussões, como o alarde da “possível suspensão do Bolsa Família” que necessitou do envolvimento da assessoria de comunicação da Caixa Econômica Federal e da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República para identificar as agências da CAIXA onde havia tumulto e quebra-quebra, e também da então Ministra para conceder entrevista coletiva aos principais veículos nacionais para informar a normalidade do PBF e tranquilizar a população, entre outras providências para confirmar que o caso se tratou de boato inverídico. Em suma, o problema só foi superado pela inteligência acumulada da equipe do Ministério, cujo assessoramento era formado por profissionais experientes no enfretamento da situação, então, a dinâmica cotidiana de uma ASCOM

necessita de pessoas preparadas e que não admitam equívocos em assessoria de imprensa, pelo impacto danoso do erro.

A terceirização pode aprimorar a eficiência, por empresas de comunicação fornecerem profissionais qualificados e acostumados a competitividade e produtividade.

Diversos órgãos da Administração Pública, Fundacional e Autárquica, como os Ministérios da Saúde, Esporte e Educação, e ainda o mercado, habitualmente utilizam o modelo de edital da Secretaria Especial de Comunicação da Presidência da República - SECOM/PR na modalidade concorrência, no tipo MELHOR TÉCNICA, para contratar empresa especializada na prestação de serviços técnicos e de assessoramento em comunicação.

O doutrinador Marçal Justen Filho3 entende que a Administração visa conjugar qualidade (maior) e onerosidade (maior benefício econômico), sempre presentes, apesar de circunstâncias determinarem a preponderância de um sobre o outro, e no tipo melhor técnica a proposta mais econômica é negociada com os licitantes, na ordem de classificação das propostas técnicas, fato que na Concorrência nº 1/2013 resultou em economia potencial de 2 milhões para o MDS.

Xxxxxx Xxxxx, ainda, entende que atualmente é muito mais satisfatória, adequada e razoável a licitação de melhor técnica, em vista da negociação entre a Administração e os particulares, com perfil muito similar ao pregão.

A modalidade concorrência e o tipo “Melhor Técnica” foram respaldados pela CONJUR e cumpriram a jurisprudência do TCU, pois no Acórdão nº 2.118/2008- Plenário é disposto a utilização exclusiva do tipo para serviços de natureza predominantemente intelectual e no Acórdão nº 657/2016-2ª Câmara é relatado esta natureza para serviços de comunicação digital, que afastaria seu enquadramento na Lei nº 10.520/2002 (serviços comuns).

A escolha da modalidade concorrência, no tipo Melhor Técnica, atenderia as demandas do MDS e a recomendação da SECOM-PR. A Melhor Técnica mitigaria os riscos de forte impacto e de alta probabilidade para a imagem e credibilidade do MDS, em decorrência de erros nos serviços de comunicação.

Os programas complexos e o público sensível do MDS exigiam as melhores mecânicas para a contratação de serviços técnicos de assessoramento em comunicação, conciliando a excelência com a vantajosidade, e, juntamente com o contexto complexo do Plano Brasil Sem Miséria, não caberia melhor opção ao Ministério do que a modalidade concorrência, no tipo Melhor Técnica.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

52. Conforme já explicitado na manifestação da unidade, a decisão de se realizar licitação na modalidade concorrência do tipo melhor técnica deveu-se principalmente à natureza dos serviços da contratação serem predominantemente intelectuais.

3 FILHO, Xxxxxx Xxxxxx. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 17 ed. São Paulo: XX, 0000.

53. Apesar do entendimento do Controle Interno no Relatório Preliminar de que o objeto da contratação não deixou claro a intelectualidade dos serviços que seriam prestados por mão de obra especializada, há que se falar que o objeto é muito mais abrangente que apenas o descrito no item correspondente. Vejamos o que diz o objeto da contratação no Projeto Básico:

Contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e de assessoramento em Comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas, para auxiliar na execução das políticas, estratégias e ações de comunicação institucional do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), conforme especificações constantes deste projeto básico. (grifos nossos)

54. Assim, resta claro que o objeto está descrito em todo o Projeto Básico. Por exemplo, no item Justificativa resta claro que a Ascom desempenha atividades intelectuais fundamentais para o Órgão. Para tanto a contratação de uma empresa especializada na prestação de serviços técnicos e de assessoramento em comunicação auxiliaria em atividades como “planejar”, “executar”, “produzir conteúdo” e construir “um ambiente de permanente transparência e articulação entre a instituição e a sociedade”; atividades às quais dependem de conhecimento técnico, domínio restrito e estratégia de solução para cada demanda.

55. Importante salientar que, nesse aspecto, ao contrário do entendimento do Controle Interno no Relatório Preliminar, de que o “risco de contratar empresa sem domínio técnico poderia ser mitigado com a especificação do objeto com precisão, de forma a facilitar as entregas da futura contratada e a fiscalização pela contratante”, essa solução não poderia ser adotada no caso dos serviços de comunicação. Isso porque quando se trata de comunicação corporativa é impossível prever antecipadamente a solução de comunicação a ser adotada, pois depende de cada demanda, e do que se deseja alcançar na prestação dos serviços da empresa. Dessa forma não é possível se descrever com precisão no objeto da contratação tudo o que deverá ser entregue, pois diariamente são planejadas formas de comunicação a depender do conteúdo a ser divulgado e do público que se pretende alcançar. Portanto para cada ação de comunicação haverá uma solução diferente.

56. Resta esclarecer que quando se fala de impossibilidade de solução para cada demanda que não se trata de planejamento inadequado ou insuficiente da Assessoria de Comunicação. Se trata de ser impossível prever crises institucionais que ocorrerão durante a vigência do contrato com a empresa, e que por isso não dá para prever qual a melhor solução a ser adotada. Não dá para saber quando e como uma informação sensível será lançada nos diversos meios de comunicação, e até que ponto isso afetará a gestão do órgão ou até que ponto essa informação prejudicará os beneficiários dos diversos programas do Ministério.

57. A conclusão sobre a modalidade concorrência deveu-se ainda à delicadeza do processo comunicacional do Órgão, cujos beneficiários são a parcela mais vulnerável do país, o que dificulta o processo de compreensão das informações sobre os programas sociais dos quais podem participar e dos pré-requisitos necessários para isso, assim como da necessidade de convencimento da mídia para que os divulgue apropriadamente e da demanda contínua de prestação de contas à sociedade sobre seu alcance, importância e eficácia que possuem desenhos de certa complexidade.

58. Cumpre informar que o MDS é integrante do Sistema Integrado de Comunicação da Administração Pública Federal SICOM, e portanto deve sempre observar as diretrizes da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República – Secom/PR, conforme art. 4º e 5º do Decreto nº 6.555, de 8 de setembro de 2008, que diz:

Art. 4º - O Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal (SICOM) é integrado pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência de República, como órgão central, e pelas unidades administrativas dos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal que tenham a atribuição de gerir ações de comunicação. (Redação dada pelo Decreto nº 7.379, de 2010) Art. 5º - As ações de comunicação do Poder Executivo Federal serão orientadas pelos objetivos e diretrizes previstos nos arts. 1o e 2o, por políticas, orientações e normas adotadas pela Secretaria de Comunicação Social e por planos anuais elaborados pelos integrantes do SICOM. (grifos nossos)

59. Por isso, ao formular o Edital e o Projeto Básico, referentes ao Contrato 21/2013, o MDS seguiu o modelo disponibilizado pela SECOM/PR.

60. Além disso, apesar de na época do processo licitatório não existir Instrução Normativa da Secretaria de Comunicação da Presidência da República que orientasse qual a modalidade e tipo de licitação deveriam ser seguidos, a Secom recomendava em seus modelos a adoção da modalidade concorrência, do tipo melhor técnica (Doc SEI Nº 2480935). Apesar de não ser obrigatória ou vinculativa, a Xxxxx realizou diversos estudos para chegar a esse entendimento, o que corrobora que os serviços de comunicação corporativa possuem natureza intelectual.

61. A orientação da Secom quanto a modalidade e o tipo de licitação para contratação de serviços de comunicação corporativa foi recentemente normatizada. Em 04 de maio de 2018 foi publicada Instrução Normativa nº 04/2018, da SECOM/PR, que disciplina as licitações e os contratos de serviços de comunicação corporativa dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. A referida IN nº 04, dispõe em seu art. 4º que:

“A licitação será processada de acordo com as modalidades concorrência, tomada de preços ou convite, conforme art. 22 da Lei 8.666, de 1993, adotando- se os tipos “melhor técnica” ou “técnica e preço”. (Grifos nossos)

62. A IN nº 04 da SECOM, dispôs ainda em seu art. 11, que:

“II – deverá ser adotado o tipo de licitação “melhor técnica” se o nível de qualificação técnica da empresa a ser contratada for requisito essencial para a adequada execução contratual e soberano no processo de identificação da proposta mais vantajosa para a administração.”

Parágrafo único: Entende-se que a contratação com valor igual ou superior a 20 (vinte) vezes o limite previsto na alínea ‘c’ do inciso II do art. 23 da Lei 8.666, de 1993, alinha-se ao inciso II deste artigo”. (Grifos nossos)

63. Importante enfatizar que apesar da IN nº 04/2018 da Secom ter sido editada após a licitação que ora se questiona no relatório preliminar, a normatização se refere aos serviços de comunicação corporativa, em atenção a Lei nº 8.666/1993, legislação que na época da licitação estava em vigor e ainda permanece vigente. Assim, entendemos que nesse caso específico a IN da Secom pode ser aplicada retroativamente, pois a

matéria jurídica regulamentada é a mesma que vigia no momento da licitação questionada.

64. A análise do Controle Interno no Relatório Preliminar apontou ainda que:

“A Unidade mencionou o Acórdão do TCU nº 2.118/2008 – Plenário, que orienta o uso do tipo Melhor Técnica para serviços predominantemente intelectuais. No entanto, conforme relato no campo fato, no edital o objeto da licitação é composto majoritariamente por serviços de mão-de-obra, cujo principal requisito é a formação acadêmica e experiência curricular”.

65. E que: “A exigência de qualidade de natureza intelectual se situa no grupo de produtos sob demanda, com pequena participação na licitação (2,11%)”.

65. E que:

“A exigência de qualidade de natureza intelectual se situa no grupo de produtos sob demanda, com pequena participação na licitação (2,11%)”.

66. Apesar dos apontamentos do Controle Interno de que os serviços contratados não são predominantemente intelectuais, cumpre frisar que não se contratou quaisquer serviços de mão de obra. Contratou-se empresa especializada em prover soluções integradas para a prestação de serviços inter-relacionados de comunicação corporativa, cuja a unidade de pagamento se deu por meio de postos de trabalho. O Projeto Básico é claro quando diz que seu objeto é:

“Contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos e de assessoramento em Comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas, para auxiliar na execução das políticas, estratégias e ações de comunicação institucional do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), conforme especificações constantes deste projeto básico.” (grifos nossos)

67. A seleção realizada privilegiou a busca pelo tipo de serviço de comunicação que melhor atenderia o Órgão, sempre levando em conta o concílio da excelência e a busca da melhor qualidade com o mínimo custo possível, aplicando o Princípio da Vantajosidade (artigo 3º da Lei 8.666/93) para a Administração Pública.

68. Cabe assinalar que a escolha da modalidade foi considerada pelos termos do Parecer da CONJUR (0764/2012/CONJUR-MDS/CGU/AGU fls. 537-verso):

“12. Sobre a utilização da modalidade concorrência, tipo ‘melhor técnica’, constam do item 4 do Projeto Básico (fl. 377) os aspectos que motivaram a escolha da Administração, nos seguintes termos:

[...] Como os serviços a serem contratados não são considerados de natureza comum, na medida em que visam a atender às necessidades específicas e singulares do MDS, carecem, serem licitados mediante "técnica", cujo regramento encontra-se no art. 46 da Lei nºs 8.666/93. Esse tipo de licitação possibilita a seleção da melhor proposta, com objetivo de conduzir a empresa especializada na elaboração dos produtos, que são complexos e de natureza intelectual depurada. Portanto, para a seleção da proposta mais vantajosa, deve-

se, também, levar em consideração, além do critério preço, os aspectos técnicos, devidamente ponderada a proporcionalidade de relevância de cada critério.

13. Diante da justificativa que o objeto a ser contratado não tem natureza comum, ressalta-se que não há óbice jurídico à adoção da modalidade concorrência do tipo ‘melhor técnica’ para a realização do procedimento licitatório em epígrafe”.

69. Simplificaria a gestão da Assessoria de Comunicação ter feito um pregão para essa escolha, porém o princípio da economicidade estaria sendo claramente desrespeitado se, neste caso concreto, fosse levado em consideração apenas o valor a ser pago sem considerar o risco que o órgão estaria correndo e o desperdício de tempo necessário para reparar o dano e realizar uma nova licitação.

70. Não teria sido eficiente para a Administração o MDS ter tido o menor preço possível, se os serviços de comunicação prestados fossem ruins e as metas de redução da extrema pobreza, que implicaram em busca ativa de potenciais beneficiários entre outras, que demandaram forte atuação da Assessoria de Comunicação, não tivessem sido cumpridas, como foram.

71. O que se buscou naquele momento foi a vantajosidade para o Órgão, a melhor qualidade técnica e o menor custo a fim de evitar o risco de se gerar qualquer tipo de prejuízo, seja financeiro ou à imagem do órgão, o que poderia facilmente ocorrer, caso os profissionais não fossem suficientemente qualificados para lidar com as sensíveis questões de comunicação social que estão sempre expostas diante da sociedade pela mídia.

72. A prestação de serviços de comunicação requer profissionais muito bem qualificados e capacitados e com experiência compatível com o grau de complexidade que as atividades de comunicação do MDS requerem em razão de seu público (vulnerável e difícil de alcançar) e de sua temática sensível (políticas e programas sociais).

73. Zelar pela imagem do órgão ou de seus dirigentes e contribuir para o êxito ou fracasso de uma política pública, ultrapassar de forma excepcional a noção de um serviço comum. Pelo contrário, ele é, sim, complexo e de natureza intelectual apurada e sofisticada.

74. É entendimento do TCU ainda, por meio do acórdão 657/2016, que a contratação de serviços de comunicação digital não poderia ser objeto de pregão. Para tanto, o Ministro relator se posicionou nos seguintes termos:

“[...] entende-se que a adoção da modalidade licitatória da concorrência, tipo melhor técnica, para contratação de serviços de comunicação digital, se mostra regular, ante a predominância do caráter intelectual e criativo na execução do serviço, afastado o seu enquadramento na definição de serviços comuns, estabelecida na Lei 10.520/2002, em consonância com a jurisprudência do TCU (Acórdãos 601/2011, 2471/2008 e 1092/2014, todos do Plenário), conforme itens 37 e 74 desta instrução.” (grifo nosso).

75. Conclui-se que no caso da prestação de serviços de assessoria de comunicação, identifica-se a existência de riscos de forte impacto e de alta probabilidade para a imagem e para a credibilidade do Órgão, diante da população brasileira, caso haja

erros na execução de atividades de comunicação e que, portanto, para melhor atender aos princípios da eficiência e da economicidade o melhor caminho possível é optar pela modalidade “Melhor Técnica”, como foi feito e acima narrado.

76. Quanto a recomendação 1, que orienta manualizar procedimentos, a IN nº 05/2017/SLTI/MPDG, de 05 de novembro de 2017 veio preencher lacunas fundamentais que faltavam para normatizar os procedimentos de contratação da Administração Pública Federal. A norma atual não somente traz referência às etapas necessárias para promover estudos preliminares sistematizados e formais para o órgão, como auxiliam a realizar melhores contratações com mais vantajosidade para o órgão.

77. Além disso, com a edição da IN nº 04, de 20 de abril de 2018, da Secretaria Especial de Comunicação Social - Secom, foram normatizadas as licitações na área da comunicação corporativa, inclusive estabelecendo que a priori os serviços de comunicação possuem natureza intelectual, intangível e indivisível, e por esse motivo orienta que as licitações da área de comunicação corporativa sejam realizadas por meio da modalidade concorrência, tomada de preços ou convite, pelo tipo melhor técnica ou técnica e preço.

78. O fato de a Secom ter aprovado norma de sua competência, estabelecendo parâmetros para os contratos de serviços de comunicação corporativa dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal trouxe avanços significativos às contratações que trazem essa competência em seu objeto, que é o caso das Assessorias de Comunicação.

79. Vale lembrar que, à época, as decisões tomadas pelos gestores indicados não foram irregulares nem tampouco deixaram de cumprir a formalidade estabelecida pela IN n° 02/SLTI/MPOG, de 30 de abril de 2008.

80. Mudança Sugerida:

a) Sugerimos que a constatação seja revista, uma vez que se trata de análise estritamente jurídica.

b) Caso, não seja acatada, sugerimos que a recomendação acerca da manualização do processo licitatório seja alterada por “observar a legislação acerca de contratação de prestação de serviços atualmente vigente”, uma vez que a IN nº 05/2017/SLTI/MPDG, de 26 de maio de 2017 e a IN nº 04, da Secom/PR, de 20 de abril de 2018, já se encontram em vigor.

Análise do Controle Interno

Em que pese a importância dos programas executados sob a responsabilidade do Ministério, do compromisso social do Plano Brasil Sem Miséria, das carências do público alvo e da sensibilidade dos serviços de comunicação, esses elementos ponderam a tomada de decisão, mas não são, em si, requisitos legais que fundamentem a modalidade e o tipo de licitação; é, ao final, a especificação dos serviços licitados que indicará a modalidade de licitação mais adequada.

Em concordância com a Assessoria de Comunicação, o equilíbrio entre eficiência e economicidade é mesmo desejável a todas licitações. Contudo, a sobreposição da tecnologia em detrimento da economia se limita a situações excepcionais, socorridas por

pressupostos metodologicamente determinados, como delimitado no artigo 46, da Lei nº 8.666/1993. Nelas, a concorrência de melhor técnica condiciona-se a serviços de grande vulto, que dependam de requisitos excepcionalmente específicos e de domínio restrito.

Como a Concorrência nº 1/2013 foi estimada em montante inferior ao conceito de grande vulto (atualmente R$ 37.500.000,00) e não possui na especificação do objeto exigências cujos requisitos especificados no Edital dependam de tecnologia sofisticada sob domínio restrito (o serviço definido no projeto é pulverizado em várias atividades, também executadas por diversas empresas no mercado), os pressupostos legais não se apresentam na licitação do MDS.

A Unidade mencionou o Acórdão do TCU nº 2.118/2008-Plenário, que orienta o uso do tipo Melhor Técnica para serviços predominantemente intelectuais. No entanto, conforme relato no campo fato, no edital o objeto da licitação é composto majoritariamente por serviços de mão de obra, cujo principal requisito é a formação acadêmica e experiência curricular.

Adicionalmente à alta representatividade de serviços de mão de obra, não há requisitos de qualidade especificadas no edital de licitação para os produtos entregues pelos terceirizados, tais como redação e edição de textos para internet/intranet, redes sociais e veículos de imprensa; publicação de matérias nos sites do MDS; cobertura jornalística de rádio; gerenciamento e atualização de mailing; produção e edição de imagens em cobertura institucional; assessoria de imprensa para autoridades; acompanhamento em entrevistas e evento, etc.

A exigência de qualidade de natureza intelectual se situa no grupo de produtos sob demanda, com pequena participação na licitação (2,11%). Segundo o Projeto Básico, os serviços consistem em dez planos de comunicação por ano e possuem características semelhantes a consultorias, com abordagens mais profundas e de maior impacto na comunicação institucional. Contudo, de julho de 2013 a agosto de 2017, de 41 planos estimados para o período, apenas 14 foram entregues e pagos (34%) e não houve demanda de planos em 2015.

Os citados serviços de gerenciamento de crise, que também podem ser considerados mais complexos, possuem mínima participação no Contrato nº 21/2013.

Cabe explicitar que a divergência trazida neste relatório não se situa sobre o conceito da utilização dos serviços comuns, nem sua aplicabilidade ou não ao que a ASCOM pretendeu contratar; discussão que fica prejudicada inclusive pela falta de estudos relacionados. Ademais, a importância da área de comunicação social é reconhecida nesse trabalho de auditoria, por todos os reflexos positivos potencias para as políticas públicas a cargo do MDS. A argumentação aqui é especificamente no sentido de que os requisitos trazidos no edital de licitação, para seleção de serviços de mão de obra, não justificariam a escolha pela modalidade de concorrência.

Segundo a doutrina de Xxxxxx Xxxxx, citada pelo gestor, a licitação na melhor técnica seria a mais benéfica e também se assemelharia ao pregão, pela negociação reduzir o preço. No entanto, o comentário do doutrinador abordou outro contexto, por comparar a “Melhor Técnica” com a “Técnica e Preço”.

A ASCOM também informou que a escolha da Concorrência no tipo Melhor Técnica decorreu de recomendação da SECOM/PR. Todavia, essa Secretaria esclareceu ao TCU

no Acórdão nº 6.227/2016-2ª Câmara (itens 29 e 30), em sequência ao Acórdão nº 657/2016-2ª Câmara, que a observância a suas orientações não é obrigatória, por se limitarem a ofertar modelos e análises de editais cuja elaboração é de responsabilidade dos próprios órgãos, e que suas consultorias seriam impositivas em contratações de serviços de publicidade regidas pela Lei nº 12.232/2010 e não obrigatórias a outros segmentos de comunicação.

Ainda no Acórdão nº 6.227/2016-2ª Câmara (itens 22 a 25), a SECOM/PR informa que serviços de comunicação digital são diferentes de assessoramento em comunicação, por estes serem passíveis de especificações objetivas no edital, que permitam estabelecer padrão de qualidade, de acordo com características usuais no mercado, sem variações de ordem técnica eventualmente existentes. Essas características replicam o conceito de serviços comuns, dispostos no parágrafo único, artigo 1º, da Lei nº 10.520/2012 que institui o pregão.

O gestor exemplificou órgãos públicos que licitam serviços semelhantes na modalidade Concorrência e no tipo Melhor Técnica, segundo o modelo proposto pela SECOM/PR. Porém, órgãos da APF em condições similares ao MDS (serviços realizados em Brasília-DF e com ações sob cobertura nacional) também licitaram serviços semelhantes na modalidade pregão, tais como:

- Ministérios (Cultura, nº 20/2009; Previdência Social, nº 4/2011; Meio Ambiente, nº 8/2011; Desenvolvimento Agrário, nº 17/2011; Fazenda, nº 16/2012; Transportes, nº 47/2012; Trabalho e Emprego, nº 24/2014);

- Tribunais do Poder Judiciário (Conselho Nacional de Justiça, nº 23/2011; Tribunal Superior do Trabalho, nº 58/2012; Supremo Tribunal Federal, nº 55/2013; Conselho da Justiça Federal, nº 36/2015; Tribunal Regional Federal da 1ª Região, 12/2016);

- Casas do Poder Legislativo: (Câmara dos Deputados, nº 82/2013; Senado Federal, nº 45/2014).

Dúvidas sobre o pregão embasar licitação de serviços de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas já foram expostas ao Tribunal de Contas da União. Em resposta, este consentiu o uso da modalidade nos Acórdãos nº 395/2013, 2.043/2014, 1.074/2017 e 1.965/2017, todos do Plenário. A Corte de Contas, inclusive, contratou serviços de apoio técnico e de relacionamento com a imprensa por meio do pregão eletrônico nº 26/2016.

A empresa Informe Comunicação, vencedora da Concorrência nº 1/2013, também prestou serviços de assessoramento em comunicação oriundos de licitações na modalidade pregão, nos seguintes casos:

- Ministério da Ciência e Tecnologia (Pregão nº 19/2004 e Contrato nº 24/2004);

- Ministério dos Transportes (Pregão nº 16/2007 e Contrato nº 27/2007);

- Conselho Nacional de Justiça (Pregão nº 43/2011 e Contrato nº 47/2011).

O gestor ponderou que o pregão pode não ser vantajoso, por contratar serviços ruins e que não cumpram metas.

Entretanto, com a evolução da legislação e dos procedimentos envolvidos na gestão de compras, o risco de contratar empresa sem domínio técnico pode ser mitigado com mecanismos preventivos, como:

a) especificar o objeto com precisão, de forma a facilitar as entregas da futura contratada e a posterior fiscalização pela contratante;

b) estabelecer na capacidade técnica-operacional a comprovação de execução de serviços compatíveis em quantidade com o objeto licitado, em período não inferior a três anos, de maneira a assegurar que a licitante tenha experiência;

c) estipular na capacidade técnica-profissional a comprovação de tempo de experiência do profissional, com intuito de manter a eficiência na execução contratual;

d) apreciar a exequibilidade da proposta vencedora, caso a oferta seja inferior a 30% da média dos preços ofertados, para certificar a sustentabilidade fiscal do futuro contrato.

Tais prevenções estavam disponíveis ao MDS na época do planejamento da licitação (exercício de 2012), à exceção da “b” regulamentada em 23 de dezembro de 2013 pela Instrução Normativa SLTI/MP nº 6 (no artigo 19, §5º, inciso I), consentida pelo Tribunal de Contas da União no voto do Acórdão nº 3.489/2014, Plenário.

Como exemplo, em comparação com a modalidade concorrência, o pregão eletrônico potencializa a competitividade e a economicidade, pelos lances estimularem a disputa entre os concorrentes e reduzirem o preço da contratação.

Em síntese, cabe destacar que a equipe de auditoria parte do princípio que cabe ao gestor decidir pela melhor forma de contratar determinado bem ou serviço, sendo ato discricionário a escolha da modalidade e tipo de licitação. Neste trabalho, não há a pretensão, até por competência, em indicar a melhor opção. Por outro lado, a melhor forma de licitação deve estar imediatamente correlacionada ao objeto que se pretende contratar e devidamente justificada no processo referente ao procedimento licitatório. No caso em questão, o objeto especificado no edital não possui características especiais que justifiquem uma contratação cujo foco principal é a escolha da técnica. Isso não quer dizer que o serviço mais adequado para a ASCOM não seja de fato de alto valor intelectual agregado; contudo, não foi isso que foi especificado no edital analisado.

Em nova manifestação, após apresentação do relatório preliminar, a Unidade reafirma que a decisão de realizar licitação na modalidade concorrência do tipo melhor técnica deveu-se principalmente ao fato de os serviços contratados serem predominantemente intelectuais. Além disso, argumenta que se trata de análise estritamente jurídica.

Quanto à natureza dos serviços, já tratada nesse ponto, o MDS afirma que a conclusão sobre a modalidade concorrência deveu-se ainda à delicadeza do processo comunicacional do Órgão, cujos beneficiários são a parcela mais vulnerável do país, o que dificulta o processo de compreensão das informações sobre os programas sociais dos quais podem participar e dos pré-requisitos necessários para isso, assim como da necessidade de convencimento da mídia para que os divulgue apropriadamente e da demanda contínua de prestação de contas à sociedade sobre seu alcance, importância e eficácia que possuem desenhos de certa complexidade. Contudo, em sua nova manifestação, o MDS não apresenta elementos novos que alterem o entendimento de que os serviços especificados no Edital não estavam adequadamente especificados de forma a resguardar seu caráter intelectual.

Como já explicitado nesse registro, a equipe de auditoria reconhece a complexidade da área de comunicação social. Por outro lado, a contratação por postos de trabalho caminha justamente em direção contraria à exigência de complexidade intencionada pelo MDS.

Quanto à argumentação do Ministério de que esse assunto trata de análise estritamente jurídica, a afirmação não é pertinente, haja vista que, conforme Orientação Normativa AGU nº 54, de 25 de abril de 2014, compete ao agente ou setor técnico da administração declarar que o objeto licitatório é de natureza comum para efeito de utilização da modalidade pregão. Assim fez a área técnica ao definir, no item 4 do Projeto Básico, que “... os serviços a serem contratados não são considerados de natureza comum”.

Como já abordado nesse Relatório de Auditoria, o Parecer da Consultoria Jurídica do MDS que aprovou o Projeto Básico da licitação o fez nos exatos limites da Orientação Normativa AGU nº 54, de 25 de abril de 2014:

“Diante do exposto, sem adentrar no estudo dos valores orçamentários e dados técnicos, ressalvados os aspectos de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, conclui-se que não há óbice jurídico-formal ao prosseguimento do procedimento licitatório em tela (...)” (Original sem grifo)

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Recomendações:

Recomendação 1: Definir em manual procedimento para que, a partir das necessidades definidas nos estudos necessários às contratações a serem realizadas, sejam estabelecidos requisitos que estejam correlacionados a essas necessidades, e a partir desses requisitos, em conjunto com estudos de mercado, se opte pela melhor forma de seleção de fornecedores, equilibrando qualidade (requisito) e preço (melhor oferta), com a devida fundamentação dessa escolha e o respectivo registro no processo relacionado à contratação.

2.1.1.4 CONSTATAÇÃO

Subjetividade nos conceitos de avaliação que fundamentam o julgamento das propostas técnicas.

Fato

Para julgar as propostas técnicas, o edital fixou quesitos (Inteligência, Soluções de Desafios de Comunicação, Estrutura da Empresa e Análise Editorial e Auditoria de Imagem) e suas escalas de pontuação (Excelente, Muito Adequada, Adequada, Pouco Adequada e Inadequada).

Para as licitações do tipo “melhor técnica”, a avaliação e classificação das propostas deve ocorrer de acordo com os critérios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatório, conforme dispõe a Lei nº 8.666/1993.

A falta de definição de parâmetros para as escalas de pontuação (EXCELENTE, MUITO ADEQUADA, ADEQUADA, POUCO ADEQUADA e INADEQUADA) para a avaliação

das propostas implica em subjetividade no julgamento do certame.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, informou que:

A constatação nº 5 apontou que “a falta de definição de parâmetro para as escalas de pontuação (excelente, muito adequada, adequada, pouco adequada e inadequada) para a avaliação das propostas caracteriza subjetividade no julgamento do certame”.

No entanto, há que se ressaltar que a Comunicação Social como ciência faz parte da área de humanas e não de exatas. As competências humanas e sociais são impregnadas de subjetividades. No entanto, isto, de forma alguma impediu que o rigor científico fosse aplicado aos estudos propostos por estas áreas do conhecimento humano.

Como exemplo, vejamos as pesquisas qualitativas que são feitas com pequenos grupos de discussão durante a exibição de um debate político. “Nas técnicas de entrevistas próprias da pesquisa qualitativa, o que se pretende é perceber como e em que as opiniões e os pontos de vistas dos indivíduos se formam e se fundamentam; o que e quem influencia suas opiniões; como estas se relacionam com o mundo da vida de cada um. O que se quer com sua aplicação é principalmente compreender as razões que fundamentam a opinião de indivíduos em relação ao tema posto em questão. Neste sentido, pessoas deixam de ser um dado meramente estatístico e passam a ser um sujeito social, que traz na sua fala sua experiência enquanto indivíduo inserido em sociedade. A visão do tema pesquisado se dá pela perspectiva do entrevistado”. (XXXXXX XXXXX, Xxxxxxx Xxxxx. A técnica de grupo de discussão em pesquisa eleitoral: um projeto experimental. Artigo publicado na Revista Compolítica, v. 2, n. 1, ed. xxx-xxx, ano 2012. Acessada em 12 de julho de 2017 e disponível em "xxxx://xxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx/xxxxx.xxx/xxxxxxx/xxxxxxx/xxxx/00/00 - pág 96").

Ora, fica claro que a divisão da escala de pontuação em Excelente, Muito Adequada, Adequada, Pouco Adequada e Inadequada foi acertada para o julgamento das propostas da Concorrência nº 01/2013. A Comissão Técnica precisava enxergar e verificar em cada proposta analisada a capacidade da empresa em traçar estratégias, analisá-la e alterá-la se fosse o caso, de acordo com a diretriz estabelecida no briefing constante do anexo VIII do Projeto Básico, Proc. SEI nº 71.000.017763/2012-80, vol. 04, pag. 165, sobre como divulgar da maneira mais eficiente possível o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). O que, ressalte-se, jamais, desprezou o rigor científico da metodologia adotada como veremos a seguir.

Foi observado que a Lei de Licitações (nº 8.666/93), determina que “a avaliação e classificação das propostas deve ocorrer de acordo com os critérios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatório”. Então vejamos.

Vale esclarecer que a metodologia escolhida para balizar os critérios das notas, que seriam atribuídas às empresas participantes do certame, foi a Escala de Likert. Este procedimento foi criado pelo psicólogo americano, Xxxxx Likert, em 1932, para medir de forma mais fiel às atitudes das pessoas.

De acordo com o site da empresa Netquest, criada em 2001 e possuidora da certificação ISO 26362 – sobre a excelência dos painelistas da empresa e pesquisas de mercado e opinião – os tipos de itens Likert (excelente, muito adequada etc.) podem ser

utilizados “para a avaliação de um serviço, produto ou empresa” (xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxx/xx/xxxx/xx/xxxxxx-xxxxxx pesquisado em 12/07/2017). Uma vez completado o questionário, cada elemento pode ser analisado, somado e se obtém um valor final total (grifo nosso).

É importante enfatizar que o processo de Contratação de Empresa Especializada na Prestação de Serviços Técnicos e de Assessoramento em Comunicação para Execução das Políticas, Estratégias e Ações de Comunicação Institucional do MDS (SEI nº 71.000.017763/2012-80), foi feito de forma clara. Mesmo não sendo uma aquisição de serviço comum, como já demonstrado na resposta à Constatação nº 4, e com alguns aspectos que envolvem certa subjetividade, também explicitados nesta argumentação, foram respeitadas as determinações da Lei de Licitações para a Administração Pública Federal, como é possível verificar nos critérios de avaliação definidos no Projeto Básico, anexo XI, proc. SEI nº 71.000.017763/2012-80, vol. 03, Págs. 308/325, nas notas atribuídas às empresas e nas justificativas a cada nota concedida, constantes das Págs. 52/68 do Edital, vol. 12, proc. SEI mencionado acima. Neste ponto é importante observar as notas referentes à memória de cálculo constante às páginas 58/64 (anexas) - Edital, vol. 12, proc. SEI nº 71.000.017763/2012-80.

Foi a partir dessa memória que foram atribuídas às empresas, que ficaram colocadas de 1ª a 4º posição, as notas informadas na tabela abaixo.

Quesitos – Pontuação máxima	INFORME 1ª colocada	InPress 2ª colocada	FSB 3ª colocada	CDN 1ª colocada
Inteligência – 450 pts	403,5	386,5	273,5	242,0
Soluções e Desafios de Comunicação – 160 pts	95,0	82,0	138,0	150,0
Estrutura da Empresa – 130 pts	130,0	130,0	130,0	112,0
Análise Editorial e Auditoria de Imagem – 90 pts	70,0	79,0	86,0	77,0
Pontuação Final – 830 pts	698,5	677,5	627,5	581,0

A afirmação – mais adiante na Constatação de nº 14 – de que a empresa vencedora da licitação levou vantagem sobre as demais por prestar serviços ao ministério desde 2007, não condiz com as notas atribuídas pela comissão responsável pela análise técnica das propostas apresentadas. Por exemplo: no quesito 2 – soluções de desafios de comunicação que valia no máximo 160 pontos, a Informe foi avaliada em 95 pontos (antepenúltimo lugar entre todas as concorrentes), a Máquina em 132, a FSB em 138, a Partness Net em 148 e a vencedora deste quesito foi a CDN com 150 pontos. Neste quesito, a comissão justificou as respostas da Informe como: “casos de baixa complexidade e pouca criatividade de soluções”. A nota da Informe, empresa vencedora do certame, ficou abaixo até das empresas Máquina da Notícia Comunicação e Partnersnet Comunicação Empresarial LTDA – EPP, que no final foram consideradas desclassificadas do certame por terem pontuação abaixo de 70 pontos.

No quesito 4 – análise editorial e auditoria de imagem –, que valia no máximo 90 pontos, mais uma vez, as notas da Informe (70 pontos) foram abaixo da Máquina (75 pontos), Entrelinhas (74 pontos), In Press (79 pontos) e FS B (86 pontos) (fls. 2182, 2183 e 2184). As notas das três primeiras empresas foram muito próximas. Nesse item a Informe só ganhou da última colocada (Partnersnet) que, inclusive foi desclassificada

e obteve somente 30 pontos nesse quesito. A vitória da Informe ocorreu pelo somatório geral dos pontos por componentes estritamente técnicos, sendo, como comprovado pelas notas atribuídas, determinadas soluções foram consideradas muito aquém das demais concorrentes. Não há nexo de causalidade entre a vitória da Informe e o fato de ela já estar prestando serviço ao ministério.

Há que se mencionar que durante o processo de licitação, a empresa In Press Assessoria de Imprensa e Comunicação LTDA recorreu de determinados entendimentos da Comissão Julgadora, em especial, com relação “à atribuição de notas em desacordo com as planilhas expressamente previstas nos critérios de julgamento constantes do item 5 do Anexo XI do projeto Básico – violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório” (fls. 2.532/2.536).

À época, a Comissão Especial de Licitação respondeu: “não há como afastar, in totum, a subjetividade em um processo de contratação como esse, do tipo ‘melhor técnica’. Nesse raciocínio, fica evidente que a Comissão Julgadora teria que adotar sistemática de avaliação para atribuição das notas, de forma a atingir os parâmetros indicados no edital. A variação de notas confere maior precisão e acuidade às notas atribuídas às licitantes. Portanto, não pode prosperar o entendimento da licitante, haja vista que a sistemática adotada pela Comissão não contrariou as pontuações previstas em casa quesito estabelecido no instrumento convocatório”. (GRIFO NOSSO)

A resposta foi encaminhada à Subsecretaria de Assuntos Administrativos que concordou com os argumentos de defesa da Comissão Especial de Licitação e deu continuidade aos trabalhos.

Por fim, nenhuma das empresas questionou qualquer quesito ou forma de pontuação perante o TCU, ou qualquer outro ponto da licitação, o que demonstra que se satisfizeram com as respostas da Comissão Especial de Licitação e também não encontraram pontos passíveis de alegação de favorecimento à empresa vencedora.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

81. A análise do Controle Interno pontua que faltaram critérios objetivos na avaliação das propostas técnicas, uma vez que a escala utilizada, Escala Likert, apresenta desvantagens como a falta de aprofundamento qualitativo e resultado subjetivo. Alega que faltaram parâmetros que explicitassem os resultados esperados, uma espécie de matriz de referência ou padrão de respostas.

82. Primeiramente, cumpre mais uma vez destacar que o MDS seguiu o modelo de edital de licitação para contratação de empresa de comunicação corporativa disponibilizado pela Secom/PR, já que é órgão integrante do SICOM. Tal modelo previu toda a avaliação de julgamento das propostas técnicas, a qual o MDS seguiu.

83. Assim, o Projeto Básico em seu anexo XI, item 4, descreve claramente a existência de critérios de julgamento, os quais foram observados pela comissão técnica durante o julgamento das propostas técnicas. Os referidos critérios delimitavam o que não poderia faltar nas propostas relacionadas a cada um dos subquesitos apresentados. Por exemplo:

84. Vejamos então as respostas da comissão técnica no relatório circunstanciado relativas ao quesito Inteligência, acima exemplificado, que comprovam a observância dos critérios descritos no item 4 do anexo XI do Projeto Básico:

85. Cumpre frisar que os critérios existem sim, mesmo com uma certa subjetividade em seu julgamento, intrínseca da área de atuação da comunicação social. Isso porque para a apresentação de uma proposta técnica o profissional de comunicação tem toda a liberdade de planejamento, que utiliza de criatividade e da busca de soluções inovadoras, que vai além do pleno entendimento de um profissional que não é da área. O que é natural em todas as competências técnicas com natureza predominantemente intelectual.

86. Por esta razão, não se pode parametrizar completamente a apresentação de uma proposta técnica, pois nesse processo poderia se perder melhores apresentações que as esperadas e pré-definidas no edital. Padronizar totalmente uma resposta, nesse caso,

resultaria em perda de conteúdo e falta de liberdade para as empresas trabalharem o briefing, o que poderia empobrecer as propostas e resultar em julgamentos demasiadamente complexos, com pouca clareza e praticamente inexequíveis pela dificuldade de “encaixar” propostas em matrizes suficientemente abrangentes para caber toda a criatividade possível de ser apresentada por uma empresa.

87. Não há, portanto, moldes pré-definidos para a criatividade. Por isso a escolha da Xxxxxx Likert foi a melhor escolha possível, já que nela as propostas poderiam ser avaliadas de forma comparativa entre as apresentadas pelas licitantes, levando em consideração critérios definidos como balizadores mínimos, porém suficientes, dentro do que se esperava das propostas técnicas e que permitisse fácil identificação do que não era adequado.

Análise do Controle Interno

O que está em questão é a definição de critérios objetivos para avaliar as propostas técnicas submetidas pelos licitantes. Não está sendo questionada a utilização de escala do tipo Escala de Likert, a qual, como pontuado pela Unidade, pode ser utilizada para avaliar um serviço ou um produto. Escala desse tipo deve ser utilizada com bastante cuidado, haja vista que apresenta como desvantagens a falta de aprofundamento qualitativo e um resultado subjetivo.

De toda forma, deveriam ter sido definidos no edital parâmetros para as escalas de pontuação (EXCELENTE, MUITO ADEQUADA, ADEQUADA, POUCO ADEQUADA

e INADEQUADA). Esses parâmetros não foram explicitados em momento algum, nem no edital, tampouco na Ata que definiu o resultado dos julgamentos técnicos das propostas das licitantes.

Cabe citar exemplos como o do Tribunal de Contas da União, que ao utilizar a Escala de Likert para buscar informações sobre o sistema de controles internos das Unidades Jurisdicionadas (Portaria TCU nº 150, de 3 de julho de 2012), definiu os parâmetros para enquadramento das respostas pelos gestores.

Podemos, ainda, citar os parâmetros utilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Xxxxxx Xxxxxxxx (INEP) para avaliar as competências nas redações do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem/2017). A Cartilha, que visa tornar mais transparente a metodologia de avaliação da redação, apresenta a matriz de referência com os conceitos necessários para os alunos entenderem o que será cobrado nas redações, bem como critérios e parâmetros que servirão de base para a avaliação.

Quanto ao fato de a empresa vencedora ter levado vantagem sobre as demais, a argumentação apresentada é analisada no item deste relatório que trata diretamente do assunto.

Em nova manifestação, após apresentação do relatório preliminar, a Unidade não apresenta novos elementos; ainda reconhece a subjetividade no julgamento, o que corrobora com o entendimento exarado no achado, como se verifica no seguinte trecho:

Cumpre frisar que os critérios existem sim, mesmo com uma certa subjetividade em seu julgamento, intrínseca da área de atuação da comunicação social. Isso

porque para a apresentação de uma proposta técnica o profissional de comunicação tem toda a liberdade de planejamento, que utiliza de criatividade e da busca de soluções inovadoras, que vai além do pleno entendimento de um profissional que não é da área. O que é natural em todas as competências técnicas com natureza predominantemente intelectual.

Como já explicitado no presente Relatório de Auditoria, deveriam ter sido definidos no edital parâmetros para as escalas de pontuação (EXCELENTE, MUITO ADEQUADA, ADEQUADA, POUCO ADEQUADA e INADEQUADA). Esses parâmetros não foram explicitados em momento algum, nem no edital, tampouco na Ata que definiu o resultado dos julgamentos técnicos das propostas das licitantes.

O próprio exemplo apresentado na manifestação complementar pelo MDS ilustra a impossibilidade de reconstrução das notas a partir das justificativas efetuadas, conforme a tabela sobre o requisito “inteligência”. Não é possível nem mesmo reconstituir as notas apenas com base na escala apresentada, até mesmo porque existem notas fracionadas (127,5 ou 121,5), o que, em tempo algum, foi previsto no edital de licitação. Recomendações:

Recomendação 1: Definir em manual rotina para que, quando do estabelecimento de requisitos de contratação necessários ao atingimento dos objetivos definidos pelo MDS e, de acordo com a estratégia traçada, se utilize metodologia de definição de critérios que potencialize a competição entre os licitantes e que resulte em parâmetros que permitam a objetividade dos critérios de julgamento das propostas apresentadas, bem como a rastreabilidade dos julgamentos efetuados quando da análise das propostas dos licitantes.

2.1.1.5 CONSTATAÇÃO

Classificação de proposta de preço em valor superior ao fixado no instrumento convocatório, com interferência no resultado da licitação.

Fato

Conforme o artigo 46, §1º, da Lei nº 8.666/1993, nas licitações do tipo "melhor técnica" o instrumento convocatório “fixará o preço máximo que a Administração se dispõe a pagar”.

Contudo, a proposta de preços apresentada pela empresa Informe Comunicação, de R$ 16.132.087,33 ao ano, superou o valor máximo fixado no edital de R$ 14.751.243,25.

A Comissão Especial de Licitação-CEL propôs à empresa Informe o menor valor ofertado entre as empresas classificadas na avaliação técnica, de R$ 11.913.826,52, aceito pela referida licitante.

A proposta em valor superior ao máximo fixado no edital foi objeto de recurso interposto por outra licitante, com base no artigo 48, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, que disciplina que serão desclassificadas as propostas que não atendam o ato convocatório da licitação. O recurso foi indeferido pela CEL e ratificado pela Subsecretaria de Assuntos Administrativos-SAA.

Ao não ser desclassificada da Concorrência nº 1/2013, a empresa Informe venceu a licitação e foi contratada pelo MDS.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 2/2017, de 17/08/2017, em suma, informou que:

A Comissão Especial de Licitação agiu em conformidade com o edital e a legislação pertinente a doutrina que rege as contratações do tipo “Melhor Técnica” e o edital foi aprovado pela Consultoria Jurídica.

A respeito da apresentação das propostas de Preços, no item 13 do edital não havia menção quanto à possibilidade de desclassificação de propostas se essas superassem o valor máximo fixado para a licitação. Existiam requisitos para a apresentação das propostas (conforme subitem 13.1, alíneas “a” e “b”, e subitens do item 13), que, caso as licitantes os descumprissem, as levariam a desclassificação.

A CEL analisou se as propostas de preços estavam condizentes com a forma de apresentação e o conteúdo (inclusive o preenchimento das planilhas) exigido no edital. Todas as 4 licitantes classificadas no quesito “técnica” atenderam os requisitos para a apresentação das propostas de preços, conforme relatado na ata da 3º Sessão Pública de Abertura e Negociação das Propostas de Preços (fls. 294 a 298). As empresas assinaram a Ata e não houve nenhum tipo de questionamento sobre esse tema.

O item 21 do edital, que informa o valor máximo para contratação em R$ 14.751.243,25, foi objeto de análise pela CONJUR e sua orientação recomendou que “o valor alcançado com a pesquisa de preços deve ser fixado como máximo, nos termos do art. 46, § 1º, da Lei n.º 8.666, de 1993...”. Assim, a informação de valor estimado foi alterada para valor máximo da contratação.

Nos itens 13 e 21 do edital, ou em outra parte, não há qualquer menção que pudesse desclassificar alguma proposta apresentada em valor superior ao limite máximo, até porque tal ato iria de encontro ao tipo de licitação “Melhor Técnica”, cujo artigo 46 da Lei nº 8.666/93 recomenda a negociação ao menor preço ofertado entre as propostas técnicas classificadas.

O valor fixado no edital comunicava aos licitantes o máximo que a Administração iria contratar, mesmo para propostas ofertadas acima do valor estabelecido. O dispositivo se apresenta como critério, pois, apesar da administração priorizar a parte técnica, não se poderia pagar qualquer valor sem limite.

Os procedimentos descritos na Lei nº 8.666/93 (artigo 46, § 1º, inciso II) foram replicados nos itens 14.2 e 17.4.1 (alíneas “d” até “g”) do edital.

Então, a CEL sugeriu à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda. (melhor proposta técnica) o menor preço ofertado entre as licitantes classificadas, de R$ 11.913.826,52 (CDN Comunicação Corporativa Ltda.), conforme previsão da alínea “f” do subitem 17.4 do edital, que foi aceito pela Informe.

A negociação consistiu em preço inferior a cerca de 20% do máximo fixado no edital.

Na legislação não há impedimento quanto ao aceite de propostas superiores ao fixado no edital, haja vista o disposto no art. 46, §1º, inciso II, da Lei nº 8.666/93. Então, a empresa Informe cumpriu os requisitos da apresentação das propostas de preços.

Caso a empresa Informe não aceitasse reduzir seu preço em relação à empresa CDN, ela não venceria a licitação, mesmo com a maior proposta técnica. Tal entendimento é corroborado pelo professor Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx:

“(...) a Administração está obrigada a contratar pelo menor preço, considerando os licitantes cujas propostas técnicas foram aceitas. O que a Lei admite é uma negociação com aqueles cujas propostas técnicas foram reputadas melhores, para verificar se estão dispostos a reduzi-las ao valor da de menor preço. Se nenhum dos licitantes mais bem classificados tecnicamente dispuser-se a reduzir sua proposta, a Administração deverá considerar vencedora a de menor preço”. (FILHO, Xxxxxx Xxxxxx. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 17 ed. São Paulo: XX, 0000).

No mesmo raciocínio se posiciona Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx:

“(...) se todos os proponentes que obtiveram a pontuação mínima devem ser tidos como aptos para a execução do objeto, qual a utilidade de as propostas haverem sido ordenadas segundo pontos ou notas? É que aquela a que foi atribuída a maior nota ou pontuação será chamada em primeiro lugar para a “negociação”.

(...) ou seja, o concorrente que apresentou a proposta técnica classificada em primeiro lugar terá duas possibilidades de vencer o certame: se também apresentar a proposta de menor preço; ou, mesmo apresentar proposta de preço superior, aceitar reduzi-lo de modo a igualar o da proposta menor (...)”

(XXXXXXX Xx., Xxxxx Xxxxxx. Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública. 8ª Ed. Rio de Janeiro: Xxxxxxx, 0000, pg. 553-554).

Assim, a CEL agiu conforme entendem os grandes doutrinadores da lei de licitações.

Em pesquisa a jurisprudência do TCU não foi encontrado nada a respeito do questionamento da auditoria. Há referências quanto a falta da negociação do artigo 46,

§1º, inciso II, da Lei nº 8.666/93, como o Acórdão nº 6.334/2016-1ª Câmara:

“61. Em outras palavras, nada obstante tenha o Município de Teixeira de Freitas/BA adotado o tipo de licitação ‘melhor técnica’ não incluiu no edital da Concorrência 8/2016 a previsão de negociação de preços prevista no art. 46, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993. Assim, o instrumento convocatório não permite a negociação para redução dos custos da contratação, caracterizando clara afronta à legislação de licitações e contratos”.

Em mandado de Segurança, o TJPR tutelou situação de objeto idêntico ao questionado na constatação:

“LICITAÇÃO. SERVIÇOS DE PUBLICIDADE. EXCESSO DE FORMALISMO.

1. Se o edital de Concorrência prevê como critério de julgamento a melhor pontuação na proposta técnica, estabelecendo posterior negociação de preço com as classificadas (ou seja, licitação do tipo "melhor técnica") para contratarem com a Administração, todas (contrato de rodízio), pelo "mesmo preço" (o menor do certame); não há interesse público e nem razoabilidade em se alijar do certame uma das melhores classificadas na técnica, só porque cotou (por equívoco) preço superior ao máximo; mormente, se a concorrente explica depois a sua proposta, afirmando estar no mesmo patamar do menor preço apresentado, o que equivaleria a uma negociação, tal como previsto no edital e na lei”.

(STJ, RMS 15.530/RS) (TJ-PR – APCREEX: 4050286 PR 0405028-6, Relator:

Xxxxxxx Xxxxx, Data de Julgamento: 20/10/2009, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ: 264) (GRIFO DO AUTOR).

Pelo exposto, a CEL cumpriu todas as exigências do julgamento das propostas de preços, em sintonia aos princípios da legalidade e da vinculação ao instrumento convocatório.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 19/2018, de 27/09/2018, nova manifestação:

(...)

5. Sobre a Análise do Controle Interno, reafirmamos que a CEL agiu inteiramente conforme os ditames da lei e dos princípios licitatórios, mormente os da legalidade, da Vinculação ao Instrumento Convocatório e da seleção da proposta mais vantajosa para a administração.

6. A área demandante deste Ministério ao dispor que o objeto a ser licitado era “complexo e de natureza intelectual depurada”, definiu como tipo da licitação a de “Melhor Técnica”, que traz consigo os regramentos do artigo 46, § 1º da Lei n. º 8.666/93, os quais foram cumpridos de forma integral pela CEL.

7. Como já é sabido, 4 (quatro) licitantes foram classificadas no quesito TÉCNICA (Invólucros de nº 2), conforme diretrizes informadas no ANEXO XI do Projeto Básico, cujos invólucros foram abertos após a fase de análise da DOCUMENTAÇÃO DE HABILITAÇÃO (Invólucros de nº 1). A abertura dos invólucros de nº 3 (PROPOSTA DE PREÇOS), se deu na 3ª (terceira) sessão da Concorrência, dando prosseguimento ao julgamento das propostas, na forma disposta no item 14 do Edital:

14. JULGAMENTO FINAL DAS PROPOSTAS

14.1 O julgamento final das Propostas Técnica e de Preços desta concorrência será feito de acordo como rito previsto na Lei n°8.666/1993 para o tipo "melhor técnica".

14.2 será considerada vencedora do julgamento final das Propostas a licitante que obtiver a maior nota no julgamento da Proposta Técnica e que tiver apresentado a Proposta de menor preço ou que concordar em praticar o menor preço entre as Propostas de Preços apresentadas pelas licitantes classificadas.

8. Ato contínuo, passou-se a verificar as condições das propostas, de acordo com o disposto no item 13 e subitem 17.4.1 letra “d” do Edital, além de identificar a proposta de menor preço e, caso fosse necessário, realizar a negociação prevista no inciso II do

§ 1º do art. 46 da Lei n.º 8.666/93, letra “f” do subitem 17.4.1 do Edital. (...)

10. Desta feita, tendo todas as empresas cumprido os requisitos de apresentação das propostas de preços, nas condições exigidas no instrumento convocatório, realizou-se a negociação conforme o rito da Lei de Licitações e Edital, questionando se a empresa classificada em primeiro lugar no quesito TÉCNICA concordaria em reduzir seu preço ao da menor proposta ofertada, que foi no valor de R$ 11.913.826,52 (onze milhões, novecentos e treze mil, oitocentos e vinte e seis reais e cinquenta e dois centavos), respondendo favoravelmente ao questionamento.

11. Assim sendo, a licitante que apresentou a melhor proposta técnica reduziu o seu preço até o valor da melhor proposta comercial, obtendo-se dessa maneira a proposta mais vantajosa no cotejo entre a técnica e o preço, até porque todas as licitantes participantes tinham conhecimento do valor máximo a ser pago pela Administração que era de R$ 14.751.243,25 (quatorze milhões, setecentos e cinquenta e um mil, duzentos e quarenta e três reais e vinte e cinco centavos).

12. A CEL reafirma não haver qualquer exigência no instrumento convocatório quanto a desclassificação sumária de propostas de preços superiores ao teto fixado pela Administração. Existiam sim, requisitos para apresentação das propostas, conforme item 13 do edital e anexo XII do Projeto Básico, os quais todas licitantes classificadas no quesito técnica cumpriram.

13. Importante ainda acrescentar que o tema é controverso e bastante discutido pelos doutrinadores, é uma questão vivenciada pelos servidores que atuam nas áreas de licitações, que gera insegurança e incerteza e que tem repercussão no sucesso das licitações, tendo em vista não haver entendimento padronizado, definitivo e consensual sobre o apontamento aqui tratado.

14. A ausência de negociação acaba impedindo a Administração de obter a melhor proposta de preços, ainda que o valor proposto pela licitante esteja acima do valor fixado pela Administração, entendimento esse adotado pela CEL como boa prática, tendo em vista que desclassificar, de plano, a proposta melhor classificada na licitação corria-se o risco de deixar de atingir o objetivo da seleção mais vantajosa para a Administração.

15. À época, na fase de análise da proposta, a CEL chegou à conclusão que não deveria desclassificar a proposta melhor ranqueada tecnicamente sem que ao menos essa Administração promovesse a negociação do preço, uma vez que o menor preço ofertado correspondia a aproximadamente 20% (vinte) por cento a menor que o limite máximo estabelecido para a licitação. Assim sendo, considerando o sucesso na negociação, não teria sido atendida a finalidade precípua de qualquer licitação, qual seja, a escolha da proposta mais vantajosa, conforme art. 3º da Lei n.º 8.666/93? Não teria a Comissão adotado todas as medidas de cautela necessárias e adequada a uma licitação do tipo “Melhor Técnica”? No entendimento da Comissão, o objetivo final foi atingido, a Administração contratou a proposta mais vantajosa.

16. A CEL, inspirada nas boas práticas, na transparência e lisura do processo licitatório, empregou a negociação do preço como forma de se obter a proposta mais vantajosa para a Administração. No Acórdão nº 1401/2014 – TCU – 2ª Câmara, a Corte de Contas autoriza expressamente o uso da negociação na 8.666. Veja:

“22. Não obstante concluir, tal qual a unidade técnica, que cabe sim negociação – na busca da proposta mais vantajosa para a Administração Pública – no âmbito de todas as modalidades licitatórias, aí se inserindo, por óbvio as previstas na Lei nº 8.666/93, não se me afigura desarrazoado que os integrantes da comissão de licitação tenham concluído pela impossibilidade de se negociar condições mais vantajosas com licitantes no âmbito de uma concorrência. ”

17. A única intenção da CEL foi obter a proposta de preço mais vantajosa para a Administração e, em seu entendimento, à época, a convocação da licitante para negociação do preço não causaria prejuízo alguma a União, pelo contrário.

18. Tendo em vista o exposto, conclui-se que a desclassificação da proposta sem a tentativa de negociação de redução do preço, configuraria formalismo excessivo, sem qualquer razoabilidade.

Análise do Controle Interno

Embora o gestor afirme que cumpriu as disposições da Lei nº 8.666/1993, as cláusulas do edital da Concorrência nº 1/2013 e as orientações da CONJUR e de doutrinadores de licitações e contratos, a expressão “preço máximo que a Administração se propõe a pagar”, do artigo 46, §1º, da Lei nº 8.666/1993, afeta a classificação de um licitante.

De acordo com a doutrina, incluindo um dos mencionados pela CEL, o valor máximo da licitação estabelecido no edital representa mecanismo preliminar de avaliação da proposta de preços:

“Cumpre registrar que o § 1º do art. 46 da Lei nº 8.666/93 prescreve que os instrumentos convocatórios de licitações do tipo melhor técnica devem consignar preço máximo. Isso significa que os licitantes que cotarem preços acima do estipulado como máximo devem ser desclassificados de pronto, já na abertura do envelope que veicula a respectiva proposta de preço”.

(XXXXXXX, Xxxx xx Xxxxxxx. Licitação pública e contrato administrativo – 2. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2011, pg. 498)

“Vale destacar que o edital deverá estabelecer preço máximo (LLC, art. 46, §1º); aqueles que apresentarem preços superiores ao valor estipulado no ato convocatório serão afastados do certame, ainda que o preço ofertado esteja dentro do mercado. Aqui, a Administração presume que qualquer valor acima do fixado no edital é excessivo”.

(XXXXXX, Xxxxx Xxxx. Considerações acerca dos tipos de licitação melhor técnica e técnica e preço. Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 217, p. 245-253, mar. 2012)

“Partindo da condição inicial de fixar o preço máximo que a Administração se propõe a pagar — registre-se que, como a Administração é obrigada a fixar um valor máximo, as propostas de preços com valores superiores deverão, de plano, ser desclassificadas”.

(XXXXXXXXXXX, Xxxxxx. Licitação passo a passo. Comentando todos os artigos da Lei nº 8.666/93 totalmente atualizada – 7ª edição revista, ampliada e atualizada. Belo Horizonte, ano 2014, nº 1, set.2014)

“Houve expresso comando dirigido ao órgão ou ente licitante para estabelecimento de preço máximo a que a Administração se propõe a pagar (art. 46, §1º, in fine). O que justifica o preço máximo em edital? Não é possível deixar o resultado do certame inteiramente desconectado das repercussões econômicas de propostas que são balizadas pelo critério de técnica. Em regra, quanto melhor a técnica apresentada, maior o custo econômico da prestação para o licitante. Logo, para induzir os concorrentes à formulação ponderada das propostas técnicas – nas quais deverão ser considerados também os efeitos econômicos da respectiva execução à custa do Erário – a Pública desde o ato convocatório já predetermina o quanto está disposta a desembolsar pela execução do objeto

licitado. O preço máximo constitui, sob este aspecto, indispensável balizador da disputa técnica e correlata competitividade econômica do certame. Tão indispensável que qualquer proposta que formule preço superior deverá ser liminarmente desclassificada, constituindo formalidade essencial ao atingimento ótimo do fim da licitação de melhor técnica”.

(XXXXXXX Xx., Xxxxx Xxxxxx. Comentários ao Sistema Legal Brasileiro de Licitações e Contratos Administrativos. 1ª. Ed. São Paulo: NDJ, 2016, pg. 267)

As citações do gestor explicam a vantagem da negociação. Contudo, para a negociação ser válida é necessário que sua condição também a seja, mas a aceitação da proposta inicial da Informe foi irregular, ao representar preço superior ao fixado no edital.

Quanto ao posicionamento da Unidade sobre inexistir previsão legal que impeça o aceite de proposta em valor superior ao fixado no edital, a Lei nº 8.666/1993, no artigo 48, inciso II, estabelece que “serão desclassificadas propostas com valor global superior ao limite estabelecido”.

No que tange ao mandado de segurança, a decisão judicial de 2009 do TJPR não está mais atualizada com a interpretação do normativo, em função de entendimentos mais recentes, como os apresentados.

É oportuno analisar se existe cenário que dê utilidade a oferta de proposta de preço em valor superior ao fixado no edital, mesmo diante do risco de desclassificação da licitante no certame.

Tal cenário foi parcialmente contextualizado na licitação, quando, ao indeferir o recurso da empresa In Press contra a não desclassificação da empresa Informe, a CEL justificou:

“(...) Neste sentido, podemos fazer um exercício de raciocínio, que na hipótese de todas as 4 empresas classificadas tivessem apresentados valores superiores a este limite a Administração não poderia prosseguir com a contratação se nenhuma dessas reduzissem o valor ao patamar previsto no instrumento convocatório. No caso específico desta concorrência, como a menor proposta estava aquém do máximo fixado, foi realizado o procedimento indicado no inc. II do parágrafo citado, ou seja, a negociação do menor preço”.

(Processo Administrativo MDS nº 71000.017763/2012-80, folha 2999)

Neste raciocínio seria benéfico à licitante da melhor proposta técnica que todas as empresas classificadas ofertassem preços em valor superior ao edital, pois caso o órgão público quisesse continuar com a licitação, poderia propor às licitantes a contratação em valor equivalente ao máximo fixado no edital.

Aplicando o raciocínio à Concorrência nº 1/2013, a empresa Informe seria a primeira a ser convidada para a negociação e poderia ofertar proposta sem desconto perante o valor máximo fixado no edital e obter maiores lucros.

Em concorrências no tipo “Melhor Técnica”, como o vencedor não é escolhido a partir do preço ofertado em sua proposta, não há incentivo para que o fornecedor conceda desconto perante o valor estimado da licitação.

Pelo cenário hipotético, o licitante ainda poderia obter utilidade em proposta ofertada em valor superior ao máximo fixado no edital, em detrimento da economicidade da contratação.

Em nova manifestação, o gestor informou que o tipo da licitação utilizado foi a de “Melhor Técnica” e que esse tipo de licitação traz consigo os regramentos do artigo 46,

§ 1º, da Lei nº 8.666/93, os quais, sugere o gestor, foram cumpridos de forma integral pela CEL.

Concorda-se que o rito previsto no citado artigo foi cumprido, porém, como já tratado neste achado de auditoria, a Unidade não desclassificou a empresa que ofertou preço superior ao valor máximo fixado para a contratação previsto no item 21 do edital, descumprindo o previsto no inciso II do art. 48, o qual prevê que as propostas com valor global superior ao limite estabelecido serão desclassificadas.

O item 21 do edital de licitação dispõe “DO VALOR MÁXIMO PARA CONTRATAÇÃO”, da seguinte forma:

21.1 Após pesquisa mercadológica, o valor máximo para esta licitação é de R$ 14.751.243,25 (quatorze milhões, setecentos e cinquenta e um mil, duzentos e quarenta e três reais e vinte e cinco centavos), (...)

Os incisos I e II do art. 48 da Lei nº 8.666/93 assim dispõem sobre as propostas apresentadas em um certame licitatório:

Art. 48. Serão desclassificadas:

I - as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação;

II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexequiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.

A literalidade da norma não deixa dúvida sobre a obrigatoriedade da desclassificação da proposta apresentada em limite superior ao valor máximo fixado no edital de licitação.

Cabe ressaltar, quanto ao Acórdão nº 1401/2014 – TCU – 2ª Câmara, mencionado na resposta do MDS, que se trata de licitação para a contratação de empresa para execução de obra, do tipo menor preço. No caso analisado pelo acórdão, a desclassificação foi motivada pelo preço unitário superior ao estabelecido no orçamento base da licitação apresentado pela empresa. Verifica-se que se trata de contratação sem nenhuma similaridade, não podendo ser estendido o entendimento da Corte de Cortas. Ressalta-se que o TCU indicou que no caso analisado não havia qualquer indício de favorecimento à vencedora da licitação, diferentemente do caso analisado neste relatório de auditoria (considerando o registro efetuado na Constatação 2.1.1.11).

Por fim, cabe considerar que, mesmo que a Comissão de Licitação possa ter elementos técnicos que justifiquem a incerteza quanto ao melhor resultado (desclassificando ou

não a empresa que apresentou valor acima do valor máximo), a condução do processo licitatório sem a desclassificação expressamente prevista em Lei coloca em dúvida a lisura do processo como um todo. Ainda mais sobre o ponto de vista de que a empresa Informe não se comprometeu com o preço, ao apresentar valor superior ao máximo previsto pela Administração e registrado no Edital do processo licitatório, comprometendo a competitividade do certamente, o que, como bem maior, previsto pelo legislador, justificaria a desclassificação.

Assim, considerando que a proposta inicial de preços (de R$ 16.132.087,33) da empresa Informe superou o valor máximo fixado no edital (de R$ 14.751.243,25), a falta de sua desclassificação na licitação impactou o resultado do certame.

Recomendações:

Recomendação 1: Estabelecer em manual rotina para a definição, previamente à contratação, de valores máximos pelos quais o MDS está disposto a contratar os serviços determinados, baseados em estudos de mercado e a partir dos requisitos estabelecidos; e, se entender pertinente, exigir que as propostas devam respeitar teto de valores, e eliminar as propostas que não atenderem a esse requisito, em observância ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório.

2.1.1.6 CONSTATAÇÃO

Prestação de serviços com desvio de função e delegação indevida de atividades com prerrogativas exclusivas da Administração Pública.

Fato

Conforme o artigo 10, inciso III, da Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008, “é vedado à Administração ou aos seus servidores promover ou aceitar o desvio de funções dos trabalhadores da contratada, mediante a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto da contratação e em relação à função específica para a qual o trabalhador foi contratado”.

O Contrato nº 21/2013 objetiva a prestação de serviços técnicos e de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas, para auxiliar na execução das políticas, estratégias e ações de comunicação institucional do MDS.

Entretanto, a contratada realizou atividades distintas do objeto do contrato. Funcionários terceirizados prestaram serviços correlatos a atos de gestão (planejamento, coordenação, supervisão e controle) e serviços institucionais (participações ativas em licitações/contratos e em assuntos estratégicos de comunicação institucional).

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

Não há prestação de serviços não previstos no contrato. O Projeto Básico é claro ao explicitar que o objeto consiste em assessoramento em comunicação.

Os profissionais da Informe são contratados para auxiliar e prestar suporte às estratégias de Comunicação a serem definidas pelo órgão. Para tal, participam de reuniões em que são informados sobre a necessidade de comunicar as decisões das autoridades, sejam de reajustes de benefícios, expansão de equipamentos públicos, cortes ou cancelamentos orçamentários, etc. Isso não significa inserção no processo decisório, como o fato procura concluir.

O item 5.1.1.1 do Projeto Básico descreve claramente o papel dos postos de trabalho: “Assessoramento na área de comunicação, tais como: elaboração de projetos, auxílio na formulação de políticas e/ou estratégias de comunicação, relacionamento com formadores de opinião, jornalistas ou colunistas, gerenciamento e coordenação de redações e execução de planejamento de comunicação” (Grifo do autor).

No item 6.2, o Profissional de Comunicação Máster, entre outras competências: “Deve possuir experiência em coordenação, gerenciar redações e executar ações de planejamento de comunicação” (Grifo do autor).

Depreende-se que planejar, coordenar, supervisionar e controlar se relacionam a atos de comunicação tão somente ao gerenciamento interno da equipe de profissionais da empresa Informe Comunicação Integrada Ltda., por ser vedada ingerência pela Administração Pública na administração da contratada, conforme disposto na IN SLTI/MP nº 2/2008, artigo 10, inciso I: “Exercer o poder de mando sobre os empregados da contratada, devendo reportar-se somente aos prepostos ou por elas indicados ...” (Grifo do autor)

Este contexto contradiz o apontamento da não contratação por pregão, pois como seria possível que serviços complexos sejam enquadrados como serviços comuns? Auxílio na formulação de estratégias de comunicação, redação e edição de textos etc. demandam sofisticação e capilaridade intelectual para concatenar ideias e argumentos que podem interferir positivamente na imagem do Ministério, de seus dirigentes e na vida de milhões de brasileiros. O apoio dos serviços terceirizados em muito contribui para que os servidores, a partir das diretrizes do MDS, possam conduzir o planejamento a bom termo.

A imagem institucional e a credibilidade dos programas sociais são essenciais para o MDS. Nas eleições de 2014, boato sobre a continuidade do Programa Bolsa Família condicionada a resultado eleitoral urgiu publicação de Nota de Esclarecimento à meia- noite de 25/10/2014 para intervir na situação e evitar confusões. Em 12/05/2016, com a mudança de gestão federal, rumores sobre a extinção de programas sociais provocaram informações ágeis e precisas para não causar pânico nos beneficiários, sendo divulgadas informações na imprensa a partir da atuação da ASCOM. Em 08/11/2016, como exemplo de crise imprevisível, boatos sobre saques adicionais do PBF novamente instaram providências da Assessoria para evitar um novo caos como em 2013.

Antecipar crises não é tarefa fácil, mas é fundamental uma equipe preparada para enfrentá-las e para auxiliar na construção, implementação e zelo das políticas públicas. Nesse sentido, o apoio de comunicação terceirizada contribui para os servidores da ASCOM manterem o foco nas atividades estratégicas do Órgão.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

93. A auditoria aponta que “a contratada realizou atividades distintas daquelas previstas no objeto da contratação e em relação à função específica para o qual o trabalhador foi contratado.”

94. O objeto do contrato nº 21/2013, objetiva a prestação de serviços técnicos de assessoramento em comunicação, assessoria de imprensa e relações públicas para auxiliar na execução das políticas, estratégias e ações de comunicação social.

95. Não há execução de serviços que não estejam previstos no contrato. O objeto do referido contrato consiste na prestação de serviços de assessoramento em comunicação e esses serviços têm sido prestados e comprovados mediante relatórios mensais de atividades apresentados pela contratada e atestado por fiscais do contrato.

96. Planejar, coordenar, supervisionar e controlar são verbos intrínsecos às ações de comunicação. Não são atividades em si, mas estão presentes em diversas atividades táticas ou operacionais, não somente às estratégicas e decisórias. Ressalte-se que as ações desenvolvidas pelos terceirizados desta Ascom referentes aos verbos elencados não se tratam dos serviços vedados pela IN SLTI/MP nº 2/2008, artigo 9º, I e III.

97. As atividades desenvolvidas pelo serviço de assessoramento de comunicação da Ascom, por meio de terceirizados, não abrange e nem envolve as atribuições do Técnico em Comunicação Social (categoria funcional abrangidas pelo plano de cargos do órgão). Para mais detalhamentos, vide planilha em resposta à constatação 2.1.1.2 que exemplifica a diferença entre as competências do Técnico em Comunicação Social e dos Serviços Previstos na Licitação e que mostra que as atribuições são diferenciadas, embora possam ser complementares por terem a comunicação social como seu objeto em comum.

98. Também não foram promovidos ou aceitos “desvio de funções dos trabalhadores da contratada, mediante a utilização destes em atividades distintas daquelas previstas no objeto da contratação e em relação à função específica para a qual o profissional foi contratado”.

99. Com relação ao “gerenciamento interno da equipe de profissionais da empresa Informe”, ele é exercido por profissionais indicados pela empresa para exercer papel de prepostos, por ser vedada ingerência pela Administração Pública na administração da contratada, conforme disposto na IN SLTI/MP nº 2/2008, artigo 10, inciso I:

Art. 10. É vedado à Administração ou aos seus servidores praticar atos de ingerência na administração da contratada, tais como: I - exercer o poder de mando sobre os empregados da contratada, devendo reportar-se somente aos prepostos ou responsáveis por ela indicados.

100. Com relação à participação de alguns terceirizados em reuniões com secretarias nacionais, Secom, Comitê de Política Ministerial para Mulheres e de Gêneros ou com empresa prestadora de serviços de publicidade, ela sempre se dá acompanhada de servidor e com o propósito de receber insumos referentes às atividades desse

terceirizado. A participação em reunião não é um serviço em si, mas a oportunidade de receber informações (briefings) para os serviços demandados e previstos em contrato.

101. Nas reuniões em que os profissionais terceirizados participam são discutidos apenas movimentos estratégicos de cunho comunicacional, que abrangem tão somente situações que visam disseminar informações ao público alvo do ministério. Em momento algum os terceirizados participam da tomada de decisões das estratégias do órgão quanto a sua missão institucional, como a análise do controle interno compreendeu.

Análise do Controle Interno

A Unidade justificou que todas as atividades prestadas pela empresa são previstas no contrato, inclusive as mencionadas pela auditoria, por consistirem em serviços de assessoramento em comunicação, em razão de a empresa auxiliar na formulação de ações para que os servidores possam atuar nas atividades estratégicas do órgão. Informou, também, que os atos de gerenciamento e coordenação previstos no projeto básico se referem àqueles inerentes à equipe da empresa Informe.

A respeito de as atividades mencionadas pela auditoria serem consideradas serviços de assessoramento em comunicação, isso atribui ao objeto escopo amplo e impreciso, semelhante a contratos “guarda-chuva”, que abrangem a execução de tarefas não detalhadas no projeto básico, mesmo sem afinidades em comum.

Ainda que as atividades fossem previstas no contrato, serviços de natureza institucional e correlacionados a atos de gestão não são transferíveis a particulares. Dentre outras, não compete a funcionários terceirizados a execução de tarefas em licitações e contratos, por serem compostas por atividades correspondentes às prerrogativas típicas da Administração Pública, conforme o inciso III, do artigo 13, da Lei nº 9.784/1999.

No mesmo sentido, o envolvimento de terceirizados em atividades afetas ao processo de planejamento, coordenação, supervisão e controle, assim como em atividades estratégicas, expõe a Administração a riscos de conflito de interesse (atuação da empresa na demanda e na solução), uso de informações privilegiadas (por proximidade com assuntos sensíveis), dependência de conhecimento, entre outros riscos.

O gestor ainda comunicou que os terceirizados participam de reuniões e recebem informações para fins de divulgação, sem definir as decisões.

A atuação de terceirizados em reuniões não ocorriam passivamente, em função de os relatórios de atividades informarem reuniões, em nível de consultoria, com dirigentes das Secretarias do MDS e com a empresa prestadora de serviços de publicidade e propaganda, e também em reuniões externas com a SECOM-PR, com o Comitê Ministerial de Políticas para Mulheres e de Gêneros e com empresas de eventos, em nível de representação institucional.

Considerando que os terceirizados executam serviços não previstos no contrato, caracterizando desvio de função, e que realizam prerrogativas típicas da Administração Pública, não estão claros os limites de delegação de atividades para os terceirizados.

Em sua manifestação complementar, o MDS afirma que “planejar, coordenar, supervisionar e controlar são verbos intrínsecos às ações de comunicação. Não são

atividades em si, mas estão presentes em diversas atividades táticas ou operacionais, não somente às estratégicas e decisórias. (...)”

As faturas apresentadas pela contratada, por outro lado, apontam serviços realizados por terceirizados com naturezas estratégica tais como “Reunião com a Ministra e todos os Secretários para a elaboração e definição de um plano de comunicação e ação estratégica” (Relatório de Atendimento de setembro a novembro de 2013) e “Reuniões com a Ministra e Chefe de Gabinete para definir metas e elaborar plano de avaliação da equipe da ASCOM” (Relatório de Atendimento de setembro e outubro de 2013); ou “Revisão do Termo de Referência de eventos do MDS” (Relatório de Atendimento de março de 2015).

Nesse sentido, embora o MDS também afirme que “com relação à participação de alguns terceirizados em reuniões com secretarias nacionais, Secom, Comitê de Política Ministerial para Mulheres e de Gêneros ou com empresa prestadora de serviços de publicidade, ela sempre se dá acompanhada de servidor e com o propósito de receber insumos referentes às atividades desse terceirizado. A participação em reunião não é um serviço em si, mas a oportunidade de receber informações (briefings) para os serviços demandados e previstos em contrato.”, a presença da equipe da contratada em reuniões que envolvem assuntos estratégicos e até mesmo reservados do MDS não se justificaria nesse contexto.

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Recomendações:

Recomendação 1: Mapear, em conjunto com a Secretaria Executiva do MDS, em relação às atividades desempenhadas pela Assessoria de Comunicação do Ministério, quais são relacionadas a atos de gestão (planejamento, coordenação, supervisão e controle) e a atividades institucionais (participações em licitações/contratos e em assuntos sensíveis/estratégicos de comunicação institucional), e atribuí-las apenas a servidores públicos.

2.1.1.7 CONSTATAÇÃO

Diárias ressarcidas a terceirizados em valores superiores aos praticados em outras contratações semelhantes, em valores acumulados de R$ 134.616,25.

Fato

Por ocasião da execução contratual os terceirizados acompanham as autoridades em entrevistas e em eventos realizados fora do Distrito Federal. Nessas ocasiões, as despesas com diárias da empresa Informe são ressarcidas pelo MDS.

Na Administração Pública Federal, na maioria das contratações similares ao Contrato nº 21/2013, os ressarcimentos às empresas se limitam a valores de diárias concedidas a servidores comissionados de cargos de Direção, Chefia e Assessoramento DAS-5, fixados no Decreto nº 5.992/2006, Anexo I, Classificação D.

Entretanto, o MDS ressarce à empresa Informe valores que superam, em média, 44,30% os valores praticados em contratações semelhantes correspondentes às diárias concedidas a servidores comissionados de cargos de DAS-3 a 5.

Quadro 5: Valores de diárias de terceirizados e de servidores comissionados (R$)

Referência I II III IV V Média

Terceirizados (Contrato nº 21/2013)	350,00	400,00	350,00	400,00	350,00	370,00
DAS 5 (Decreto nº 5.299/2006)	239,7	253,8	253,8	267,90	267,90	256,62
Diferença	110,30	146,20	96,20	132,10	82,10	113,38
%	46,02	57,60	37,90	49,31	30,65	44,30
I	Acre (AC); Alagoas (AL); Amapá (AP); Espírito Santo (ES); Goiás (GO); Maranhão (MA); Mato Grosso (MT); Mato Grosso do Sul (MS); Pará (PA); Paraíba (PB); Paraná (PR); Piauí (PI); Rio Grande do Norte (RN); Rondônia (RO); Roraima (RR); Santa Catarina (SC); Sergipe (SE); Tocantins (TO).
II	Bahia (BA); Minas Gerais (MG); Rio Grande do Sul (RS); São Paulo (SP)
III	Ceará (CE); Pernambuco (PE)
IV	Rio de Janeiro (RJ)
V	Amazonas (AM)

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir da planilha de Custo e do Decreto nº 5.299/2006

Não houve pesquisa de preços para verificar a economicidade dos custos perante o mercado, contrariando o artigo 15, inciso XII, alínea “b”, e o artigo 30, §2º, ambos da Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008.

De junho de 2013 a dezembro de 2016, foram pagas despesas de R$ 405.550.00 com ressarcimento de diárias a terceirizados. Todavia, segundo o parâmetro de valor de diárias pagas a comissionados DAS-5, as despesas se limitariam a R$ 270.933,75. Neste contexto, a se considerar como parâmetro máximo o valor de diárias pagas a servidores ocupantes de cargo em comissão, em nível de DAS-5, teriam sido realizadas despesas adicionais em montante de R$ 134.616,25 com ressarcimento de diárias a terceirizados. Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

Na Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008, artigo 15, inciso XIII, é previsto que o Projeto Básico estime despesas com deslocamento e hospedagem de empregados da contratada, no caso de serviços eventualmente prestados fora da localidade habitual. Essa situação foi prevista no Anexo II do edital da contratação.

Sobre a previsão do ressarcimento das diárias pagas pela contratada aos seus empregados, o Parecer 0764/2012/CONJUR-MDS/CGU/AGU, constante no processo licitatório (fls.539-verso), dispõe que “... não há amparo jurídico para limitar ou equiparar o valor das diárias dos empregados da futura contratada ao valor das indenizações concedidas a servidores públicos federais. É vedado fazer este tipo de ingerência na administração e na composição de custos das propostas, de modo que tais valores deverão ser cotados livremente pelos licitantes”. (Grifo do Autor)

Ademais, em vista da empresa vencedora da melhor técnica aceitar prestar serviços com o menor preço apresentado no certame, não há prejuízo para a Administração, porque em proposta com preço global, ainda que houvesse item (serviço com deslocamento) em valor inferior ao fixado no edital, o valor do contrato seria o mesmo (fixo), revertendo a eventual diferença como lucro da empresa.

Por falta de amparo legal, o apontamento precisa ser reconsiderado.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

105. O controle interno aponta o fato de que os valores previstos para ressarcimento das diárias dos terceirizados foram contratados em valor superior aos praticados na maioria das contratações similares. Alegou também que “...não há que se pressupor que as cotações dos licitantes sejam livres de controle de preços, por potencializar o risco de realização de despesa antieconômica e com prejuízo ao Erário, em benefício da empresa”.

106. Encerra a análise dizendo que “...de fato, foram pagas despesas adicionais, em comparação a outros contratos semelhantes, representando o montante a maior de R$134.616,25 com ressarcimentos de diárias a terceirizados”.

107. A esse respeito, cabe destacar que não houve despesa antieconômica e tampouco prejuízo ao Erário, haja vista que a empresa contratada venceu a licitação por “menor preço global” e, ainda, as despesas com deslocamentos dos empregados da contratada só foram ressarcidas quando efetivamente utilizadas, por ocasião de prestação de serviços fora da sede habitual, tendo sido respeitados a quantidade estimada na tabela anexa ao projeto básico e tais ressarcimentos foram feitos de acordo com os valores constantes da proposta vencedora da licitação.

108. Note que a contratação ora auditada é regida pelas normas da Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 2008, cujo art. 15, inciso XIII, determina que o projeto básico estabeleça a quantidade estimada de despesas com deslocamentos de empregados da contratada, sendo vedado à administração tanto estabelecer os valores de tais benefícios (art. 20, inciso III, da IN/SLTI/MP nº 02, de 2008) como é vedado também ressarcir tais despesas sem o prévio orçamento submetido à licitação (art. 20, inciso IX, da IN/SLTI/MP nº 02, de 2008). Some-se a isso, o fato que o art. 10, inciso IV, da mesma instrução normativa veda que a administração equipare os trabalhadores da contratada a servidores do órgão, sobretudo no que diz respeito ao pagamento de diárias e passagens.

109. Importante rechaçar a alegação do Controle Interno, no sentido de que os valores de diárias pagos pela contratada são superiores a valores pagos por outras empresas em contratos semelhantes, pois tal constatação não implica dizer que tais valores estão incompatíveis com os praticados no mercado, haja vista que, numa comparação de preços contratuais, não se pode considerar os valores isolados de cada componente de custo da contratação, sobretudo pelo fato de que as empresas elaboram suas planilhas de custos, de acordo com sua organização financeira e administrativa, que é muito peculiar e individualizada para cada empresa e situação contratual.

110. Portanto, a comparação isolada de apenas um item de componente de custo, qual seja, despesa com deslocamentos, com o mesmo item de outro contrato administrativo não permite inferir a ocorrência de sobrepreço, principalmente quando se está diante de uma licitação, na qual foi adotado o critério de adjudicação “menor preço global”.

111. Note que o art. 29-A, §3º, da Instrução Normativa nº 02/2008 da SLTI/MPO veda ao órgão contratante fazer ingerências na formação de preços privados por meio da exigência de custos mínimos. Vejamos:

Art. 29-A. A análise da exequibilidade de preços nos serviços continuados com dedicação exclusiva da mão de obra do prestador deverá ser realizada com o auxílio da planilha de custos e formação de preços, a ser preenchida pelo licitante em relação à sua proposta final de preço.

(...)

§ 3º É vedado ao órgão ou entidade contratante fazer ingerências na formação de preços privados por meio da proibição de inserção de custos ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais. (grifos nossos)

112. Por isso, a administração, naquele momento, não poderia ingerir na livre cotação dos preços pelas licitantes, pois competia às empresas concorrentes fazer a composição destes custos e decidir qual o valor será pago a título de diárias aos seus profissionais.

113. Sobre a previsão de ressarcimento das diárias pagas pela contratada aos seus empregados em viagens a serviço, o Parecer nº 0764/2012/CONJURMDS/CGU/AGU (fl.539-verso), constante do procedimento administrativo nº 71000.017763/201280, dispõe que:

“...não há amparo jurídico para limitar ou equiparar o valor das diárias dos empregados da futura contratada ao valor das indenizações concedidas a servidores públicos federais. É vedado fazer este tipo de ingerência na administração e na composição de custos das propostas, não de modo que tais valores deverão ser cotados livremente pelos licitantes”.

114. No caso em tela, considerando que os serviços contratados foram objeto de licitação, na qual foi contratada a melhor técnica com o menor preço, haja vista que, no dia da sessão pública de concorrência, a empresa vencedora da melhor proposta técnica aceitou prestar os serviços com o menor preço apresentado no certame, fica claro que não há que se falar em prejuízo para a administração.

115. Isto porque, em se tratando de proposta que contemple o preço global dos serviços, ainda que a empresa vencedora do certame estabelecesse valores inferiores no item relativo ao ressarcimento de diárias nos deslocamentos realizados pelos profissionais, o valor do contrato seria exatamente o mesmo, de modo que, possivelmente, a diferença eventualmente existente, reverteria como lucro à empresa, nos termos dispostos pelo art. 23, §2º, da IN/SLTI/MP nº 02, de 2008, cujo teor é o seguinte:

“Art. 23. A contratada deverá arcar com o ônus decorrente de eventual equívoco no dimensionamento dos quantitativos de sua proposta, devendo complementá- los, caso o previsto inicialmente em sua proposta não seja satisfatório para o atendimento ao objeto da licitação exceto quando ocorrer algum dos eventos arrolados nos incisos do § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

(...)

§ 2º Caso a proposta apresente eventual equívoco no dimensionamento dos quantitativos que favoreça a contratada, este será revertido como lucro durante a

vigência da contratação, mas poderá ser objeto de negociação para a eventual prorrogação contratual.”

116. Ressalte-se que a atual Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 05, de 26 de maio de 2017, continua vedando que a administração faça ingerências na formação de preços das licitantes, conforme disposto no item no item 7.11 do Anexo VII-A, o qual dispõe: “7.11. É vedado ao órgão ou entidade contratante exercer ingerências na formação de preços privados por meio da proibição de inserção de custos ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais.”

Análise do Controle Interno

Apesar de a Consultoria Jurídica-CONJUR do MDS, em parecer, considerar como ingerência na administração da contratada a limitação do ressarcimento das diárias dos terceirizados ao máximo dos valores de indenizações pagas a servidores públicos, não é a ingerência da Administração na empresa o foco desse achado de auditoria, mas a razoabilidade dos valores praticados frente a contratações semelhantes. Assim, não há que se pressupor que as cotações dos licitantes sejam livres de controle de preços, por potencializar o risco de realização de despesa antieconômica e com prejuízo ao Erário, em benefício da empresa.

Quanto à justificativa de que o Contrato nº 21/2013 é remunerado em valor global, de forma fixa, e que o pagamento da Administração, por item, com custo inferior ao preço contratado converteria um lucro para a empresa, a explicação da Unidade não é respaldada no edital, pois o Projeto Básico define no item 7.5 que a contratada só poderá incluir as despesas na fatura quando os deslocamentos efetivamente ocorrerem, para evitar pagamento por serviços não prestados.

Assim, conclui-se que, de fato, foram pagas despesas adicionais, em comparação a outros contratos semelhantes, representando o montante a maior de R$ 134.616,25 com ressarcimentos de diárias a terceirizados.

Em sua manifestação complementar, o MDS argumenta que “a comparação isolada de apenas um item de componente de custo, qual seja, despesa com deslocamentos, com o mesmo item de outro contrato administrativo não permite inferir a ocorrência de sobrepreço, principalmente quando se está diante de uma licitação, na qual foi adotado o critério de adjudicação ‘menor preço global”, e que o Parecer nº 0764/2012/CONJURMDS/CGU/AGU (fl.539-verso), constante do procedimento administrativo nº 71000.017763/201280, dispõe que “...não há amparo jurídico para limitar ou equiparar o valor das diárias dos empregados da futura contratada ao valor das indenizações concedidas a servidores públicos federais. É vedado fazer este tipo de ingerência na administração e na composição de custos das propostas, não de modo que tais valores deverão ser cotados livremente pelos licitantes”.

Essas suas questões são pertinentes, e foram levadas em consideração para a elaboração do presente achado de auditoria. Nesse sentido, há que se ponderar que o critério de adjudicação ‘menor preço global” não invalida a ponderação de antieconomicidade dos valores praticados pela contratada em relação a esse item específico.

Por outro lado, por pressuposto, este Relatório de Auditoria deve ser lido de forma integral, e a constatação 2.1.1.9 “Contrato nº 21/2013 pactuado em valor acima da média praticada na Administração Pública Federal” apresenta o sobrepreço nos moldes apontados pelo MDS.

Nesse sentido, a presente constatação reforça, de fato, a constatação 2.1.1.9, materializando, com mais elementos, o sobrepreço já apontado neste Relatório, para a contratação como um todo.

Por fim, em momento algum neste relatório, após todos as oportunidades de interlocução realizadas, é considerada a hipótese de que o MDS equipare diárias pagas em contratos de terceirização de serviços às de servidores públicos. Assim, ratifica-se o entendimento de que cabe sim ao MDS avaliar de forma abrangente as opções mais econômicas (dentro da legalidade) para realização de sua missão institucional, e que a busca por uma gestão pública mais eficiente não deve implicar ingerência da Administração na contratada.

Recomendações:

Recomendação 1: Definir em manual rotina para que quando da contratação de serviços que envolvam diárias e passagens, sejam verificadas eventuais referências mais econômicas em outros contratos da Administração Pública, de forma a potencializar a capacidade do Ministério em diminuir os gastos relacionados à contratação.

2.1.1.8 CONSTATAÇÃO

Realização de horas-extras, por funcionários terceirizados, não adequadamente planejadas e previstas, com pagamentos acumulados de R$ 11.094.371,75.

Fato

O Decreto-Lei nº 5.452/1943, artigo 303, estabelece a jornada padrão de cinco horas para jornalistas. No Contrato nº 21/2013, os terceirizados habilitados em jornalismo trabalham sete horas diárias, duas referentes a horas extras, para prestarem serviços no horário de funcionamento do Ministério do Desenvolvimento Social-MDS, de 8h às 20h.

A Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008, artigo 11, §2º, veda a “realização de horas extras ou pagamentos de adicionais não previstos nem estimados originalmente no instrumento convocatório”. No edital da Concorrência nº 1/2013 não há cláusula que preveja ou estime horas extras.

Nos registros da execução contratual não há documentos do MDS que autorizem as horas extras e não há relatos da empresa Informe que apresentem fato imprevisível ou força maior que justifique serviços em jornada extraordinária e que impossibilite a conclusão dos serviços na jornada padrão, em analogia aos artigos 2º e 3º da Orientação Normativa SEGEP/MP nº 3/2015, aplicável a servidores do poder executivo federal.

Na planilha de custos da empresa Informe há previsão de valor de adicional de horas- extras. A previsão da rubrica não assegura o faturamento automático do custo, por depender do fato gerador e do atendimento do critério normativo, como a contextualização de fato imprevisível ou força maior e a previsão dos serviços extraordinários no edital.

De acordo com as Convenções Coletivas de Trabalho-CCT de jornalistas (SPJ/DF x SINTERF/DF), as horas extras são remuneradas com o adicional de 70% sobre a hora normal. Em decorrência do encargo, foi mapeado que as horas extras mensais previstas na planilha de custo do Contrato nº 21/2013 alcançavam R$ 275.626,63.

No período de junho de 2013 a dezembro de 2016, foram pagos os seguintes valores com serviços com dedicação de mão de obra prestados por jornalistas.

Quadro 6: Pagamentos do Contrato nº 21/2013 para jornalistas terceirizados

Exercício	Jornada Total 7 horas/dia (R$)	Jornada Padrão 5 horas/dia (R$)	Jornada Extra 2 horas/dia (R$)
2013	3.832.140,50	2.432.691,39	1.399.449,11
2014	8.487.625,28	5.281.444,24	3.206.181,04
2015	8.843.905,83	5.445.054,41	3.398.851,43
2016	7.971.245,21	4.881.355,01	3.089.890,17
TOTAL	29.134.916,00	00.000.000,00	00.000.000,75

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir dos processos de execução contratual de 2013 a 2016.

Do total de R$ 29.134.916,82 pagos com serviços com dedicação de mão de obra prestados por jornalistas, R$ 11.094.371,75 (38%) decorreram de serviços executados em horas extras.

As folhas de frequência dos terceirizados foram preenchidas em horário homogêneo diariamente, inclusive em feriados e finais de semana. Segundo a Sumula nº 338 do Tribunal Superior do Trabalho, inciso III: “Os cartões de ponto que demonstram horários de entrada e saída uniformes são inválidos como meio de prova, invertendo-se o ônus da prova, relativo às horas extras, que passa a ser do empregador, prevalecendo a jornada da inicial se dele não se desincumbir”.

Os relatórios mensais dos terceirizados informam os serviços prestados, mas não comprovam quais atividades foram prestadas na jornada extraordinária da 6ª ou da 7ª hora suplementar.

As CCT de jornalistas (SPJ/DF x SINTERF/DF) preveem a compensação da hora suplementar pela diminuição da jornada de outro dia, e a convenção utilizada pela empresa Informe para embasar os custos dos serviços também prevê a compensação.

Em contratos da Administração Pública Federal semelhantes ao Contrato nº 21/2013 não há pagamentos de horas extras, em virtude de os terceirizados compensarem as horas suplementares, conforme previsão das CCT.

Causa

Não realização de estudos preliminares que indicassem com clareza a quantidade de horas a serem trabalhadas por cada funcionário contratado.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

O Projeto Básico estabelece que os serviços ocorram no período de funcionamento do MDS, de 8h às 20h. Durante esse intervalo de 12 horas, os postos de trabalho devem ser ocupados pelos profissionais vinculados aos serviços.

A proposta contratada previa a contratação de jornalistas com jornada diária de 5 horas.

Todavia, em 21 de julho de 2013, a ASCOM apresentou à CPL requerimento da empresa Informe para retificar a proposta inicial. Segundo a empresa, para cobrir o intervalo seria necessário acrescentar duas horas extras diárias na jornada de trabalho dos jornalistas. De acordo com o requerimento “todos os valores, inclusive o Total da Remuneração, de cada perfil de profissional, apresentados e aceitos pela ilustre Comissão Especial de Licitação, referente à Concorrência n° 01/2013, serão estritamente mantidos”.

A documentação enviada pela ASCOM à CPL foi acompanhada por manifestação da CONJUR (fls. 3.038) no sentido que “após avaliação, concluímos que há possibilidade de realizar a adequação proposta, sem a necessidade de celebração de Termo Aditivo”.

O Projeto Básico descreve especificidades que caracterizam serviços jornalísticos, razão pela qual a empresa Informe enquadrou seus funcionários na Convenção Coletiva de Trabalho dos Jornalistas do Distrito Federal. Assim, as planilhas de custos (fls. 3039 a 3046) dos Profissionais de Comunicação Máster, Sênior, Pleno, Júnior, Diagramador e Repórter Fotográfico foram embasadas na legislação dos jornalistas (Decreto-Lei nº 5.452/1943, art. 302 a 316, especialmente os 303 a 305), que prevê jornada padrão de 5 horas diárias, com extensão para 7 horas com pagamento de horas extras.

A planilha da Informe replica o modelo do Anexo à Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008, que possui item relativo às horas extras caso a empresa decida utilizá-las nos contratos de trabalho de seus funcionários. Conforme a IN nº 2/2008, artigo 19, inciso IX, a empresa deve indicar a CCT que embase a categoria profissional alocada na prestação dos serviços, sendo vedado à Administração interferir na formação da proposta, não podendo indicar a quantidade de mão de obra que a empresa contratará para ocupar os postos de trabalho, conforme dispõe o artigo 20, incisos I a III, da referida Instrução Normativa.

No presente contrato, a empresa optou por contratar horas extras a seus empregados e não cabe à Administração interferir na relação trabalhista entre a empresa e seus profissionais. Além disso, o serviço foi licitado pelo menor preço global, utilizando postos de trabalho como unidade de medida para o pagamento, de modo que a Administração paga o valor dos postos, mas não pode interferir na forma como a empresa gerencia o pessoal necessário para manter os postos de trabalho durante o tempo exigido no Projeto Básico, de 8h às 20h.

Sem prejuízo para a Administração Pública, os funcionários da empresa Informe trabalham 7 horas/dia, correspondendo a dois turnos para cobrir o horário de funcionamento do Ministério.

Assim, não houve desrespeito à IN SLTI/MP nº 2/2008, artigo 11, §2º, que veda a “realização de horas extras ou pagamentos de adicionais não previstos nem estimados originalmente no instrumento convocatório”. Haveria desrespeito se o MDS solicitasse serviços fora do horário de 8h às 20h, o que provocaria pagamento de horas extras pela contratada a seus funcionários a ser cobrado posteriormente à Administração, em valor não contido na proposta inicial.

A citação não engloba a situação do Contrato nº 21/2013. Xxxxx, a afirmação que “no edital de Concorrência nº 01/2013 não há cláusula que preveja ou estime horas extras” é correta, pela decisão de contratar horas extras a seus empregados ser da empresa. Essa

decisão não caberia ao MDS, por ser vedado interferência na relação trabalhista entre a empresa e seus empregados.

Os pagamentos de R$ 11.094.371,75 não geraram qualquer prejuízo, pelas despesas estiverem devidamente previstas no edital e decorrerem de serviços efetivamente prestados.

A Súmula nº 338 do Tribunal Superior do Trabalho não se aplica neste caso concreto. Ela trata do empregador que não quer pagar as horas extras dos seus funcionários e a empresa utiliza folhas de ponto pré-preenchidas para esconder a realização de jornada superior à contratada e não pagar as horas extras.

No presente contrato, as folhas de ponto retratam a fidelidade da execução dos serviços, tanto que o empregador não parece querer camuflar o trabalho extra do profissional, pois explicita e disponibiliza os registros aos fiscais dos serviços.

Assim, fica prejudicada a comparação com outros órgãos da Administração Pública Federal, pelo Contrato nº 21/2013 respeitar as normas legais e atender as especificidades do MDS, em observância aos princípios da transparência, legalidade e da eficiência.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

122. Com relação ao pagamento de horas extras, acumuladas, no valor de R$11.094.371,75, esta Assessoria de Comunicação Social, muito respeitosamente, não concorda com a constatação de que as horas extras geraram pagamentos “não previstos” ou “a mais” para a empresa, como leva a crer a constatação do órgão de controle, pelos motivos a seguir:

123. Conforme estabelecido no Projeto Básico, os serviços deveriam ser “prestados mediante solicitação do MDS entre 8h e 20hs” e a licitante deveria “formular sua proposta de acordo com a jornada normal de trabalho estipulada em Convenção ou Acordo de Trabalho segundo a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT”

124. Resta claro que o formato como a empresa iria montar sua logística para atender a demanda do MDS era algo que deveria ser definido, de maneira única e exclusiva, pela contratada respeitando a legislação e a Convenção Coletiva de Trabalho da categoria dos jornalistas.

125. A respeito dessa questão de ingerência da Administração nas ações da contratada, a Conjur já havia se manifestado na análise do Projeto Básico, sobre as necessidades de retirar, daquele texto, quaisquer tentativas de se realizar um controle mais incisivo sobre as formações nos preços dos serviços prestados pelas licitantes.

126. A seguir, alguns exemplos de recomendações da Conjur sobre a questão da formação dos preços:

“Deve ser excluída a parte final do texto, pois não há amparo jurídico para limitar ou equiparar o valor das diárias dos empregados da futura contratada ao valor das indenizações concedidas a servidores públicos federais. É vedado fazer esse tipo de ingerência na administração e na composição de custos

das propostas, de modo que tais valores deverão ser cotados livremente pelos licitantes. (grifo nosso – pag. 538 – proc. Sei nº 71.000.017763/2012-80 – vol. 03 digitalizado – pag. 214).

“item 9 - de acordo com o art. 20, inciso III, da IN nº 02/2008/SLTI/MPOG, é vedado fixar salários dos empregados da futura contratada”. (grifo nosso – pág. 538).

127. Especificamente sobre a necessidade de inserção de dispositivos no contrato para a realização do pagamento das horas extras, a Conjur deste ministério (fls. 3.038- proc. Sei nº 71.000.017763/2012-80 – vol. 15 digitalizado – pag. 394) destacou que “após avaliação, concluímos que há possibilidade de realizar a adequação proposta, sem a necessidade de celebração de Termo Aditivo”.

128. A adequação das propostas foi necessária porque a proposta de pagamento de salário apresentada num primeiro momento pela empresa Informe continha erro material na sua composição.

129. Importante frisar que a empresa decidiu adequar a proposta inicial para remunerar seus empregados com horas extras, a fim de cumprir o horário de prestação de serviços estipulado no Projeto Básico, ou seja, “entre 8h e 20hs”, e o Ministério não repassou nenhum valor a mais para a empresa, a fim de ressarcimento nesse aspecto.

130. Posteriormente, foi realizado um aditivo que permitiu a alteração da proposta de preços sem interferir no horário estipulado para realização dos serviços contratados, mas houve sim uma adequação na jornada dos profissionais alocados, que prestariam horas extras dentro do intervalo definido para prestação de serviços (8h às 20h), mas sem custo adicional para o órgão, pois não ouve alteração do valor pago pelo posto de trabalho.

131. Dessa forma note que o artigo 11, §2º, da IN nº 2/2008, não se aplica ao caso em tela, poia não houve a realização de serviços para além do período estipulado em contrato, de modo que não houve pagamento de horas adicionais pela administração ou pagamentos não previstos e estimados originalmente no instrumento convocatório. De fato a empresa efetuou o pagamento de horas extras aos seus empregados, e estas foram remuneradas de acordo com a composição de preços elaborada na proposta vencedora, e para cumprir o intervalo de prestação de serviços originalmente definidos no projeto básico. Faz-se necessário observar que ambas as propostas trazidas pela empresa revelam o valor final idêntico para pagamento, e, repise-se, não alteram a proposta de menor preço global da vencedora da licitação.

132. Por fim, é necessário esclarecer que todos os serviços prestados pelos terceirizados são comprovados por meio de seus relatórios e se os mesmos não estão sistematizados, com definições de ações da primeira até a quinta hora e depois da sexta até a sétima hora, porque o trabalho jornalístico não se divide desta forma.

Análise do Controle Interno

A ASCOM justifica que não pode indicar a quantidade de mão de obra a ser utilizada no horário dos serviços, para não interferir na gestão da empresa.

No entanto, após a publicação do edital, a Assessoria emitiu a Nota Técnica nº 1/2013, de 18 de fevereiro de 2013, que comunica aos licitantes o limite de um profissional a

cada posto de trabalho para prestar serviços em horários a serem definidos, durante o período de 8h às 12h.

O Gestor sustenta que a Súmula nº 338 do TST não se aplica, por considerar que o comando protege o empregado e não o empregador. Em consulta a decisões judiciais baseadas na Súmula, a jurisprudência é aplicada em benefício tanto do empregado quanto do empregador, pois ambos questionam a validade dos controles de frequência em horários uniformes, utilizados contra ou a seu favor, a depender do caso.

As horas extras dos terceirizados são registradas diariamente no mesmo horário, inclusive em feriados e finais de semana.

A ASCOM relata que as folhas de ponto retratam a fidelidade da execução dos serviços. Contudo, apesar dos relatórios mensais dos terceirizados informarem os serviços prestados, eles não comprovam quais atividades foram prestadas na jornada extraordinária da 6ª ou da 7ª hora suplementar.

A Unidade informa que a planilha de custos da empresa possui valor de adicional de horas-extras e que a Administração não poderia interferir na proposta. No entanto, isso não significa que a rubrica seja direito absoluto, em vista das despesas dependerem de fato gerador e de critério normativo. No caso, as horas extras não foram previstas e estimadas no edital e nem amparadas por fatos imprevisíveis ou de força maior.

Anualmente, as CCT de jornalistas (SPJ/DF x SINTERF/DF) preveem a compensação da hora suplementar pela diminuição da jornada de outro dia, a exemplo da Convenção utilizada pela empresa Informe para embasar os custos dos serviços.

O gestor compreende que não é viável comparar o Contrato nº 21/2013 com outros contratos semelhantes na Administração Pública, por considerar que neles há ingerência dos órgãos na contratada que ferem a legalidade. Contudo, a empresa Informe possui contratos de serviços de assessoramento em comunicação com o Ministério da Educação e com o Banco Central do Brasil e em ambos não recebe pagamento de horas extras, pelos terceirizados compensarem a hora suplementar com diminuição da jornada em outro dia.

A ASCOM relata que os pagamentos de R$ 11.094.371,75 com horas extras não geraram qualquer prejuízo e que as horas extras competem à contratada e que não pode se envolver. Entretanto, a falta de definição clara, no projeto básico, da jornada de trabalho influenciou diretamente na formação das propostas de preços das empresas. A quantidade de horas a serem trabalhadas por cada funcionário contratado não foi definida, ficando a cargo da interpretação de cada licitante.

Assim, verifica-se a realização de horas-extras por funcionários terceirizados não adequadamente planejadas e previstas, com pagamentos acumulados de R$ 11.094.371,75.

Em sua manifestação complementar, o MDS afirma que “conforme estabelecido no Projeto Básico, os serviços deveriam ser ‘prestados mediante solicitação do MDS entre 8h e 20hs’ e a licitante deveria ‘formular sua proposta de acordo com a jornada normal de trabalho estipulada em Convenção ou Acordo de Trabalho segundo a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT’. Resta claro que o formato como a empresa iria montar sua logística para atender a demanda do MDS era algo que deveria ser definido, de

maneira única e exclusiva, pela contratada respeitando a legislação e a Convenção Coletiva de Trabalho da categoria dos jornalistas. A respeito dessa questão de ingerência da Administração nas ações da contratada, a Conjur já havia se manifestado na análise do Projeto Básico, sobre as necessidades de retirar, daquele texto, quaisquer tentativas de se realizar um controle mais incisivo sobre as formações nos preços dos serviços prestados pelas licitantes.

A esse respeito, cabe considerar que conforme pág. 758 do processo licitatório, mensagem eletrônica do MDS, fazendo referência a Nota Técnica, apresenta os seguintes termos:

“(...) visando dirimir eventuais dúvidas quanto aos serviços dispostos no item

5.1 do anexo I ao Edital, relativo a Concorrência 01/2013 (...)

Considerando o dinamismo da rotina de Assessoria de Comunicação do MDS, a unidade de medida escolhida para os serviços dispostos no item 5.1 foi o posto de trabalho, conforme planilha constante do Projeto Básico (anexo I do Edital). Esclarecemos que os licitantes podem contemplar em suas propostas de preços apenas 01 (um) profissional para cada posto de trabalho, com observância das jornadas de trabalho estabelecidas para as diversas categorias envolvidas na prestação dos serviços, de acordo com a CLT ou com a respectiva Convenção Coletiva de Trabalho, a ser informada pela licitante em sua proposta de preços. Os serviços do item 5.1 do Projeto Básico serão executados entre 8 e 20 horas, em horários a serem definidos pela ASCOM.”

Assim, ao contrário do que informa o MDS, foi sua própria gestão que, interferindo na forma de cotação das empresas licitantes, determinou a forma de prestação de serviços, além do que previu o Edital de licitação, e induziu a necessidade de horas extras, o que, por consequência, influenciou na economicidade (e legalidade) do certame, ressaltando assim as falhas de planejamento a esse respeito.

Recomendações:

Recomendação 1: Definir em manual rotina para que, quando da contratação de prestação de serviços de mão de obra, sejam definidas com precisão as necessidades de serviços e definidas com clareza essas necessidades nos instrumentos licitatórios.

2.1.1.9 CONSTATAÇÃO

Contrato nº 21/2013 pactuado em valor acima da média praticada na Administração Pública Federal.

Fato

Conforme o artigo 15, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, “as compras, sempre que possível, deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública”. Na Concorrência nº 1/2013 houve pesquisas a órgãos públicos, mas sem resultados.

Na fase interna da Concorrência nº 1/2013, o MDS prorrogou e repactuou o Contrato nº 18/2007 com a empresa Informe, por meio dos Aditivos nº 7 a 9 e do Apostilamento nº 12/2012, e coletou os contratos do Ministério da Cultura e do Ministério do Trabalho e

Emprego. Todavia, não os utilizou na composição do valor da licitação, considerando só os orçamentos de três fornecedores.

Em janeiro de 2013, mês da divulgação da Concorrência nº 1/2013, na APF existiam contratos similares com valores, em média, inferiores ao edital do MDS. Em relação aos serviços com mão de obra, o valor do edital, de R$ 1.092.485,75, superava em R$ 415.699,34 o valor médio da APF, que totalizava R$ 676.786,41 ao mês.

Quadro 7: Concorrência MDS nº 1/2013 x Contratos da APF

Órgãos	Postos de Trabalho								Total
	I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII
MS	-	15.511,10	10.360,90	8.268,70	-	10.683,2 0	-	-	-
MTE	13.171,63	11.527,67	9.648,86	7.300,00	-	11.527,6 7	14.345,8 8	-	-
ME	46.204,40	29.876,00	21.436,00	15.827,00	-	-	17.699,0 0	-	-
MCTI	30.242,20	19.511,45	11.176,00	5.965,30	-	-	17.239,2 0	9.421,50	-
MTur	24.994,00	21.601,25	9.736,00	5.940,00	-	-	-	10.209,0 0	-
MI	60.800,00	29.760,00	20.640,00	11.880,00	-	-	25.600,0 0	-	-
SECOM/PR	76.313,60	56.620,30	48.413,20	37.746,50	-	48.413,2 0	-	-	-
EMBRATU R	28.504,30	19.754,90	15.378,00	11.133,10	-	-	10.441,2 0	-	-
BACEN	55.763,38	35.172,17	25.450,08	17.854,91	-	-	-	-	-
CAIXA	-	20.367,04	-	16.300,83	-	-	-	-	-
SEBRAE	18.835,60	13.277,60	10.500,00	5.868,80	-	-	7.721,00	6.795,60	-
ANS	-	19.434,73	14.890,98	-	-	-	-	13.233,2 9	-
Média	39.425,46	24.367,85	17.966,37	13.098,65	0	23.541,3 6	15.507,7 1	9.914,85	-
MDS	56.134,88	46.493,16	31.641,94	21.935,87	34.290,3 6	24.257,3 9	19.166,2 5	19.557,6 8	-
Diferença	16.709,42	22.125,31	13.675,57	8.837,22	0	716,03	3.658,54	9.642,83	-
Postos (Quantidade )	4	8	6	8	1	3	2	1	-
Média Total	157.701,8 4	194.942,8 0	107.798,2 2	104.789,2 0	0	70.624,0 8	31.015,4 2	9.914,85	676.786,41
MDS Total	224.539,5 2	371.945,2 8	189.851,6 4	175.486,9 6	34.290,3 6	72.772,1 7	38.332,5 0	19.557,6 8	1.092.485,7 5
Diferença Total	66.837,68	177.002,4 8	80.186,22	71.593,20	0	2.148,09	7.317,08	9.642,83	415.699,34
I – Profissional de Comunicação Master; II – Profissional de Comunicação Sênior; III – Profissional de Comunicação Pleno; IV – Profissional de Comunicação Júnior; V – Relações Públicas Master; VI – Relações Públicas Sênior; VII – Repórter Fotográfico; VIII – Diagramador Pleno.
MS – Contrato nº 10041/2008 (6º Termo Aditivo); MTE – Contrato nº 6/2009 (4º Termo Aditivo); ME – Contrato nº 96/2010 (3º Termo Aditivo); MCTI – Contrato nº 3/2012; MTur – Contrato nº 11/2011 (1º Termo Aditivo); MI - Contrato nº 55/2012; SECOM/PR - Contrato nº 57/2008; EMBRATUR – Contrato nº 2/2011 (4º Termo Aditivo); BACEN – Contrato nº 832/2007 (9º Termo Aditivo); CEF NACIONAL – Contrato nº 4318/2012; SEBRAE NACIONAL – Contrato nº 225/2012; ANS – Contrato nº 1/2012 (2º Termo Aditivo).

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, com base em consultas ao site Transparência Brasil.

Na assinatura do Contrato nº 21/2013, em junho de 2013, em relação aos serviços com mão de obra, o valor contratado de R$ 874.586,24 superou em R$ 197.799,83 o valor médio da APF, de R$ 676.786,41 ao mês.

Atualizando para dezembro de 2016, em relação aos serviços com mão de obra, o valor do Contrato nº 21/2013 (5º Termo Aditivo) de R$ 862.920,99 supera em R$ 186.278,03 o valor médio da APF, de R$ 676.094,96 ao mês.

Quadro 8: Contrato MDS nº 21/2013 x Contratos da APF

Órgãos Postos de Trabalho Total

	I	II	III	IV	V	VI	VII	VIII	IX	X
MINC	78.395,77	57.355,79	37.067,27	23.917,31	44.851,57	-	25.795,91	21.287,30	-	-	-
MCTI	29.072,44	22.912,50	16.277,31	8.340,91	-	-	15.065,31	16.466,87	-	-	-
ME	58.805,00	41.826,40	30.010,40	22.157,80	-	-	24.778,60	-	-	-	-
MI	53.200,00	26.040,00	18.060,00	15.120,00	-	-	22.400,00	-	-	-	-
MP	-	18.039,00	17.330,60	14.343,00	-	-	-	12.392,80	-	-	-
MTur	34.991,60	24.193,40	13.630,40	8.316,00	-	-	-	14.292,60	-	-	-
EMBRATUR	36.278,20	25.142,60	19.572,00	14.169,40	-	-	13.288,80	-	-	-	-
INFRAERO	-	20.531,00	13.909,00	9.314,20	-	-	-	-	-	-	-
BACEN	30.236,27	21.687,21	15.987,83	14.562,99	-	-	12.014,36	-	-	-	-
CEF	-	20.372,01	-	16.304,86	-	-	-	-	-	-	-
SEBRAE	21.168,28	14.921,95	11.800,36	6.595,62	-	-	8.677,20	7.637,20	-	-	-
ANS	-	19.434,73	14.890,98	-	-	-	-	16.173,15	-	17.948,99	-
Média	42.768,45	26.038,05	18.957,83	13.922,21	44.581,57	0	17.431,45	14.708,32	0	17.948,99	-
MDS	55.546,15	37.464,06	21.025,75	17.080,55	37.477,80	24.910,55	20.276,98	14.450,42	17.485,97	40.287,44	-
Diferença	12.777,71	11.426,01	2.067,92	3.158,54	-7.103,77	0	2.845,33	-257,90	0	22.338,45	-
Postos (Quantidade)	4	7	6	7	1	3	2	1	1	1	-
Média Total	171.073,78	182.266,34	113.746,99	97.454,06	44.581,57	0	34.862,91	14.708,32	0	17.948,99	676.642,96
MDS Total	222.184,60	262.248,42	126.154,50	119.563,85	37.477,80	74.731,65	40.553,96	14.450,42	17.485,97	40.287,44	862.920,99
Diferença Total	51.110,82	79.982,08	12.407,51	22.109,79	-7.103,77	0	5.691,05	-257,90	0	22.338,45	186.278,03
À exceção dos postos V, VI e X (com jornada diária de 8 horas), os demais postos estão com valores adaptados a jornada de 7 horas.
I – Profissional de Comunicação Master; II – Profissional de Comunicação Sênior; III – Profissional de Comunicação Pleno; IV – Profissional de Comunicação Júnior; V – Relações Públicas Master; VI – Relações Públicas Sênior; VII – Repórter Fotográfico; VIII – Diagramador Pleno; IX – Diagramador Sênior; X – Publicitário Máster.
MINC – Contrato nº 13/2014 (2º Termo Aditivo); MCTI – Contrato nº 3/2012 (6º Termo Aditivo); ME – Contrato nº 96/2010 (6º Termo Aditivo); MI – Contrato nº 55/2012 (5º Termo Aditivo); MP – Contrato nº 20/2014 (3º Termo Aditivo); MTur – Contrato nº 11/2011 (6º Termo Aditivo); EMBRATUR – Contrato nº 2/2011 (10º Termo Aditivo); INFRAERO – Contrato nº 44/2013 (5º Termo Aditivo); BACEN – Contrato nº 51990/2013 (5º Termo Aditivo); CEF NACIONAL – Contrato nº 4318/2012 (5º Termo Aditivo); SEBRAE NACIONAL – Contrato nº 225/2012 (5º Termo Aditivo); ANS – Contrato nº 1/2012 (6º Termo Aditivo).

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, com base em consultas ao site Transparência Brasil.

Os contratos do Banco Central do Brasil-BACEN, da Caixa Econômica Federal- CAIXA, do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas-SEBRAE e da Agência Nacional de Saúde Suplementar-ANS também são mantidos com a empresa Informe, entretanto, o contrato firmado pelo MDS com a empresa possui o maior valor.

Não houve pesquisa de preços nas prorrogações dos Termos Aditivos nº 3 a 5, mecanismo de averiguação da economicidade do Contrato nº 21/2013 perante o mercado, em desconformidade com o artigo 30, §2º, da IN SLTI/MP nº 2/2008.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 2/2017, de 17/08/2017, em suma, informou que:

O Ministério cumpriu o artigo 15, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, ao consultar outros órgãos e entidades da Administração Pública para a pesquisa de preços mais ampla possível.

No primeiro projeto básico foram consultados 23 órgãos públicos (fls. 132 a134), inclusive com os dois órgãos citados pela auditoria. De todas as consultas, houve respostas apenas dos Ministérios das Comunicações e da Defesa, que informaram não possuir contrato com o objeto (fls. 140 a142).

No segundo projeto básico foram consultados 24 órgãos (fls. 370 a 372), mas apenas 2 responderam. O Ministério da Fazenda informou estar em contratação (fl. 374) e o Ministério do Trabalho informou não possuir contrato para o objeto (fl. 378).

Houve esforços para complementar o valor orçado do certame, contudo, o envio de centenas de solicitações de orçamentos e de cópias de contratos de órgãos públicos não se converte em retorno necessário, e tal situação não é de ingerência da Administração. Na maioria dos casos, fornecedores e órgãos públicos sequer respondem aos pedidos. Até mesmo um dos órgãos com contrato vigente à época, em que pese ter se manifestado, informou não possuir contrato.

Na última proposta corrigida pela empresa vencedora, o valor final para os serviços de mão de obra aferiu o montante de R$ 874.586,24, que é superior à média apurada pela equipe de auditoria, contudo, num patamar mais próximo.

Muitos contratos identificados pela auditoria e inferiores a Concorrência nº 1/2013 decorreram de Pregão, que considera o preço como critério de disputa, diferentemente da modalidade de licitação utilizada pelo MDS.

O Ministério optou por representar salário base de referência, que, embora questionado pela CONJUR, foi devidamente justificado (fls. 330 a 332).

Para obter o preço mais próximo do praticado no mercado, foi realizada ampla pesquisa que consultou aproximadamente 54 empresas do ramo (destes, 9 informaram que não iriam cotar e apenas 5 apresentaram propostas) e 24 órgãos da Administração Pública Federal (4 informaram não possuir contrato com o objeto). Todos os mapas de preços foram encaminhados ao setor demandante para manifestação, haja vista a complexidade e especificidade dos serviços, as quais foram devidamente aprovadas.

Quanto aos outros contratos na Administração Pública Federal, à época da contratação, com valores inferiores ao contratado pelo MDS:

a) Na Caixa Econômica Federal não há contratação de postos de trabalho, e, sim, serviços, o que por si só é um grande diferencial. A CEF contratou, por exemplo, assessoramento e apoio ao planejamento e execução de teleconferências; monitoramento, avaliação e produção de conteúdo referente à CAIXA na internet e monitoramento da presença da Caixa na mídia e análise mensal qualitativa e quantitativa dessa exposição. Alguns destes pontos são semelhantes, mas para o MDS foi interessante ter profissionais que ocupassem postos de trabalho com estas características e não os serviços em si. Outro ponto que pode ser verificado é que a Caixa definiu um mínimo de 12 profissionais para serem lotados em suas bases (Brasília, São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Salvador, Recife e Belém). Já o MDS definiu a ocupação máxima de 33 postos de trabalho em sua sede, em Brasília.

b) Na Agência Nacional de Saúde Suplementar a contratação é por serviços e não por postos de trabalho, semelhante à Caixa.

c) O SEBRAE estabelece a contratação de homens/hora para prestação dos serviços, o que difere por completo do modelo de contratação do ministério.

Ainda que os contratos se refiram a serviços de comunicação, não há similaridade suficiente entre os objetos contratados, aliado à complexidade do tipo de contratação,

por cada órgão ter características próprias e peculiares em relação às soluções e demandas de comunicação.

Nos Termos Aditivos nºs 3 e 5, que prorrogaram a vigência do Contrato nº 21/2013, foram dispensadas as pesquisas de mercado que visam assegurar a vantagem econômica, pelo contrato possuir cláusula específica de reajuste, enquadrando-se na hipótese prevista no inciso I, §2º, artigo 30-A da IN SLTI/MP nº 2/2008, acrescida pela IN nº 6/2013.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 19/2018, de 27/09/2018, nova manifestação:

(...)

20. Primeiramente, cabe esclarecer que a elaboração de contratos, termos aditivos e instrumentos congêneres é atribuição afeta a Coordenação de Contratos, que funciona em espaço físico diferente da Coordenação de Compras e Licitações, que é responsável pelas pesquisas de mercado para aquisições e contratações.

21. De imediato, afasta-se qualquer presunção quanto a não tentativa deste MDS em ampliar a pesquisa de mercado tanto com os fornecedores quanto com os Órgãos Públicos, a fim de atender o art. 15 inciso V da Lei n. º 8.666/93. Foram realizadas pesquisas de preços em todas as vezes que o Projeto Básico foi alterado, consultando aproximadamente 24 (vinte e quatro) órgãos e 54 (cinquenta e quatro) empresas do ramo.

22. Sobre o normativo citado, art. 15, inciso V da Lei de Licitações, não existe um imperativo infalível de que a pesquisa seja feita apenas com os órgãos públicos, o qual é uma recomendação de que sempre que possível seja balizada pelos preços da Administração Pública.

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

(...)

V - Balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.

23. No caso específico está mais do que comprovado que esta Administração tentou buscar preços praticados na Administração Pública, mas sem o devido sucesso.

24. É bom lembrar que todas as jurisprudências e doutrinas a época da licitação exigiam que a pesquisa fosse feita com no mínimo três preços, como ocorreu para contratação em tela.

O entendimento dominante verificado nas decisões do Tribunal é de que, se não for possível obter preços de referência nos sistemas oficiais, deve ser realizada pesquisa contendo o mínimo de três cotações de empresas ou fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a documentação comprobatória dos levantamentos e estudos que fundamentaram o preço estimado. Além disso, não sendo possível obter esse número de cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada. Como precedentes, os acórdãos 1.379/2007, 3.219/2010 e 1.266/2011, todos do Plenário. Acórdão 3.280/2011 – Plenário/TCU.

25. Quanto a menção de que a pesquisa em outros órgãos da Administração Pública poderia ter sido realizada por meio de outros mecanismos, por buscas em sites, dentre outros, essa Administração envidou esforços para cumprir a legislação enviando mensagens eletrônicas a vários Órgãos, mas sem sucesso.

26. No que se refere a resposta do servidor do Ministério do Trabalho, na qual informou que a sua pasta não possuía contrato com objeto similar, esta Administração parte do princípio que o servidor usou de boa fé ao nos responder negativamente.

27. Ressalta-se que a partir de 2014 o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MPDG, publicou duas Instruções Normativas orientando e dispondo sobre os procedimentos para a realização de pesquisas de preços. A IN 03/2017, trouxe como grande inovação a pesquisa de preços por meio do Painel de Preços, site desenvolvido pelo MPDG exclusivamente para se obter dados e informações das compras públicas homologadas. Tal ferramenta vem auxiliando demasiadamente esta Administração na coleta dos preços contratados pelos demais órgãos públicos.

28. Em relação às prorrogações contratuais, reafirmamos a desnecessidade de pesquisa de mercado com fundamento no inciso I, § 2º, artigo 30-A da Instrução Normativa/SLTI nº 02/2008. Tal normativo foi fruto do Acórdão n.º 1.214/2013 – TCU, citado pela Equipe de Auditoria, ou seja, as alterações realizadas na Instrução já levaram em conta as recomendações da corte de contas, não exigindo a pesquisa de preços quando o contrato possuir cláusula específica de reajuste, como no caso. Análise do Controle Interno

A SAA justificou que consultou órgãos e entes públicos para pesquisar os preços de seus contratos e que a inércia dos consultados não decorreu de sua vontade. No caso de contratos da administração pública, a pesquisa de preços não deve apenas aguardar a manifestação da outra parte, se existirem outros meios legais para obter a informação. Para os contratos apresentados pela auditoria, suas informações são obtidas no site da Transparência Brasil (xxx0.xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx) no portal de compras governamentais (xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx).

O Gestor informou que os valores mensais da proposta final dos serviços de mão de obra, de R$ 874.586,24, superaram a média apurada pela auditoria, de R$ 676.786,41, mas em patamar mais próximo. Porém, a proposta foi iniciativa de licitante, que ofertou preço inferior ao estimado no edital e obrigou o MDS a negociar a contratação ao limite de R$ 874.586,24. Assim, o valor contratado não decorreu de iniciativa do Ministério.

A SAA registrou que muitos contratos apresentados pela auditoria foram licitados na modalidade pregão, que apenas considera o preço como critério de julgamento. Cabe destacar que o pregão potencializa os princípios da competitividade e da economicidade, pelos lances estimularem a disputa entre os concorrentes e reduzirem o preço da contratação.

No entanto, a manifestação não procede, pois, à exceção do Contrato nº 13/2014 do Ministério da Cultura (licitado na modalidade concorrência no tipo melhor técnica), os contratos identificados pela auditoria foram licitados por concorrência no tipo técnica e preço, que também avalia o conteúdo da proposta, com preponderância perante o preço.

Para a Unidade não seria apropriado comparar o Contrato nº 21/2013 com os contratos da CAIXA, da ANS e do SEBRAE Nacional, por cada órgão possuir particularidades e

seus contratos serem remunerados em homem hora e não por posto de trabalho como no MDS. As atividades prestadas pelos terceirizados consistem no elemento comum entre o contrato do MDS e os contratos apresentados pela auditoria. Tais atividades independem da particularidade do órgão e da forma de remuneração dos serviços.

O Gestor comentou que a legislação dispensa a pesquisa de preços no mercado na renovação contratual de serviços com cessão de mão de obra. Como a IN SLTI/MP nº 6/2013 resultou do Acórdão do TCU nº 1.214/2013, é oportuno registrar que o acórdão (item 181 e item 195, alínea “a”) apenas dispensa a pesquisa de preços quando a remuneração do terceirizado se limitar ao piso salarial da Convenção Coletiva de Trabalho-CCT da categoria.

No entanto, devido aos salários dos terceirizados superarem significativamente os pisos das CCT de jornalistas, relações públicas e publicitários utilizadas pela empresa Informe, as pesquisas de preços seriam obrigatórias. Os salários dos terceirizados superam os pisos das convenções, no mês de dezembro de 2016, na seguinte proporção: Comunicação Máster (393,97%); Comunicação Sênior (229,31%); Comunicação Pleno (79,63%); Comunicação Júnior (43,70%); Relações Públicas Máster (935%); Relações

Públicas Sênior (575%); Repórter Fotográfico (49,69%); Diagramador Pleno (19,75%); Diagramador Sênior (147,62%); e Publicitário Máster (908,11%).

Na celebração do Contrato nº 21/2013, seus preços também superaram significativamente os valores do encerramento do contrato anterior (nº 18/2017), firmado com a empresa Informe, na seguinte proporção: Comunicação Máster (145%); Comunicação Sênior (120,52%); Comunicação Júnior (38,71%); Relações Públicas Sênior (126,85%); Repórter Fotográfico (23,42%).

Assim, verifica-se que os valores do Contrato nº 21/2013 superam a média praticada na Administração Pública Federal.

Em sua manifestação complementar, após a expedição da versão preliminar do relatório de auditoria, o MDS ratificou as manifestações apresentadas anteriormente, informando da dificuldade da obtenção de informações sobre contratos dentro do Poder Executivo Federal, justificando o mínimo de três pesquisas de preços como critério legal.

Tal situação ressalta a incapacidade do Ministério em articular com outras unidades soluções que melhor possam atender ao interesse público, em questões que são bastante objetivas (comparação de preços para contratação de serviços semelhantes). Tal fato é ainda reforçado pela justificativa de que a Coordenação de Contratos funciona em espaço físico diferente da Coordenação de Compras e Licitações (responsável pelas pesquisas de mercado para aquisições e contratações), e por isso não houve a adequada articulação entre as áreas. Em síntese, se observa a fragilidade na supervisão dentro do MDS, seja em nível operacional, seja em nível estratégico.

Assim, o MDS não apresentou argumentos que contestem a pactuação de contrato em valor acima da média praticada na Administração Pública Federal.

Recomendações:

Recomendação 1: Definir em manual rotina para levantamento de preços praticados junto a outros órgãos da Administração Pública Federal, prevendo reiteração quando não houver a adequada resposta, envolvendo, inclusive, a Alta Administração das Unidades como reforço da importância desse mapeamento para a maior economicidade das compras governamentais.

2.1.1.10 CONSTATAÇÃO

Movimentações recíprocas de agentes entre a contratante e a contratada no período de realização da licitação e durante a execução contratual.

Fato

Na fase interna da Concorrência nº 1/2013, no exercício de 2012, vigorava o Contrato nº 18/2007, mantido com a empresa Informe (sob a razão social de RRN Comunicação e Marketing Ltda.), para a prestação de serviços especializados em comunicação institucional e relações públicas.

Nesse período, três servidores comissionados saíram do Ministério e ingressaram na empresa Informe e uma terceirizada saiu da Informe e ingressou como comissionada no MDS, e, enquanto servidora, incorporou o quadro societário da Informe, mantendo vinculo simultâneo nos ambientes público e privado.

As pessoas procederam de áreas afetas à contratação (Assessoria de Comunicação- ASCOM como demandante/gestora, Gabinete do Ministro–GM/MDS como supervisora e Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação–SAGI como usuária) e ocupavam cargos comissionados de DAS.

Quadro 9: Ex-servidores comissionados do MDS integrados pela Informe na fase interna da licitação

CPF	Ministério do Desenvolvimento Social				Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda.
	Início	Fim	Cargo Público	Renda Mensal	Início	Fim	Vínculo	Renda Mensal
***.042.151-**	15/05/2007	04/11/2009	DAS 102.3 Assessor Técnico SAGI	4.042,06	-	-	-	-
	23/09/2009	04/11/2009	DAS 101.4 Coordenador-Geral Substituto SAGI	6.843,76	-	-	-	-
	04/11/2009	30/07/2012	DAS 101.4 Coordenador-Geral SAGI	6.843,76	-	-	-	-
	25/01/2010	30/07/2012	DAS 101.5 Diretor-Substituto SAGI	8.988,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	01/08/2012	Fev/2013	Contrato 18/2007	5.309,92
	-	-	-	-	27/03/2013	19/07/2013	Sócio Cotista	ND
***.920.890-**	22/11/2011	15/05/2012	DAS 102.4 Assessor de Chefia Xxxxxxxx Xxxxxxxx	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	16/05/2012	Mai/2013	Contrato 18/2007	ND
	-	-	-	-	11/06/2013	21/06/2013	Contrato 21/2013	11.000,00
***.794.698-**	16/05/2005	23/02/2010	DAS 101.4 Chefe ASCOM	6.843,76	-	-	-	-
	24/02/2010	21/05/2012	DAS 102.4 Assessor de Chefia Gabinete Ministro	6.843,76	-	-	-	-
	-	-	-	-	24/10/2012	-	Sócio Cotista	ND
***.852.678-**	-	-	-	-	21/11/2011	Jun/2012	Contrato 18/2007	6.690,20

	28/06/2012	06/11/2012	DAS 102.4 Assessora ASCOM	6.843,76	16/06/2012	24/10/2012	Sócia Cotista	ND
	01/08/2012	06/11/2012	DAS 101.4 Chefe-Substituta ASCOM	6.843,76
ND= Não Disponível

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir do processo da Concorrência nº 1/2013, relatórios de atividades 2012/2013, SIAPE e CNPJ.

Na Concorrência nº 1/2013, a pessoa portadora do CPF ***.794.698-** participou da 1ª e da 2ª Sessão Pública. Na 1ª assinou a lista de presença em nome da empresa Informe. Na 2ª o seu nome constou no grupo executivo da Informe como responsável técnica pela diretoria de conteúdo. Para justificar a responsabilidade técnica, é informado que “como assessora de imprensa, atuou junto a ministros e secretários-executivos. Foi responsável pela elaboração de estratégias e planejamento de comunicação para programas sociais”.

Na internet (xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx), a pessoa portadora do CPF ***.794.698-** participa do perfil da empresa Informe e o seu currículo comunica que exerceu no MDS: “Coordenação da assessoria de imprensa, criação e produção de publicações institucionais, planejamento de comunicação para divulgação dos programas sociais do governo, contato com colunistas e formadores de opinião, coordenação de eventos, internet e ações de publicidade, organização de entrevistas coletivas, media training, proposição e organização de press trips para jornalistas brasileiros e estrangeiros, monitoramento e análise de mídia, press releases em português e inglês, briefing, organização de cobertura de imprensa para eventos em Brasília, em viagens nacionais e internacionais, produção e publicação de artigos em jornais e na internet. Última função: planejamento em comunicação (estratégias de publicidade, eventos, mídias digitais, assessoria de imprensa; comunicação para gestores) para o Brasil Sem Miséria, incluindo Oficinas para Jornalistas, negociações para uso de imagens das obras de Xxxxxxxxx, projetos para utilização destas imagens; além de planejamento para ações de comunicação de Conferências Nacionais de Assistência Social, Segurança Alimentar e Nutricional, Forum Social Temático, entre outros. Posições demandam conhecimentos de políticas sociais – transferência de renda (Bolsa Família), segurança alimentar e nutricional, assistência social e estratégias do Fome Zero e do Brasil Sem Miséria”.

Na fase externa da Concorrência nº 1/2013, três servidoras comissionadas exerceram atos decisórios e na execução do Contrato nº 21/2013 saíram do MDS e ingressaram na Informe como terceirizadas. As pessoas procederam da ASCOM e do GM/MDS e ocupavam cargos de DAS.

Quadro 10: Ex-servidores atuantes na fase externa da licitação e empregados pela Informe

CPF	Ministério do Desenvolvimento Social				Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda.
	Início	Fim	Cargo Público	Renda Mensal	Início	Fim	Vínculo	Xxxxx Xxxxxx
***.162.100-**	24/03/2011	22/05/2012	DAS 102.4 Assessor de Chefia Gabinete Ministro	6.843,76	-	-	-	-
	23/05/2012	05/08/2013	DAS 102.5 Assessor Especial Xxxxxxxx	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	06/08/2013	21/04/2014	Contrato 21/2013	11.000,00
	-	-	-	-	22/04/2014	28/07/2016	Contrato 21/2013	17.427,30

***.180.166-**	14/02/2011	15/03/2012	DAS 101.5 Chefe Gabinete Ministro	8.988,00	-	-	-	-
	16/03/2012	02/09/2013	DAS 102.5 Assessor Especial Ministro	9.682,03	-	-	-	-
	22/03/2012-	02/09/2013	Coordenação ASCOM Xxxxxxxxx xx Xxxxxxxxxxx	-	-	-	-	-
	-	-	-	-	03/09/2013	17/03/2014	Contrato 21/2013	16.500,00
***.930.451-**	19/03/2010	27/09/2013	DAS 102.3 Assessor Técnico ASCOM	4.247,06	-	-	-	-
	-	-	-	-	01/10/2013	17/07/2014	Contrato 21/2013	6.337,20

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir dos processos de licitação e execução contratual (2013/2016), currículos dos terceirizados e SIAPE.

Na licitação, na condição de chefe de assessoria de imprensa, núcleo da ASCOM, a pessoa portadora do CPF ***.162.100-** participava da equipe que cuidava dos procedimentos internos do certame e encaminhou à Comissão Especial de Licitação- CEL mensagens eletrônicas com as respostas às dúvidas de licitantes sobre o projeto básico, em especial sobre como seriam ocupados os postos de trabalho dos serviços com mão de obra.

Na licitação, a pessoa portadora do CPF ***.180.166-** avaliou as cotações de preços na pesquisa de mercado, assinou o Projeto Básico, aprovou a pesquisa de mercado e indicou os integrantes técnicos para compor a CEL. Na execução contratual, foi fiscal titular do contrato de 17 de junho a 2 de setembro de 2013 e, depois, como terceirizada, realizou serviços distintos do objeto contratado.

Na licitação, na condição de integrante técnica suplente da CEL, a pessoa portadora do CPF ***.930.451-** avaliou e julgou as propostas técnicas das licitantes.

A designação da pessoa portadora do CPF ***.930.450-** para compor a CEL foi objeto de recurso pleiteado por licitante, em razão de informações no site do MDS indicarem que a pessoa seria hierarquicamente subordinada a terceirizada da empresa Informe, portadora do CPF ***.203.201-**, chefe de redação da assessoria de imprensa e que “tal vínculo hierárquico coloca em dúvida a imparcialidade do julgador e compromete a lisura da avaliação (...) que tais indícios levam a crer, inclusive, que tenha existido intervenção direta ou indireta de algum colaborador da empresa INFORME na elaboração do instrumento convocatório, prática vedada pelo artigo 9º da Lei nº 8.666/93 ” (...) além de (CPF ***.203.201-**), existem inúmeros outros funcionários da INFORME vinculados à área e que possuem conhecimento e acesso a informações e pessoas, existindo portanto conflito de interesses a partir do momento que a manutenção de suas atividades profissionais encontra-se vinculada à continuidade do contrato administrativo, o que requer a INFORME vencedora da licitação”.

O recurso foi indeferido pela CEL e a decisão ratificada pela Subsecretaria de Assuntos Administrativos-SAA, em função de inexistência de vínculo hierárquico entre servidora pública (CPF ***.930.451-**) e funcionária terceirizada (CPF ***.203.201-**), falta de evidência dos questionamentos do recurso e não envolvimento da terceirizada nas decisões estratégicas do Ministério e no processo licitatório.

No entanto, no processo licitatório há mensagem eletrônica de 3 de agosto de 2012, de autoria da funcionária terceirizada portadora do CPF ***.203.201-**, em que analisa as cotações de fornecedores e esclarece seus questionamentos sobre o Projeto Básico.

Durante o período de execução do Contrato nº 21/2013, o MDS nomeou cinco ex- terceirizados da Informe para ocuparem cargos comissionados de DAS em áreas afetas ao contrato (ASCOM, GM/MDS e Secretarias Finalísticas).

Quadro 11: Ex-terceirizados da empresa Informe que passaram a ocupar cargos comissionados de DAS

CPF	Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda.				Ministério do Desenvolvimento Social
	Início	Fim	Vínculo	Renda Mensal	Início	Fim	Vínculo	Xxxxx Xxxxxx
***.886.711-**	01/01/2011	Abr/2013	Contrato 18/2007	4.400,00	-	-	-	-
	11/06/2013	30/09/2013	Xxxxxxxx 00/0000	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	15/01/2014	28/07/2016	DAS 102.3 Assessor Técnico SESAN	4.688,79
***.897.276-**	08/10/2013	20/03/2014	Xxxxxxxx 00/0000	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	21/03/2014	18/08/2014	DAS 101.3 Coordenação Gabinete Ministro	4.462,46
	-	-	-	-	19/08/2014	16/05/2016	DAS 101.4 Coordenação-Geral Gabinete Ministro	8.554,70
***.379.271-**	04/07/2013	31/07/2013	Xxxxxxxx 00/0000	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	21/10/2013	17/01/2017	DAS 102.1 Assistente Técnico CNAS	2.350,38
***.466.971-**	01/10/2013	17/03/2014	Xxxxxxxx 00/0000	00.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	18/03/2014	26/11/2014	DAS 102.4 Assessor Gabinete Ministro	7.941,48
	27/11/2014	-	Contrato 21/2013	13.425,00	-	-	-	-
ND = Não Disponível

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir dos processos de execução contratual (2013/2016) e SIAPE.

A pessoa portadora do CPF ***.466.971-**, enquanto servidora comissionada no MDS, assessorava assuntos publicitários. Na condição de terceirizada, trabalha em função acrescida no 2º Termo Aditivo criada sob a justificativa, em época que era servidora, que na “força de trabalho não há profissionais que tenham o olhar e as habilidades técnicas de um publicitário”. Entre os serviços prestados, também realiza atividades distintas do objeto contratado.

A pessoa portadora do CPF ***.379.271-** acumulou o cargo DAS 102.1 com o cargo comissionado de gerente DFG-14 no Governo do Distrito Federal, no período de 21 de outubro de 2013 a 15 de julho de 2014.

No período de execução contratual, sete servidores saíram do MDS e ingressaram na empresa Informe.

Quadro 12: Ex-servidores do MDS terceirizados pela Informe na execução contratual

CPF	Ministério do Desenvolvimento Social				Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda.
	Início	Fim	Cargo Público	Renda Mensal	Início	Fim	Vínculo	Renda Mensal

***.412.695-**	02/03/2009	20/06/2013	Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	21/06/2013	31/03/2016	Contrato 21/2013	5.000,00
***.896.246-**	05/04/2013	21/08/2013	DAS 102.3 Assessor Técnico ASCOM	4.247,06	-	-	-	-
	-	-	-	-	22/08/2013	04/04/2014	Contrato 21/2013	6.000,00
***.775.821-**	24/02/2010	02/09/2013	DAS 102.3 Assessor Técnico ASCOM	4.247,06	-	-	-	-
	-	-	-	-	03/09/2013	31/07/2014	Contrato 21/2013	4.800,00
	-	-	-	-	01/08/2014	31/03/2016	Contrato 21/2013	6.000,00
***.403.611-**	23/03/2010	02/09/2013	DAS 102.3 Assessor Técnico ASCOM	4.247,06	-	-	-	-
	-	-	-	-	03/09/2013	06/04/2014	Contrato 21/2013	4.800,00
	-	-	-	-	07/04/2014	ND	Contrato 21/2013	6.000,00
***.685.600-**	16/05/2013	02/09/2013	DAS 102.4 Assessor Gabinete Ministro	7.372,22	-	-	-	-
	-	-	-	-	03/09/2013	ND	Contrato 21/2013	4.800,00
***.179.230-**	08/06/2012	27/09/2013	DAS 102.4 Assessor de Chefia Xxxxxxxx Xxxxxxxx	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	01/10/2013	06/04/2014	Contrato 21/2013	6.000,00
	-	-	-	-	07/04/2014	10/2016	Contrato 21/2013	11.000,00
***.430.291-**	28/07/2011	30/09/2013	DAS 102.3 Assessor Técnico Xxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxx	0.000,00	-	-	-	-
	-	-	-	-	01/10/2013	31/01/2014	Contrato 21/2013	4.800,00
	-	-	-	-	03/02/2014	10/2017	Contrato 21/2013	7.500,00

Fonte: elaborado pela equipe de auditoria da CGU, a partir dos processos de execução contratual (2013/2016), currículos dos terceirizados, CAGED e SIAPE

Na condição de terceirizadas, as pessoas portadoras dos CPF ***.775.821-** e CPF

***.430.291-** realizaram serviços distintos do objeto contratado.

As movimentações entre agentes do contratante e do contratado, os níveis de autoridade dos agentes, a associação entre as atividades dos servidores e os serviços contratados e a prática de atos decisórios na licitação comprometem a lisura do processo de seleção da empresa Informe e de execução contratual.

Causa

O Secretário Executivo (CPF ***.945.000-**), no uso de suas atribuições, não realizou a adequada supervisão quanto às movimentações recíprocas irregulares de agentes entre a contratante e a contratada na licitação e na execução contratual.

O ex-Chefe da Assessoria de Comunicação Social (CPF ***.012.726-**), no período de 04/03/2011 a 06/09/2013, no uso de suas atribuições, permitiu movimentações recíprocas irregulares de agentes (DAS 1 a 4) entre a contratante e a contratada na licitação e na execução contratual.

Os Chefes do Gabinete do Ministro (CPF ***.743.531-** e CPF ***.304.828-**), no uso de suas atribuições, não realizou a adequada supervisão quanto às movimentações recíprocas irregulares de agentes (DAS 5) entre a contratante e a contratada na licitação e na execução contratual.

A Subsecretaria de Assuntos Administrativos e a Coordenação-Geral de Licitações e Contratos não supervisionaram os atos administrativos realizados no âmbito do processo licitatório, visando garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, da impessoalidade e da probidade administrativa.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, em suma, informou que:

Quanto às movimentações entre profissionais que atuaram no Ministério e na empresa Informe:

Os profissionais (CPF ***.922.890-**), (CPF ***.042.151-**) e (CPF ***.794.698-**) pediram exoneração e foram posteriormente contratados para ocupar postos de trabalho no Contrato nº 18/2007.

Na Concorrência nº 1/2013, (CPF ***.794.698-**) representou a Informe na primeira e segunda sessão pública como Diretora de Conteúdo, sendo responsável pelo planejamento e produção de propostas e projetos.

Os profissionais (CPF ***.180.166-**), (CPF ***.403.611-**), (CPF ***.430.291-**), (CPF ***.412.695-**), (CPF ***.162.100-**), (CPF ***.930.451-**), (CPF

***.179.230-**), (CPF ***.896.246-**), (CPF ***.685.600-**) e (CPF ***.775.821-

**) pediram exoneração e foram posteriormente contratados para ocupar postos de trabalho no Contrato nº 21/2013.

Não havia impedimento legal que obstruísse a participação de (CPF ***.180.166-**) na fase interna da Concorrência nº 1/2013.

Também não havia impedimento legal que vetasse (CPF ***.162.100-**) a responder os questionamentos dos licitantes na Concorrência nº 1/2013. Mesmo que inexistisse uma divisão de “imprensa” no regimento da ASCOM, a setorização do trabalho ajudava na distribuição de tarefas. Então, a responsável pela atribuição auxiliou na elaboração das respostas aos questionamentos. Após sua exoneração, a pedido, a empresa lhe contratou e assim passou a supervisionar as atividades dos profissionais da equipe Informe em relação ao atendimento à imprensa do MDS.

A pessoa (CPF ***.930.451-**) atuava na ASCOM como jornalista e sua expertise a credenciou para compor a Comissão Técnica da Concorrência nº 1/2013. Não havia hierarquia entre ela e (CPF ***.203.201-**), que não era chefe de redação, conforme explicado a época pela Comissão Especial de Licitação (fls. 222 a 238). Ao saber que a pessoa seria exonerada, a pedido, a empresa a convidou para sua equipe.

As atividades desempenhadas por (CPF ***.403.611-**), (CPF ***.430.291-**), (CPF

***.412.695-**), (CPF ***.179.230-**), (CPF ***.896.246-**), (CPF ***.685.600-**)

e (CPF ***.775.821-**) atenderam o estabelecido no contrato.

Os profissionais (CPF ***.388.871-**), (CPF ***.379.271-**), (CPF ***.466.971-**), (CPF ***.897.276-**) e (CPF ***.852.678-**, no Contrato nº 18/2007) foram nomeados em cargos comissionados após se desligarem da empresa Informe.

A pessoa (CPF ***.466.971-**), de 01/10/2013 a 17/03/2014, ocupou o posto de Profissional de Comunicação Sênior por 6 meses e suas atividades não correspondiam totalmente ao previsto no Projeto Básico. Após constatação, o Órgão solicitou a empresa o seu desligamento e a convidou para o Ministério. Em cargo comissionado, de 18/03/2014 a 26/11/2014, auxiliou na correção de um erro na execução com o aditamento ao Contrato nº 21/2013, que substituiu um Profissional de Comunicação Sênior por um Profissional de Comunicação Publicitário Máster, sem alterar o quantitativo de postos de trabalho. Após o aditamento, a pessoa, já exonerada a pedido, foi contratada pela empresa e o órgão acatou sua escolha, pelo seu currículo atender os requisitos e sua experiência e capacidade para assumir o posto já ter sido comprovada.

Nas movimentações os profissionais não apresentaram sobreposição de vínculos, ou seja, foram contratados pela empresa após desligamento do MDS e ficarem desimpedidos de vínculo de trabalho com o Órgão.

No Contrato nº 18/2007, as pessoas citadas estavam aptas para as atividades previstas. No Contrato nº 21/2013, os currículos e experiências lhes qualificaram para os postos de trabalho ocupados.

O servidor que não tem vínculo com a Administração Pública Federal pode ser nomeado e exonerado livremente. O mesmo não possui as prerrogativas de servidores aprovados em concurso público. Para a lei, ele “é” servidor público, mas como trabalhador, ele apenas “está” servidor público. Esta é uma diferença a ser considerada em perspectiva para entender que a exoneração rompe o vínculo e disponibiliza a pessoa no mercado para possível contratação.

Por possuírem capacidades, habilidades e conhecimento das políticas públicas do Ministério, por atenderem os pré-requisitos dos mencionados contratos e por não haver óbices em seus currículos, nem nada que desabonasse sua conduta no tempo em que exerceram atividades no Órgão, a empresa entendeu por bem contratá-los. Seus currículos atendiam as exigências dos Contratos nº 18/2007 e nº 21/2013 e se destacavam de outros currículos pelo conhecimento e experiência na temática social.

Houve outras exonerações de servidores que exerciam atividades na ASCOM, mas não foram contratados pela empresa Informe para trabalhar junto ao Ministério.

As exonerações dos profissionais que ingressaram na Informe foram todas “a pedido” dos próprios servidores. Houve interesse desses profissionais em encerrarem seu vínculo com o MDS para trabalhar com a empresa Informe. Assim, embora exerçam atividades junto ao Ministério, a relação profissional com o Órgão mudou completamente, pelo vinculo de trabalho passar a ser da empresa Informe.

Nenhuma das movimentações de funcionários entre a Informe e o Ministério prejudicou o certame e nem causou prejuízo à lisura da licitação, pois na execução contratual respeitaram as determinações do Projeto Básico e nos demais casos seguiram as determinações legais vigentes.

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

137. A Assessoria de Comunicação Social, vem por meio desta apresentar esclarecimentos sobre alguns pontos abordados nesta auditória, que ainda necessitam de uma contextualização para dirimir dúvidas.

138. Assim sendo, seguem explicações sobre atuação dos CPFs apontados pela auditoria:

139. Inicialmente cabe esclarecer que os chefes da Assessoria de Comunicação Social do Ministério do Desenvolvimento Social foram nomeados e exonerados nas datas mencionadas abaixo:

140. CPF: ***.604.271 -**. Nomeado em 07/10/2013 e exonerado em 05/12/2014.

a) Os servidores, sem vínculo, que foram contratados pela empresa Informe Comunicação foram selecionados pela sua experiência profissional. A indicação desses profissionais foi feita pela própria empresa e a avaliação de currículo e competências por parte da ASCOM/MDS.

b) Os profissionais que prestaram serviço nos contratos com a empresa Informe Comunicação, e posteriormente foram contratados como servidores, sem vínculo, ocupando cargos de DAS, passaram por todo um processo de nomeação, conforme informado pela Coordenação Geral de Recursos Humanos, documento anexo (Doc. Sei nº2480788 ), e posteriormente encaminhados para atender a ASCOM.

c) O portador do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2479885)

141. CPF: ***.642.198-**. Nomeado em 08/12/2014 e exonerado em 11/05/2016.

a) Não houve, após essa nomeação, autorização de qualquer movimentação irregular de agentes entre a contratante e a contratada na licitação e na execução. A licitação em suas fases interna e externa deu-se antes da nomeação da portadora deste CPF como chefe da ASCOM. Todos os profissionais contratados após a referida nomeação foram indicados pela contratada com aprovação da contratante.

b) O portador do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480311)

142. CPF: ***.105.778-**. Nomeada em 06/09/2016 segue na função até o momento.

a) Não houve, após essa nomeação, autorização de qualquer movimentação irregular de agentes entre a contratante e a contratada na licitação e na execução. A licitação em suas fases interna e externa deu-se antes da nomeação da portadora deste CPF como chefe da ASCOM. Todos os profissionais contratados após a referida nomeação foram indicados pela contratada com aprovação da contratante.

b) A portadora do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480407)

143. Buscamos mais informações sobre os casos e apresentamos a seguir:

Quadro 9: Ex-servidores comissionados do MDS integrados pela Informe na fase interna da licitação:

a) CPF: ***.042.151 - **. Ocupou os cargos de DAS 3, 4 e 5, no período de 15/05/2007 a 30/07/2012. Foi para a Informe, no contrato 18/2007 em 01/08/2012 permanecendo até 19/07/2013. Ocupava o cargo de DAS 101.5 (Diretor Substituto da SAGI), Ocupou DAS 101.4 (Coordenador-Geral da SAGI) até 30/07/2012.

b) CPF: ***.920.890-**. Ocupou o cargo de DAS 102.4 (Assessor de Chefia do Gabinete do Ministro) de 22/11/2011 a 15/05/2012. Foi exonerado, a pedido, e posteriormente contratado pela empresa Informe em 16/05/2012 onde permaneceu até 21/06/2013.

c) CPF:***.794.698-**. Ocupou o cargo de chefe da ASCOM (DAS 101.4) de 16/05/2005 a 23/02/2010. Em 24/02/2010 foi nomeada para o cargo (DAS 102.4 – Assessor de Chefia do Gabinete do Ministro). Foi exonerada deste último cargo, a pedido, em 21/05/2012. Além disso, não entrou para o contrato da Informe no âmbito do MDS e também não participou da elaboração do projeto básico de assessoramento em comunicação corporativa que culminou na contratação da Informe. A portadora do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480344 e 2480377 ).

d) CPF: ***.852.678**-. Ocupou os cargos de DAS 102.4 (Assessora) e 101.4 (Chefe Substituta da ASCOM). Foi exonerada, a pedido, em 06/11/2012. Aparece como sócia cotista da Informe no período de 28/06/2012 a 29/07/2012 e não no período de 16/06/2012 a 24/10/2012 como aponta o relatório preliminar. A portadora do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480191 ).

Quadro 10: Ex - servidores atuantes na fase externa da licitação e empregados pela Informe

e) CPF: ***.162.100-**. Foi nomeada para o cargo de DAS 102.4 (Assessor Chefia de Gabinete do Ministro) em 23/03/2011 (e não em 24/03/2011 como aponta o relatório preliminar 201601422) permanecendo no cargo até 23/05/2012 (e não 22/05/2011 como aponta o relatório preliminar 201601422). Foi exonerada, a pedido, em 05/08/2013. Foi contratada pela empresa Informe em 06/08/2013, onde permaneceu até 28/07/2016. A portadora do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2479837 ).

f) CPF: ***.930.451-**. Ocupou o cargo de DAS 102.3 (Assessor Técnico da ASCOM) no período de 19/03/2010 e foi exonerada, a pedido, em 27/09/2013. Foi contratada pela Informe em 01/10/2013. Seu desligamento do contrato deu-se em 17/07/2014. A observação feita, já mencionada em resposta anterior da ASCOM a este órgão de controle interno, sobre não haver subordinação da mesma à portadora do CPF

***.203.201-**, o que foi prontamente respondido pelo então chefe da XXXXX e plenamente aceito pela empresa que havia feito a observação. Tanto é que a empresa questionadora não acionou o Poder Judiciário para impedir a continuidade da licitação baseada neste argumento. A portadora do CPF em questão apresentou mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480911).

Quadro 11: Ex-terceirizados da empresa Informe que passaram a ocupar cargos comissionados de DAS

g) CPF: ***.388.871-**. Foi terceirizado da empresa Informe de agosto/2013 a setembro/ 2013, mas sem estar ligado ao Contrato 21/2013. Foi nomeado para o cargo de Assessor do Gabinete do Ministro em 09/12/2014 onde permaneceu até 21/02/2017. A nomeação da referida pessoa, ocorreu 15 meses após ter sido funcionário da Informe.

h) CPF: ***.886.711-**. De 01/01/2011 a 30/09/2013 foi funcionária da empresa Informe. Pouco mais de 3 meses, após ter sido exonerada, foi nomeada em 15/01/2014 para ocupar o cargo de Assessor Técnico (DAS 102.3 da Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SESAN) e exercer suas funções dentro daquela unidade do ministério e não na ASCOM. Não exerceu qualquer atividade relacionada ao processo de licitação.

i) CPF: ***.897.276-** Contratada pela empresa Informe em 08/10/2013 ficou na empresa até ser desligada em 20/03/2014. Foi contratada para trabalhar na coordenação da agenda do gabinete da ministra em 21/03/2014 até o dia 18/08/2014. Em 19/08/2014 foi nomeada ao cargo de Coordenação-Geral do Gabinete do Ministro (DAS 101.4) continuando a exercer suas funções da coordenação da agenda da então ministra de Estado fora da unidade ASCOM. A portadora deste CPF também não exerceu qualquer atividade relacionada ao processo de licitação.

j) CPF: ***.379.271-**. Permaneceu como contratado da empresa Informe de 04/07/2013 a 31/07/2013. Em 21/10/2013 foi nomeado como Assistente Técnico DAS

102.1. Suas funções foram exercidas no Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) até 17/01/2017. Cabe, mais uma vez, relembrar que o portador do referido CPF exerceu suas atribuições em uma unidade que não tem relação de subordinação com a ASCOM. O fato de ter ocupado cargo comissionado de gerente DFG-14 no Governo do Distrito Federal, no período de 21/10/2013 a 15/07/2014 não tem relação com a ASCOM pelo fato do referido servidor não ter sido nomeado para o exercício de suas atividades nesta unidade.

k) CPF: ***.466.971-**. Contratada pela empresa Informe em 01/10/2013 permaneceu na empresa até 17/03/2014 . Neste período a ASCOM realizou consulta à Conjur/MDS sobre a criação do posto. O Despacho nº 631 /2013 CCONT/CGLC/SAA/SE/MDS valida a regularidade da contratação e faz observação para que a empresa apresente uma nova planilha de custos:

“Ante o exposto, não vislumbramos óbice à contratação e vinculação de outras especialidades da Comunicação Social, porém ressaltamos a necessidade de recálculo das planilhas de custos e formação de preços, adequando-se a proposta (comercial a nova situação, conforme descrito nos itens 5 e 6”. (pág. 3057 do processo 71000.017763/2012-80)

Dispor de um profissional, sem vínculo com a Administração Pública, ocupando um DAS de nível 4 que não pertence à unidade pode colocar a área em risco de não ter um perfil compatível, em termos de conhecimento, dessas atribuições nos momentos necessários. Alem disso, a ASCOM poderia perder a profissional que fazia o assessoramento publicitário, de uma hora para outra, pois o cargo é de livre nomeação e exoneração e servidores sem vínculo podem ser exonerados de forma imediata. Soma- se ao risco o fato do cargo em questão não pertencer à Ascom. Pelos motivos apresentados, a opção naquele momento se mostrou razoável. Ou seja, compreende-se que incluir um posto de serviço de publicitário no contrato poderia evitar o risco de não dispor de ninguém com uma competência fundamental para a área e que não correspondia a nenhum cargo inerente às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão e nem tampouco do contrato de prestação de serviços de comunicação.

Assim sendo, em 28/05/2014, a Conjur deu parecer favorável à celebração do aditivo conforme pág. 3230 do processo SEI 71000.017763/2012-80. A portadora do CPF

***.466.971-** foi exonerada, a pedido, do cargo DAS 102.4 em 26/11/2014. Foi contratada pela empresa em 27/11/2014 onde permaneceu exercendo suas funções até o ano de 2017, quando foi desligada do contrato. A empresa indicou outro profissional para o exercício das funções do posto de trabalho de Publicitário Máster

Quadro 12: Ex-servidores do MDS terceirizados pela Informe na execução contratual

l) CPF ***412.695-**. A portadora deste CPF participou de processo de seleção simplificado, contrato temporário, sendo aprovada e contratada pelo ministério em

02/03/2009 e solicitou encerramento do contrato de trabalho em 21/06/2013 (e não 20/06/2013 como informado pela auditoria). Foi contratada pela Informe em 21/06/2013. Foi desligada da Informe em 31/03/2016.

m)CPF ***.896.246-**. Foi nomeada como Assessora Técnica em 05/04/2013 (DAS

102.3 - ASCOM) sendo exonerada em 21/08/2013. Em 22/08/2013 foi contratada pela empresa Informe. Foi desligada da empresa em 04/04/2014. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

n) CPF ***.775.821-**. Foi nomeada para ocupar um cargo de DAS 102.3 (Assessor Técnico na ASCOM) em 24/02/2010 e exonerada, a pedido, em 02/09/2013. Em 03/09/2013 foi contratada pela empresa Informe. Foi desligada da empresa em 31/03/2016. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

o) CPF ***.403.611-**. A pessoa portadora deste CPF foi contratada em 23/03/2010 para exercer o cargo de DAS 102.3 (Assessor Técnico na ASCOM). Pediu exoneração em 02/09/2013. Foi contratado pela Informe em 03/09/2013. Em 07/04/2014 foi para o posto de trabalho Pleno e permanece exercendo suas atividades na ASCOM até o presente momento. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

p) CPF ***685.600-**. Foi contratado para o cargo de Assessor (DAS 102.4 – Gabinete do Ministro) em 16/05/2013. Foi exonerado, a pedido, em 02/09/2013. Foi contratado pela empresa Informe em 03/09/2013. Exerce suas atribuições no MDS até o presente momento. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

q) CPF ***.179.230 -**. Foi contratado para o cargo de Assessor (DAS 102.4 – Gabinete do Ministro) em 08/06/2012. Foi exonerado, a pedido, em 27/09/2013. Foi contratado pela empresa Informe em 01/10/2013. Em 07/04/2014 foi realocado para o posto de trabalho de jornalista Xxxxxx. Foi desligado do contrato no mês de outubro de 2016. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

r) CPF ***.430.291-**. Foi nomeada em 28/07/2011 para o cargo de Assessor Técnico da Chefia de Gabinete do Ministro (DAS 102.3). Foi exonerada, a pedido, em 30/09/2013. Foi contratada pela empresa Informe em 01/10/2013. Em 03/02/2014 foi para o posto de trabalho de Relações Públicas Sênior. Foi demitida em outubro de 2017. Não participou de qualquer etapa do processo licitatório nem teve qualquer informação privilegiada que pudesse caracterizar sua contratação como desrespeitosa aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública e à Lei nº 12.813 de 16/05/2013 (conflito de interesses).

144. Xxxx exposto mais uma vez, buscamos dirimir quaisquer dúvidas sobre as considerações apresentadas, bem como daqueles que atuaram conjuntamente na elaboração da licitação e na gestão do contrato 21/2013.

Análise do Controle Interno

Embora a ASCOM relate que os agentes possam atuar livremente nos ambientes público e privado, desde que não tenham vínculos simultâneos em ambos os setores, a lei do regime jurídico dos servidores (Lei nº 8.112/1990), a lei de licitações e contratos (Lei nº 8.666/1993) e a lei de conflito de interesses (Lei nº 12.813/2013) estabelecem situações que vedam esse tipo de situação.

A pessoa portadora do CPF ***.852.678-**, ao atuar simultaneamente no MDS e na empresa Informe, no período de 28 de junho de 2012 a 24 de outubro de 2012, inclusive como chefe-substituta da XXXXX, manteve relação de negócio com pessoa jurídica que tinha interesse em sua decisão, configurando conflito de interesse.

A pessoa portadora do CPF ***.794.698-**, ao chefiar a ASCOM por cinco anos (2005 a 2010) e assessorar a chefia do Gabinete da Ministra em dois anos (2010 a 2012), detinha prerrogativa para se envolver com a licitação, a exemplo de mensagem eletrônica recebida em 21 de março de 2012, que conteve como anexo um documento que tabela serviços, atividades, periodicidade e estimativa de quantidade que subsidiariam a elaboração do projeto básico. Ao migrar para a empresa Informe e assumir a responsabilidade técnica pelo conteúdo dos serviços, há o descumprimento à vedação do artigo 9º, inciso II e § 3º, da Lei nº 8.666/1993, pois não poderia participar da licitação e da execução contratual como agente privado.

A pessoa portadora do CPF ***.162.100-**, ao participar da fase interna da licitação e esclarecer dúvidas dos licitantes sobre o projeto básico, não poderia prestar serviços à empresa Informe, pela vedação do artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993. Ainda, por ter ocupado cargo em comissão de DAS 102.5 no MDS e sair para atuar na contratada como terceirizada, e por responder na licitação que os postos de trabalho seriam ocupados apenas por um profissional, ensejando as posteriores horas extras na execução contratual, a agente auferiu rendimentos em decorrência da informação privilegiada e incorreu em situação de conflito de interesse, vedado pelo artigo 6º, II, c, da Lei nº 12.813/2013.

A pessoa portadora do CPF ***.180.166-**, ao assumir a autoria do projeto básico, não poderia prestar serviços à empresa Informe, pela vedação do artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993. Ainda, por ter ocupado cargos em comissão de DAS 101.5 e 102.5 no MDS e sair para atuar na contratada como terceirizada, a agente incorreu em situação de conflito de interesse, o que é vedado pelo artigo 6º, II, c, da Lei nº 12.813/2013.

A pessoa portadora do CPF ***.930.451-**, ao julgar as propostas técnicas das licitantes, não poderia prestar serviços à empresa Informe, como vedado no artigo 9º, parágrafo 4º, da Lei nº 8.666/1993.

A pessoa portadora do CPF ***.466.971-**, por inicialmente prestar assessoramento publicitário como servidora do MDS e posteriormente realizar as mesmas atividades como terceirizada da empresa Informe, demonstrou que a justificativa do 2º Termo Aditivo do Contrato nº 21/2013 foi indevida, pois o MDS tinha quadro profissional apto para prestar os serviços de forma direta.

A pessoa portadora do CPF ***.379.271-**, quando acumulou cargos comissionados no MDS e no GDF, adotou conduta vedada pelo artigo 19, § 1º, da Lei nº 8.112/1990, pela função exigir dedicação integral.

A terceirizada portadora do CPF ***.203.201-** não poderia ter analisado as cotações e esclarecido questionamentos de fornecedores sobre o Projeto Básico, pela função ser exclusiva do órgão e indelegável a terceiro, conforme dispõe o artigo 13, inciso III, da Lei nº 9.784/1999. Os atos exemplificam participação ativa da empresa Informe na fase interna da Concorrência nº 1/2013.

O integrante técnico da Comissão Especial de Licitação, servidor comissionado DAS

101.4 de chefe da ASCOM (CPF ***.012.726-**), no período de 04/03/2011 a 06/09/2013, deveria ter se posicionado pela desclassificação da empresa Informe da licitação, pois tinham condições de identificar as situações vedadas no artigo 9º da Lei nº 8.666/1993, por terem mantido relação funcional com as pessoas que foram atuar na referida empresa.

A empresa Informe, por participar da Concorrência nº 1/2013 com pessoas que ocuparam cargos estratégicos no MDS e que exerceram funções sensíveis na licitação, participou do certame em posição diferenciada e em vantagem competitiva ante os concorrentes, usufruindo de informação privilegiada.

A maioria das permutas entre os ambientes público/privado resultaram no aumento das remunerações dos agentes, acarretando em despesas que podem ser consideradas antieconômicas, conforme análise registrada em item específico deste Relatório de Auditoria.

Em geral, os terceirizados que saíram do MDS foram exercer atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social na condição de terceirizados, e alguns destes também se envolveram em atos de gestão (planejamento, coordenação, supervisão e controle) e em outras funções típicas da Administração Pública (licitações e contratos), conforme análise registrada em item específico deste Relatório de Auditoria.

As movimentações sistemáticas configuraram situações que caracterizam inobservância aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e competitividade.

As novas manifestações apenas ratificam as informações constantes no achado.

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar fatos e responsabilidades relacionados às movimentações recíprocas de agentes entre a contratante e a contratada, por ocasião do processamento da licitação e durante a execução contratual.

Recomendação 2: Apurar fatos e responsabilidades pelas falhas na supervisão dos atos administrativos realizados no âmbito do processo licitatório.

Recomendação 3: Apurar fatos e responsabilidades da ex-servidora (CPF ***.162.100-

**), em situação de conflito de interesse, vedado pelo artigo 6º, II, c, da Lei nº 12.813/2013, por celebrar, mesmo que indiretamente, contrato de prestação de serviço com o MDS.

Recomendação 4: Apurar fatos e responsabilidades da ex-servidora (CPF ***.852.678-

**), por manter relação de negócio com pessoa jurídica que tinha interesse em sua decisão, configurando conflito de interesse.

2.1.1.11 CONSTATAÇÃO

Favorecimento, por parte de gestores dos MDS, à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda, vencedora da licitação, por meio de critérios e decisões no processo de licitação que permitiram sua participação em condição privilegiada em relação às demais licitantes.

Fato

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos, conforme dispõe a Lei nº 8.666/1993.

Durante o processo licitatório, observaram-se falhas desde a definição da solução escolhida para fornecimento de pessoal à ASCOM – em relação à qual não se confirmou sua vantajosidade –, até a seleção da empresa utilizando critérios subjetivos. As falhas sucessivas favoreceram a empresa Informe e foram concomitantes a movimentações entre agentes do contratante e do contratado.

Na fase prévia à definição da necessidade da licitação, quando a empresa Informe já prestava serviços semelhantes ao MDS, decidiu-se pela necessidade de nova contratação sem que se considerasse que a ASCOM continha em sua estrutura o cargo de Técnico de Comunicação Social. Nesse sentido, a primeira decisão – terceirização da força de trabalho da Assessoria de Comunicação – foi indevida e onerosa à Administração.

Quando da definição da modalidade de licitação, o Ministério optou pela concorrência em detrimento de pregão. Porém, como já citado, o objeto licitado era composto, em sua maioria, por serviços comuns de dedicação exclusiva de mão de obra (97%). O fornecimento de mão de obra, se contratado por pregão, deveria pautar-se centralmente pela exigência da qualificação de pessoal. Nesse caso, o rol de empresas que estariam aptas a prestar serviços de fornecimentos de mão-de-obra é diferente do rol de empresas aptas a prestar serviços técnicos na área de comunicação, na qual a empresa Informe atua.

Nesse sentido, definiu-se também o emprego do tipo “Melhor Técnica”, utilizando-se quesitos de avaliação restritos a fatores técnicos que atribuíram vantagem competitiva para a empresa Informe. Os requisitos exigidos para julgamento da melhor técnica foram pautados em “proposta técnica” a ser apresentada pelas licitantes a partir de estudo de caso do Sistema Único da Assistência Social – SUAS. Considerando que a empresa Informe prestava serviços de comunicação no MDS desde o ano de 2007 sobre esse tema, elaborando peças técnicas semelhantes, tal situação a colocou em vantagem em relação às demais licitantes, por oportunizar a absorção do conhecimento das estratégias de comunicação e das prioridades do contratante, com quebra de isonomia.

Na mesma direção, a falta de definição de parâmetros para as escalas de pontuação (EXCELENTE, MUITO ADEQUADA, ADEQUADA, POUCO ADEQUADA e

INADEQUADA) utilizadas para a avaliação das propostas acarreta em subjetividade no julgamento do certame.

Merece destaque também o fato de, na fase de julgamento da licitação, a comissão não ter desclassificado a empresa Informe, que ofertou proposta em valor superior ao limite máximo fixado no edital, em descumprimento ao art. 46, §1º, da Lei nº 8.666/1993. Tal fato está explicitamente contrário à norma geral de licitações e contratos.

Tais falhas sucessivas, que levaram à contratação da empresa Informe, ocorreram ao mesmo tempo em que, tanto nas fases interna e externa do certame, foram verificadas movimentações sistemáticas entre os ambientes público e privado (do MDS para a empresa Informe e vice-versa) de profissionais com relevantes níveis de autoridade, lotados em áreas relacionadas ao objeto contratado e responsáveis por funções essenciais na licitação. Destaca-se que tais movimentações continuaram durante a execução contratual.

Considerando o exposto, as falhas sucessivas no certame licitatório favoreceram a seleção da empresa Informe, com tomada de decisões por pessoas vinculadas, direta ou indiretamente, à empresa terceirizada.

Causa

Conforme apontado na Constatação 2.1.1.1, o desencadeamento de procedimento licitatório sem a justificativa da necessidade da contratação induziu diversas outras falhas legais tratadas neste Relatório de Auditoria, sobre as quais as instâncias de controle gerencial e burocrático da Secretaria-Executiva do MDS não se opuseram.

Manifestação da Unidade Examinada

Em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201601422/05, a Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12/2017, de 16/08/2017, informou que:

Como a constatação aponta situações que foram justificadas nos outros tópicos, reiteramos as explanações prestadas anteriormente e acrescentamos novos esclarecimentos.

“ (...) Excluir a empresa Informe da licitação pelo simples fato de já ter prestado serviço ao órgão, isso sim significaria ferir o princípio da isonomia. Ademais, quantas empresas hoje prestam serviços a Administração Pública, que já venceram várias licitações no mesmo órgão? Estariam todas elas em posição de vantagem ou favorecimento, apenas por já conhecer o órgão? Uma vez que foram dadas às concorrentes condições de participação em pé de igualdade, com critérios claros, e julgamento adequado, não há que se falar em favorecimento a nenhum dos participantes.

(...) Como o presente contrato está em seu último ano de execução, a ASCOM já iniciou o planejamento, os estudos e as tratativas necessárias para a construção de novo edital para contratação de prestação de serviços para a Assessoria, que deve ter como base o modelo proposto atualmente pela Secretaria de Comunicação da Presidência da República (SECOM/PR). No dia 07/07/2017, a chefia da XXXXX teve reunião com a diretora de Normas da Secom para tratar da construção do próximo edital de licitação apresentando estudos iniciais sobre a demanda de serviços que a ASCOM apresenta e solicitando esclarecimentos sobre a prática desse tipo de contratação da parte de outros Órgãos de governo.

Pelo conjunto de informações expostas, não há que se falar em prejuízos. Poderia ter havido prejuízo, de imagem e de credibilidade para o Ministério e para o Governo Federal e riscos, até de sobrevivência, para os cidadãos brasileiros em situação de vulnerabilidade social, especialmente em extrema pobreza, caso o órgão não tivesse contratado empresa de assessoramento em comunicação naquele momento. As ações de imprensa, eventos, mídias sociais, entre outras, não teriam sido executadas com a eficiência e a eficácia que a Administração Pública Federal requer.”

Após análise do relatório preliminar, a Unidade apresentou, por meio da Nota Técnica nº 22/2018, de 28/09/2018, nova manifestação:

146. Nesta constatação, a auditoria afirma que houve favorecimento à empresa Informe devido a uma série de acontecimentos que, segundo apontado, deram causas a essa conclusão.

147. Muito respeitosamente, esta ASCOM esclarece que os apontamentos realizados pela auditoria necessitam de uma contextualização técnica para corresponder a fatos que realmente descrevem o processo licitatório da Concorrência nº 1/2013, são eles:

148. A auditoria levanta a hipótese de que houve favorecimento à empresa Informe pelo fato do quesito Inteligência (450 pts/ 54% da pontuação total), que compõe a pontuação da Proposta da Técnica, porque a empresa já prestava serviços de comunicação ao ministério. Além disso, cita que o critério Estrutura da Empresa também favoreceu a vencedora do certame, por corresponder a 130 pts/16% do total máximo da pontuação, e que por prestar serviços por mais de 5 anos ao órgão licitante, essa estrutura não seria questionada pela equipe julgadora.

149. Importante frisar que apesar de a empresa Informe receber 403,5 dos 450 pontos possíveis quanto ao quesito Inteligência, isso por si só não favorece a empresa. Se realmente favorecesse poderia ter recebido pontuação total ou mais próxima dela, haja vista as alegações de que detinha conhecimento mais aprofundado que as demais licitantes e por trabalhar há mais de 5 anos com a comunicação dos programas sociais.

150. Ademais, é válido destacar que no quesito Inteligência não se pontuou o conhecimento da empresa quanto ao tema, se conhecia a fundo o briefing ou o programa social do SUAS, mas sim a inteligência da empresa em desenvolver a comunicação a partir do tema proposto (que poderia ter sido qualquer um) e a apresentação da estratégia da comunicação que fosse adequada diante do problema. Por este ponto de vista todas as empresas concorreram em pé de igualdade, uma vez que todas atuam na área de comunicação e receberam os mesmos insumos e requisitos para apresentarem suas propostas.

151. Já com relação ao quesito Estrutura, apesar da empresa Informe ter recebido 130 pontos, ou seja, o total possível da pontuação, não significa que foi beneficiada, pois as empresas In Press, FSB e Máquina da Notícia também receberam pontuação máxima. A conclusão apresentada na análise do Controle Interno não exprime o espírito do Projeto Básico que, jamais, foi favorecer qualquer empresa em respeito aos princípios que regem a Administração Pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Economicidade.

152. Até o presente momento, não existe impedimento legal, e nem existia à época, para que empresas que já atendam a órgãos públicos e que por esse motivo, conhecem mais

detalhadamente seus programas, suas ações e suas formas de sua comunicação, participem das concorrências desses mesmos órgãos. Caso a vedação existisse teria sido uma obrigação à época nem mesmo admitir a empresa Informe no processo licitatório. Apesar de que, se avaliarmos com mais profundidade a questão, no caso da comunicação social nota-se que as informações e o tratamento comunicacional dado às questões do órgão estão explícitos em seus canais de comunicação, nos jornais, nos rádios, revistas e outros meios de comunicação; enfim são de conhecimento geral e portanto podem ser estudados por qualquer outra empresa e também pela sociedade em geral, já que a natureza da comunicação social é expor fatos, dando transparência às ações e programas e não ocultá-los.

153. Ainda com relação ao quesito 1 “Inteligência”, é fundamental que ele tenha um peso significativo em um julgamento de melhor técnica cuja proposição é se tratar de serviços predominantemente intelectuais. Possuindo essa natureza, é premissa que a empresa vencedora do certame possua essa inteligência para poder aplicá-la aos serviços exigidos pela contratante. Dessa inteligência que se verifica a capacidade de compreensão dos desafios e de sua correlação com o contexto do órgão para demonstrar a capacidade de transformá-los em uma linguagem de simples entendimento que seria disseminada para a população.

154. Sobre o peso do quesito inteligência ser de 54% da pontuação total da proposta técnica, não se pode simplesmente alegar que se tratou de favorecer a empresa Informe, pois se trata da avaliação do cerne do serviço que seria prestado. Portanto o quesito demonstraria a inteligência da empresa e avaliaria a intelectualidade e a solubilidade das propostas técnicas apresentadas.

155. Dessa forma, O propósito do quesito inteligência não foi promover vantagens, mas verificar qual empresa teria a maior expertise para a compreensão e proposição de soluções ao problema apresentado para que futuramente o MDS tivesse serviços de comunicação que atendessem satisfatoriamente suas necessidades. Ressalte-se, mais uma vez, que esse quesito corrobora a escolha pelo modelo de licitação “Melhor Técnica” em detrimento da modalidade “Pregão Eletrônico”, já que o objeto a ser contratado não era de natureza comum, mas com predominância intelectual, o que sempre foi orientado, ainda que informalmente, no passado, pela própria Secretaria de Comunicação da Presidência da República - Secom.

156. Recentemente, a Secom publicou a Instrução Normativa 04/2018, de 20/04/2018, para dirimir quaisquer dúvidas dos órgãos componentes do Sicom (ao qual o MDS faz parte), bem como orientar a Administração Pública Federal sobre as contratações de comunicação corporativa.

157. Para a licitação da nova contratação de serviços de comunicação corporativa, esta Ascom elaborou nota técnica com justificativa da escolha da modalidade concorrência e tipo Melhor Técnica. O processo, com a referida nota técnica, foi apresentado ao Tribunal de Contas da União (TCU), que mediante os documentos enviados não apresentou nenhum óbice à escolha desse tipo/modalidade para o MDS. Tal fato foi relatado com mais detalhes na resposta à Constatação 2.1.1.3.

158. É necessário enfatizar que, no momento da licitação referente ao Contrato 21/2013, o ministério procurava uma empresa especializada em prestação de serviços de Comunicação com a finalidade de buscar a maior vantajosidade possível para o Órgão, lembrando que o Ministério do Desenvolvimento Social tem como principal

público a parcela vulnerável da população que, muitas vezes, depende dessa comunicação para sua sobrevivência. Não seria razoável, para uma licitação deste Órgão, optar por um pregão e arriscar contratar uma empresa sem experiência em comunicação, que colocasse em grave risco social o público mais frágil do país (pessoas em situação de pobreza extrema) e que necessita dos programas sociais para manter o mínimo para sua sobrevivência, por falta de comunicação apropriada.

159. Pelos motivos apresentados, não seria razoável mensurar a escolha da empresa apenas do ponto de vista da economia em detrimento da economicidade. À época foi levada em conta a convergência dos interesses da Administração e a necessidade de informar a população para se obter uma escolha eficiente e eficaz. Não adiantaria ter escolhido uma empresa por pregão eletrônico buscando unicamente economizar sem dimensionar riscos.

160. Para corroborar o argumento é importante focarmos luz no que diz o Parecer nº 0764/2012/CONJURMDS/CGU/AGU, na pág. 537 do processo 710000177632012-80, in verbis:

“Diante da justificativa apresentada, no sentido de que o objeto a ser contratado não tem natureza comum, ressalta-se que não há óbice jurídico à adoção da modalidade concorrência do tipo "melhor técnica" para a realização do procedimento licitatório em epígrafe”.

161. Com relação às movimentações entre a empresa Informe e o ministério e do ministério para a empresa Informe, já foi explicado na resposta à Contestação 2.1.1.10 que todas foram realizadas de boa-fé, sem o intuito de prejudicar o processo licitatório, e principalmente sem qualquer intenção de praticar ato ilícito.

162. Também a informação da análise do Controle Interno de que os CPFs

***.794.698-** e ***.852.678-** tiveram acesso privilegiado a informações que pudessem interferir no processo licitatório e que isto teria dado algum tipo de vantagem à Informe, já foi explicado na Contestação 2.1.1.10 e nas manifestações individuais, que as ambas não tiveram trânsito a ponto de influenciar, de forma alguma, a licitação e que ferisse o princípio da isonomia.

163. Os integrantes da comissão técnica CPF ***.012.726-** e CPF ***.105.778-** apresentaram manifestações individuais sobre a alegação de ter tido possibilidade de identificar situações vedadas no artigo 9º da Lei 8.666/1993 que possibilitariam a desclassificação da Informe, os quais apresentaram mais esclarecimentos (Doc. Sei nº 2480269) e (Doc. SEI nº 2480407).

164. Cabe esclarecer que durante o julgamento de propostas, realizado pela subcomissão técnica, somente servidores designados para compor aquela comissão tiveram acesso ao conteúdo das propostas técnicas e das análises de seus membros titulares ou suplentes. O julgamento foi realizado em uma sala separada, mantida trancada, para que ninguém de fora da comissão tivesse conhecimento do conteúdo das propostas e de suas análises, que foram feitas seguindo critérios exclusivamente técnicos e previamente estabelecidos pelo edital.

165. Portanto, não é possível concluir que houve favorecimento à Informe ou qualquer prejuízo à Administração Pública pelo fato do órgão ter contratado a empresa Informe, conforme explicitado detalhadamente na resposta à Constatação 2.1.1.2.

Análise do Controle Interno

A Unidade informa, em manifestação reproduzida em outro item, mas relacionada, também, a este tópico, que “A afirmação (...) de que a empresa vencedora da licitação levou vantagem sobre as demais por prestar serviços ao ministério desde 2007, não condiz com as notas atribuídas pela comissão responsável pela análise técnica das propostas apresentadas. (...) Não há nexo de causalidade entre a vitória da Informe e o fato de ela já estar prestando serviço ao ministério”.

No item “Inteligência” (450 pts/54%) o licitante deveria apresentar um diagnóstico de situação; uma estratégia de comunicação para a apresentação do SUAS para a população em geral, formadores de opinião e gestores das três esferas do governo; e um plano de comunicação. No item “Estrutura da Empresa” (130 pts/16%) deveria apresentar relação nominal do principais clientes atendidos pela empresa, atuais e passados, com a indicação do início de atendimento de cada um deles e a especificação detalhada do objeto do contrato; qualificação, sob a forma de currículo resumido (no mínimo, nome, formação e experiência), dos profissionais que atuam como responsáveis técnicos da empresa, discriminados por áreas de atividades; descrição das instalações, infraestrutura e recursos materiais utilizados pela empresa; e sistemática de atendimento, meios e processos a serem adotados para a consecução do relacionamento entre a empresa e a contratante.

Os itens inteligência e estrutura da empresa representam 70% da pontuação total possível de ser auferida. Assim, não há como afastar o fato de a empresa Informe ter sido beneficiada por estar prestando serviço ao MDS por mais de cinco anos, visto que os conhecimentos adquiridos sobre o componente “comunicação” do Ministério a colocaram em vantagem em relação aos demais concorrentes, principalmente no item inteligência. Em relação ao item estrutura da empresa, vislumbra-se que uma empresa que presta serviço a um cliente por um período superior a cinco anos detenha uma estrutura que atenda as expectativas desse cliente. Logo, a empresa estaria em vantagem, pois a sua estrutura não seria, em tese, questionada pela equipe julgadora.

Somando-se ao exposto, as movimentações recíprocas de agentes entre o MDS e a empresa Informe, conforme constatado no item 2.2.1.10, que foram relevante ponto de desequilíbrio no processo licitatório, e a falta de definição de parâmetros para as escalas de pontuação (excelente, muito adequada, adequada, pouco adequada e inadequada) para a avaliação das propostas, o que acarretou em subjetividade no julgamento do certame, corroboram o entendimento de que houve favorecimento para a empresa vencedora.

Em relação ao princípio da isonomia, verifica-se que este visa garantir o tratamento paritário entre os licitantes. Como tratado na constatação relacionada às movimentações recíprocas de profissionais entre a contratante e a contratada, a título de exemplo, verificou-se que os servidores comissionados CPF ***.794.698-** e CPF ***.852.678-

** eram sócios da empresa Informe e tiveram acesso privilegiado a informações relacionadas ao processo licitatório, o que colocou a empresa vencedora em vantagem em relação aos demais concorrentes, caracterizando, dessa maneira, inobservância ao princípio da isonomia. Sobre o fato de empresas prestarem serviços à Administração

Pública e, por esse motivo, se encontrarem em vantagem em relação às demais participantes em um processo licitatório, no caso em questão, verificou-se que foi prevista, conforme tratado anteriormente, uma pontuação de 70% nos itens inteligência e estrutura da empresa, o que efetivamente colocou a licitante vencedora em vantagem em relação às demais concorrentes.

Conforme evidenciado, a Unidade terceirizou atividades inerentes a atribuições do cargo de Técnico em Comunicação Social e pagou valores superiores aos custos que a Administração Pública teria com servidores públicos no último padrão (III) da última classe (S) da carreira, custos superiores àqueles relativos a servidores públicos, em montante mensal de R$ 357.810,38.

Em nova manifestação, o MDS discorda do favorecimento à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda, vencedora da licitação, por meio de critérios e decisões no processo de licitação que permitiram sua participação em condição privilegiada em relação às demais licitantes. Informa, inclusive “(...) que apesar de a empresa Informe receber 403,5 dos 450 pontos possíveis quanto ao quesito Inteligência, isso por si só não favorece a empresa. Se realmente favorecesse poderia ter recebido pontuação total ou mais próxima dela, haja vista as alegações de que detinha conhecimento mais aprofundado que as demais licitantes e por trabalhar há mais de 5 anos com a comunicação dos programas sociais”.

O favorecimento é indicado a partir de análise conjunta das falhas sucessivas no certame licitatório e apresentadas neste relatório, ou seja, não apenas a definição da pontuação dos quesitos utilizados na proposta técnica. Desde os planos de trabalho da ASCOM não serem um desdobramento consistente (por meio de ações, metas e indicadores) do planejamento do MDS, mesmo se considerado o PPA aprovado para o período e o desencadeamento de procedimento licitatório sem a realização de estudos preliminares que indicassem as soluções disponíveis, as justificativas da escolha da solução e a análise de risco até as movimentações recíprocas de agentes entre a contratante e a contratada no período de realização da licitação e durante a execução contratual, toda condução do processo acabou por levar, de forma indevida, à contratação da empresa Informe.

Em relação ao acesso privilegiado a informações das pessoas CPF ***.794.698-** e

***.852.678-**, ao contrário da informação prestada pelo primeiro CPF de que as funções se limitavam ao assessoramento da Ministra, a ex-servidora ocupou o cargo de Chefe da ASCOM no período de 16/05/2005 a 23/02/2010, período no qual a empresa Informe foi contratada para executar o Contrato nº 18/2007. Constata-se, também, que não houve descontinuidade na atuação da ex-servidora no MDS, pois no dia seguinte de sua exoneração ela foi alocada no Gabinete da Ministra, unidade responsável pela ASCOM. Quanto ao CPF ***.852.678-**, reafirma-se que ela ocupou o cargo de DAS

102.4 (Assessora ASCOM) e foi sócia cotista em período simultâneo na Informe, conforme DOU nº 124, 148 e 217 (todos de 2012) e consulta a informações do Sistema CNPJ (realizada em 30/10/2018). Assim, reafirma-se que as ex-servidoras detinham informações relacionadas ao processo licitatório, o que colocou a empresa vencedora em vantagem em relação aos demais concorrentes, caracterizando, dessa maneira, inobservância ao princípio da isonomia.

Quanto ao integrante da comissão técnica CPF ***.012.726-**, ele foi chefe da ASCOM no período de 04/03/2011 a 06/09/2013. Neste período, principalmente na fase interna da licitação (20/10/2011 a 16/01/2013), ocorreram movimentações de agentes da

ASCOM/MDS para a empresa Informe, ou seja, movimentações de pessoas que estiveram envolvidos na preparação do projeto básico.

Recomendações:

Recomendação 1: Considerando o favorecimento à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda., vencedora da licitação, por meio de critérios e decisões no processo de licitação que permitiram sua participação em condição privilegiada em relação às demais licitantes, e ainda, as movimentações recíprocas de agentes entre a contratante e a contratada no período de realização da licitação e durante a execução contratual, apurar, em observância ao inciso II do art. 88 da Lei nº 8.666/1993, as condutas da empresa.

Recomendação 2: Considerando o favorecimento à empresa Informe Comunicação Integrada S.S. Ltda., vencedora da licitação, por meio de critérios e decisões no processo de licitação que permitiram sua participação em condição privilegiada em relação às demais licitantes, e ainda, as movimentações recíprocas de agentes entre a contratante e a contratada no período de realização da licitação e durante a execução contratual, apurar as responsabilidades dos servidores do MDS em relação a esse favorecimento.

III – CONCLUSÃO

Tendo em vista a necessidade de incluir um relato gerencial no relatório, a versão encaminhada para a unidade encontra-se como papel de trabalho em formato .pdf

Brasília/DF, 19 de dezembro de 2018.

Equipe Técnica Nome:

Cargo: AUDITOR FEDERAL DE FINANÇAS E CONTROLE

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