Il Piano include un ampio spettro di investimenti e riforme, che prevedono il coinvolgimento attivo delle Amministrazioni territoriali ed è stato stimato che una rilevante quantità di risorse, per più di 80 miliardi di euro, avrà una ricaduta diretta sul territorio.

Il Comune di Genova, come gli altri Enti Locali nel territorio nazionale, si è trovato infatti a dover gestire un consistente quantitativo di risorse, molto maggiore rispetto allo standard, in tempi estremamente più compressi.

Nei capitoli a seguire si analizzeranno le procedure autorizzative comunemente in uso prima dell'avvio degli interventi compresi nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR e, successivamente, si illustrerà come l’area tecnica del Comune di Genova ha intrapreso il processo di efficientamento procedurale in ottica sinergica fra gli uffici dell’Ente e fra l’Ente e le amministrazioni esterne quali, in particolare, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Genova e la provincia di La Spezia, il Ministero Dell’interno Dipartimento Vigili Del Fuoco Del Soccorso Pubblico E Difesa Civile Comando Vigili Del Fuoco Di Genova, Regione Liguria e ARPAL.

Il nuovo strumento dei “TAVOLI TECNICI”, che si andrà ad illustrare, è stato pensato ed attuato all’interno nell’area tecnica del Comune di Genova, per garantire l’attuazione delle misure previste dal PNRR e il raggiungimento degli obiettivi richiesti, in un’ottica di semplificazione e innovazione dei procedimenti relativi alla valutazione e approvazione dei progetti architettonici e di spazio pubblico.

Si partirà quindi da una panoramica generale relativamente ai PNRR, spiegando cosa sono e cosa comportano per gli Enti Locali a livello di incremento delle loro capacità gestionali.

Ci si concentrerà poi sugli aspetti relativi alla gestione di progetti architettonici e di rigenerazione dello spazio pubblico gestiti dall’Area Tecnica del Comune di Genova, nostra area di competenza, andando dapprima ad analizzare la normativa tecnica a disposizione e come essa venga applicata nelle progettazioni di opere pubbliche locali. Verrà poi osservato come già i Decreti semplificazione antecedenti il PNRR e poi quelli conseguenti, abbiano tentato di snellire una burocrazia lenta e spinosa e di come infine siano state affrontate tali tematiche dall’Area Tecnica del Comune di

Genova, con la creazione di una procedura ad hoc che fa riflettere su quanto l’iter

precedentemente applicato possa essere rivisto, non solo in situazioni di “emergenza”, ma per aumentare efficienza ed efficacia dell’Ente nella gestione dei progetti di tutti i giorni.

La stagione dei PNRR e le nuove sfide per la PA

Che cos'è e a cosa serve il PNRR?

La pandemia di Covid-19 è sopraggiunta in un momento storico in cui era già evidente e condivisa la necessità di adattare l’attuale modello economico verso una maggiore sostenibilità ambientale e sociale.

Il 21 Luglio 2020 la Commissione europea, il Parlamento europeo e i leader dell’UE, hanno

raggiunto un accordo politico relativamente ad un piano di ripresa che aiuterà l’Unione europea a riparare i danni economici e sociali causati dall’emergenza sanitaria da coronavirus e contribuire a gettare le basi per rendere le economie e le società dei paesi europei più sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e digitale: un investimento sul futuro dell’Europa e degli Stati membri per ripartire dopo l’emergenza Covid-19.

Il programma europeo, Next Generation EU (NGEU), è composto principalmente dal Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility) e prevede investimenti e riforme per accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale. Al suo interno, tra i vari obiettivi, si propone di sostenere interventi che contribuiscano ad attuare l’Accordo di Parigi e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, in coerenza con il Green Deal europeo e stabilisce che tutte le misure che rientrano nel Piano per la Ripresa e la Resilienza debbano soddisfare il principio del Do No Significant Harm (DNSH), rispettando determinati criteri per garantire la tutela dell'ambiente.

È in questo contesto che si inserisce Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), lo strumento che traccia gli obiettivi, le riforme e gli investimenti che l’Italia intende realizzare grazie all’utilizzo dei fondi europei di Next Generation EU, per attenuare l’impatto economico e sociale della

pandemia e rendere l’Italia un Paese più equo, verde e inclusivo, con un’economia più competitiva,

dinamica e innovativa.

Un insieme di azioni e interventi disegnati per superare l’impatto economico e sociale della pandemia e costruire un’Italia nuova, dotandola degli strumenti necessari per affrontare le sfide ambientali, tecnologiche e sociali di oggi e di domani.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano prevede finanziamenti per 191,5 miliardi di Euro e a cui si affiancano ulteriori 30,6 miliardi di Euro del Piano Nazionale Complementare (PNC).

Il PNRR si sviluppa intorno a tre assi strategici, condivisi a livello europeo: digitalizzazione e innovazione, inclusione sociale e transizione ecologica che si articolano a loro volta in sei Missioni e sedici Componenti.

Le sei Missioni del PNRR sono:

• Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo;

• Rivoluzione verde e transizione ecologica;

• Infrastrutture per una mobilità sostenibile;

• Istruzione e ricerca;

• Inclusione e coesione;

• Salute.

Il PNRR include 134 investimenti e 63 riforme, per un totale di 197 misure ripartite sulle 6 missioni, molte delle quali prevedono come soggetti attuatori o soggetti beneficiari le Pubbliche Amministrazioni (P.A.) e gli Enti Locali (Comuni, Regioni, Città metropolitane e Province).

Secondo una relazione pubblicata dal centro studi del parlamento, il governo valuta l’impatto del PNRR sull’economia del nostro paese con una crescita dello 0,8%, portando il tasso di crescita potenziale nell’anno finale del piano all’1,4%.

Il Governo Italiano ha inoltre istituito, attraverso il decreto-legge n. 59 del 6 maggio 2021, il Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC), finanziato con risorse nazionali per

complessivi 30.622,46 milioni di euro per gli anni dal 2021 al 2026, con l’obiettivo di integrare e potenziare i contenuti del Piano nazionale di ripresa e resilienza. Le finalità del PNC sono quelle di accelerare programmazione e l’attuazione degli interventi previsti e, in alcuni casi, il oro finanziamento diretto, superando ove possibile, il semplice riparto delle risorse.

Il meccanismo di assegnazione di tale risorse, richiede alle Amministrazioni di individuare obiettivi iniziali, intermedi e finali dei progetti di cui sono titolari nonché le tempistiche entro cui tali obiettivi devono essere raggiunti, e che in caso contrario determinerebbero la revoca della sovvenzione e il suo dirottamento verso le Amministrazioni che riportino i migliori dati di impiego delle risorse (meccanismi premiali; art. 1, commi 7 e 7-bis del decreto-legge n. 59/2021).

La complementarietà del PNC rispetto al PNRR si manifesta a livello:

• progettuale, con una integrazione delle risorse per gli interventi già previsti nel PNRR (i c.d. programmi e interventi cofinanziati);

• di missione o di componente della missione, con la previsione di ulteriori investimenti (i c.d. programmi e interventi del Piano) che contribuiscono al raggiungimento delle finalità del PNRR.

Il decreto legge individua 30 interventi, di cui 24 programmi del Piano, finanziati esclusivamente dal PNC, e dunque a carico del bilancio dello Stato e 6 programmi cofinanziati con il PNRR, ossia già previsti nel PNRR e per i quali il PNC prevede risorse aggiuntive.

Il PNC rappresenta esso stesso uno dei traguardi del PNRR, essendo un impegno preso dall’Italia oggetto di due milestone della Riforma della pubblica amministrazione (M1C1-55 e M1C1-62) e il suo stato di avanzamento viene monitorato trimestralmente, tramite apposite relazioni.

Missioni, milestone e target

Le Linee guida elaborate dalla Commissione Europea per l’elaborazione dei PNRR identificano le Componenti come gli ambiti in cui aggregare progetti di investimento e riforma dei Piani stessi. Ciascuna componente riflette riforme e priorità di investimento in un determinato settore o area di intervento, ovvero attività e temi correlati, finalizzati ad affrontare sfide specifiche e che formino un pacchetto coerente di misure complementari. Le componenti hanno un grado di dettaglio sufficiente ad evidenziare le interconnessioni tra le diverse misure in esse proposte.

Il Piano si articola in sedici Componenti, raggruppate in sei Missioni. Queste ultime sono articolate in linea con i sei Pilastri menzionati dal Regolamento RRF

MISSIONE 1_DIGITALIZZAZIONE, INNOVAZIONE, COMPETITIVITÀ E CULTURA

Sostiene la transizione digitale del paese, nella modernizzazione della Pubblica

Amministrazione, nelle infrastrutture di comunicazione e nel sistema produttivo. Ha l’obiettivo

di garantire la copertura di tutto il territorio con reti a banda ultra-larga, migliorare la

competitività delle filiere industriali, agevolare l’internazionalizzazione delle imprese. Investe inoltre sul rilancio che caratterizzano l’Italia: il turismo e la cultura.

MISSIONE 2_RIVOLUZIONE VERDE E TRANSIZIONE ECOLOGICA

È volta a realizzare la transizione verde ed ecologica della società e dell’economia per rendere il sistema sostenibile e garantire la sua competitività. Comprende interventi per l’agricoltura sostenibile e per migliorare la capacità di gestione dei rifiuti; programmi di investimento e ricerca per le fonti di energia rinnovabili; investimenti per lo sviluppo delle principali filiere industriali della transizione ecologica e la mobilità sostenibile. Prevede inoltre azioni per

l’efficientamento del patrimonio immobiliare pubblico e privato; iniziative per il contrasto al dissesto idrogeologico, per salvaguardare e promuovere la biodiversità del territorio e per

garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la gestione sostenibile ed efficiente delle

risorse idriche.

MISSIONE 3_INFRASTRUTTURE PER UNA MOBILITÀ SOSTENIBILE

Si pone l’obiettivo di rafforzare ed estendere l’alta velocità ferroviaria nazionale e potenziare la rete ferroviaria regionale, con una particolare attenzione al Mezzogiorno. Potenzia i servizi di trasporto merci secondo una logica intermodale in relazione al sistema degli aeroporti.

Promuove l’ottimizzazione e la digitalizzazione del traffico aereo. Punta a garantire l’interoperabilità della piattaforma logistica nazionale (PNL) per la rete dei porti.

MISSIONE 4_ISTRUZIONE E RICERCA

Punta a colmare le carenze strutturali, quantitative e qualitative, dell’offerta di servizi di

istruzione nel nostro paese, in tutto il ciclo formativo. Prevede l’aumento dell’offerta di posti negli asili nido, favorisce l’accesso all’università, rafforza gli strumenti di orientamento e riforma il reclutamento e la formazione degli insegnanti. Include anche un significativo

rafforzamento dei sistemi di ricerca di base e applicata e nuovi strumenti per il trasferimento tecnologico, per innalzare il potenziale di crescita.

MISSIONE 5_INCLUSIONE E COESIONE

Investe nelle infrastrutture sociali, rafforza le politiche attive del lavoro e sostiene il sistema duale e l’imprenditoria femminile. Migliora il sistema di protezione per le situazioni di fragilità sociale ed economica, per le famiglie, per la genitorialità. Promuove inoltre il ruolo dello sport come fattore di inclusione. Un’attenzione specifica è riservata alla coesione territoriale, col rafforzamento delle Zone Economiche Speciali e la Strategia nazionale delle aree interne.

Potenzia il Servizio Civile Universale e promuove il ruolo del terzo settore nelle politiche pubbliche.

MISSIONE 6_SALUTE

È focalizzata su due obiettivi: il rafforzamento della prevenzione e dell’assistenza sul territorio, con l’integrazione tra servizi sanitari e sociali, e l’ammodernamento delle dotazioni tecnologiche del Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Potenzia il Fascicolo Sanitario Elettronico e lo sviluppo della telemedicina. Sostiene le competenze tecniche, digitali e manageriali del personale del Sistema sanitario, oltre a promuovere la ricerca scientifica in ambito biomedico e sanitario.

Le sei missioni del PNRR si traducono, complessivamente, nella realizzazione di 226 misure suddivise tra riforme (62) e investimenti (164). Tali interventi devono essere portati a compimento rispettando una rigida tabella di marcia che prevede, per ogni misura, l’adempimento di alcune scadenze suddivise fra MILESTONE e TARGET.

Le milestone definiscono generalmente fasi rilevanti di natura amministrativa e procedurale: sono traguardi qualitativi da raggiungere tramite una determinata misura del PNRR (riforma e/o investimento); individuano spesso fasi chiave dell'attuazione delle misure (e.g. legislazione adottata, piena operatività dei sistemi informativi, etc.).

I target rappresentano risultati attesi dagli interventi, quantificati con indicatori misurabili: sono traguardi quantitativi da raggiungere tramite una determinata misura del PNRR (riforma e/o investimento); sono misurati tramite indicatori ben specificati (km di ferrovie costruite, metri quadri di superfice oggetto di interventi di efficientamento energetico, n° di studenti che hanno completato la formazione, etc.).

Le misure previste dal piano richiedono il completamento di 527 scadenze in totale. Queste si suddividono in 314 milestone e 213 target. L’Italia potrà richiedere ed ottenere dalla CE i

finanziamenti spettanti su base semestrale solo a fronte dell’effettivo conseguimento dei traguardi e degli obiettivi intermedi, secondo una sequenza temporale predefinita e concordata con le Istituzioni europee, che impone tempi di realizzazione stringenti, molto più rapidi di quelli usuali.

Figura 1 ▇▇▇▇▇▇▇▇▇.▇▇

Analizzando il cronoprogramma possiamo osservare come il momento più significativo per quanto riguarda l’attuazione delle misure sia previsto per il secondo trimestre del 2026, questo infatti è il termine ultimo per completare e rendicontare tutti gli interventi previsti dal piano.

Principio DNSH

L’accesso ai finanziamenti del dispositivo europeo di Ripresa e Resilienza (RRF) è condizionato al fatto che i Piani nazionali (PNRR) includano misure che concorrano concretamente alla transizione ecologica per almeno il 37% delle risorse assegnate e che, in nessun caso, violino il principio del Do No Significant Harm (DNSH), ossia non devono arrecare un danno significativo all’ambiente. Tale vincolo si traduce in una valutazione di conformità delle misure del PNRR al DNSH, con riferimento al sistema di tassonomia delle attività ecosostenibili (articolo 17 del Regolamento UE 2020/852). Il principio DNSH ha lo scopo di valutare se un investimento possa o meno arrecare un danno a uno dei sei obiettivi ambientali individuati nell’accordo di Parigi (Green Deal europeo), ossia:

• mitigazione dei cambiamenti climatici;

• adattamento ai cambiamenti climatici;

• uso sostenibile o alla protezione delle risorse idriche e marine;

• economia circolare, inclusa la prevenzione, il riutilizzo ed il riciclaggio dei rifiuti;

• prevenzione e riduzione dell'inquinamento;

• protezione e al ripristino di biodiversità e degli ecosistemi;

Tutti i progetti e le riforme proposti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano sono quindi stati analizzati secondo i criteri DNSH, valutandone gli effetti generati sui sei obiettivi ambientali e sono stati poi ricondotti a quattro scenari distinti:

1. La misura ha impatto nullo o trascurabile sull’obiettivo

2. La misura sostiene l’obiettivo con un coefficiente del 100%*

3. La misura contribuisce “in modo sostanziale" all’obiettivo ambientale

4. La misura richiede una valutazione DNSH complessiva

Nel caso l’intervento sia riconducibile a uno dei primi tre scenari, si applica un approccio semplificato che richiede all’amministrazione proponente di esplicitare le motivazioni per cui

l’intervento è associato ad un rischio limitato di danno ambientale, a prescindere dal suo contributo

potenziale alla transizione verde.

Se invece l’intervento fa riferimento a settori come quello dell’energia, dei trasporti o della gestione dei rifiuti, e che dunque presentasse un rischio maggiore di incidere su uno o più obiettivi ambientali, si ricadrebbe nell’ultimo scenario, per cui viene richiesta una analisi approfondita della situazione e vengono definite le condizioni da rispettare per la loro realizzazione. La stessa analisi viene richiesta anche per gli interventi che mirano a fornire un contributo sostanziale alla mitigazione dei cambiamenti climatici.

La valutazione DNSH è fatta misura per misura: non sul complesso del Piano, né sulla strategia di transizione verde. Il criterio di riferimento per la valutazione non è comparativo (rispetto alla situazione esistente) ma assoluto e fa quindi riferimento a una situazione priva impatti ambientali negativi.

Nella fase di attuazione del PNRR, l’Amministrazione titolare della misura dovrà dimostrare, in sede di monitoraggio e rendicontazione dei risultati degli interventi e in sede di verifica e controllo della spesa, che essa sia stata effettivamente realizzata senza arrecare un danno significativo agli obiettivi ambientali.

PNRR e Enti Locali

Le sfide per i Comuni Italiani

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) prevede il coinvolgimento diretto dei Comuni nella messa a terra di progetti per almeno 30 miliardi di euro entro il 2026 che potrebbero arrivare fino a 50 miliardi di euro circa a seconda del volume di progetti di titolarità delle Amministrazioni Centrali che coinvolgeranno gli enti territoriali nella fase di attuazione.

Le Amministrazioni territoriali sono coinvolte nelle iniziative del PNRR attraverso:

• La titolarità di specifiche progettualità (attuatori/beneficiari), afferenti materie di competenza istituzionale e la loro concreta realizzazione (es. asili nido, progetti di rigenerazione urbana, edilizia scolastica, interventi per il sociale).

• La partecipazione a iniziative finanziate dall’Amministrazione centrale che destinano agli Enti locali risorse per realizzare progetti specifici che contribuiscono all’obiettivo nazionale (es. in materia di digitalizzazione)

• La localizzazione sul proprio territorio di investimenti previsti nel PNRR la cui responsabilità di realizzazione è demandata a livelli superiori (es. in materia di mobilità, ferrovie/porti, sistemi irrigui, banda larga, ecc.).

Il volume di risorse che i Comuni si trovano a dover gestire per l’attuazione dei progetti PNRR, risulta particolarmente significativo se paragonato all’ammontare tradizionalmente gestito dagli enti locali.

È necessario attuare una modalità efficiente di utilizzo e gestione di tali risorse di cui, il pieno impiego, richiederebbe un aumento della capacità annua di investimento dei Comuni di almeno il 60% rispetto alla norma.

Inoltre, i progetti proposti per i finanziamenti PNRR devono adempiere a principi ed obblighi

specifici, il cui controllo aumenta ulteriormente l’impegno gestionale dell’ente soggetto attuatore.

Tali obblighi e principi si possono schematizzare come di seguito:

• Principio del “Do No Significant Harm” (DNSH), secondo il quale nessuna misura finanziata dagli avvisi deve arrecare danno agli obiettivi ambientali (art 17 Regolamento UE 2020 852

• Principio del contributo all’obiettivo climatico (da prevedere solo se pertinente per ciascuna

specifica misura)

• Obbligo di conseguimento delle MILESTONE e dei TARGET nei tempi previsti dal cronoprogramma PNRR

• Obbligo di assenza «doppio finanziamento»

• Obblighi in materia di comunicazione e informazione attraverso specifico richiamo al

dispositivo e presenza dell’emblema dell’Unione Europea

Si è reso dunque necessario potenziare ed affiancare le strutture coinvolte nelle fasi di progettazione e affidamento dei lavori oltre che efficientare, laddove possibile, alcune delle procedure di approvazione.

Alcune delle misure che il PNRR prevede per incrementare le capacità gestionali degli Enti Locali, in particolare dei Comuni, prevedono il reclutamento di personale, potendo assumere, in

deroga “all’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, con contratto a tempo determinato personale con qualifica non dirigenziale in possesso di specifiche professionalità per un periodo non eccedente la durata di completamento del PNRR e comunque non oltre il 31 dicembre 2026”.

Tra le attività ammesse per il reclutamento di personale vi sono incarichi di progettazione, servizi di direzione lavori, servizi di architettura e ingegneria, collaudo tecnico-amministrativo, incarichi per indagini geologiche e sismiche, incarichi per le operazioni di bonifica, archeologica, incarichi in

commissioni giudicatrici, altre attività tecnico-operative strettamente finalizzate alla realizzazione dei singoli progetti finanziati dal PNRR.

Il coordinamento tra lo Stato Centrale e l’attività dei Comuni e degli organi periferici in generale

sarà assicurato dalla CABINA DI REGIA: organo di indirizzo politico guidato direttamente dal

presidente del Consiglio, che coordina e dà impulso all’attuazione degli interventi del PNRR.

La Cabina di Regia inoltre ha la facoltà di proporre l’attivazione dell’articolo 12 del Dl 77/2021, che prevede la possibilità da parte del governo di esercitare dei “poteri sostitutivi” nel caso in cui gli enti locali soggetti attuatori non riescano a rispettare i tempi previsti. Oppure nel caso in cui siano riscontrate delle difformità nella realizzazione dei progetti rispetto a quanto presentato. Tramite questi poteri il consiglio dei ministri potrà, a determinate condizioni, attribuire a un altro organo pubblico o a un commissario ad acta il potere di adottare gli atti necessari e di provvedere all’esecuzione ai progetti.

Il contesto normativo e gli strumenti della PA

Normativa di riferimento

Nella progettazione architettonica, urbanistica, ingegneristica a servizio delle Città, più in generale ricomprese nella dicitura “lavori pubblici”, la normativa di riferimento è davvero consistente, ma possiamo identificare, tra i tanti, due riferimenti normativi principali che riguardano i procedimenti di elaborazione, approvazione e affidamento dei progetti:

• Dl 18 Aprile 2016 N. 50 Codice Dei Contratti Pubblici

• L 241/90 e smi

Le fasi progettuali

Nel Codice degli appalti dl 50/2016, all’articolo 23, comma 1, (livelli della progettazione per appalti, per le concessioni di lavori, nonché per i servizi) vengono definiti i tre livelli successivi di progettazione per i lavori pubblici, qui sottoelencati in ordine di livello di approfondimento tecnico:

1. Il progetto di fattibilità tecnica ed economica

2. Il progetto definitivo

3. Il progetto esecutivo

Il progetto di fattibilità tecnico economica

Tale livello progettuale deve indicare, tra più soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, tenendo in conto le esigenze specifiche da soddisfare e le prestazioni da fornire. Deve essere preceduto dalla compilazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali, nel caso di lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia di cui all’art. 35. Tutto questo anche ai fini sia delle attività di programmazione triennale dei lavori

pubblici e dell’espletamento delle procedure di dibattito pubblico, che dei concorsi di progettazione e di idee.

Più precisamente nel documento di fattibilità delle alternative progettuali:

a) Devono essere individuate e analizzate le possibili soluzioni progettuali

b) Si dà conto della valutazione di ciascuna alternativa sia sotto il profilo qualitativo che tecnico ed economico.

Le stazioni appaltanti hanno la facoltà di richiedere in ogni caso la stesura del documento di fattibilità delle alternative progettuali, anche per lavori pubblici di importo inferiore alla soglia riportata dall’art. 35.

Il progettista elabora, rispettando il quadro di esigenze, tutte le indagini e gli studi propedeutici per l’identificazione e la definizione degli aspetti fondamentali della progettazione, gli elaborati grafici per la definizione delle caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche, funzionali e tecnologiche delle lavorazioni da realizzare e le relative quantificazioni economiche stimate,

secondo le modalità stabilite dal tanto discusso “Regolamento unico del Codice”, ma in attesa di una sua completa attuazione, si applicano gli artt. Da 14 a 43 del D.P.R. 207/2010 e s.m.i.

Il quadro esigenziale (poco sopra chiamato quadro di esigenze) è un documento redatto e approvato dalla stazione appaltante, antecedentemente rispetto la programmazione

dell’intervento. Tenendo conto dei dati a disposizione, della tipologia di opera e degli obiettivi da perseguire, individua i fabbisogni della collettività posti a base dell’intervento e le esigenze specifiche che devono essere soddisfatte.

Il progetto di fattibilità tecnica ed economica è sviluppato tenendo conto dello svolgimento di indagini, siano esse geologiche, idrogeologiche, idrauliche, storiche, paesaggistiche, urbanistiche etc., viene posta come documentazione di base inoltre la cartografia e la documentazione che individuano la situazione patrimoniale, le indagini di interesse archeologico ed individua in elaborati specifici, tramite la riproposizione della cartografia specifica, le aree e le loro identificazioni paesaggistiche, urbanistiche etc. e le varie ed eventuali fasce di rispetto.

Tale documento deve inoltre riportare le valutazioni energetiche dell’opera, anche in riferimento all’impatto economico-finanziario che tali valutazioni hanno sul progetto.

Vengono inoltre indicate le caratteristiche prestazionali, funzionali, le eventuali misure di

compensazione e mitigazione dell’impatto ambientale, i limiti di spesa in termini tali da prevedere

eventuali interventi compensativi.

Il progetto definitivo

Questo livello di progettazione permette di individuare in modo compiuto le lavorazioni da realizzare, volte a soddisfare il rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni posti dalla stazione appaltante e, qualora presente, dal progetto di fattibilità precedentemente descritto.

Inoltre, il documento deve contenere tutti gli elementi propedeutici al rilascio delle relative approvazioni e autorizzazioni e la definitiva definizione del limite di spesa per la realizzazione del cronoprogramma (ciò avviene tramite l’utilizzo di prezziari Regionali o Provinciali condivisi tra le parti in gioco nella stesura ed elaborazione della documentazione definitiva).

-DPR 207/2010 artt.24-32-

Art. 24 Documenti componenti il progetto definitivo

1. Il progetto definitivo, redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare approvato e di quanto emerso in sede di eventuale conferenza di servizi, contiene tutti gli elementi necessari ai fini dei necessari titoli abilitativi, dell'accertamento di conformità urbanistica o di altro atto equivalente; inoltre sviluppa gli elaborati grafici e descrittivi nonché i calcoli ad un livello di definizione tale che nella successiva progettazione esecutiva non si abbiano significative differenze tecniche e di costo.

2. Esso comprende i seguenti elaborati, salva diversa motivata determinazione del responsabile del

procedimento ai sensi dell’articolo 15, comma 3, anche con riferimento alla loro articolazione:

a) relazione generale;

b) relazioni tecniche e relazioni specialistiche;

c) rilievi planoaltimetrici e studio dettagliato di inserimento urbanistico;

d) elaborati grafici;

e) studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di fattibilità ambientale;

f) calcoli delle strutture e degli impianti secondo quanto specificato all’articolo 28, comma 2, lettere

h) ed i);

g) disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici;

h) censimento e progetto di risoluzione delle interferenze;

i) piano particellare di esproprio;

l) elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi;

m) computo metrico estimativo;

n) aggiornamento del documento contenente le prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza;

o) quadro economico con l’indicazione dei costi della sicurezza desunti sulla base del documento di cui alla lettera n).

3. Quando il progetto definitivo è posto a base di gara ai sensi dell’articolo 53, comma 2, lettera b), del codice ferma restando la necessità della previa acquisizione della positiva valutazione di impatto ambientale se richiesta, in sostituzione del disciplinare di cui all’articolo 30, il progetto è corredato dello schema di contratto e del capitolato speciale d’appalto redatti con le modalità indicate

all’articolo 43 nonché del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, sulla base del quale determinare il costo della sicurezza, nel rispetto dell’allegato XV del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Lo schema di contratto prevede, inoltre, che il concorrente debba indicare, al momento dell’offerta, la sede di redazione del progetto esecutivo, nonché i tempi della progettazione esecutiva e le modalità di controllo, da parte del responsabile del procedimento, del rispetto delle indicazioni del progetto definitivo, anche ai fini di quanto disposto dall’articolo 112, comma 3, del codice.

Il progetto esecutivo

Il progetto esecutivo viene redatto in conformità con il progetto definitivo e determina nel dettaglio i lavori da eseguire, i costi, il cronoprogramma coerente con quello del definitivo, che deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia esplicitato in termini di forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo.

Inoltre, nel progetto esecutivo vi è il piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti relativamente al ciclo vita.

-DPR 207/2010 artt.33-43-

Art. 33 Documenti componenti il progetto esecutivo

1. Il progetto esecutivo costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l’intervento da realizzare. Restano esclusi soltanto i piani operativi di cantiere, i piani di approvvigionamenti,

nonché i calcoli e i grafici relativi alle opere provvisionali. Il progetto è redatto nel pieno rispetto del progetto definitivo nonché delle prescrizioni dettate nei titoli abilitativi o in sede di accertamento di conformità urbanistica, o di conferenza di servizi o di pronuncia di compatibilità ambientale, ove previste. Il progetto esecutivo è composto dai seguenti documenti, salva diversa motivata

determinazione del responsabile del procedimento ai sensi dell’articolo 15, comma 3, anche con

riferimento alla loro articolazione:

a) relazione generale;

b) relazioni specialistiche;

c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di ripristino e miglioramento ambientale;

d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti;

e) piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;

f) piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008,

n. 81, e quadro di incidenza della manodopera;

g) computo metrico estimativo e quadro economico;

h) cronoprogramma;

i) elenco dei prezzi unitari e eventuali analisi;

l) schema di contratto e capitolato speciale di appalto;

m) piano particellare di esproprio.

Secondo il comma 1 dell’articolo 59 del Codice dei contratti pubblici è il progetto esecutivo che di norma deve essere posto a base di gara e il suo contenuto deve garantire la rispondenza dell’opera ai requisiti di qualità prestabiliti, il rispetto dei tempi e dei costi previsti. L’obbligo di mettere in gara i progetti esecutivi ha, infatti, l’effetto di ridurre in maniera rilevante il ricorso alle varianti e la

formazione delle riserve che hanno contraddistinto il panorama dei lavoro pubblici dell’ultimo

decennio.

Già dal 2017 però, il comma 1 dell’articolo 59 è stato più volte derogato, prima con d.lgs. 56/2017, poi con il cosidetto Sbloccacantieri ed infine con il successivo Decreto semplificazioni che ne ha prorogato la sospensione fino al 30 giugno 2023 (come modificato dall'art. 8, comma 7, legge n. 120 del 2020).

Con il PNRR la necessità di semplificazione e snellimento delle procedure di affidamento è diventata una priorità ancora più cogente, tanto che l’articolo 48, comma 5, del Decreto cosiddetto

“Semplificazioni-bis”, inserisce la possibilità di affidare lavori e servizi di progettazione attraverso l’appalto integrato, ponendo a base di gara il Progetto di Fattibilità Tecnico Economica.

Da qui nasce il PFTE “rafforzato”, uno strumento a servizio delle opere pubbliche che analizzeremo qui di seguito.

Il PFTE “rafforzato”, progetto di fattibilità tecnica ed economica, le linee guida MIMS.

In prima istanza si tenga presente che le linee guida MIMS che definiscono il PFTE “rafforzato”, costituiscono un riferimento per le Stazioni Appaltanti, non un obbligo, in quanto si riferiscono ai progetti da approvare dal Consiglio dei Lavori pubblici (superiori ai 100 milioni), ai sensi di quanto specificato dal comma 7 dell'art. 48 L. 108/2021.

Il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica cosiddetto “rafforzato” delle opere pubbliche (Pfte del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito nella legge 29 luglio 2021, n. 108) è lo strumento predisposto per accelerare gli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) ed è

definito “rafforzato” perché inteso come PFTE comprensivo della documentazione necessaria per porlo alla base di appalto integrato.

Si tratta di una vera e propria analisi generale, ma approfondita ed esaustiva, di conoscenza

dell’opera e del territorio che la ospita.

Nel Pfte sono riportate dettagliatamente tutte le informazioni atte ad identificare e definire le caratteristiche principali dell’opera. Vengono riportate le indagini e le diagnosi preliminari utili a determinare le caratteristiche ingegneristiche e di sicurezza, ma anche la Relazione sulla sostenibilità della stessa, ovvero la sua efficienza energetica e il contributo che deve portare ai target di decarbonizzazione.

Il Ptfe inoltre punta a valorizzare gli schemi di economia circolare e i requisiti ambientali nella scelta dei materiali.

L’innovazione tecnologica all’interno del Pfte diventa la metodologia di riferimento per la

progettazione dell’infrastruttura, non limitandosi più ad essere solo una caratteristica dell’opera, poiché l’infrastruttura dev’essere disegnata con gli strumenti elettronici di modellazione.

Attenzione particolare viene posta agli aspetti del progetto dedicati, da un lato, alla sicurezza dei

lavoratori (il Pfte deve identificare tutte le misure e le risorse necessarie), dall’altro, alla tutela delle condizioni di lavoro, per assicurare trattamenti giudici ed economici coerenti con i CCNL per tutti i lavoratori del cantiere.

Il Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica rappresenta, pertanto, un livello di progettazione rinnovato per contenuti e metodologia, che nella disciplina per l’attuazione del PNRR consente alle stazioni appaltanti di usare una procedura integrata per aggiudicare la realizzazione dell’opera.

Ne sono quindi scaturite delle linee guida atte a definire questa “procedura accelerata” (Art. 48, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito nella legge 29 luglio 2021, n. 108), che analizzeremo sommariamente qui di seguito.

I principi generali dei contenuti del PFTE “rafforzato”

Per meglio comprendere le modifiche ed innovazioni apportate a tale livello progettuale, è necessario scorrere brevemente i principi generali che definiscono i contenuti del nuovo documento:

1. Semplificazione delle procedure

2. Previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale, in particolare attraverso la definizione dei CAM (criteri ambientali minimi)

3. Previsione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore

4. Previsione di misure per favorire di inclusione delle microimprese, piccole e medie imprese,

in fase realizzativa dell’opera

5. Introduzione della digitalizzazione inerente ai processi relativi agli investimenti pubblici PNRR e PNC

Le due macro-fasi del PFTE “rafforzato”

Caratteristica principale del PFTE in esame è l’identificazione di due macro fasi necessarie per definirne la struttura. La prima fase va a definire il CHE COSA, mentre la seconda fase definisce il COME, in termini di efficienza nella progettazione, tenendo conto degli elementi qualificativi di sostenibilità dell’opera.

A livello generale possiamo dire che:

- La fase 1 – CHE COSA: si inquadra con la definizione del quadro esigenziale (contenente gli obiettivi generali, i fabbisogni, le esigenze qualitative e quantitative dell’Amministrazione e dell’utenza e le indicazioni di eventuali alternative progettuali). Sulla base del documento sopra descritto viene definito il DOCFAP (il documento di fattibilità delle alternative progettuali) basato su un’attenta analisi di costi e benefici.

- La fase 2 – COME: in questa fase viene definito il DIP (documento di indirizzo alla progettazione) che serve a disciplinare la redazione del PFTE. Nel PFTE può essere condotto, sulla prescelta alternativa progettuale, un confronto comparato tra differenti tipologie fondazionali, strutturali (in elevazione) e funzionali. L’analisi multicriteri può essere utilizzata come strumento metodologico per detto confronto. In alternativa, possono essere utilizzate analisi speditive di natura quali- quantitativa, purché riconosciute dalla corrente letteratura tecnica di settore.

La verifica della progettazione sul PFTE, condotta ai sensi dell’art. 26 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss. mm. e ii., include anche la verifica del puntuale perseguimento dei requisiti prestazionali (indicati nel DIP) sulla base delle adottate strategie progettuali.

Da ciò scaturisce un PFTE decisamente rinforzato in quanto scaturito da corpose analisi, considerazioni e documentazione a corredo.

Si riporta, per chiarezza, la tabella contenuta all’interno delle linee guida elaborate dal Ministero che permette di identificare le fasi di definizione del documento e la loro “simmetria concettuale” tra fase 1 e fase 2.

Figura 2 ▇▇▇.▇▇▇.▇▇

Aspetti generali del PFTE “rafforzato”

La finalità generale è la progettazione della soluzione che, tra le varie alternative identificate, presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività. Tale confronto come già accennato viene condotto nel DOCFAP che viene allegato al PFTE.

Per quanto riguarda la definizione dei contenuti, viene posta particolare importanza all’attenta valutazione delle caratteristiche tecniche, naturali e di antropizzazione del terreno e del territorio nella quale andrà a collocarsi la nuova opera, il tutto compatibilmente con le preesistenze. Da ciò si evince come, in continuità con quanto già normato per i contenuti del Progetto di Fattibilità “standard”, sia necessario includere tra i contenuti le varie indagini e studi conoscitivi.

Ecco come il PFTE va a definire un nuovo primo livello di progettazione e porta con sé nuovi contenuti e una nuova metodologia. Tutto ciò ai fini di avere benefici tangibili sull’efficienza del processo realizzativo delle opere.

Si riportano a fini di approfondimento i contenuti ed elaborati richiesti nel PFTE (Linee guida MIMS (Art. 48, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito nella legge 29 luglio 2021, n.

108):

1. relazione generale;

2. relazione tecnica, corredata da ▇▇▇▇▇▇▇, accertamenti, indagini e studi specialistici;

3. relazione di verifica preventiva dell’interesse archeologico (art. 28 comma 4 del D.Lgs. 42/2004, per la procedura D. Lgs. 50/2016 art. 25, c. 1) ed eventuali indagini dirette sul terreno secondo quanto indicato nell’art. 25, c. 8 del D.Lgs. 50/2016;

4. studio di impatto ambientale, per le opere soggette a VIA;

5. relazione di sostenibilità dell’opera;

6. rilievi plano-altimetrici e stato di consistenza delle opere esistenti e di quelle interferenti

nell’immediato intorno dell’opera da progettare;

7. elaborati grafici delle opere, nelle scale adeguate;

8. computo estimativo dell’opera, in attuazione dell’articolo 32, comma 14 bis, del Codice;

9. quadro economico di progetto;

10. piano economico e finanziario di massima, per le opere da realizzarsi mediante Partenariato Pubblico-Privato;

11. schema di contratto;

12. capitolato speciale d’appalto;

13. cronoprogramma;

14. piano di sicurezza e di coordinamento, finalizzato alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori nei cantieri, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in applicazione dei vigenti accordi sindacali in materia. Stima dei costi della sicurezza;

15. capitolato informativo (facoltativo);

16. piano preliminare di manutenzione dell’opera e delle sue parti;

17. piano preliminare di monitoraggio geotecnico e strutturale;

18. per le opere soggette a VIA, e comunque ove richiesto, piano preliminare di monitoraggio ambientale;

19. piano particellare delle aree da espropriare o da acquisire, ove pertinente.

Successivamente alla sua stesura ed alle modifiche ed integrazioni eventuali, il PFTE è sottoposto ad una verifica formale preventiva ai sensi dell’art. 26 del Codice ed a validazione ai sensi del comma 8 dell’art. 26 del Codice.

Il PFTE nel nuovo Codice dei Contratti

Il PFTE “del futuro” secondo lo Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione

dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”

Analizzando “sulla carta” il documento sopra enunciato, il Pfte del Nuovo Codice, sommariamente condivide i criteri generali del Pfte “rafforzato”, con l’obiettivo di enfatizzare i benefici di efficienza del processo realizzativo dell’opera. Dall’elencazione di tali criteri viene però eliminata la parte che attenziona ai temi di resilienza e sostenibilità ambientale e sociale strettamente legati ai PNRR. Per quanto riguarda i contenuti generali si riscontra una quasi completa condivisione con quelli delle Linee guida MIMS, con, in aggiunta, una particolare attenzione all’utilizzo dei modelli

informativi. Vengono eliminati dai contenuti principali del Pfte lo schema di contratto e il capitolato speciale di appalto, che però nel Pfte rafforzato potevano essere omessi, insieme ad altri contenuti, ai fini dell’espletamento del procedimento autorizzativo. Tali contenuti nel Nuovo Codice vengono però inseriti tra quelli che sono invece fondamentali in caso il progetto venga posto a base di gara. Vi è quindi una scissione tra gli elaborati principali da preparare in caso di Pfte propedeutico alla stesura dei livelli successivi di progettazione ed elaborati integrativi in caso il Pfte venga posto a base di gara.

All’art. 21 dello Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici” si elencano i contenuti aggiuntivi del PFTE in caso venga posto a base di appalto:

1. Nel caso in cui il PFTE sia posto a base di un appalto di progettazione ed esecuzione, il progetto dovrà essere sviluppato con un livello di approfondimento tale da individuare prestazionalmente le caratteristiche principali, anche geometriche, formali, tecnico-costruttive e materiche

dell’intervento e segnatamente quelle alle quali il committente attribuisce rilevanza ai fini del conseguimento degli obiettivi e dei risultati desiderati.

2. Il progetto in ogni caso dovrà contenere i seguenti elaborati:

i. piano di sicurezza e di coordinamento;

ii. piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;

iii. schema di contratto;

iv. capitolato speciale d’appalto;

v. piano particellare di esproprio (ove necessario);

vi. capitolato informativo, se previsto.

La conferenza dei servizi

Volgiamo ora lo sguardo alle PROCEDURE di approvazione delle opere pubbliche (Legge 7 agosto 1990, n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Al capo IV, art. 14 L. 241/90, viene definita LA CONFERENZA DEI SERVIZI, che possiamo identificare come un incontro tra pubbliche amministrazioni su un tavolo comune, per poter meglio risolvere i problemi e confrontarsi su tematiche comuni, semplificando e razionalizzando i procedimenti che prevedono il rilascio dei cosiddetti “atti di assenso” (autorizzazioni, nulla osta, pareri, ecc.) necessari, ad esempio, per la realizzazione di nuovi interventi, sia pubblici che privati.

In base al livello di approfondimento tecnico, i progetti della pubblica amministrazione vengono “processati” attraverso diversi tipi di conferenza dei servizi: conferenza preliminare per i progetti di fattibilità e decisoria per i progetti definitivi.

Anche la procedura della conferenza dei servizi ha subito modifiche ed integrazioni per adattarsi ai cambiamenti storico economici, nel 2016 è stata inserita la “nuova” conferenza dei servizi, che già si poneva l’obiettivo di accelerare i tempi del procedimento allora in atto.

La “nuova” conferenza di servizi appunto affronta un problema fondamentale e sempre attuale per

l’Italia già più volte richiamato in precedenza: i tempi delle decisioni pubbliche (ad esempio per la

realizzazione di opere e il rilascio di autorizzazioni per le attività d’impresa e per quelle edilizie).

In tutti casi in cui è necessario prendere una decisione che riguarda più amministrazioni è prevista la conferenza dei servizi che si pone l’obiettivo di essere semplice e veloce, con tempi certi.

È volta a consentire alle amministrazioni di decidere, lavorando meglio ed eliminando l’elevato

numero di riunioni, la complicata corsa per convocarle e le molte conferenze che “vanno deserte”.

Conferenza istruttoria, decisoria e preliminare

La conferenza dei servizi istruttoria

L’indizione della CDS istruttoria è facoltativa, dal momento che è soggetta alla discrezionalità dell’amministrazione procedente. L’indizione può essere richiesta da parte di una delle amministrazioni coinvolte nel procedimento oppure dal privato interessato. La forma di questa

conferenza è libera: essa può svolgersi con le modalità della conferenza semplificata oppure con le diverse modalità definite dall’amministrazione procedente.

La conferenza dei servizi decisoria

La conferenza decisoria è sempre indetta dall’amministrazione procedente quando per la conclusione del procedimento è necessario acquisire almeno due atti di assenso, pareri, nulla osta comunque denominati, da parte di amministrazioni diverse oppure quando l’attività del privato è subordinata a diversi atti di assenso all’esito di procedimenti differenti (art. 14, comma 2).

La conferenza dei servizi preliminare

La CDS preliminare viene indetta anche da privati (in tal caso i costi sono a carico del privato) con lo scopo di controllare, prima della presentazione del progetto definitivo, quali siano le condizioni preliminari per ottenere i necessari atti di assenso (si vedano gli studi di fattibilità)

La CDS preliminare può essere indetta sia per valutare progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, sia per realizzare opere pubbliche e di interesse generale. Nel caso di progetti di particolare complessità e insediamenti di beni e di servizi, la disciplina richiede che il privato presenti una richiesta motivata corredata da uno “studio di fattibilità”.

Se l’amministrazione procedente accoglie la richiesta, indice entro 5 giorni lavorativi la conferenza, che si svolge con le modalità della conferenza semplificata i cui termini possono essere abbreviati fino alla metà.

Ai sensi dell'art. 48 c. 5 della L. 108/2021, il PFTE può essere posto a base di gara solo se è stato oggetto di conferenza dei servizi preliminare.

I due modelli di svolgimento: la conferenza semplificata e la conferenza simultanea

La disciplina della conferenza dei servizi, come precedentemente accennato, è stata modificata molte volte negli ultimi anni, senza risultati significativi. Le “nuove” disposizioni del 2016 hanno modificato radicalmente la disciplina e individuato due modelli di conferenza di servizi, caratterizzati da diverse modalità di svolgimento, in relazione alla complessità della decisione da prendere o alla espressione, da parte delle amministrazioni coinvolte, di dissensi o di condizioni che richiedono una modifica progettuale.

La conferenza semplificata (senza riunione)

È la modalità ordinaria di svolgimento della conferenza e si tiene senza riunioni, in modalità “asincrona”, mediante la semplice trasmissione per via telematica, tra le amministrazioni partecipanti, delle comunicazioni, delle istanze e della relativa documentazione, degli schemi di atto, degli atti di assenso etc.

La conferenza simultanea (con riunione)

Si svolge solo quando strettamente necessaria, in limitati casi indicati espressamente dalla legge (ad esempio decisioni o progetti complessi, casi di dissenso, VIA regionale). Prevede l’indizione di una riunione in presenza (rappresentante unico per ogni soggetto coinvolto) delle diverse amministrazioni coinvolte (ossia la conferenza di servizi nel senso tradizionale in cui finora è stata intesa). Tale modalità è disciplinata dal nuovo articolo 14-ter della L. n. 241/1990. Entro il termine, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza

sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

Si considera acquisito l’assenso senza condizioni dell’amministrazione che non si sia espressa entro i

termini.

I casi in cui si passa dalla conferenza semplificata alla conferenza simultanea

Quando sono stati acquisiti atti di assenso o dissenso che indicano condizioni o prescrizioni che richiedono modifiche sostanziali, la nuova valutazione contestuale si svolgerà con la riunione della conferenza simultanea, che si terrà nella data già indicata nella comunicazione di indizione della conferenza. Alla conferenza simultanea partecipa il rappresentante unico rispettivamente delle amministrazioni statali, regionali e locali (art. 14‐bis, comma 6).

I lavori della conferenza si concludono entro il termine di 45 giorni dalla data della prima riunione.

I tempi dei pareri e delle approvazioni

Figura 3 I tempi della conferenza semplificata

Figura 4 I tempi della conferenza simultanea

Le criticità della conferenza dei servizi con l’arrivo del PNRR

Quanto sopra esposto, pur basandosi su una normativa volta a semplificare e ridurre i tempi

burocratici legati all’iter di approvazione in conferenza dei sevizi e ad una progressiva digitalizzazione volta a facilitare e snellire le procedure, si scontra con quello che è poi la realtà dei fatti nelle Pubbliche Amministrazioni.

Ad esempio, può capitare che la mancata manifestazione di parere entro i termini previsti dalla procedura da parte di alcuni enti o uffici, non sia sinonimo di una completa condivisione del progetto proposto espressa attraverso silenzio assenso, ma piuttosto una conseguenza della mancanza di tempo e risorse per elaborare tutte le richieste di parere pervenute entro i tempi prestabiliti. In questi casi, in un’ottica di collaborazione e comprensione fra enti e uffici, capita spesso di non chiudere la conferenza assumendo per silenzio assenso il parere positivo, ma piuttosto di procedere attraverso il sollecito informale dell’espressione di parere con conseguente dilatazione dei tempi procedurali.

Inoltre, bisogna considerare che, a causa dei tempi della progettazione imposti dalla programmazione, spesso gli enti e gli uffici portatori di interesse non vengono consultati durante l’elaborazione e la definizione della proposta, ma vengono messi al corrente del risultato progettuale solo al momento della richiesta di parere attraverso la CdS. Questo comporta spesso l’espressione di parere positivo vincolato a prescrizioni da recepire o consistenti richieste di

integrazioni o addirittura a espressione di parere negativo, rischiando così di mettere a repentaglio

non solo le tempistiche di approvazione, ma l’effettiva fattibilità dell’opera.

A tale quadro si aggiungono i tempi imposti nei progetti del PNRR che sono molto ridotti rispetto a quanto normalmente richiesto negli iter progettuali e autorizzativi standard.

Da ciò si evince l’esistenza di una vera e propria incompatibilità tra quanto la normativa stabilisce e quanto si trovano a dover rispettare le pubbliche amministrazioni per rispettare i tempi europei.

A tal riguardo sono state apportate delle modifiche puntuali alla normativa per tentare di risolvere le criticità, si fa riferimento alle principali novità recate alla l. n. 241/1990 tramite l’introduzione dei dd.ll. nn. 76/2020 e 77/2021.

Nello specifico della problematica dei tempi di approvazione, è stata introdotta una procedura accelerata straordinaria a tempo determinato per la Conferenza dei servizi (art. 14-bis, l. n.

241/1990, con le modalità eccezionali stabilite dall’art. 123, D.L. n. 76/2020, ovvero è stato individuato il termine perentorio di 60 (invece che novanta) giorni per tutte le amministrazioni partecipanti alla Conferenza per il rilascio delle proprie determinazioni e, qualora invece sia necessario procedere con la conferenza simultanea, entro 30 giorni dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni delle singole amministrazioni, l’amministrazione procedente convoca una riunione in modalità esclusivamente telematica con le amministrazioni coinvolte.

Sono inoltre, nel caso di contratti pubblici “sottosoglia” e sopra soglia nel contesto emergenziale (artt. 1, 2, D.L. n. 76/2020) ridotti alla metà i termini e l’obbligo di rilasciare ulteriori atti di assenso. Ciò limita dal punto di vista normativo la problematica, ma restano incidenti i tempi legati alla progettazione e non risolve la delicata questione delle richieste da parte dei soggetti coinvolti di integrazioni e/o modifiche e, aspetto ancora più problematico, di eventuali dinieghi dati

dall’impossibilità di vedere il progetto prima di doverlo approvare o meno poi in tempi ancora più limitati.

La progettazione PNRR nell’area tecnica del Comune di Genova

I progetti PNRR dell’Area tecnica

All’interno del Comune di Genova molti degli obiettivi del PNRR da raggiungere, si sono tradotti in interventi progettuali di natura edilizia e territoriale.

Tra le diverse Missioni che hanno interessato l’operato dell’area Tecnica, ha assunto particolare rilevanza la Missione 5 che, tra i suoi molteplici obiettivi, pone particolare attenzione all’aspetto della rigenerazione urbana, ai servizi sociali e ai servizi per la disabilità, allo scopo di ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale riqualificando le aree pubbliche e promuovendo attività culturali e sportive.

In particolare sono confluiti nei finanziamenti PNRR della Missione 5 tutti quei progetti previsti dal“Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare” (PINQuA) , ossia una serie di interventi finalizzati a riqualificare e incrementare il patrimonio destinato all'edilizia residenziale sociale, a rigenerare il tessuto socio-economico, a incrementare l’accessibilità, la sicurezza dei luoghi e la rifunzionalizzazione di spazi e immobili pubblici, nonché a migliorare la coesione sociale e la qualità della vita dei cittadini, in un'ottica di sostenibilità e densificazione, senza consumo di nuovo suolo e secondo i principi e gli indirizzi adottati dall'Unione europea, secondo il modello urbano della città intelligente, inclusiva e sostenibile (Smart City) .

A seguito della Decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, notificata all’Italia dal Segretariato generale del Consiglio con nota del 14 luglio 2021 di approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dell’Italia, il “Programma Innovativo Nazionale per la Qualità Dell’abitare” (PINQuA) è stato inserito nelle misure finanziate dal PNRR all’interno della MISSIONE 5 - Inclusione e coesione -, COMPONENTE 2 - Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore -, previa accettazione dei termini recati dal Piano.

Attraverso la Missione 5 vengono anche finanziati i progetti ricompresi nel filone di intervento dei

Piani Urbanistici Integrati (PUI), volti a “favorire una migliore inclusione sociale, riducendo

l’emarginazione e le situazioni di degrado sociale, promuovere la rigenerazione urbana attraverso il recupero, la ristrutturazione e la rifunzionalizzazione ecosostenibile delle strutture edilizie e delle aree pubbliche, nonché sostenere progetti legati alle smart cities, con particolare riferimento ai trasporti ed al consumo energetico”. I progetti oggetto di questo finanziamento devono rispettare i seguenti criteri, a norma dell’Art. 21 DL n. 152/2021:

• avere un livello progettuale non inferiore alla progettazione preliminare;

• assicurare, nel caso di edifici oggetto riuso, rifunzionalizzazione o ristrutturazione, l’incremento

di almeno due classi energetiche;

• assicurare l’equilibrio tra zone edificate e zone verdi;

• potenziare l’autonomia delle persone con disabilità e l’inclusione sociale attraverso la promozione di servizi sociali e sanitari a livello locale eliminando, laddove possibile, gli ostacoli all’accesso agli alloggi e alle opportunità di lavoro;

• prevedere la valutazione di conformità alle condizioni collegate al principio del DNSH ( Do Not Significant Harm );

• prevedere la quantificazione del target obiettivo: metri quadri area interessata all’intervento,

intesa come bacino territoriale che beneficia dell’intervento.

Altra missione che interessa direttamente l’Area Tecnica è la MISSIONE 4 - Istruzione e ricerca - COMPONENTE 1 - Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università. Il Comune di Genova ha infatti ricevuto il finanziamento per 12 progetti legati alla Missione 4 Componente 1 per asili nido e scuole dell’infanzia. Il finanziamento 1.1 di riferimento ha come obiettivo quello di consentire la costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza degli asili nido e delle scuole dell’infanzia al fine di migliorare l’offerta educativa. Entro Dicembre 2025 in tutto il territorio nazionale dovranno essere realizzati almeno 264.480 nuovi posti tra asili nido e scuole di infanzia, di cui circa 230all’interno del Comune Genovese. Inoltre è stato ottenuto anche il finanziamento per uno dei 4 progetti presentati relativamente al Piano di estensione del tempo pieno e delle mense (finanziamento 1.2), che si pone come obiettivo l’estensione del tempo pieno scolastico per ampliare l’offerta formativa delle scuole e rendere le stesse sempre più aperte al territorio.

Sono stati assegnati alle competenze dell’Area tecnica anche 6 progetti legati alle missioni MISSIONE 1 - Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura – COMPONENTE 3 – Turismo e cultura - relativamente agli ambiti di investimento destinati a “Programmi per valorizzare l’identità dei luoghi: parchi e giardini storici” e per “Migliorare l’efficienza energetica, in cinema, teatri e

musei” e 13 della MISSIONE 2 - Rivoluzione verde e transizione ecologica - COMPONENTE 4 - Tutela del territorio e della risorsa idrica – con investimenti dedicati a “Interventi per la resilienza, la

valorizzazione del territorio e l'efficienza energetica dei Comuni”.

Infine sono stati utilizzati i fondi del PNC (Piano Nazionale per gli investimenti Complementari) per gli 8 progetti relativi al recupero e alla valorizzazione del sistema dei forti. La categoria D1 dei finanziamenti del PNC costituisce infatti un piano di investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali prevedendo interventi su diverse tipologie di beni, tutti di natura pubblica e appartenenti a Enti Locali o al Ministero della Cultura.

I particolare sono ricompresi in tale finanziamento:

• interventi di rigenerazione integrata di recupero urbano e/o processi di riqualificazione culturale.

• Interventi di restauro e/o recupero del patrimonio culturale in aree che richiedono interventi rilevanti.

• interventi in ambiti paesaggistico/territoriali.

Inoltre, come già accennato, i progetti proposti per i finanziamenti PNRR devono adempiere a

principi del “Do No Significant Harm” (DNSH), secondo il quale nessuna delle misure sovvenzionata deve arrecare danno agli obiettivi ambientali individuati dall’Accordo di Parigi.

La procedura di valutazione DNSH, che doveva essere eseguita per ogni singolo progetto, era per

l’organico dell’Area tecnica una sfida totalmente nuova. Mancavano le risorse professionali per far fronte alla richiesta di applicazione di questa nuova procedura per una mole di progetti tanto vasta, varia e da gestire in tempi così stretti. Per far fronte a questa necessità procedurale, che rischiava di rallentare ulteriormente l’iter di elaborazione e candidatura dei progetti, l'Area Tecnica si è mossa in modo coordinato, affidando ad un unico specialista esterno la gestione delle relazioni DNSH per ognuno dei progetti così da gestire in modo unitario e coordinata le successive fasi di monitoraggio e rendicontazione.

Segue una tabella riepilogativa di tutti i progetti sviluppati e seguiti dall’area tecnica del Comune di

Genova afferenti ai PNRR e i relativi filoni di finanziamento.

INTERVENTI PNRR IN CAPO ALL'AREA TECNICA DEL COMUNE DI GENOVA

MISSIONE E COMPONENTE

INVESTIMENTO

BANDO

N° PROGETTI

PNRR Missione 1 Componente 3

Investimento 2.3 Parchi e giardini storici

Bando D.L. 50/2022

Investimento 1.3

Efficienza energetica cinema, teatri, musei

Bando D.L. 50/2022

PNRR Teatri

PNRR Missione 2 Componente 4

Investimento 2.2

Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l'efficienza energetica dei Comuni

Bando D.L. 50/2022

PNRR-DM 05.08.2020 Messa in Sicurezza

Missione 4 Componente 1

Investimento 1.1 Piano Asili nido e infanzia

Bando D.L. 50/2022

PNRR Scuole

Investimento 1.2 Piano mense

PNRR Scuole

Investimento 3.3

Messa in sicurezza e riqualificazione delle scuole

Bando D.L. 50/2022

Missione 5 Componente 2

Investimento 1.3

sub-investimento 1.3.1 Povertà estrema - Housing First

PNRR Inclusione

Investimento 2.1

progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale

PNRR Rigenerazione Urbana 2021

Bando D.L. 50/2022

Investimento 2.2

Piani urbani integrati – progetti generali

PNRR - PUI (Sanpiardarena)

Investimento 2.3 Programma innovativo della qualità

dell’abitare

PNRR - PINQUA

PNC

D1 - Piano di investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree

naturali

PNC-Progetto Forti

TOTALE INTERVENTI

Il Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare

La maggior parte dei progetti PNRR in capo all’Area Tecnica fanno riferimento ai finanziamenti Programma innovativo della qualità dell’abitare. Avviato nel 2020 con finanziamenti nazionali (800 milioni di euro), il PinQua è stato individuato come centrale nell’azione del Ministero delle Infrastrutture e la Mobilità Sostenibili (MIMS) che, con la nuova organizzazione varata a giugno

2021, ne ha assunto il ruolo di promozione e coordinamento attraverso la “Direzione generale per l’edilizia statale, le politiche abitative, la riqualificazione urbana e gli interventi speciali”.

Il PINQuA prevede che gli enti territoriali programmino, progettino e presentino le proposte dedicate a dare risposte concrete ai bisogni delle comunità e dei territori di riferimento, alla luce delle strategie complessive espresse dal Programma, il quale si propone di stimolare la capacità di resilienza delle città attraverso una gestione dello spazio in grado di rispondere alle nuove necessità abitative, sociali e soprattutto ambientali. Il finanziamento PINQuA si propone di coprire, oltre le spese di realizzazione anche quelle tecniche di progettazione, verifica, validazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, collaudo, relative alla realizzazione dell’intervento oggetto della proposta.

La rigenerazione urbana e la riqualificazione del patrimonio di edilizia residenziale sociale costituiscono il cuore del Programma, attraverso cui si vogliono innescare nuovi processi di sviluppo del tessuto socioeconomico, aumentando l’accessibilità e la sicurezza dei luoghi urbani attraverso la rifunzionalizzazione di aree, spazi e immobili, sia pubblici sia privati.

In coerenza con i tempi di realizzazione delle opere del Pnrr, gli interventi ammessi al finanziamento dovranno essere realizzati e resi fruibili entro il 31 marzo 2026, una scadenza più ravvicinata rispetto a quella stabilita originariamente.

▇▇▇▇, tempi di approvazione e criticità

Questa serie di interventi, che si vanno a sommare a quelli già previsti dal Piano Triennale dei lavori Pubblici, vengono gestiti a livello di progettazione, approvazione, attuazione e rendicontazione dall’Area Servizi Tecnici ed Operativi dell’ente, che ha quindi dovuto fare fronte ad un incremento notevole della mole di lavoro, oltre che ad una contrazione dei tempi disponibili per elaborarlo, per di più in totale incompatibilità con i tempi delle procedure che la normativa vigente impone.

Inoltre, come già accennato

Concentrandoci sugli interventi relativi ai finanziamenti Pinqua, che come possiamo vedere dalla tabella riepilogativa costituiscono il gruppo di progetti più corposo, il Decreto relativo alla M5.C2.2 del 30 dicembre 2021, all’Articolo 2 dell’allegato 4 definisce infatti i Termini di attuazione del progetto, milestone e target: “Le attività, indicate nel progetto, dovranno essere avviate dal Soggetto attuatore – rigenerazione urbana – a partire dalla data di sottoscrizione e ricezione del presente atto al Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali. Al fine di

assicurare il rispetto degli obiettivi intermedi e finali (milestone e target), il Soggetto attuatore –

rigenerazione urbana – si impegna a:

a) Aggiudicare i lavori entro il 30 giugno 2023;

b) Pagare almeno il 30% dei SAL entro il 31 dicembre 2024;

c) Terminare i lavori entro il 31 marzo 2026.

Conseguentemente tutte le attività/azioni poste in essere per la realizzazione del progetto dovranno essere terminate e completate entro le date sopra richiamate, ovvero nella diversa data eventualmente concordata tra le parti e indicata puntualmente nell’eventuale aggiornamento del presente atto”.

Infatti, secondo il Decreto, i Target e le Milestone associati alla Missione 5 Componente 2 per gli investimenti legati ai progetti di rigenerazione urbana sono nello specifico:

MILESTONE

• Attivazione della procedura di selezione degli investimenti in progetti di rigenerazione urbana volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale entro il terzo trimestre 2021;

• Notifica di tutti gli appalti pubblici assegnati ad almeno 300 comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti per investimenti nella rigenerazione urbana, al fine di ridurre le situazioni di emarginazione e degrado sociale con progetti in linea con il dispositivo di ripresa e resilienza (RRF) e il principio ""non arrecare un danno significativo"" (DNSH) entro il primo trimestre 2022;

• Aggiudicazione degli appalti pubblici da parte dei Comuni beneficiari entro il terzo trimestre 2023;

TARGET

• Erogato almeno il 30% degli importi totali degli interventi riferiti all'obiettivo finale entro il

quarto trimestre 2024;

• Progetti completati, presentati dai comuni con più di 15.000 abitanti, riguardanti almeno un milione di metri quadrati di superficie relativa agli interventi di rigenerazione urbana entro il secondo trimestre 2026

Una volta conclusi i primi due step e che quindi i progetti proposti dall’ente sono stati selezionati per

il finanziamento , si deve procedere con le successive fasi a cura del Beneficiario / Soggetto attuatore:

• AFFIDAMENTO LAVORI

• ESECUZIONE

• COLLAUDO

• RENDICONTAZIONE SPESE

Ma l’iter che precede l’affidamento dei lavori è lungo e complesso e prevede in primo luogo la realizzazione del progetto al livello di approfondimento richiesto dal caso e la sua approvazione attraverso lo strumento della Conferenza di Servizi. I diversi enti territoriali, oltre che enti gestori e

gli altri soggetti di interesse devono, secondo la procedura standard, essere di volta in volta chiamati a valutare le progettazioni ed esprimere parere e prescrizioni prima che questo possa essere approvato e proseguire nella fasi di attuazione come previsto dal cronoprogramma del

Piano. Infatti, come recita l’art. 27 del Codice degli Appalti, “L’approvazione dei progetti da parte delle amministrazioni viene effettuata in conformità alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, e alle disposizioni statali e regionali che regolano la materia. Si applicano quindi le disposizioni in materia di conferenza di servizi dettate dagli articoli 14-bis e seguenti della citata

legge n. 241 del 1990.”

Superata la fase di raccolta pareri e a seguito del raggiungimento della determinazione positiva del procedimento per la conferenza decisoria e della nota di riepilogo di pareri per quella preliminare, si può procedere con la Determina a Contrarre base di partenza per le procedure di affidamento. Essa rappresenta infatti la volontà della stazione appaltante di stipulare un contratto di affidamento lavori e, come descritto dall’articolo 32 comma 2 del Codice dei Contratti Pubblici, deve necessariamente contenere:

• Gli elementi essenziali del contratto (oggetto dell’appalto, tipo procedura, numero dei lotti,

importo lavori)

• Criteri di selezione dell’operatore economico (requisiti tecnico-econimici)

• Criteri di selezione delle offerte (offerta economicamente più vantaggiosa, minor prezzo ecc.)

• Nomina del RUP

• Copertura finanziaria

Una volta adottata la Determina a contrarre viene pubblicata sul sito istituzionale del committente, oltre che sulla Gazzetta ufficiale e sul sito ANAC, la procedura di gara ed inizia un periodo di tempo durante il quale i vari operatori economici interessati possono richiedere chiarimenti ed inviare le loro offerte. In genere il Comune di Genova dedica 35 giorni per le gare legate ai bandi PNRR.

Allo scadere di questo lasso di tempo la commissione giudicatrice, composta da 3 a 5 esperti del settore che non abbiano svolto nessun ruolo legato all’appalto, procede con il RUP all’apertura delle buste e procede alla valutazione di tutte le offerte pervenute. In base agli obiettivi prefissi nel bando e ai criteri oggettivi di valutazione si provvede quindi all’aggiudicazione, comunicando l’esito al concorrente prescelto. Aggiudicazione però non significa accettazione dell’offerta (art. 32 comma 6), prima di accettare l’offerta pervenuta è necessario infatti di verificare i requisiti dell’operatore economico selezionato e solo allora si procede con la proposta di aggiudicazione, comunicandolo all’aggiudicatario e agli altri operatori partecipanti. Segue un periodo dilatatorio detto Stand Still di

35 giorni durante i quali si possono presentare eventuali ricorsi ed infine, entro 60 giorni

dall’aggiudicazione, avviene la STIPULA DEL CONTRATTO e l’effettivo affidamento dei lavori.

I livelli progettuali delle proposte

Nell’anno 2022 l’Area tecnca si è quindi trovata a doversi occupare di un consistente numero di interventi alcuni dei quali già previsti dalla programmazione triennale e da lì confluiti nei progetti finanziati da PNRR ed altri in aggiunta alla programmazione standard elaborati a segiuto

dell’indizione dei bandi per i finanziamenti.

Molte delle progettazioni non erano infatti previste prima di questo gettito finanziario straordinario

e sono state elaborate a livello di proposta appositamente per l’assegnazione dei fondi PNRR.

Una volta ottenuta l’attribuzione del finanziamento, avvenuta nel primo trimestre del 2022 come da cronoprogramma, si è quindi dovuta attivare la procedura necessaria per arrivare alla aggiudicazione degli appalti dei progetti finanziati, secondo il lungo iter precedentemente descritto. Molti dei progetti però si trovavano ancora ad essere in una fase molto preliminare, elaborati solamente a livello di proposta per accedere al finanziamento e decisamente carenti per essere sottoposti a parere.

Ecco quindi che vengono evidenziate le problematiche principali che hanno portato a quanto in oggetto a questa tesi:

- l’incompatibilità tra i tempi del PNRR e la normativa vigente.

- I contenuti dei progetti spesso in fase così embrionale da non soddisfare quanto richiesto dalla

normativa per procedere nell’iter autorizzativo

I tavoli tecnici per l’efficientamento delle procedure

La necessità di un nuovo metodo di lavoro

Risulta chiaro come il rispetto delle tempistiche imposte dal Decreto e il raggiungimento delle Mileston e dei Target richiesti richiedeva un totale ripensamento delle relazioni e delle sinergie fra gli attori coinvolti nell’iter procedurale.

Non potendendo intervenire sulla procedura stessa, imposta dalla normativa tecnica e modificabile solo attraverso una lunga e complessa azione di Governo, si è deciso di agire sulla fase realizzativa delle proposte, coinvolgendo, come vedremo, i soggetti di interesse nella fase di sviluppo delle diverse proposte progetuali così da eliminare eventuali intoppi durante la procedura di approvazione.

L’Area Servizi Tecnici ed Operativi del Comune di Genova ha quindi proposto e coinvolto la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti E Paesaggio Per La Città Metropolitana Di Genova E La Provincia Di La Spezia, il Ministero Dell’interno Dipartimento Vigili Del Fuoco Del Soccorso Pubblico E Difesa Civile Comando Vigili Del Fuoco Di Genova, Regione Liguria e ARPAL – Agenzia Regionale Per La Protezione Dell’ambiente Ligure in un protocollo di intesa condiviso “per l’attuazione degli interventi su beni immobili finanziati con fondi Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e

Piano Nazionale per gli investimenti Complementari (PNC)” finalizzato a individuare nuove sinergie

e modalità di comunicazione tra le Parti, per l’efficientamento del processo autorizzativo dei

progetti da attuarsi nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) nel rispetto dei

tempi di attuazione previsti (ALLEGATO 1).

Il Protocollo di intesa pianifica un sistema procedurale innovativo ed efficacie che, come vedremo, ha permesso all’amministrazione di elaborare, analizzare, condividere e approvare un sostanzioso numero di progetti di rigenerazione urbana in tempi estremamente contratti.

La scelta dei “partner” per la stesura del protocollo

Il territorio Genovese è ricco di storia e patrimonio urbanistico e architettonico di particolare pregio; pertanto, gran parte del suo territorio è soggetto alla “supervisione” da parte della Soprintendenza delle Belle Arti.

Molti dei progetti assoggettati al PNRR, andando a coinvolgere il patrimonio artistico della Città, necessitavano di parere da parte di questo Ente per poter avanzare nell’iter realizzativo. Come abbiamo analizzato in precedenza, proprio i progetti vincolati all’ approvazione della

Soprintendenza, per via del loro “prestigio”, hanno processi di realizzazione con tempistiche molto più lunghe degli altri, è la normativa stessa che lo stabilisce, oltre che l’effettiva particolarità e complessità di tali interventi. Ecco perché fin da subito il Comune di Genova ha voluto coinvolgere

la Soprintendenza nella stesura di tale protocollo, per creare una sinergia fin dai primi passi di ogni opera in questione.

Altro Ente che viene spesso, per non dire quasi sempre, chiamato in causa è quello dei Vigili del Fuoco, che ha il compito di verificare che le progettazioni ottemperino in modo esaustivo alla normativa di competenza. L’andare ad intervenire con la progettazione su un territorio storicamente costituito non rende facile per i progettisti soddisfare sempre e completamente le richieste e gli standard richiesti e si deve ricorrere sovente a deroghe studiate ad hoc

sull’esistente.

Solitamente non è possibile avere un vero e proprio affiancamento da parte dei Vigili del Fuoco durante la fase progettuale; quindi, spesso succede che le opere vadano riviste e modificate a seguito delle prescrizioni inserite nel parere del VVF rallentando così la fase autorizzativa.

Se invece fosse possibile avere feedback e indicazioni precise relativamente alla sicurezza antincendio fin dalle prime fasi progettuali si limiterebbe molto il continuo “fare e disfare” a seguito dei pareri. Il Ministero Dell’interno Dipartimento Vigili Del Fuoco Del Soccorso Pubblico E Difesa Civile Comando Vigili Del Fuoco Di Genova, ha quindi deciso, in occasione dello sviluppo dei progetti PNRR, di partecipare a questa iniziativa, mettendo a disposizione personale dedicato a fornire tale prestazione.

Naturalmente in tale processo sono stati coinvolti gli uffici e le direzioni interne al Comune di Genova, quali a titolo di esempio l’ufficio Paesaggio, Idrogeologico etc. Infatti, nonostante tali direzioni siano interne all’ente, il passaggio attraverso i loro uffici può causare rallentamenti e problematiche all’iter autorizzativo.

Per comunicare tale iniziativa è stata organizzata un’assemblea plenaria interna al Comune di Genova con la partecipazione degli uffici coinvolti.

L’impegno per un risultato condiviso

Tale “procedura”, come si è evidenziato, nasce dalla necessità concreta di velocizzare l’iter di

elaborazione, condivisione ed approvazione dei progetti, e hanno come risultati attesi:

• la condivisione dei progetti di Fattibilità Tecnica ed Economica in preparazione di specifiche Conferenze di Servizi Preliminare (ex art. 14 L. 241/1990 comma 3) previste, in conformità ai cronoprogrammi dei suddetti interventi, nel periodo Settembre-Ottobre 2022;

• l’acquisizione di eventuali specifici pareri competenti delle Parti su Progetti Definitivi;

Attraverso il Protocollo di intesa le Parti si impegnano ad operare congiuntamente tramite il “TAVOLO TECNICO” coordinato dalla Area Servizi Tecnici e Operativi del Comune di Genova che sarà presieduto dal Direttore della citata Area, e vedrà la partecipazione di un rappresentante per ciascuno degli Enti sottoscrittori, in base alle attività da svolgersi, secondo l’Ordine del giorno.

La creazione di una sinergia progettuale tra Enti diversi ha evidenziato come, la condivisione, ma soprattutto la collaborazione nella progettazione fin dalle fasi embrionali, cambi a tutti gli effetti

l’approccio che gli altri enti ed uffici possono avere verso l’opera stessa. Chi viene coinvolto in tale processo non si sente più come un “giudicatore finale”, spesso chiamato in causa troppo tardi ed abilitato solo ad esprimersi con “sì o no” motivati, ma entra a far parte della progettazione stessa, responsabilizzandosi ed essendo naturalmente predisposto ad un coinvolgimento e ad una collaborazione positiva molto più finalizzata alla buona riuscita dell’opera.

Possiamo quindi notare come con il soddisfacimento degli scopi utili a quanto imposto dai PNRR, tempistiche e quantità, si sia inoltre raggiunto un risultato, non meno importante, di collaborazione positiva tra le parti in causa, ciò a favore dell’efficienza di tutto il procedimento.

Organizzazione dei tavoli

Sono stati individuati, da parte dell’area tecnica, 25 progetti fra quelli finanziati dai fondi PNRR, da elaborare attraverso la procedura dei TAVOLI TECNICI. I progetti selezionati sono stati divisi in 5 gruppi a seconda della tipologia di intervento, dei soggetti coinvolti e del livello progettuale da elaborare.

Sono stati quindi calendarizzati due cicli di discussione per ciascun gruppo a distanza di un mese l’uno dall’altro per permettere di ottemperare alle indicazioni emerse dai vari soggetti durante il primo tavolo di discussione.

Il primo ciclo, infatti, era finalizzato alla condivisione e all’esame dei progetti nella loro fase preliminare e alla raccolta delle indicazioni per i successivi sviluppi progettuali;

Il secondo ciclo ha lo scopo di verificare il recepimento delle direttive e di permettere l’elaborazione di un parere preliminare favorevole riducendo così sensibilmente i tempi di svolgimento delle conferenze di servizi.

Come concordato dal protocollo di intesa, l'area Servizi Tecnici ha quindi proceduto all’indizione di

una seduta settimanale per ognuno dei 5 gruppi di progetti., provvedendo a:

• Convocare attraverso le modalità concordate le Parti interessate in relazione ai progetti da esaminarsi;

• Condividere con anticipo l’Ordine del giorno e la documentazione tecnica relativa ai progetti

riportati nello stesso;

• Fornire il necessario supporto di segreteria tecnica/organizzativa;

Nella fase di disamina degli interventi, cui gli attori convocati si impegnano a partecipare tramite propri rappresentanti delegati, si condivideranno e analizzeranno tutti i progetti del raggruppamento, attraverso uno schema di discussione pre accordato.

Al fine di non dilatare eccessivamente i tempi della discussione, infatti, è stata determinata una tempistica di dibattito per ogni progetto, e una moderazione dei singoli interventi che seguiranno l’ordine previsto dal modello di verbale condiviso con il protocollo di intesa.

Il verbale è infatti lo strumento di monitoraggio e controllo del Tavolo Tecnico e tutte le parti in causa, firmando il protocollo di intesa, si impegnano a sottoscriverlo congiuntamente alla chiusura dell’incontro.

All’inizio di ogni Tavolo vengono dapprima elencati gli interventi oggetto di discussione in quella seduta esplicitandone sul verbale il titolo e il numero di MOGE (Monitoraggio Opere Comune di Genova), seguiti dall’elenco degli enti esterni invitati e degli uffici interni che dovranno poi esprimere parere.

Si parte poi ad analizzare i singoli progetti in esame; il referente dell’ufficio responsabile della progettazione espone il progetto esplicitandone obiettivi, finalità e strategie illustrando il materiale prodotto fino a quel momento.

I rappresentati dei vari uffici si esprimono poi a turno in merito a quanto illustrato e le loro considerazioni vengono verbalizzate dalla segreteria.

Quando tutti i progetti sono stati discussi e verbalizzati ogni referente sottoscrive il verbale, che viene poi condiviso.

Al secondo ciclo di incontri, passati circa 30 giorni, i progettisti presentano, per ogni Titolo, lo stato di avanzamento del lavoro illustrando di volta in volta i modi in cui sono state recepite le considerazioni emerse durante la prima fase di discussione. A giro ogni rappresentante esprime parere informale che viene verbalizzato e si chiude il Tavolo. (ALLEGATO 2)

Alla fine del secondo ciclo di Tavoli Tecnici sono state indette due grandi Conferenze dei Servizi una preliminare per i progetti elaborati a livello di Pfte e una decisoria per i progetti a livello Definitivo, dalle quali usciranno 2 determinazione conclusive sarà uniche per tutti i progetti analizzati.

Gli Enti e gli uffici sono chiamati ad esprimere parere su progetti che già conoscono, ai quali hanno direttamente contribuito nella fase di elaborazione e per i quali si sono già informalmente espressi. Questo porta ad un incredibile restringimento dei tempi necessari alla elaborazione del parere, oltre che ad una ragionevole certezza di ottenimento di parere positivo da parte di tutti gli attori coinvolti. Le CdS relative ai tavoli si sono infatti chiuse in soli 20 –25 giorni, permettendo di

concludere molto più rapidamente l’iter di approvazione.

Figura 5 Schema procedura Tavolo Tecnico

I vantaggi

Il primo vantaggio evidentemente apportato dall’applicazione dei tavoli tecnici è misurabile

quantitativamente.

Abbiamo più volte sottolineato come sia notevolmente aumentato il flusso di lavoro per gli Enti che hanno voluto approfittare di quanto messo a disposizione dal PNRR e, in contemporanea, si siano notevolmente ridotti i tempi a disposizione per portare a compimento tale lavoro.

L’introduzione dei tavoli tecnici nel Comune di Genova ha oggettivamente portato a rilievo quanto una procedura del genere sia stata efficace per impostare i progetti in maniera tale che arrivassero in Conferenza dei Servizi già ad un livello di condivisione tale che tutti i soggetti chiamati in causa potessero esprimersi in brevissimo tempo e quindi la Conferenza potesse essere chiusa positivamente in tempi record.

Questa metodologia ha consentito infatti l’anticipazione della fase istruttoria ed un controllo qualitativo preventivo dei progetti consentendo di comprimere i tempi dell’intero svolgimento dell’iter di approvazione a soli 24 giorni.

Vantaggi in termini di tempi e di quantità di progettazioni portate a buon esito sono quindi i primi aspetti positivi tangibili.

Altro aspetto evidentemente vantaggioso dei tavoli tecnici, più legato ad aspetti qualitativi del procedimento, è la partecipazione attiva e positiva dei soggetti coinvolti nell’iter progettuale.

Vediamo meglio che cosa si intende per “partecipazione attiva e positiva” e confrontiamo con quanto succedeva e succede invece nella “normalità” di tali iter prima e in assenza delle condizioni imposte dal PNRR.

Prima di tale proposta i progetti arrivavano in Conferenza dei servizi spesso senza essere mai stati annunciati ai soggetti chiamati ad esprimersi a riguardo.

Tali soggetti ricevevano e ricevono telematicamente l’indizione della conferenza con un pacchetto

di allegati da visualizzare ed analizzare, solitamente corposo e non per tutti di immediata lettura.

I soggetti si trovano quindi in prima istanza a prendere coscienza di quanto in oggetto ed a navigare tra tavole e relazioni alla ricerca di quanto di loro competenza per poterlo valutare e potersi esprimere.

Talvolta tale materiale è insufficiente o scorretto ed i soggetti richiedono integrazioni e/o modifiche che necessitano naturalmente di tempo per essere contestate e/o assunte. Spesso succede anche che le modifiche richieste da un soggetto possano essere in contrasto con quelle richieste da un altro.

Facciamo un esempio: può succedere che in un progetto urbanistico, di riqualificazione di una piazza storica la Soprintendenza muova delle osservazioni su posizionamento di arredi, scelta dei materiali, architettura dell’opera, ma tali osservazioni possono essere in contrasto con scelte dettate da esigenze strutturali, o eliminazione di barriere architettoniche ad esempio.

Naturalmente in tali casi esiste una “gerarchia” di scelte che possono essere prese, ma è evidente

come sia complesso far conciliare le richieste di tutti i soggetti, soprattutto se non realizzabili per

via di motivazioni “più forti”. Oltretutto a livello “psicologico” l’ente che si è dovuto esprimere e che non vede accolte le proprie richieste per “motivi di forza maggiore” che però non conosce e non è tenuto a conoscere, non si pone naturalmente in un atteggiamento positivo e collaborativo.

Evidente conseguenza di quanto sopra descritto è un “disfa e rifai” dell’opera da parte dei progettisti, alcune volte agli sgoccioli delle scadenze, tutto quanto a forte svantaggio del progetto stesso, ma anche dei rapporti tra enti e uffici.

L’idea di coinvolgere i soggetti chiamati a dare parere fin dalle prime fasi progettuali è risultata quindi essere una scelta vincente non solo per ridurre i tempi, ma anche per migliorare il senso di considerazione e di conseguenza la propensione a lavorare in sinergia per la buona riuscita del progetto. Il progetto, perciò, non è più solo un insieme di elementi studiati e proposti da un ufficio specifico e che sono chiamati a valutare altri uffici, ma un prodotto condiviso, una creazione comune.

L’incontrarsi tutti fisicamente ad un tavolo migliora inoltre il confronto ed aiuta ogni soggetto ad avere una visione globale delle scelte prese, la consapevolezza della macrostruttura progettuale, una visione di insieme che spinge naturalmente verso il ridimensionamento di alcune visioni che altrimenti sarebbero troppo “di parte”.

Si è potuto notare come in realtà tutto ciò abbia portato ad una maggior soddisfazione delle richieste di ognuno.

I pareri che ne sono scaturiti sono stati più snelli e rapidi, a vantaggio di tutto quanto sopra riportato.

Infine, si osserva che a riguardo del “quadro esigenziale”, argomento trattato nel capitolo dove viene descritta la conferenza dei servizi, tale documento dovrebbe essere un elemento alla base del tavolo tecnico e, in generale, il documento di partenza per l’elaborazione di ogni progetto, ma nella realtà dei fatti, così non è.

La sua mancanza è una delle principali carenze programmatorie del Comune, a cui in effetti i tavoli sopperiscono in parte, dato che coinvolgono anche i RUP, la Direzione d'Area e soprattutto i Municipi che possono in qualche modo formalizzare le decisioni anche su destinazioni d'uso e strategie.

Le criticità

Nessuna innovazione, soprattutto se apportata velocemente e per necessità può nascere da subito perfetta. Sebbene gli scopi principali per cui i tavoli tecnici sono stati inventati siano stati tutti soddisfatti ed i vantaggi siano evidenti, ci sono però degli aspetti che è utile analizzare, anche

nell’ottica di fare di questo processo un qualcosa di più concreto e condiviso e, magari, applicato a livello nazionale nell’immediato futuro.

Andiamo quindi ad analizzare le principali criticità di questa procedura.

In primis tutto quanto sopra descritto è una proposta di innovazione metodologica introdotta a livello locale ed interna al Comune di Genova. Non è una legge e non ha validità giuridica. La legittimazione è quindi il primo aspetto critico di quanto descritto nelle pagine precedenti.

La mancanza di un riconoscimento normativo ha quindi creato o potenzialmente può creare qualche difficoltà. La partecipazione, ad esempio, sia degli uffici interni all’Ente proponente, che degli Enti esterni.

Gli altri Enti per aderire ad una simile iniziativa devono necessariamente avere una struttura organizzativa che possa dedicare personale e tempo alla partecipazione ai tavoli, e, aspetto non meno importante, un buon equilibrio tra deleganti delegati ad esprimersi e a partecipare ai tavoli.

I Vigli del Fuoco, a titolo di esempio, hanno nominato una figura specifica atta a partecipare alle riunioni e a seguire quindi il processo progettuale, certi che il soggetto delegato abbia le competenze per condurre il progetto ad avere un parere positivo, una volta nelle mani di chi è abilitato ad esprimere il parere effettivo.

Anche internamente all’Ente proponente si sono riscontrate delle difficoltà attuative. Nonostante

l’assemblea plenaria organizzata appunto per coinvolgere gli uffici interni, non è stato poi così facile ricevere immediata collaborazione.

L’area tecnica inizialmente ha richiesto alle varie direzioni di sottoporre volontariamente quelli che ritenevano essere i progetti che più potevano necessitare di essere portati sui tavoli, riscontrando però poco interesse. L’urgenza ha fatto sì che l’Area tecnica decidesse a tavolino quali di questi progetti analizzare.

A livello meramente applicativo i rischi sono gli stessi della Conferenza dei Servizi:

- dimenticare di invitare qualche soggetto

- soggetti che non si presentano

- le durate stimate di discussione erano a volte insufficienti

- piccole incongruenze tra volere di chi ha potere decisorio nell’ente e chi veniva delegato a

partecipare ai tavoli

Considerazioni e nuove applicazioni

L’utilizzo dei tavoli tecnici ha permesso di restringere notevolmente i tempi della progettazione e dell’approvazione di un consistente numero di titoli. Infatti, se prima erano necessari, oltre i tempi variabili della progettazione, fino a 60 giorni solamente per il procedimento di approvazione, con i Tavoli Tecnici il Comune è riuscito a svolgere l’intero iter, dalla progettazione alla approvazione in CdS, in un lasso di tempo notevolmente ristretto.

Come abbiamo raccontato infatti sono stati elaborati, congiuntamente agli uffici e agli enti portatori di interesse, ed approvati ben 20 titoli in soli 3 mesi arrivando ad ottenere un pronunciamento unico per tutti i progetti definitivi e un altro per tutti i progetti di fattibilità sottoposti ad analisi.

Oggi si sta presentando nuovamente all’area tecnica una nuova occasione in cui applicare la procedura dei Tavoli Tecnici. Il Comune di Genova, come precedentemente illustrato, ha infatti avuto accesso ai finanziamenti relativi alla Missione 4, Componente 1 con ben 14 progetti che dovranno essere sviluppati a livello definitivo e approvati e verificati entro Aprile 2023, così da essere aggiudicati entro Giugno 2023, attraverso l’adesione alle procedure Invitalia.

Come per i progetti della Missione 5 quindi, l’ente si trova a dover elaborare, approvare e affidare un consistente numero di progetti in pochissimo tempo, alcuni dei quali da svilupparsi all’interno di edifici vincolati, e potrebbe quindi essere l’occasione giusta per riproporre questa procedura forti dell’esperienza maturata durante la prima sperimentazione.

Infine si considera che, ai fini del riconoscimento formale di tutti i soggetti coinvolti e della loro partecipazione attiva, sarebbe utile che tale metodologia di lavoro fosse riconosciuta e legittimata anche dal punto di vista normativo. Attualmente, come abbiamo visto, è un metodo di lavoro a cui non è obbligatorio aderire e anche se è vero che gli enti esterni volontari che stanno partecipando ed hanno firmato il protocollo sono due tra i più utili a tali procedimenti, è altrettanto vero che ce ne sono molti altri che potrebbero e dovrebbero aderire.

Inoltre, bisogna sottolineare che i documenti prodotti da tale procedura non hanno, di fatto, una vera validità giuridica e vincolante, per cui ufficializzare, estendere e normare il tavolo tecnico servirebbe ad aumentarne il potenziale, la condivisione e quindi l’efficacia.

Particolare importanza ha l’aspetto della collaborazione in fase progettuale da parte dei soggetti coinvolti (uffici interni ed enti esterni), che ha dato risvolti positivi non solo nell’ottenimento della velocizzazione del processo progettuale, ma anche nella creazione di sinergie tra soggetti. Ciò ha la potenzialità di cambiare certi atteggiamenti derivanti da metodologie storicizzate ed interiorizzate nell’Ente, eliminare la linea (a nostro avviso immaginaria) che si viene a creare tra “chi progetta” e “chi approva o nega”. Il creare un team unico che lavora INSIEME per il successo di un processo condiviso è uno degli aspetti più di valore che tale procedura ha evidenziato. Riteniamo quindi che, al di là dei tavoli tecnici, utili quando si hanno da gestire grandi flussi di progetti, sarebbe importante valorizzare ed incentivare tali sinergie per ogni progetto, soprattutto se complesso ed articolato.

ALLEGATI

ALLEGATO 1. Protocollo di Intesa

ALLEGATO 2. Verbale Tipo

ALLEGATO 3. Schema procedurale

*Numero progetti in capo all’Area Tecnica aggiornato al mese di Ottobre 2022

BIBLIOGRAFIA

Articoli e presentazioni

• Arch. Bartolini C. [2022], slide della presentazione “Accordi e buone prassi”, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Genova e le province di Imperia, La Spezia e Savona

• C. Brisku, G. Capone, D. Ciferri, V. De Leo, S. Liccardi , “Rapporto Pinqua” a cura dell’Unità di Missione PNRR del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili in collaborazione con la DIGES (Direzione generale per l’edilizia statale, le politiche abitative, la riqualificazione urbana e gli interventi speciali)

• A. Montanino, G. Di Vaio, A. Cipollone, S. Gatteschi e A. Locarno, presentazione CDP THINK TANK -“Il PNRR e le sfide per i Comuni italiani”

Siti

• Governo Italiano Presidenza del Consiglio dei Ministri - www.governo.it

• Italia Domani - www.italiadomani.gov.it

• Italia semplice - www.italiasemplice.gov.it

• Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - www.mit.gov.it

• Next Generation EU - www.nextgeneration-eu.it

• Openpolis - www.openpolis.it

Normative

• L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di

diritto di accesso ai documenti amministrativi”

• D.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 “Testo unico sulla salute e sicurezza sul lavoro”

• D.P.R. 207/2010 e s.m.i. “Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE».”

• D.L. 18 Aprile 2016 n. 50 “Codice Dei Contratti Pubblici”

• Regolamento (UE) 2020/852

• D.L. 16 luglio 2020, n. 76 “Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”

• D.L. 6 maggio 2021, n. 59 “Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti”

• L. 29 luglio 2021, n. 108 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure.”

• D.L. 6 novembre 2021, n. 152 “Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose. “

• Decreto 30 dicembre 2021 “Contributi ai Comuni da destinare a investimenti in progetti di rigenerazione urbana anni 2021-2026"

• L. 21 giugno 2022, n. 78 “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”

Contract

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