La riforma della disciplina dei contratti pubblici
La riforma della disciplina dei contratti pubblici
I principi ispiratori, la centralizzazione e la qualificazione delle stazioni appaltanti, il regime dei contratti sotto soglia.
Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx
DALLE DIRETTIVE AL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
LEGGE N.11 DEL 28/1/16
D.LGS N. 50 DEL 18/4/16
[codice contratti pubblici]
[deleghe al Governo per l’attuazione delle Direttive nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici]
DIRETTIVE 2014/23/UE, 2014/24/UE E 2014/25/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 26/2/14
[contratti di concessione, appalti pubblici e procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali]
Il rinnovato quadro normativo
NOVITA’
NUOVI ISTITUTI DI DERIVAZIONE EUROPEA
PRESCRIZIONI DELLA LEGGE DELEGA
Novità
NUOVI ISTITUTI DI DERIVAZIONE EUROPEA
• Dettagliata disciplina delle centrali di committenza
• Disciplina sistematica delle concessioni di servizi
• Forte spinta verso una completa informatizzazione delle attività
• DGUE – documento di gara unico europeo
• OEPV elevato a principio generale
• Disciplina attenta alle opportunità di partecipazione delle MPMI
• Valorizzazione dei criteri ambientali e sociali nell’aggiudicazione
• Recepimento delle disposizioni sulla «risoluzione del contratto»
Novità
CRITERI DELLA LEGGE DELEGA
• Divieto di introduzione e mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive comunitarie (cd. divieto di gold plating)
• Compilazione di un unico testo normativo denominato "codice dei contratti e delle concessioni pubbliche", volto anche a garantire l'effettivo coordinamento con le ulteriori disposizioni normative in vigore nelle medesime materie, nel rispetto del trattato sul funzionamento dell'unione europea
• Razionalizzazione del quadro normativo
• Riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti
• Revisione del sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità e
trasparenza
• Razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto
• Previsione di una disciplina organica della materia delle concessioni pubbliche e individuazione, in tema di procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità, trasparenza e parità di trattamento richiesti dalla normativa europea
• Partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati all'aggiudicazione di appalti e concessioni pubbliche
IL LATO DELLA DOMANDA PUBBLICA
•semplificazione, armonizzazione e digitalizzazione delle procedure
•riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti
• bb) razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle fasi di programmazione e controllo, nonché prevedendo l'introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi;
La disciplina di riferimento
dei contratti pubblici
La programmazione (art. 21).
• Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio
• Novità: Il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro.
• Le amministrazioni comunicano, entro il mese di ottobre, l’elenco delle acquisizioni di forniture e servizi d’importo superiore a 1 milione di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori.
La qualificazione e la riduzione delle stazioni appaltanti (artt. 37-38).
• Tutte le stazioni appaltanti potranno procedere sempre in xxx xxxxxxxx, xxxxx restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle disposizioni in materia di contenimento della spesa:
⮚per i servizi sotto i 40mila euro e per i lavori sotto i 150mila euro
⮚effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto
messi a disposizione dalle centrali di committenza
di
Art. 3, co. 1, cccc) «strumenti acquisto», strumenti di
acquisizione che non richiedono apertura del confronto competitivo.
Rientrano tra gli strumenti di acquisto:
1) le convenzioni quadro di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999,
n. 488, stipulate, ai sensi della normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori;
2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici vengono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo;
3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo;
Art. 3, co. 1, dddd) «strumenti di negoziazione», strumenti di acquisizione che richiedono apertura del confronto competitivo. Rientrano tra gli strumenti di negoziazione:
1) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza nel caso in cui gli appalti specifici vengono aggiudicati con riapertura del confronto competitivo;
2) il sistema dinamico di acquisizione realizzato da centrali di committenza;
3) il mercato elettronico realizzato da centrali di committenza nel caso di acquisti effettuati attraverso confronto concorrenziale;
4) i sistemi realizzati da centrali di committenza che comunque consentono lo svolgimento delle procedure ai sensi del presente codice;
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
ART. 1, CO. 7 E 9 DL 95/2012
• CATEGORIE MERCEOLOGICHE SPECIFICHE INDIVIDUATE DAL COMMA 7 O DA DECRETO MINISTERIALE COME PREVISTO DAL COMMA 9 (energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, etc..)
• APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI SECONDO LE MODALITÀ INDICATE
ART. 9, CO. 3 DL 66/2014
• CATEGORIE MERCEOLOGICHE INDIVIDUATE ANNUALMENTE CON
DPCM
• APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI ATTRAVERSO I SOGGETTI AGGREGATORI
ART. 1, CO. 512 L 208/2015
• PIANO TRIENNALE PER L’INFORMATICA NELLA PA PREDISPOSTO DA AGID
• APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI INFORMATICI E DI CONNETTIVITÀ ATTRAVERSO I SOGGETTI AGGREGATORI
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
ART. 1
COMMA 450 L 296/2006
• PER ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DI IMPORTO ≥ 1.000 € E < SOGLIA COMUNITARIA:
RICORSO A MEPA O ALTRI MERCATI ELETTRONICI O SISTEMI TELEMATICI MESSI A DISPOSIZIONE DA CENTRALE REGIONALE DI RIFERIMENTO
I comuni non capoluogo.
• Senza la necessaria qualificazione si deve procedere secondo una delle seguenti modalità:
1. ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori
qualificati;
2. mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento.
3. ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56.
CENTRALE DI COMMITTENZA QUALIFICATE
RICORRENDO
SOGGETTI AGGREGATORI
QUALIFICATI
PROCEDE
MEDIANTE
UNIONI DI COMUNI COSTITUITE E QUALIFICATE
COME CENTRALI DI COMMITTENZA
ASSOCIANDOSI O CONSORZIANDOSI IN CENTRALI DI COMMITTENZA
RICORRENDO
STAZIONE UNICA APPALTANTE
IL COMUNE
NON CAPOLUOGO DI PROVINCIA
Le centrali di committenza
• Con DPCM (entro 6 mesi) sono individuati gli ambiti territoriali di riferimento e stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di aggregazione
• In caso di concessione di servizi pubblici locali di interesse economico generale di rete, l’ambito di competenza della centrale di committenza coincide, con l’ambito territoriale di riferimento (ATO)
• La qualificazione sarà conseguita in relazione alla complessità delle procedure da gestire e per fasce di importo, agli ambiti di attività e alla tipologia dell’approvvigionamento
• In mancanza della qualificazione le Amministrazioni devono rivolgersi ad una centrale di committenza o a un'unione di Comuni qualificata come centrale di committenza
• Sarà istituito presso ANAC un apposito elenco delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza qualificate
• Con DPCM (entro 3 mesi su proposta MIT-MEF) saranno definiti i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione all’elenco
• Come si consegue la qualificazione?
⮚Cinque i «requisiti di base»: strutture organizzative stabili, presenza di dipendenti con specifiche competenze, sistemi di formazione e aggiornamento, numero di gare svolte nel triennio (per importo e complessità), rispetto dei tempi di pagamento delle imprese.
⮚Cinque i «requisiti premianti»: valutazione positiva di ANAC sull’attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione, sistemi di gestione in qualità degli uffici e dei procedimenti di gara ISO 9001, tecnologie telematiche nella gestione delle gare, il livello di soccombenza nel contenzioso, applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale.
• In ordine a quali attività si consegue la qualificazione?
• La qualificazione ha ad oggetto:
⮚La capacità di programmare e progettare
⮚La capacità di affidare
⮚La capacità di verificare nella fase di esecuzione
• Il ruolo di ANAC nel sistema di qualificazione
• verifica a campione la qualificazione conseguita che opera comunque per un massimo di 5 anni
• stabilisce le modalità attuative del sistema ed assegna un termine per dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione
• stabilisce i casi in cui può essere disposta la qualificazione con riserva
• A decorrere dalla data di entrata in vigore del sistema non rilascia i CIG alle stazioni appaltanti non qualificate
La Legge delega
• previsione di una disciplina applicabile ai contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria
• previsione di una disciplina per l'esecuzione di lavori, servizi e forniture in economia ispirate a criteri di massima semplificazione e rapidità dei procedimenti, salvaguardando i princìpi di trasparenza e imparzialità della gara
La Legge delega
• garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche i contratti sotto la soglia di rilevanza comunitaria, assicurando, anche nelle forme semplificate di aggiudicazione, la valutazione comparativa tra più offerte, prevedendo che debbano essere invitati a presentare offerta almeno cinque operatori economici, ove esistenti, nonché un'adeguata rotazione
Il Codice del 2006
art. 121-125: la disciplina dei contratti sotto soglia
Il Codice del 2016
art. 36: contratti sotto soglia
Il nuovo regime delle procedure sotto soglia (art. 36)
1) fino a 40 mila € è consentito l’affidamento diretto, adeguatamente motivato |
2) tra 40 mila € e 150 mila € per i lavori e tra 40 mila e la soglia comunitaria per forniture e servizi l’affidamento deve essere preceduto da procedura negoziata con consultazione di almeno 5 soggetti (o amministrazione diretta con materiali e mezzi acquistati/noleggiati) |
3) tra 150 mila e 1 milione per i lavori procedura negoziata con consultazione di almeno 10 soggetti |
4) sopra 1 milione procedure ordinarie |
Selezione degli operatori
Per la procedura negoziata nelle ipotesi 2) e 3) i soggetti da invitare vanno selezionati tramite indagini di mercato o individuandoli nell’ambito di elenchi di operatori economici istituiti dalla stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione.
Non vi sono indicazioni per quanto attiene all’affidamento diretto. secondo le indicazioni bozze di linee guida Anac la S.A. dovrebbe operare “una preliminare indagine, semplicemente esplorativa del mercato, volta a identificare la platea dei potenziali affidatari”.
Linee guida Anac (co. 7)
Entro 90 giorni l’Anac deve adottare Linee guida per definire modalità di dettaglio per supportare le S.A. nel migliorare qualità procedure, indagini di mercato, formazione e gestione elenchi di operatori economici
In attesa delle linee guida opera una disciplina transitoria (art. 216, comma 9), secondo
cui i soggetti da invitare a presentare offerta devono essere individuati:
- tramite indagini di mercato effettuate con avviso pubblicato sul profilo di committente per almeno 15 giorni e indicazione dei requisiti minimi richiesti
- tramite selezione dai vigenti elenchi di operatori utilizzati dalle S.A. se compatibili col
Codice
Verifica dei requisiti (co. 5 e 6)
- (co. 5, 1° periodo) per gli affidamenti di forniture e servizi di importo inferiore alle soglie comunitarie e per quelli di lavori di importo inferiore a 150mila euro, la verifica è limitata “esclusivamente” ai requisiti generali e va fatta tramite la consultazione della banca dati nazionale.
- (co. 5, 2° periodo) le s.a. devono verificare il possesso dei requisiti economico– finanziari e tecnico–professionali richiesti. tale verifica sembra essere generalizzata, per ogni importo;
Apparente contrasto con quanto indicato nel primo periodo, che per gli appalti di importo minore sembrerebbe escludere l’obbligo di verifica dei requisiti speciali.
Verifica dei requisiti (co. 5 e 6)
- in ogni caso la verifica è obbligatoria solo nei confronti dell’aggiudicatario, mentre è meramente facoltativa rispetto agli altri concorrenti (comma 6).
- per i lavori di importo inferiore a 150mila euro non è obbligatoria ai fini della qualificazione l’attestazione soa, sostituita con specifici requisiti richiesti dalla s.a. nei documenti di gara (articolo 84, comma 1).
Il regime “alleggerito”
Servizi sottoposti ad un regime alleggerito (allegato IX)
La Direttiva 24/2014 ha operato il superamento della distinzione tra servizi assoggettati alla integrale applicazione del codice (ex servizi dell'allegato IIA) e servizi assoggettati ad un regime attenuato (ex servizi di cui all’allegato IIB) della Direttiva 2004/18
Per i servizi sociali e gli altri servizi specifici di cui all’allegato IX del Codice si applica il regime delle procedure sotto soglia se la base d’asta è di importo pari o inferiore a 750.000 euro in quanto al di sotto di tale importo non si ritiene presente un interesse transfrontaliero delle imprese alla partecipazione alle gare.
Al di sopra della soglia il Codice introduce un regime differenziato soltanto per quanto concerne la pubblicazione degli avvisi (art. 142) e la possibilità di affidamento riservato alle organizzazioni del terzo settore (art. 143).
Grazie per l’attenzione