SEZIONE DEL CONTROLLO SUGLI ENTI
SEZIONE DEL CONTROLLO SUGLI ENTI
DETERMINAZIONE E RELAZIONE
SUL RISULTATO DEL CONTROLLO ESEGUITO SULLA GESTIONE FINANZIARIA
DELL’ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE (INPS)
2018
Determinazione del 21 luglio 2020, n. 83
SEZIONE DEL CONTROLLO SUGLI ENTI
DETERMINAZIONE E RELAZIONE
SUL RISULTATO DEL CONTROLLO ESEGUITO SULLA GESTIONE FINANZIARIA
DELL’ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE (INPS)
2018
Relatore: Consigliere Xxxxxxx Xxxxxxxxxx
Ha collaborato
per l’istruttoria e l’elaborazione dei dati: dott.ssa Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxxx
Determinazione n. 83/2020
SEZIONE DEL CONTROLLO SUGLI ENTI
nell’adunanza del 21 luglio 2020;
visto l’art 100, secondo comma, della Costituzione;
visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214;
viste le leggi 21 marzo 1958, n. 259 e 14 gennaio 1994, n. 20;
visto l’art. 8, comma 8, della legge 9 marzo 1989, n. 88, che sottopone l’Istituto nazionale della previdenza sociale al controllo della Corte dei conti con le modalità previste dall’art. 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259;
visto il decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479;
visto il bilancio del suddetto Ente, relativo all’esercizio finanziario 2018, nonché le annesse relazioni del Presidente e del Collegio dei sindaci, trasmessi alla Corte in adempimento dell’art. 4, comma 2, della citata legge n. 259 del 1958;
esaminati gli atti;
udito il relatore, Consigliere Xxxxxxx Xxxxxxxxxx e, sulla sua proposta, discussa e deliberata la relazione con la quale la Corte, in base agli atti ed agli elementi acquisiti, riferisce alle Presidenze delle due Camere del Parlamento il risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Inps per l’esercizio finanziario 2018;
ritenuto che, assolti così gli adempimenti di legge, si possano, a norma dell’articolo 7 della citata l. n. 259 del 1958, comunicare alle dette Presidenze il bilancio – corredato della relazione degli organi amministrativi e di revisione – e la relazione come innanzi deliberata, che alla presente si unisce, quale parte integrante;
P.Q.M.
comunica, a norma dell’art. 7 della l. n. 259 del 1958, alle Presidenze delle due Camere del Parlamento, insieme con il bilancio per l’esercizio 2018 dell’Inps – corredato delle relazioni degli organi amministrativi e di revisione – l’unita relazione con la quale la Corte riferisce il risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente stesso.
XXXXXXXXX | PRESIDENTE |
Xxxxxxx Xxxxxxxxxx | Xxxxxxx Xxxxxxxxx |
DIRIGENTE |
Xxxx Xxxxx |
Depositato in segreteria |
INDICE
1. QUADRO NORMATIVO E CONSIDERAZIONI GENERALI 2
4. IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 48
6. LE ENTRATE DA CONTRIBUZIONE 63
7. LE PRESTAZIONI 112
8. LA VIGILANZA 140
9. IL CONTENZIOSO 149
10. I RISULTATI DELLE SINGOLE GESTIONI 158
11. IL BILANCIO DI ESERCIZIO 203
11.1 Profili generali e dati di sintesi 203
11.2 I dati di previsione 207
11.3 I dati generali del rendiconto 209
11.4 Il bilancio finanziario di competenza 2018 210
11.4.1 Le spese di funzionamento 213
11.5 L’attività contrattuale 215
11.6 La gestione di cassa 224
11.7 La situazione amministrativa 226
11.8 Il conto economico 230
11.9 Lo stato patrimoniale 233
11.9.1 Le immobilizzazioni finanziarie 235
11.9.2 Le immobilizzazioni materiali 242
11.9.3 I crediti e i debiti 249
12. AGGIORNAMENTI NORMATIVI CHE INTERESSANO L’INPS CONNESSI CON L’EMERGENZA EPIDEMIOLOGICA DA COVID-19 254
13. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 263
INDICE DELLE TABELLE
Tabella 1 - Risultato d’esercizio 16
Tabella 2 - Entrate contributive accertate e riscosse e Rate lorde e netto GIAS 18
Tabella 3 - Gestione pubblica - Entrate contributive e Rate lorde e netto GIAS 19
Tabella 4 - Spesa degli Organi 31
Tabella 5 - Spesa per Comitati e Commissioni 33
Tabella 6 - Spesa complessiva per Organi, Comitati e Commissioni 34
Tabella 7 - Spesa convenzione con i soggetti abilitati all’assistenza fiscale - Red - Icric 42
Tabella 8 - Spesa convenzioni con i soggetti abilitati all’assistenza fiscale – Isee 44
Tabella 9 - Dotazione organica e consistenza personale 2014-2018 56
Tabella 10 - Andamento entrate contributive anni 2014-2018 63
Tabella 11 - Indice di copertura prestazioni istituzionali 64
Tabella 12 - Peso degli sgravi recenti sulle entrate contributive 66
Tabella 13 - Incidenza agevolazioni sulle entrate contributive 66
Tabella 14 - Entrate contributive lavoratori dipendenti 72
Tabella 15 - Contributi comparto lavoratori dipendenti privati* 72
Tabella 16 - Numero iscritti Fondo pensioni lavoratori dipendenti 73
Tabella 17 - Rapporto prestazioni/iscritti e prestazioni/contributi Fondo previdenza lavoratori dipendenti 74
Tabella 18 - Numero iscritti comparto lavoratori autonomi 75
Tabella 19 - Rapporto pensioni/iscritti/contributi comparto lavoratori autonomi 76
Tabella 20 - Entrate contributive comparto lavoratori autonomi 77
Tabella 21 - Incassi voucher 2016-2018 81
Tabella 22 - Crediti contributivi e fondo svalutazione 84
Tabella 23 - Movimentazione fondo svalutazione crediti 84
Tabella 24 – Carichi fino a 1.000 euro affidati ad Agenzia Entrate – Riscossione 87
Tabella 25 – Carichi fino a 1.000 euro affidati a Riscossione Sicilia 88
Tabella 26 - Pace Contributiva 89
Tabella 27 - Compensazioni (orizzontali) con crediti vantati verso altri Enti 91
Tabella 28 - Accolli di debiti con crediti vantati verso altri Enti 91
Tabella 29 - Cartolarizzazione crediti contributivi 92
Tabella 30 - Ulteriori anticipazioni sul corrispettivo finale 93
Tabella 30/a - Crediti contributivi e sanzioni ceduti al 31/12/2018… 94
Tabella 30/b - Fondo svalutazione per crediti ceduti… 94
Tabella 31 - Andamento delle operazioni di ristrutturazione 96
Tabella 32 - Pace Fiscale - Incassi al 18 ottobre 2019 97
Tabella 33 - Incassi recupero crediti anni 2017 – 2018 97
Tabella 34 - Incassi recupero crediti anni 2014 – 2018 97
Tabella 35 - Percentuali di svalutazione crediti contributivi 2011-2018 98
Tabella 36 - Percentuali di svalutazione crediti contributivi 2012-2018 98
Tabella 37 - Percentuali di svalutazione crediti contributivi 2013-2019 98
Tabella 38 - Crediti sospesi per cessione enti morali e cessioni enti morali Gestione separata 102
Tabella 39 - Contenzioso verso enti morali 103
Tabella 40 - Spesa per prestazioni istituzionali 112
Tabella 41 - Spesa per prestazioni istituzionali – confronto 2017/2018 112
Tabella 42 - Pensioni vigenti 114
Tabella 43 - Pensioni vigenti anni 0000-0000 000
Tabella 44 - Pensioni liquidate 115
Tabella 45 - Ape sociale 117
Tabella 46 - Lavoratori precoci 117
Tabella 47 - Onere totale effettivo e stimato delle istanze presentate 118
Tabella 48 – Domande di pensionamento anticipato “Quota 100” – dettaglio gestioni 121
Tabella 49 - Domande di pensionamento anticipato “Quota 100” suddivise per genere ed area
geografica 121
Tabella 50 - Oneri “Quota 100” monitorati al 31 agosto 2019 122
Tabella 51 - Tempi medi accertamenti sanitari CIC 125
Tabella 52 - CIG ore autorizzate/ore utilizzate 128
Tabella 53 - CIG tiraggio 128
Tabella 54 - Oneri prestazioni di cassa integrazione e ammontare dei contributi accertati 129
Tabella 55 - Domande Naspi e anticipazione Naspi 130
Tabella 56 - Spesa Naspi, Aspi e mini Aspi 2018 131
Tabella 57 - Spesa assegni familiari, indennità di maternità e di malattia 132
Tabella 58 - Visite mediche di controllo 133
Tabella 59 - Domande Rdc/Pdc 137
Tabella 60 - Spesa per prestazioni 138
Tabella 61 - Valori Ieep riferiti alla vigilanza 141
Tabella 62 - Attività di vigilanza 143
Tabella 63 - Accertamento da vigilanza 144
Tabella 64 - Accertamenti da vigilanza documentale 146
Tabella 65 - Risultati vigilanza documentale 147
Tabella 66 - Valori accertati diverse attività 147
Tabella 67 - Andamento contenzioso giudiziario 0000-0000 000
Tabella 68 - Andamento sentenze favorevoli e sfavorevoli all’Istituto 0000-0000 000
Tabella 69 - Procedimenti giurisdizionali invalidità civile nel 2018 152
Tabella 70 - Procedimenti Atpo nel 2018 153
Tabella 71 - Procedure di ingiunzione ed esecutive 154
Tabella 72 - Andamento contenzioso amministrativo 2018 157
Tabella 73 - Risultati economico-patrimoniali delle singole gestioni 162
Tabella 74 - Risultati economici contabilità separate Fpld 163
Tabella 75 – Gestione parasubordinati numero e importi prestazioni erogate 170
Tabella 76 - Invalidi civili. Spesa per prestazioni 172
Tabella 77 - Situazione patrimoniale gestioni ex Inpdap 174
Tabella 78 - Fondi di solidarietà 201
Tabella 79 - Bilancio 2018 saldi generali 208
Tabella 80 - Saldi 0000-0000 000
Tabella 81 - Gestione finanziaria di competenza 211
Tabella 82 - Spese di funzionamento 214
Tabella 83 - Spesa attività contrattuale 216
Tabella 84 - Gestione di cassa 225
Tabella 85 - Situazione amministrativa 226
Tabella 86 - Residui attivi finali aliquote contributive a carico dei datori di lavoro e/o degli iscritti.. 228 Tabella 87 - Residui finali anticipazioni da parte dello Stato 230
Tabella 88 - Conto economico 231
Tabella 89 - Stato patrimoniale 233
Tabella 90 - Gestione mobiliare complessiva 236
Tabella 91 - Partecipazioni 237
Tabella 92 - Fondi immobiliari 240
Tabella 93 - Immobili da reddito: destinazione d’uso 243
Tabella 94 - Redditività immobili in gestione diretta 243
Tabella 95 - Redditività immobili in gestione indiretta 244
Tabella 96 – Redditività complessiva immobili da reddito 244
Tabella 97 - Crediti finali 249
Tabella 98 - Debiti finali 251
Tabella 99 - Debiti finali Inps verso Stato e Tesoreria 253
Tabella 100 - Debiti e crediti verso lo Stato 253
PREMESSA
Il presente referto ha come oggetto i risultati del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (da ora in avanti, per brevità, Inps o Istituto o Ente) nell’esercizio 2018 e comprende i principali aggiornamenti sino a data corrente.
Il precedente referto, relativo all’esercizio 2017, è stato approvato con determinazione del 20 dicembre 2018, n. 132 e pubblicato negli Atti Parlamentari della XVIII Legislatura (Doc. XV, n. 97).
1. QUADRO NORMATIVO E CONSIDERAZIONI GENERALI
1.1 L’attività dell’Inps si è svolta, nel 2018, in un contesto normativo immutato nelle sue linee generali a conclusione del percorso di riforme segnato dalla l. 8 agosto 1995 n. 335 ed integrato dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, sia pure con gli adeguamenti che, dal 2012 e per tutto il 2018, anche per effetto di annunciate misure di impatto finanziario (condoni) e sistemico (anticipi pensionistici) ne hanno attenuato in parte le rigidità, riducendo i risultati attesi sotto lo specifico profilo dei risparmi di spesa.
Quanto alla spesa per la previdenza, l’andamento del 2018 è coerente con il quadro normativo disegnato dalla riforma del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla l. n. 214 del 2011 e al contempo con gli strumenti di flessibilità rappresentati dalle misure previste dalle leggi di bilancio per il 2017 e il 2018 volte a limitare per ragioni di solidarietà gli effetti restrittivi sull’accesso a pensione.
Caratterizzato da novità importanti nel 2018 il sistema assistenziale a seguito dell’applicazione a regime del Reddito di inclusione (Rei), implementato, nel 2019, con il Reddito di cittadinanza che comporta una estensione tanto del valore medio del beneficio, quanto della platea dei destinatari e al quale si darà compiuta attuazione con il riassetto organizzativo, sul fronte della messa in opera delle politiche attive del lavoro, quale cruciale passaggio per il conseguimento degli obiettivi di inclusione complessivamente perseguiti.
Gli interventi, sulle pensioni, sull’assistenza e sulle politiche attive del lavoro hanno conferito rilievo strutturale e carattere generale a misure di tipo eccezionale (quali le ripetute salvaguardie per gli “esodati”) o di minore impatto applicativo (il Rei) o a iniziative a favore dei lavoratori precoci, confermando gli strumenti di anticipo pensionistico nelle sue diverse configurazioni (Ape sociale, Ape volontaria e aziendale o Ape di mercato) anche con l’ambizione di favorire il ricambio occupazionale.
Il Documento di economia e finanza 2019 indica, con riferimento al 2018, una spesa per prestazioni sociali pari, nella stima di Contabilità nazionale (nel cui ambito confluiscono i dati della protezione sociale nei sotto settori dell’amministrazione centrale, degli enti locali e degli enti di previdenza), a 348,89 md (19 per cento del Pil ed un aumento del 2,2 per cento rispetto al 2017), con una spesa per pensioni pari a 268,83 md (15,3 per cento del Pil e maggiore del 2,0
per cento sul 2017) e delle altre prestazioni sociali in danaro di 80,05 md (4,6 per cento del PIL e 3,1 per cento in aumento rispetto al 2017).
Le previsioni per il 2019 del Def, sempre elaborate sulla base della normativa vigente e del quadro macroeconomico tendenziale di riferimento1, mostrano un aumento della spesa per pensioni del 3,2 per cento che tiene conto di Quota 100 e delle altre misure correttive alla l. n. 214 del 2011 - e, quindi, dei tassi di cessazione stimati sulla base degli elementi più aggiornati
-, della rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi (pari, per l’anno 2019, a +1,1 per cento), delle ricostituzioni degli importi delle pensioni, con una incidenza sul Pil del 15,6 per cento; incidenza che si attesta nel triennio successivo su una percentuale stimata del 15,8.
La spesa per altre prestazioni sociali in denaro è prevista in aumento dell’8,3 per cento rispetto al 20182.
Secondo le nuove previsioni a legislazione vigente contenute nella Nota di aggiornamento al Def3 si stima una crescita dei contributi sociali del 2,8 per cento nel 2019 (1,8 per cento la media nel triennio successivo); tale andamento contempla il venir meno degli effetti economici delle misure di esonero contributivo previste dalle leggi di stabilità 2015 e 2016 per le nuove assunzioni a tempo indeterminato e gli interventi di agevolazione per le assunzioni di giovani introdotti con la legge di bilancio 2018, sicché in rapporto al Pil i contributi sociali raggiungeranno il 13,5 per cento nel 2019 e nel 2020, il 13,4 per cento nel 2021 e il 13,3 per cento nel 2022.
La componente più dinamica è quella delle prestazioni sociali in denaro allineata al livello tendenziale del Def di aprile (+3,9 per cento e 20,3 per cento del Pil nel 2019, media del +3,2 per cento nel periodo 2020-2021 e +2,5 per cento e 20,7 per cento del Pil nel 2022).
Sulle previsioni per triennio della spesa pensionistica influisce l’aumento degli accessi al pensionamento anticipato riconducibile a Quota 100, sebbene rispetto al mese di aprile 2019 la
1 L’istituto dell’anticipo finanziario a garanzia pensionistica (c.d. Ape di mercato, introdotto dalla l. n. 232 del 2016) è qualificato e classificato in Contabilità Nazionale quale prestito, non come trasferimento monetario diretto a famiglie; così anche quanto disposto dall’art. 23 del d.l. n. 4 del 2019 in materia di accesso al credito per anticipo del TFS dei dipendenti pubblici.
2 Oltre alla c.d. Ape sociale, riproposta per il 2019, e alla proroga per il 2019 anche della misura del c.d. assegno di natalità effettuata in sede di conversione con l. n. 136 del 2018 del d.l. n. 119 del 2018, si tratta del potenziamento delle misure relative al contrasto alla povertà mediante il Reddito di cittadinanza.
3 La Nota di aggiornamento al Def 2019, nell’ambito di un quadro internazionale significativamente mutato rispetto ad aprile, registra un rallentamento delle prospettive di crescita nel breve periodo rispetto alle previsioni di aprile, ma anche risparmi di spesa non attesi rispetto alle previsioni dai provvedimenti Quota 100 e Rdc con l’assestamento di bilancio e il d.l. n. 61 del 2019 (convertito nella l. n. 85 del 2019) recante misure urgenti in materia di miglioramento dei saldi di finanza pubblica ai fini del contributo alla diminuzione del deficit nominale di circa 0,4 punti percentuali di Pil.
spesa pensionistica sia stata rivista al ribasso di circa 1,4 miliardi, di cui 1,2 miliardi, per effetto del minor numero di domande di pensionamento anticipato (sono previste economie pari a 1,7 miliardi nel 2020 e 400 milioni nel 2021). Il rapporto tra spesa per pensioni e Xxx è rivisto al 15,5 per cento nel 2019, e salirà al 15,9 per cento nel 2022 per effetto della minor crescita rispetto alla spesa pensionistica.
Ciò premesso, in un sistema pensionistico a ripartizione ed in cui la maturazione del diritto a pensione prescinde dal regolare versamento dei contributi nel corso della vita lavorativa4, va verificata la sostenibilità della spesa nel lungo periodo e agli effetti che sulla adeguatezza delle prestazioni produrranno le azioni normative poste in essere nel presente, vanno altresì considerate le conseguenze di dette azioni sulla sostenibilità del modello da parte del sistema produttivo, sia con riguardo al contributo richiesto alla fiscalità generale, che nei confronti dei soggetti tenuti al versamento della contribuzione.
In un sistema previdenziale che eroga ancora gran parte delle prestazioni ad elevata componente retributiva, peraltro, misure ampliative della spesa attraverso l’anticipo dell’età di pensionamento rispetto a quella ritenuta congrua con l’equilibrio attuariale e intergenerazionale, il blocco dell’indicizzazione dell’età di uscita dal lavoro alla speranza di vita e la reintroduzione del sistema delle finestre (si tratta dei tre specifici interventi attuati con il d.l. n. 4 del 2019 in materia pensionistica), comportano sia esigenze di cassa immediate (tipiche, come detto, di un meccanismo a ripartizione), sia debito implicito, in quanto la componente retributiva del trattamento non viene corretta per tener conto della maggiore durata della prestazione.
I rilevamenti generali di finanza pubblica in ogni caso contemplano l’andamento della spesa per prestazioni generata dal bilancio dell’Inps, nonché i flussi in entrata provenienti dal bilancio dello Stato, garante di ultima istanza anche per le pensioni alimentate dalla contribuzione, oltre che diretto finanziatore delle prestazioni assistenziali e sostegno delle gestioni previdenziali. La valutazione complessiva della sostenibilità del sistema pubblico, quindi, non può che fare rinvio al bilancio dello Stato e al consolidamento dei conti nazionali; tuttavia, se le relazioni finanziarie reciproche tra Stato e Inps non hanno rilevanza ai fini dei saldi di finanza pubblica e del debito pubblico, è nel bilancio dell’Inps, laddove il sistema
4 Art. 2116 cod. civ.: “Le prestazioni indicate nell’articolo 2114 sono dovute al prestatore di lavoro, anche quando l’imprenditore non ha versato regolarmente i contributi dovuti alle istituzioni di previdenza”.
previdenziale si attua con carattere di assoluta prevalenza, che se ne può verificare concretamente l’andamento e la sua sostenibilità.
Proprio nel 2018, del resto, si registra un passaggio rappresentativo del modello regolatore non definito che impronta dette relazioni finanziarie tra l’Inps e lo Stato. Una sistemazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e l’Inps non incidente sul meccanismo delle anticipazioni è avvenuta per effetto dell’art. 1, comma 178, della legge di bilancio per il 2018 (l. 27 dicembre 2017, n. 205) che ha stabilito la compensazione delle anticipazioni di bilancio concesse all’Inps, ai sensi del comma 3 dell’articolo 35 della l. 23 dicembre 1998, n. 448, negli esercizi antecedenti al 2017 ed iscritte quali debiti verso lo Stato nel rendiconto 2015 dell’Istituto stesso, per un totale di 88.878 milioni di euro, con i crediti verso lo Stato, risultanti dal medesimo rendiconto, fino a concorrenza dell’importo di 29.423 milioni di euro, intendendosi effettuate a titolo definitivo -quali trasferimenti- per l’eccedenza.
L’intervento, di particolare rilievo finanziario e privo di impatto sul debito pubblico, ha ricondotto il bilancio dell’Istituto ad una espressione di segno positivo del patrimonio netto.
Per l’effetto, il bilancio preventivo assestato per il 2018 - da ultimo modificato dalla nota di variazione del novembre 2018 - registra la cancellazione di debiti nei confronti dello Stato per i ricordati 88,878 md, compensati con crediti, sempre verso lo Stato, per la minor somma di 27,091 md (in quanto computata al netto dei crediti riscossi in corso di esercizio). La differenza che consegue a questa operazione contabile è pari a 61,787 md, iscritti nello stato patrimoniale quale posta di ripiano delle anticipazioni contabili, che concorre alla formazione di un patrimonio netto di 47,042 md (a fronte dei - 17,191 md del bilancio originario). Resta, comunque, ad avviso della Corte dei conti opportuno ribadire la necessità che il legislatore valuti - in una visione che vada oltre un’ottica emergenziale di mero aggiustamento a posteriori di situazioni contabili- un diverso meccanismo di finanziamento delle prestazioni previdenziali dovute per legge dall’Inps, che “superi” la nozione di anticipazione - e, quindi, il formarsi di un debito - assicurando all’Istituto, attraverso un’idonea programmazione delle risorse necessarie, le disponibilità finanziarie per far fronte al pagamento delle prestazioni a legislazione vigente.
L’Inps, infatti, è chiamato a dare concreta attuazione alle politiche previdenziali e della protezione sociale nell’accezione sempre più ampia, in maniera esatta e tempestiva, in base
alla legge ed in termini di efficacia dell’azione amministrativa, garantendo corretta ed efficiente gestione delle risorse.
È con riguardo a tale funzione strumentale che si giustificano i trasferimenti posti a carico del bilancio dello Stato, ma anche le anticipazioni finalizzate al ripiano dei disavanzi di singole gestioni all’Inps riconducibili.
Come già rilevato dalla Corte dei conti nella precedente relazione al Parlamento, l’attenzione sempre maggiore posta dal legislatore ad interventi diretti a favore delle persone e delle famiglie, lo sviluppo di strumenti volti a tutela delle fasce più deboli della popolazione e di misure di contrasto e sostegno della povertà, l’attrazione verso un unico polo di riferimento o di coordinamento delle verifiche dei requisiti per l’accesso a dette misure o del rilascio delle certificazioni abilitanti (dall’accentramento delle commissioni mediche volte ad accertare gli stati di non autosufficienza o invalidità, alla gestione del sistema Isee anche per i servizi agevolati erogati, ad esempio, dai comuni o dalle università), stanno indirizzando l’Inps sempre più verso l’assistenza e la protezione sociale le quali, per varietà delle misure che prevedono, richiedono anche un particolare impegno organizzativo anche sotto il profilo della gestione delle informazioni e dell’adeguamento e dell’implementazione delle procedure informatiche ed una articolata rete di convenzioni, anche a titolo oneroso, con soggetti istituzionali e privati e con organismi internazionali.
Il “posizionamento”5 dell’Istituto sulla missione assistenziale, associato all’invito a “mantenere la gestione unitaria del bilancio” al fine di “sfruttare economie di scala e di rendere più efficiente la fornitura di beni e servizi”, non è senza rischi di sbilanciamento funzionale con riguardo alla tradizionale azione di erogazione delle pensioni la cui fonte primaria di finanziamento è rinvenibile economicamente e giuridicamente nell’obbligo degli iscritti di versare la contribuzione, ciò che richiederebbe primariamente un valido assetto organizzativo che presieda all’accertamento ed alla riscossione delle entrate. Pertanto, se “una riflessione di trasparenza contabile è necessaria al fine di rendere edotti cittadini e policy maker sulla divisione reale tra spesa pensionistica e quella assistenziale che non è finanziata con i contributi dei lavoratori ma attraverso la fiscalità generale”, si avverte l’esigenza che i documenti di bilancio, al di là della unitarietà della rappresentazione contabile complessiva e della distinzione per macro settori di intervento, chiariscano la portata e le conseguenze finanziarie ed economico-patrimoniali
5 Le parti in corsivo del capoverso sono tratte da pag. 1 della Relazione annuale del Presidente Inps 2019.
per l’intero arco temporale di effettiva incidenza dei provvedimenti normativi (e delle conseguenti attività che rivestono una sempre più elevata complessità) ex novo ampliativi o ricognitivi di diritti.
1.2 I principali risultati finanziari ed economici come esposti nel bilancio consuntivo dell’Istituto per l’anno 2018 evidenziano che alcuni saldi si discostano in maniera anche significativa rispetto alle previsioni.
Va, inoltre, tenuto in considerazione - oltre all’incidenza, nel medio periodo, del nuovo assetto di prestazioni pensionistiche ed assistenziali che l’assetto generale nel quale l’Istituto si muove è in evoluzione per effetto del varo nel corrente anno della riforma della governance, del rinnovo degli organi e di un complessivo riassetto organizzativo di cui si darà conto in dettaglio nel prosieguo.
Il conto economico chiude, anche nel 2018, con un risultato di esercizio negativo di -7,839 md, al lordo dell’accantonamento a riserve pari a 3,168 md, con un peggioramento sul 2017, quando il saldo era risultato pari a -6,984 md.
Il risultato economico negativo determina una riduzione del patrimonio netto che si attesta comunque su 47,042 md (-6,906 md nel 2017) in conseguenza del trasferimento di cui all’art. 1, cc. 178-179, della legge di bilancio 20186.
Anche sul saldo della gestione finanziaria di competenza, pari a 64,403 md, incide il predetto trasferimento finanziario in conto capitale pari a 61,787 md; al netto del saldo in conto capitale di 62,148 md effetto del trasferimento, nel 2018 si assisterebbe dunque ad un peggioramento del risultato finanziario, comunque positivo in entrambe le sue componenti (2,616 md, di cui 2,255 md di parte corrente e 361 ml di parte corrente) rispetto a quello di 4,010 md del 2017.
Mentre i differenti risultati della gestione economico-patrimoniale e di quella finanziaria sono da imputare alla diversa natura delle rilevazioni contabili, in quanto non tutte le
6 Dato l’importo delle compensazioni pari a 88,878 md, l’ammontare dei crediti dell’Istituto verso lo Stato al 31 dicembre 2015 da compensare, al netto delle riscossioni intervenute, aggiornato con i dati relativi alle riscossioni intervenute nel periodo successivo al 5 luglio 2018, è stato indicato in 27,091 md, per cui l’importo delle anticipazioni effettuate a titolo definitivo è stato determinato in 61,787 md e ripartito tra le gestioni Fpld ed ex Inpdap rispettivamente per 28,755 md e 22,529 md con una differenza di 10,502 da trasferire alle altre gestioni previdenziali in misura proporzionale al totale del disavanzo delle stesse gestioni al 31 dicembre 2015 (tra cui Cdcm 5,9 md su 83,9 md di disavanzo; Cassa artigiani 3,98 md su 56,1 md di disavanzo, Comitato commercianti 307 ml su 4,3 md di disavanzo).
In bilancio è stata registrata in termini di cassa una uscita di 88,878 md (azzerando i residui passivi presenti sul capitolo, quali anticipazioni di bilancio al 31.12.2015); in entrata, nei trasferimenti correnti dallo Stato, è stata registrata una operazione di cassa per 27,091 md (con corrispondente riduzione dei residui attivi); in termini di competenza e cassa è stata, quindi, registrata in entrata la somma di 61,787 md.
movimentazioni finanziarie sono registrate tra le poste economiche (è il caso degli accantonamenti al fondo svalutazione crediti contributivi), l’operazione compensativa e l’assegnazione definitiva delle anticipazioni come previste nella legge di bilancio 2018 concorrono in maniera rilevante a modificare il risultato finanziario di competenza, il risultato complessivo di amministrazione (da 39,763 md del 2017 a 103,218 md del 2018), oltre che il saldo del patrimonio netto. Nell’analisi dell’andamento, pertanto, occorrerà procedere non considerando a questi fini l’operazione autorizzata dalla legge di bilancio 2018 e perfezionata a novembre dello stesso anno.
Il risultato della gestione di cassa è di segno negativo per 2,386 md (- 215 ml nel 2017) e consegue a un fabbisogno di cassa di 4,899 md, cui si è fatto fronte con anticipazioni da parte dello Stato per 2,513 md (1,307 md nel 2017) - importo che ai sensi dell’articolo 35, della l. 23 dicembre 1998, n. 448, costituisce prestito ed è, quindi, iscritto nel bilancio dell’Inps come debito verso lo Stato - e per il differenziale con utilizzo delle disponibilità liquide.
Nella gestione finanziaria di cassa, i trasferimenti da parte dello Stato alla Gestione degli interventi assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali (Gias) ed alla gestione degli invalidi civili sono stati pari a complessivi 132,384 md (erano stati 111,337 md nel 2017 e 104,124 md nel 2016) rispettivamente suddivisi in 114,431 md e 17,953 md.
In termini di competenza i trasferimenti correnti sono stati pari a 105,720 md (nel 2017 erano stati 110,150 md) di cui 105,666 md destinati alla Gias a titolo definitivo per la copertura degli oneri di natura assistenziale o pensionistici a carico della fiscalità generale; di questi 72,738 md sono oneri pensionistici, di cui 23,868 md per il finanziamento della quota parte di ciascuna mensilità di pensione erogata dalle gestioni pensionistiche private e pubbliche di cui all’articolo 37, comma 3, lett. c) della l. 9 marzo 1989, n. 88, e, in flessione rispetto ai 37,451 md del 2017, 32,928 md per altre prestazioni di sostegno al reddito (12.964 md) e per sgravi fiscali (18.361 md); 17,991 md sono a copertura degli oneri per l’erogazione di prestazioni, assegni ed indennità di invalidità civile di cui al d.lgs. n. 112 del 1998.
La situazione amministrativa mostra un avanzo di amministrazione pari a 103,218 md (39,763 md nel 2017 e 36,451 md nel 2016) frutto prevalentemente dell’operazione di cui all’art. 1, cc. 178 e 179, della l. 27 dicembre 2017, n. 205.
I saldi sopra illustrati derivano dalla rappresentazione unitaria nel bilancio dell’Inps dei risultati di oltre quaranta Casse e Fondi gestiti dall’Istituto, suddivisi nei tre principali
comparti del lavoro dipendente privato, di quello autonomo e del lavoro pubblico, cui si aggiungono i fondi di solidarietà disciplinati dal d.lgs. 14 settembre 2015, n. 148.
La notevole disomogeneità dei risultati economici delle varie entità che compongono il bilancio dell’Istituto è – solo parzialmente - compensata dai prestiti tra le gestioni in attivo (Gestione prestazioni temporanee e Gestione dei lavoratori parasubordinati, nonché Fondi di solidarietà) e quelle in passivo (Fondo pensioni lavoratori dipendenti, artigiani, commercianti, coltivatori diretti, coloni, mezzadri) che, tuttavia, non emergono dallo stato patrimoniale dell’Inps. Se, peraltro, i crediti ed i correlativi debiti tra le gestioni e i fondi in parola si annullano formalmente a vicenda nella rappresentazione contabile unitaria del bilancio7, andrebbero approfonditamente esplicitate, al fine di trovare le soluzioni, le ragioni di fondo che determinano l’attivazione del complesso meccanismo di prestiti e che risiedono nella crisi di alcuni segmenti del mercato del lavoro dipendente e di quello esercitato in forma autonoma sulla quale si innesta la inefficiente attività di riscossione delle entrate accertate.
Va ricordato, infatti, che la Gias, interamente finanziata dallo Stato, oltre ad assicurare la copertura di quota parte di ciascun rateo di pensione erogato ai lavoratori dipendenti privati, a lavoratori autonomi di specifici settori e a quelli pubblici 8 , e degli istituti di natura prettamente assistenziale (assegno sociale, pensione agli invalidi civili), provvede alla copertura del sistema degli ammortizzatori sociali non direttamente assistito dalla contribuzione9.
Alla copertura del fabbisogno in corso d’anno delle singole gestioni previdenziali iscritte in contabilità separate del Fondo pensioni lavoratori dipendenti (trasporti, elettrici, telefonici e Inpdai) ed ex Inpdap (casse dipendenti enti locali e insegnanti)10 soccorrono le anticipazioni erogate dallo Stato, ai sensi dell’articolo 35 della l. n. 448 del 1998, che, se impegnate, generano
7 Per effetto della legge di bilancio 2018 (art. 1, comma 185, della l. n. 205 del 2017) le movimentazioni finanziarie tra le gestioni sono evidenziate con regolazioni contabili che non danno luogo a oneri o utili; sono stati, quindi, uniformati i regimi finanziari nei termini di cui all’art. 69, c. 15 della l. n. 388 del 2000. Prima di allora, l’art. 52, comma 1, lett. a), del Regolamento di amministrazione e contabilità prevedeva una corresponsione di una remunerazione pari al tasso di interesse legale (dal 2015 pari allo 0,5 per cento) in ragione d’anno. Già prima dell’intervento della legge di bilancio 2018, tuttavia, al fine di garantire la neutralità finanziaria del bilancio dell’Inps, era stato precluso l’utilizzo delle somme riconosciute a titolo di prestito fruttifero per la copertura delle prestazioni erogate dai Fondi di solidarietà di cui agli artt. 26 e ss. del d.lgs. n. 148 del 2015, procedendo all’accantonamento degli interessi attivi in apposita voce dello stato patrimoniale dei singoli fondi anticipanti.
8 Nel 2018, 23,868 md come da previsione di cui all’art. 37, comma 3, lett. c) della l. n. 88 del 1989, a favore delle gestioni pensionistiche private e pubbliche, ma anche per oneri delle pensioni liquidate nella gestione Cdcm con decorrenza anteriore all’1 gennaio 1989 (460 ml), per quota parte delle pensioni di invalidità del Fpld, e delle gestione commercianti ed artigiani (rispettivamente 4,239 md, 466 ml e 626 ml) antecedenti alla l. n. 222 del 1984, e per quota parte delle pensioni del clero ex art. 11 della l. n. 54 del 1982.
9 Nel 2018, 7.129 md sono stati destinati al mantenimento del salario.
10 Nel 2018, 2,045 md.
- diversamente dai trasferimenti destinati al finanziamento della Gias - un debito dell’Inps nei confronti dello Stato e che, ove corrisposte in eccedenza rispetto all’effettivo fabbisogno, determinano un corrispondente incremento delle disponibilità di cassa dell’Inps depositate presso la Tesoreria centrale dello Stato e, ove corrisposte in difetto, producono un effetto di segno contrario11.
A tale proposito, sebbene non determinante rispetto ai profili di problematicità innanzi rilevati, nella direzione di consentire una migliore programmazione del fabbisogno di cassa dell’Istituto per fare fronte agli oneri derivanti da una quota importante dei trasferimenti dello Stato alla Gias e con effetti anche sul versante delle anticipazioni, sembra andare la disposizione contenuta nell’art. 38, comma 1, del d.l. 24 aprile 2017, n. 50, convertito dalla l. 21 giugno 2017, n. 96 (in materia di fabbisogni dell’Istituto relativamente ad alcune categorie di spesa).
Invero, al di là delle regolazioni finanziarie tra Inps e Stato, il fenomeno che emerge dai conti dell’Istituto e che assume contorni di reale problematicità - anche in funzione della valutazione della sostenibilità della spesa pensionistica - è rappresentato dall’ingente mole di crediti delle aliquote contributive poste a carico dei datori di lavoro e/o degli iscritti; si tratta di 111,429 md di residui attivi a tutto il 2018 12 (+6,976 md rispetto al 2017). Ai 104,453 md, dopo il riaccertamento (-1,124 md) registrato al 1° gennaio 2018, si sono aggiunti nel corso dell’anno 230,050 md di nuovi accertamenti, formando una massa acquisibile di 333,378 md, di cui risultano riscossi in totale 221,950 md (217,746 md in conto competenza 2018) con un coefficiente di realizzazione pari al 66,7 per cento ed una capacità di riscossione pari a 0,95.
Il fondo svalutazione crediti contributivi è stato, quindi, rideterminato in 78,452 md13 (68,875 md nel 2017) con un maggior accantonamento per il 2018 pari a 10,850 md ed un utilizzo per
11 Dal lato del bilancio dell’Istituto, le anticipazioni sono registrate quali accertamenti in entrata di importo uguale agli impegni a titolo di rimborso allo Stato delle somme accertate. Detto schema è stato ripetuto in un’unica operazione per la compensazione ed il trasferimento a titolo definitivo delle anticipazioni di cui alla legge di Bilancio 2018 (art. 1, commi 178 e 179).
12 Da rilevare che tra i residui attivi connessi con entrate derivanti da trasferimenti correnti, in cat. 6^ sono iscritti crediti per 5,227 md verso altri Enti del settore pubblico. Si tratta dei crediti per i quali l’art. 19 del d.l. n. 4 del 2019 prevede la disapplicazione dei termini di prescrizione riferiti agli obblighi relativi alle contribuzioni di previdenza e di assistenza sociale obbligatoria afferenti ai periodi di competenza fino al 31 dicembre 2014.
13 L’aumento del fondo svalutazione crediti contributivi è conseguente alla determinazione del direttore generale n. 61 del 16 maggio 2019, con la quale sono state definite le percentuali di svalutazione da applicare al consuntivo in esame, ma non include gli effetti delle norme di stralcio introdotte con il d.l. n. 119 del 2018, convertito dalla l. n. 136 del 2018 e con la legge di bilancio per il 2019 ed in particolare di quelle di cui all’art. 4, d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito con l. n. 136 del 2018, che ha stabilito lo stralcio dei crediti residui iscritti a ruolo dal 2000 al 2010 inferiori a 1.000 euro alla data del 31 dicembre 2018, ma subordinatamente all’invio di appositi elenchi da parte degli agenti della riscossione. Poiché le attività amministrative previste dalla norma non sono state ultimate, l’eliminazione di tali crediti - che si quantificano comunque in
1,273 md che conducono ad una percentuale del 70,4 per cento dei crediti di tale natura, con un peggioramento del risultato economico e una diminuzione dell’attivo patrimoniale e, quindi, dello stesso patrimonio netto.
Nelle precedenti relazioni al Parlamento la Corte aveva ravvisato la necessità di un intervento del legislatore inteso a promuovere una rappresentazione dei conti dell’Istituto più prossima alla consistenza reale delle posizioni attive e passive soprattutto con riguardo all’intervento finanziario dello Stato. Fattori di rigidità di natura esogena e non sotto il controllo diretto dell’Istituto quali, in primo luogo, proprio lo squilibrio costitutivo tra entrate contributive e spesa per prestazioni, riaffermano l’esigenza di maggiore attendibilità del bilancio, fermo restando che la questione sottesa della progressiva definizione dei residui attivi da mantenere in bilancio attiene alla mera rappresentazione di un problema sostanziale che ha come tema centrale quello della riscossione e, più precisamente, quello della effettiva possibilità di recupero14.
Sulla situazione dei crediti di natura contributiva assumono rilievo due principali aspetti. Da un lato vi è il grado di efficienza dell’azione che l’Istituto pone in essere per la riscossione degli stessi sia in via diretta, sia per il tramite degli agenti della riscossione incaricati dell’esecuzione dei titoli esecutivi15. Sotto questo ultimo profilo il carico dei soli crediti contributivi degli agenti
altra parte della relazione - non ha interessato il bilancio in esame e contribuisce ad una inadeguata rappresentazione dello stato dei conti.
14 Ai sensi dell’art. 30 del d.l. n. 78 del 2010 a decorrere dal 1° gennaio 2011, l’attività di riscossione relativa al recupero delle somme a qualunque titolo dovute all’Inps è effettuata mediante la notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo il cui estratto, come trasmesso all’agente della riscossione, tiene luogo, a tutti gli effetti, dell’esibizione dell’atto stesso. L’avviso di addebito (che deve contenere, tra l’altro, l’importo addebitato ripartito tra quota capitale, sanzioni e interessi) è consegnato, in deroga alle disposizioni contenute nel d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, agli agenti della riscossione con le modalità e i termini stabiliti dall’Inps. In caso di mancato o ritardato pagamento delle somme richieste con l’avviso di cui al comma 2 le sanzioni e le somme aggiuntive dovute sono calcolate, secondo le disposizioni che le regolano, fino alla data del pagamento. All’agente della riscossione spettano l’aggio, interamente a carico del debitore, ed il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, previste dall’articolo 17 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112.
15 Con la nota prot. 41911 del 29 novembre 2019, l’Istituto ha rappresentato che il sistema dei termini per le comunicazioni di inesigibilità come stabilite da ultimo dall’art. 3, comma 20, del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, determina l’obbligo per l’Inps di mantenere in bilancio, per più tempo, proprio quelle partite creditorie che presentano minori possibilità/probabilità di riscossione. Poiché, peraltro, l’eliminazione dalle scritture contabili dei crediti in sofferenza può avvenire soltanto dopo il perfezionamento delle attività di discarico per inesigibilità, è stato richiesto agli agenti della riscossione di offrire una classificazione sulla performatività dei crediti al fine di consentire all’Istituto di adeguare le proprie attività gestionali di recupero coattivo dei crediti contributivi, adeguandole in funzione delle informazioni ottenute, anche alla luce di procedure cautelari ed esecutive sui ruoli e sugli avvisi di addebito che risultano significativamente inferiori rispetto ai dati forniti.
L’Agente della riscossione ha, infatti, rappresentato che 37,2 md di euro fanno capo a soggetti falliti o deceduti, ovvero a società cessate o nullatenenti, mentre 41,6 md di euro afferiscono a crediti su soggetti che non hanno regolarizzato la loro posizione, nonostante nei loro confronti sia stata attivata almeno un’azione cautelare o esecutiva e che non possono essere allo stato attuale formalmente dichiarati inesigibili in via definita, ma presentano “remote possibilità” di riscossione, risultando sensibilmente ridimensionate le prospettive di recupero.
Finanche sui crediti contributivi trasmessi nel corso dell’anno 2019 - pari a 6,9 miliardi di euro – l’Agenzia delle entrate- riscossione ha comunicato che 3,5 miliardi di euro (pari al 50,7 per cento) sono da considerare, alla data del 30 settembre 2019, di ridotta capacità di recupero.
della riscossione (Agenzia delle entrate–riscossione e Riscossione Sicilia s.p.a.) è pari a 162,812 md (sul totale di 204,143 comprensivi di sanzioni ed interessi e spese di notifica); di questi 28,833 md sono stati effettivamente riscossi e 23,379 md oggetto di sgravi o annullamenti, risultando da riscuotere a tale titolo 110,600 md (di cui 22,317 md per sanzioni e 4,777 md per interessi e spese).
Su tali attività sono stati prodotti gli effetti conseguiti alle misure introdotte dall’articolo 6 del
d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla l. 10 dicembre 2016,
n. 225 e come modificato dal d.l. 16 ottobre 2017, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla
l. 4 dicembre 2017, n. 172 (c.d. “rottamazione-bis”), afferenti alla definizione agevolata dei crediti di questa natura, con esclusione degli interessi e delle relative sanzioni16 e a quelli derivanti dall’emanazione del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, dalla
l. 17 dicembre 2018, n. 136 (c.d. “rottamazione-ter”) che ha prorogato i termini per richiedere la definizione agevolata a tutto il 2017 e che dispiegherà gli effetti contabili a partire dal 2019, prevedendosi la possibilità per il contribuente di avvalersi di condizioni più favorevoli rispetto alla precedente analoga normativa.
Dei dati sulle riscossioni realizzate a seguito di dette iniziative normative si dirà in dettaglio17, qui precisandosi ai fini contabili che gli oneri accessori sono contabilizzati in bilancio contestualmente alla loro riscossione, mentre ai fini del calcolo in uno con le sanzioni si considera il momento della formazione dei singoli ruoli poi trasmessi agli Agenti della riscossione.
Gran parte della massa di crediti in carico agli agenti della riscossione è risalente nel tempo e già oggetto di opportuna considerazione nel fondo di svalutazione, sicché è da ritenere che il susseguirsi cadenzato di misure agevolative vada ad incidere negativamente sulla estinzione volontaria dei debiti contributivi più recenti e, anzi, stimoli l’attesa di annunciati nuovi interventi, con il risultato ulteriore che dette misure tendono a diventare forme occulte di decontribuzione.
Se, infatti, condoni e sanatorie insistenti sulle poste contributive generano un immediato, ridotto e temporaneo beneficio funzionale alle strette esigenze di cassa, dette misure non
16 Al 31 dicembre 2017 tali misure risultavano avere riguardato crediti contributivi per 4,590 md, con un totale riscosso di 1,620 md circa.
17 Secondo l’anno di iscrizione a ruolo il complesso delle riscossioni cumulate per gli anni 2017 e 2018 è pari a 2,498 md, di cui 1,945 md riferiti al d.l. n. 193 del 2016 e 553 ml riferiti al d.l. n. 148 del 2017.
escludono – qualora abbiano ad oggetto la contribuzione obbligatoria afferente ai lavoratori dipendenti il cui diritto matura a prescindere dal loro versamento - la necessità di integrale ricostituzione della quota di provvista condonata che non può che trovare riscontro nella fiscalità generale o nel ricorso al debito pubblico.
Quand’anche si addivenisse ad una più coerente rappresentazione di bilancio mediante una corretta valutazione della esigibilità dei crediti 18 , pertanto, emergerebbe con maggiore evidenza il problema di fondo delle modalità di assolvimento e dell’adeguatezza delle prestazioni future di fatto non coperte da corrispondente contribuzione.
Al di là, quindi, della necessità di una valutazione concreta della sussistenza dei presupposti sottesi all’iscrizione in bilancio dei crediti contributivi, al fine di procedere alla cancellazione e al discarico degli agenti della riscossione e, quindi, alla radiazione dei residui attivi di uguale natura, pare opportuno sottolineare l’esigenza di un ripensamento dell’attuale sistema di riscossione19.
Ciò anche in ragione - e tale è il secondo profilo da rimarcare - di una congiuntura economica non favorevole e di un andamento previsionale estremamente critico del rapporto tra spesa pensionistica e riscossione.
La spesa per prestazioni istituzionali nel 2018 è stata complessivamente pari a 318,373 md, maggiore di 6,224 rispetto al 2017 (+2 per cento).
I trattamenti pensionistici, comprensivi di trattenute fiscali per 52,115 md, ammontano a 279,744 md (274,429 md nel 2017) di cui 50,7 md a carico della Gias (di cui 9.355 md per le gestioni pubbliche), con un incremento sul precedente esercizio di 5,315, md (+1,9 per cento); agli iscritti alle gestioni pubbliche sono stati erogati 70,813 md, a quelle dei lavoratori dipendenti del settore privato 151,189 md, agli autonomi 32,897 md ed agli iscritti alla gestione separata sono stati erogati 1,155 md. Le prestazioni agli invalidi civili sono state pari a 18,288 (+490 ml rispetto al 2017) e gli assegni sociali a 5,019 (+370 ml rispetto al 2017).
Le entrate contributive accertate si sono attestate su 231,166 md con un incremento del 2,9 per cento (+6,539 md) rispetto al 2017. Confluiscono in questa voce di entrata 3,776 md (erano stati 6,502 md nel 2017, anno di piena applicazione dell’esonero contributivo ex lege 190 del 2014)
18 Si veda in tal senso la sollecitazione rivolta dall’Istituto agli AdR di cui alla nota 28.
19 Si veda nota 27.
trasferiti dal bilancio dello Stato a copertura degli esoneri contributivi previsti dalla legislazione vigente.
Il numero delle prestazioni pensionistiche erogate diminuisce anche nel 2018 (20.469.504, erano state 20.525.491 nel 2017).
In quest’ambito, le pensioni Ivs a carico delle gestioni dei comparti del lavoro dipendente, autonomo e pubblico (comprese le pensioni facoltative) sono 16.667.721, a fronte dei 16.720.852 del 2017, con una variazione negativa dello 0,3 per cento, mentre un incremento mostrano nel biennio le pensioni di invalidità civile - finanziate integralmente dalla Gias - che passano dalle
2.663.238 del 2017 ai 2.744.018 (+3 per cento). Le ulteriori prestazioni (pensioni sociali, assegni sociali e assegni vitalizi) direttamente a carico della Gias registrano un decremento del 7,3 per cento passando da 1.141.301 del 2017 a 1.057.765 del 2018.
Sebbene, quindi, vi sia una complessiva riduzione del numero dei trattamenti pensionistici vigenti (fatte salve le gestioni degli autonomi e dei parasubordinati), le nuove prestazioni registratesi nel 2018 nell’ambito delle gestioni previdenziali sono state 705.825 contro le 690.881 del 2017 (+2,2 per cento) e la spesa si è incrementata passando da 11,376 md del 2017 a 12,030 md (+5,7per cento), interessando soprattutto “vecchiaia e anzianità”. Per ciò che concerne i trattamenti a carico del bilancio statale (Gias), solo la gestione degli invalidi civili ha visto una crescita di nuove liquidazioni (465.893) rispetto al 2017 (+128.784), per una spesa complessiva di 2,641 md, in aumento di 128 ml rispetto all’esercizio precedente.
Le prestazioni temporanee20 erogate a sostegno del reddito dei lavoratori ammontano nel 2018 a 38,629 md, con un incremento di 909 ml rispetto al 2017 (+2,4 per cento) e una tendenza in aumento in confronto con gli anni precedenti. Rispetto all’importo totale, gli oneri più rilevanti sono da riferire alle tutele nei casi di disoccupazione o di cessazione del lavoro che si attestano nel 2018 su 11,482 md, con un decremento dell’8,03 per cento circa sull’analogo dato del 2017 (10,629 md).
1.3 Il risultato economico-finanziario è dato dalla somma dei risultati delle gestioni amministrate dall’Inps in un arco temporale all’interno del quale si misura la sostenibilità e l’adeguatezza del sistema previdenziale per mezzo dei bilanci tecnici.
20 Trattamenti di famiglia e congedi parentali (6,913 md, in diminuzione di 84 ml), di disoccupazione (11,482 md nel 2018, in aumento di 853 ml), di integrazione salariale (913 ml in diminuzione di 454 ml), di mobilità, di malattia e maternità, di fine servizio, di fine rapporto, prestazioni creditizie e sociali, assegni erogati dai fondi di solidarietà.
In questa ottica assume rilievo l’analisi, elaborata con cadenza triennale21 dal Coordinamento statistico attuariale, della evoluzione prospettica degli aggregati di maggior rilievo che confluiscono nel bilancio generale dell’Istituto e la cui verifica sulle singole gestioni - prevista, in base agli articoli 153 e 154 del regolamento di amministrazione e contabilità - conduce ad uno schema di sintesi del conto economico e dello stato patrimoniale, base per la costruzione del bilancio tecnico consolidato.
Per quanto riguarda le metodologie di valutazione, nella previsione dell’onere delle gestioni pensionistiche, particolare importanza assume l’evoluzione dei coefficienti di trasformazione in rendita e dal lato dei contributi la proiezione dei coefficienti di rivalutazione del montante contributivo.
Quanto ai risultati d’esercizio dei singoli comparti, le previsioni hanno considerato un accertamento di entrate che in realtà, quanto al 2017 e 2018, non sono state integralmente riscosse per effetto delle misure normative di sanatoria.
Le previsioni dei saldi del bilancio consolidato rilevano un costante peggioramento (invero inferiore a quello reale che in concreto si registra all’esito delle effettive riscossioni) per giungere al 2026 con un deficit patrimoniale di oltre i 56 md quale effetto di sistematici disavanzi di esercizio, che passerebbero dai -8,8 mld del 2018 (8,3 md nel 2017) ai -15,9 mld del 2026.
21 Non sono previsti verifiche intermedie, né aggiornamenti in relazione al mutamento della legislazione di settore.
L’ultima di tali verifiche è stata avviata nel 2017 (allo stato sarebbe in corso quella prevista per il 2020) attraverso la predisposizione di bilanci tecnici con una proiezione decennale (2017/2025) per le gestioni che assicurano prestazioni di natura temporanea, estesa ad un trentennio (2017/2046) per le gestioni pensionistiche, con anno base 2017.
Il quadro normativo assunto a riferimento era quello vigente al 1° settembre 2017, mentre il quadro macroeconomico, nel breve periodo, fa riferimento alla nota di aggiornamento al Def 2017, e nel medio - lungo periodo (dal 2021) ai parametri definiti nel luglio 2017 dal Ministero del lavoro (a seguito della Conferenza dei servizi tenutasi con il Ministero dell’economia nel luglio 2017) sulla base delle previsioni demografiche Istat.
Richiesto con nota prot. n. 604 dell’8 ottobre 2019 un aggiornamento del processo di previsione sulle gestioni amministrate alla luce degli interventi normativi di Quota 100 e del Rdc (per la parte che attiene agli esoneri contributivi per i casi di assunzione dei beneficiari), il Coordinamento generale statistico attuariale ha informalmente rappresentato che la prossima verifica tecnico attuariale verrà avviata nel 2020 e non ha comunicato aggiornamenti.
Tabella 1 - Risultato d’esercizio
(dati in milioni)
2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | |
Comparto | 4.854 | 5.770 | 5.761 | 7.500 | 7.972 | 8.704 | 9.133 | 10.468 | 10.668 |
Lavoratori dipendenti | 3.409 | ||||||||
(di cui Gpt) | 4.957 | ||||||||
Settore pubblico | -10.414 -10.095 | -11.637 | -13.373 | -14.307 | -15.578 | -16.852 | -18.160 | -19.378 | -20.751 |
Comparto Autonomi | -2.857 | -3.053 | -3.391 | -3.287 | -3.389 | -3.597 | -3.981 | -4.177 | -4.615 |
-6.442 | |||||||||
(di cui Parasub.) | 6.908 | ||||||||
Complesso Gestioni | -8.836 -8.171 | -9.554 | -11.643 | -10.705 | -11.691 | -12.551 | -13.948 | -14.126 | -15.891 |
In neretto i risultati d’esercizio registrati nel 2018
All’interno dei comparti le gestioni in attivo contribuiscono a ridurre i deficit di quelle in passivo (è il caso della Gpt nei confronti del Fpld particolarmente sofferente nelle sue gestioni residuali). Nel settore dei lavoratori pubblici, contribuiscono al previsto saldo di -21 md del 2026, i 16 md riconducibili alla sola gestione pensionistica dei dipendenti degli enti locali, ed anche le gestioni non pensionistiche ex Inpdap non riescono a mantenere, nel lungo periodo, un margine positivo (da 1,2 md a – 1,9 md) aggravando il saldo generale delle gestioni. All’interno del comparto lavoratori autonomi, l’attivo della gestione separata (il cui pieno regime delle erogazioni è previsto per il 2034) non risolleva comunque i margini economici delle tre gestioni - artigiani, commercianti e cdcm (coltivatori diretti coloni e mezzadri) - che evidenziano una situazione in continuo peggioramento.
Al di là del meccanismo delle anticipazioni tratte dalla Tesoreria - presso la quale, giova ricordarlo, sono virtualmente depositate, senza produrre interessi, le risorse dell’attivo patrimoniale dell’Istituto - l’equilibrio complessivo del bilancio unitario dell’Inps è, quindi, il risultato di uno scambio di flussi tra gestioni che hanno regole contributive e prestazionali profondamente diverse (dalla automaticità delle prestazioni, alle forme di capitalizzazione sia pure imperfetta, dalla contrazione dei periodi riconosciuti, all’applicazione di meccanismi di contribuzione figurativa) e che, in taluni casi, ancora scontano il carattere di transitorietà -segnato da sanatorie e riconoscimenti di prestazioni non coperti da contribuzione - determinato dalla migrazione da un regime ad un altro auspicabilmente più sostenibile ed adeguato.
Se l’analisi per comparti consente, quindi, di evidenziare la carenza nel tempo di copertura dei singoli sottosistemi, l’esposizione unitaria e la soluzione contabile evidenzia una doppia
criticità: da un lato, infatti, nell’immediato l’insufficienza di risorse per prestazioni da erogare a carico di alcune gestioni consuma l’accumulo di risorse di altre, mentre dall’altro lato, la mancata corrispondenza tra contribuzione e prestazioni nel medio-lungo termine risulterà ancor più marcata proprio per le Gestioni ad oggi più performanti (Gestione prestazioni temporanee e Gestione separata) per effetto di un saldo grandemente positivo, sebbene ciò sia determinato più che dall’efficienza del sistema da uno squilibrio tra somme introitate a titolo contributivo e minori prestazioni rese.
La tabella 2 mostra gli equilibri di lungo periodo su un arco temporale trentennale, assumendo per tutto il periodo un tasso tecnico dell’1,5 per cento sui coefficienti di trasformazione del montante contributivo in rendita, e la spesa pensionistica le cui rate sono considerate al lordo ed al netto delle quote a vario titolo poste a carico di Gias.
Secondo le previsioni, a tutto il 2018, quindi, risulta un tasso di copertura delle entrate contributive sui ratei al lordo pari a 0,80 e al netto pari a 0,98; al 2046 gli stessi rapporti sono pari a 0,69 ed a 0,82.
I dati a consuntivo indicano un rapporto di copertura delle entrate contributive accertate sui ratei al lordo dei trasferimenti da parte della Gias pari a 0,90 e addirittura superiore ad 1 (1,13) se considerati al netto.
Ancor più significativo è il dato se si considera l’effettiva riscossione registrata nel 2018: il rapporto di copertura netto della spesa scende a 1,08 e a 0,86 sul lordo Gias (stessi rapporti del 2017).
Nel 2019 i dati da assestato indicano un rapporto di copertura sulla spesa al lordo Gias pari 0,80 rispetto alle entrate accertate e 0,78 rispetto a quelle riscosse.
Nel confronto con il dato reale già sul primo anno (2017) preso in considerazione nella verifica attuariale va comunque registrato un sensibile scostamento – seppur neutrale nei saldi - delle previsioni che riguarda sia le entrate effettivamente accertate pari a 224,6 md (di cui 217,9 riscosse) rispetto a quelle previste di 204,6 md, sia - ma in misura minore - la spesa per pensioni pari a 251,6 md (al netto delle pensioni di invalidità civile pari a 17,7 md), rispetto ai 253,7 md. Anche per il 2018 le entrate accertate sono stimate in difetto (207,9 md) a fronte di effettivi 231,1 md (di cui 217,7 md in conto competenza) di cui 223,0 md riscossi; la spesa pensionistica è stimata in 259,3 md a fronte dei 256,1 (al netto delle pensioni di invalidità civile pari a 18,2 md) effettivamente erogati in prestazioni.
Tale dinamica si ripete anche nel 2019 quanto alla voce entrate accertate e a quella sulla riscossione. Sensibilmente più alta rispetto alle previsioni è invece la spesa pensionistica effettiva al lordo Gias.
Nel tempo la spesa pensionistica non è compensata dalle entrate accertate e lo spread tende ulteriormente ad aumentare in misura sempre più accentuata anche in relazione all’effettiva capacità di riscossione. Nel 2046, come detto, la copertura prevista dalle entrate contributive sarà pari all’82 per cento al netto dell’intervento Gias, restando a carico della fiscalità generale il 31 per cento dell’intera spesa pensionistica.
Tabella 2 - Entrate contributive accertate e riscosse e Rate lorde e netto GIAS
(dati in milioni)
Anno | Entrate contributive accertate | Entrate riscosse | Ratei di pensione | Rapporto entrate/rate | Rapporto entrate/rate netto Gias | ||
lordo Gias | di cui Gias | netto Gias | |||||
A | B | C | D | c – d | a/c | a/e | |
2017 | 204.635 | 253.708 | 45.243 | 208.465 | 0,81 | 0,98 | |
224.627 | 217.639 | 251.643 | 50.638 | 201.005 | 0,89 | 1,12 | |
2018 | 207.920 | 259.340 | 46.687 | 212.653 | 0,80 | 0,98 | |
231.166 | 221.950* | 256.064 | 50.695 | 205.369 | 0,90 | 1,13 | |
2019 ** | 211.685 | 265.418* | 48.111 | 217.307 | 0,80 | 0,97 | |
*** | 232.860 | 225.221 | 287.571 | 0,80 | |||
2020 | 215.855 | 273.569 | 49.975 | 223.594 | 0,79 | 0,97 | |
2021 | 221.285 | 280.548 | 51.798 | 228.750 | 0,79 | 0,97 | |
2022 | 227.076 | 289.695 | 53.739 | 235.956 | 0,78 | 0,96 | |
2023 | 233.167 | 299.148 | 55.864 | 243.284 | 0,78 | 0,96 | |
2024 | 239.342 | 309.541 | 58.223 | 251.318 | 0,77 | 0,95 | |
2025 | 245.976 | 318.920 | 60.420 | 258.500 | 0,77 | 0,95 | |
2026 | 252.420 | 329.559 | 62.686 | 266.873 | 0,77 | 0,95 | |
2027 | 259.550 | 339.559 | 64.776 | 274.783 | 0,76 | 0,94 | |
2028 | 266.782 | 352.257 | 67.159 | 285.098 | 0,76 | 0,94 | |
2029 | 274.439 | 364.292 | 69.545 | 294.747 | 0,75 | 0,93 | |
2030 | 282.070 | 378.776 | 72.233 | 306.543 | 0,74 | 0,92 | |
2031 | 289.550 | 392.555 | 74.774 | 317.781 | 0,74 | 0,91 | |
2032 | 297.194 | 408.653 | 77.362 | 331.291 | 0,73 | 0,90 | |
2033 | 305.273 | 423.076 | 79.588 | 343.488 | 0,72 | 0,89 | |
2034 | 313.407 | 439.292 | 81.983 | 357.309 | 0,71 | 0,88 | |
2035 | 321.979 | 453.818 | 84.273 | 369.545 | 0,71 | 0,87 | |
2036 | 330.300 | 470.469 | 86.871 | 383.598 | 0,70 | 0,86 | |
2037 | 339.298 | 486.721 | 89.304 | 397.417 | 0,70 | 0,85 | |
2038 | 348.496 | 504.262 | 91.486 | 412.776 | 0,69 | 0,84 | |
2039 | 358.067 | 519.633 | 93.332 | 426.301 | 0,69 | 0,84 | |
2040 | 367.840 | 536.458 | 94.890 | 441.568 | 0,69 | 0,83 | |
2041 | 377.534 | 551.448 | 96.373 | 455.075 | 0,68 | 0,83 | |
2042 | 387.692 | 568.243 | 97.688 | 470.555 | 0,68 | 0,82 | |
2043 | 398.176 | 583.370 | 98.915 | 484.455 | 0,68 | 0,82 | |
2044 | 408.954 | 600.050 | 100.144 | 499.906 | 0,68 | 0,82 | |
2045 | 420.126 | 614.336 | 101.303 | 513.033 | 0,68 | 0,82 | |
2046 | 432.257 | 629.699 | 102.130 | 527.569 | 0,69 | 0,82 |
* 217,746 md in conto competenza 2018
** Le previsioni per il 2019 del DEF mostrano un aumento della spesa per pensioni del 3,2 per cento che tiene conto di Quota 100 e delle altre misure correttive alla l. n. 214 del 2011 (detto valore non è considerato nel prospetto).
*** Dati ricavati da bilancio assestato 2019.
All’interno di questo quadro, il costante disavanzo delle Gestioni previdenziali pubbliche, la cui misura nel primo anno dopo l’integrazione è stata di 7,12 md e che va dal minimo di 3,19 md del 2014 al massimo di 10,09 md registrato nel 2018 (per oltre il 90 per cento causato dal parziale Cpdel), determina analisi prospettiche statistico attuariali che rilevano tassi di copertura delle spese prossimi al 50 per cento.
Tabella 3 - Gestione pubblica - Entrate contributive e Rate lorde e netto GIAS
(dati in milioni)
Anno | Entrate contributive | Ratei di pensione | Rapporto entrate/rate | Rapporto entrate/rate netto Gias | ||
lordo Gias | di cui Gias | netto Gias | ||||
A | B | C | D | a/b | a/d | |
2017 | 50.734 | 69.073 | 9.246 | 59.827 | 0,73 | 0,85 |
2018 | 50.948 | 71.548 | 10.572 | 60.976 | 0,71 | 0,84 |
2019 | 51.809 | 74.029 | 11.452 | 62.577 | 0,70 | 0,83 |
2020 | 52.471 | 77.056 | 12.815 | 64.241 | 0,68 | 0,82 |
2021 | 53.289 | 79.950 | 13.981 | 65.969 | 0,67 | 0,81 |
2022 | 54.234 | 83.261 | 15.302 | 67.959 | 0,65 | 0,80 |
2023 | 55.292 | 86.647 | 16.606 | 70.041 | 0,64 | 0,79 |
2024 | 56.265 | 90.237 | 18.064 | 72.173 | 0,62 | 0,78 |
2025 | 57.413 | 93.630 | 19.340 | 74.290 | 0,61 | 0,77 |
2026 | 58.440 | 97.015 | 20.656 | 76.359 | 0,60 | 0,77 |
2027 | 59.708 | 100.310 | 21.803 | 78.507 | 0,60 | 0,76 |
2028 | 60.794 | 103.983 | 23.224 | 80.759 | 0,58 | 0,75 |
2029 | 62.081 | 107.719 | 24.623 | 83.096 | 0,58 | 0,75 |
2030 | 63.164 | 111.866 | 26.302 | 85.564 | 0,56 | 0,74 |
2031 | 64.454 | 115.827 | 27.782 | 88.045 | 0,56 | 0,73 |
2032 | 65.792 | 119.871 | 29.275 | 90.596 | 0,55 | 0,73 |
2033 | 67.334 | 123.357 | 30.372 | 92.985 | 0,55 | 0,72 |
2034 | 68.712 | 126.999 | 31.597 | 95.402 | 0,54 | 0,72 |
2035 | 70.267 | 130.466 | 32.679 | 97.787 | 0,54 | 0,72 |
2036 | 71.715 | 134.332 | 34.030 | 100.302 | 0,53 | 0,71 |
2037 | 73.499 | 138.028 | 35.169 | 102.859 | 0,53 | 0,71 |
2038 | 75.238 | 141.295 | 36.007 | 105.288 | 0,53 | 0,71 |
2039 | 77.130 | 144.013 | 36.487 | 107.526 | 0,54 | 0,72 |
2040 | 78.995 | 146.031 | 36.641 | 109.390 | 0,54 | 0,72 |
2041 | 80.896 | 147.662 | 36.653 | 111.009 | 0,55 | 0,73 |
2042 | 83.045 | 149.055 | 36.452 | 112.603 | 0,56 | 0,74 |
2043 | 85.293 | 150.500 | 36.135 | 114.365 | 0,57 | 0,75 |
2044 | 87.613 | 151.902 | 35.739 | 116.163 | 0,58 | 0,75 |
2045 | 90.055 | 153.268 | 35.233 | 118.035 | 0,59 | 0,76 |
2046 | 92.646 | 154.369 | 34.338 | 120.031 | 0,60 | 0,77 |
Occorre, tuttavia, considerare: i) che il disavanzo tra entrate contributive e spesa pensionistica è parzialmente compensato dal fatto che sui trattamenti pensionistici vengono operate
trattenute fiscali (52,115 md su 279,744 md nel 2018); ii) che l’efficienza del sistema contributivo dovrebbe essere misurato riducendo dal monte delle entrate contributive l’apporto dello Stato alle gestioni dei propri dipendenti (l’integrazione dei modelli gestionali pubblico-privato è, infatti, ben lontana dall’attuarsi); iii) che tra le entrate contributive sono considerati i trasferimenti per coperture figurative, sgravi e agevolazioni contributive (il cui dettaglio, per un ammontare di circa 17 miliardi annui, è specificato nel capitolo 6).
Va opportunamente rimarcato, in particolare, che nel calcolo delle entrate contributive è ricompresa una quota Gias che finanzia prestazioni assistenziali e sociali non strettamente riferibile a costi pensionistici coperti da contribuzione Ivs. Si tratta, cioè, di interventi in materia di povertà, esodo pensionistico, supporto alle famiglie, disoccupazione, decontribuzione riconducibili ad una funzione assistenziale che ovviamente cresce nelle fasi congiunturali di crisi ma che – seguendo la metodologia di calcolo prevista dal Sistema europeo delle statistiche integrate della protezione sociale (Sespros) - vengono imputati alla spesa per pensioni piuttosto che trovare corretta e separata classificazione tra misure assistenziali quali in effetti sono.
Lo studio di soluzioni richiede, quindi, primariamente una codificazione delle attività, sia sul versante delle entrate che su quello della spesa, rigorosamente basata sulle fonti di finanziamento, oltre che sulle finalità perseguite, e che trovi evidenza nel bilancio dell’Inps.
Solo in questi termini si potrà adeguatamente stabilire quanta parte delle prestazioni pensionistiche siano concretamente alimentate dalla fiscalità generale (che a sua volta attinge anche dai redditi da pensione) e quale sia l’effettivo drenaggio di risorse dal sistema produttivo a favore della funzione sociale che viene a determinarsi per effetto del sempre maggiore apporto dello Stato sulla componente a sostegno di posizioni economicamente più deboli.
1.4 Con l’ottava operazione di “salvaguardia” di cui all’art. 1, commi 212 e ss. della l. 11 dicembre 2016, n. 232 è stato realizzato l’ultimo degli interventi di “manutenzione” del sistema previdenziale pubblico, all’indomani della riforma introdotta dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, volta a trovare soluzioni all’inasprimento dei requisiti di pensionamento e, in particolare, all’innalzamento dell’età media pensionistica legata alle variazioni dell’indicatore demografico della speranza di vita. Della portata di detti interventi - in uno con lo strumento
Ape sociale di cui all’art. 1, c. 179 della l. n. 232 del 2016 (misura prorogata dall’art. 18 del d.l.
n. 4 del 2019 a tutto il 31 dicembre 2019) e della Rendita integrativa temporanea anticipata (Xxxx) - si è dato conto nella precedente relazione e se ne fornirà dettaglio nel capitolo dedicato alle prestazioni, qui rilevando la finalità di facilitare l’accesso alla pensione per i cosiddetti lavoratori precoci e per chi svolge mansioni usuranti, la cancellazione degli ostacoli al cumulo dei versamenti assicurativi effettuati presso diversi enti di previdenza. Le iniziative in questione hanno trovato conferma e, in alcuni casi, una disciplina di maggior favore, nel “pacchetto previdenziale” contenuto nella legge di bilancio per il 2018, la quale stabilisce una deroga, a favore dei lavoratori addetti ad attività gravose, ai fini dell’accesso alla pensione di vecchiaia e alla pensione anticipata, rispetto al meccanismo, previsto per la generalità dei lavoratori, di adeguamento alla speranza di vita (quale certificato dall’Istat).
I trattamenti pensionistici anticipati hanno trovato una temporanea (triennale) stabilità e una generalizzata disciplina di pensione 22 , con le misure di Quota 100 e con la riduzione dell’anzianità contributiva per accesso al pensionamento anticipato indipendente dall’età anagrafica, previste rispettivamente dagli artt. 14 e 15 del d.l. n. 4 del 2019, convertito nella l. n. 26 del 201923.
La nuova formula di pensionamento anticipato è equivalente ad una salvaguardia di carattere generalizzato a soggetti non in stato di esodo e consente il raggiungimento del requisito di anzianità contributiva cumulando tutti e per intero i contributi versati o accreditati presso due o più forme di assicurazione obbligatoria gestite dall’Inps con una norma di favore finora
22 Secondo il Rapporto n. 20 del luglio 2019 della RGS, tra il 2018 e il 2040, la spesa pubblica per pensioni in rapporto al Pil rileverà uno scostamento pari a 0,2 punti percentuali di PIL, quale effetto dell’impatto finanziario delle misure introdotte con la l. n. 26 del 2019.
23 In occasione dell’audizione della Corte dei conti sul “disegno di legge n. 1018 di conversione in legge del d.l. 28 gennaio 2019, n. 4, recante disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” è stato rappresentato come il Rdc in uno con Quota 100 determinino, pur perseguendo un aumento dell’occupazione oltre che una finalità di inclusione sociale, un impatto netto significativo “sia se considerato in termini di deficit e debito pubblico dei prossimi tre anni (circa 17 miliardi), sia se considerato in termini di crescita del cosiddetto debito pensionistico implicito (valore attuale delle passività future nette)”.
Sostiene la Corte dei conti che l’aspettativa di ottenere la sostituzione dei pensionati che “anticipano” l’uscita dal lavoro con nuove assunzioni non sembra trovare conferma negli studi che pongono in relazione, per i diversi paesi, l’età di uscita dal mondo del lavoro con la quota di occupazione giovanile, lasciando invece prevedere il rialzo degli oneri sociali per riequilibrare lo scompenso generato con effetti depressivi sulla domanda di lavoro.
Nell’ambito del settore pubblico, in ogni caso, non è possibile porre in alcuna relazione la sostituzione dei pensionati con nuova forza lavoro, in quanto l’accesso al pubblico impiego presuppone l’intermediazione di una autorizzazione amministrativa a bandire procedure concorsuali.
riconosciuta alle sole pensioni anticipate di cui all’art. 24, c. 10, del d.l. 201 del 2011 e per i lavoratori precoci24.
Nella direzione dell’assistenza si è mossa l’istituzione di una serie di misure di particolare rilevanza sociale a favore dei lavoratori e delle famiglie. Ai trattamenti economici di malattia e di maternità ed agli assegni al nucleo familiare, si sono aggiunti l’attribuzione agli aventi diritto della quattordicesima mensilità, del premio alla nascita (c.d. “bonus mamma domani”) e del buono nido introdotti dalla legge di bilancio 2017, come pure le misure di sostegno all’inclusione attiva e, dall’1 gennaio 2018, lo strumento del Reddito di inclusione attiva di cui al d.lgs. 15 settembre 2017, n. 147 (di attuazione della l. 15 marzo 2017, n. 33), intervento unico di contrasto alla povertà a livello nazionale che ha sostituito il Sostegno all’inclusione attiva (Xxx) nel contrasto alla povertà, ampliato nel 2019 nell’importo e nella platea dei beneficiari dal reddito di cittadinanza (e dalla pensione di cittadinanza) di cui al d.l. n. 4 del 2019, che ne ha rivisitato il meccanismo di inclusione sociale e nel mercato del lavoro attraverso formule organizzative funzionali alla trasformazione del beneficio in agevolazione contributiva25.
Mentre volgono al termine gli effetti degli esoneri contributivi per le assunzioni a tempo indeterminato ex art. 1, commi 118 e seguenti, della l. 23 dicembre 2014, n. 190, nuove disposizioni in materia di disciplina dei contratti di lavoro a tempo indeterminato e di riduzione della durata massima dei contratti a termine, contenute nel d.l. 12 luglio 2018, n. 87, convertito nella l. 9 agosto 2018, n. 96, hanno favorito -in combinato effetto con la normativa sul licenziamento economico ai sensi del d.lgs. 4 marzo 2015, n. 23 - la sostituzione dei rapporti di lavoro a tempo determinato con altri a tempo indeterminato idonei a consentire l’accesso ad altre tipologie di agevolazione. Permangono l’esonero strutturale per l’occupazione giovanile stabile di cui all’articolo 1, cc. 100-108 e 113-115, della l. 27 dicembre 2017, n. 205, il programma Garanzia giovani (neet) e l’incentivo per l’assunzione di persone disoccupate ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 14 settembre 2015, n. 150.
24 Le pensioni anticipate di cui all’art. 24, c. 10, del d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni, in l. n. 214 del 2011 sono state ammesse al cumulo dall’art. 1, c. 239 della l. 24 dicembre 2012, n. 228 (come modificata dall’art. 1, c. 195 della l. 11 dicembre 2016, n. 232). Precedentemente il cumulo contributivo era ammesso esclusivamente ai fini del conseguimento della pensione di vecchiaia e dei trattamenti pensionistici per inabilità.
25 Per quanto oltre potrà rilevarsi in dettaglio, la compatibilità ed il carattere aggiuntivo delle agevolazioni (art. 8 del d.l. 4 del 2019) rispetto a quelle stabilite dall’articolo 1, comma 247, della l. 30 dicembre 2018, n. 145, sì da essere fruibili e trasferibili al datore di lavoro sotto forma di credito di imposta, determinano una forma di concorrenza tra tipologie di lavoratori con preferenza dei soggetti beneficiari del Rdc - ed un conseguente potenziale effetto distorsivo del mercato del lavoro - rispetto ad altri lavoratori, quand’anche maggiormente specializzati, la cui possibile assunzione non produce analoghi sgravi contributivi al datore di lavoro.
L’insieme delle ricordate misure di intervento assistenziale e di sostegno del reddito – cui è da aggiungere l’unico strumento (la Nuova assicurazione sociale per l’impiego di cui al d.lgs. 4 marzo 2015, n. 22) ormai rimasto per la tutela nei casi di licenziamento o di cessazione del lavoro a termine - è soggetto a continue modifiche ed aggiustamenti (ad esempio, sulla gestione delle domande o sulla verifica dei requisiti) e comporta ripetute attività di sviluppo delle procedure e di adeguamento delle piattaforme informatiche che spesso rallentano l’azione dell’Istituto.
Con riguardo allo specifico settore degli esoneri e degli ammortizzatori sociali non può non rimarcarsi, peraltro, come un sistema di agevolazioni frammentarie, non coordinate e selettive, basate sull’assunzione capitaria piuttosto che su quella incrementale, rischiano di innescare meccanismi di concorrenza tra tipologie di lavoratori, distinti sulla base del periodo di inattività, dell’età, della provenienza geografica, del complesso di condizioni, e spesso sulla base della fruizione di altri benefici assistenziali 26 , piuttosto che sulle competenze e sulle professionalità acquisite; e rischiano, altresì, di generare, attraverso pratiche assunzionali incorrette e talvolta abusive (quali la reciproca riassunzione di lavoratori tra aziende) situazioni di improduttività delle misure e di inefficienza del mercato.
26L’art. 8 del d.l. 4 del 2019 che regola gli incentivi per le imprese che assumono i beneficiari del Reddito di cittadinanza a tempo pieno e indeterminato (anche in apprendistato), consente il cumulo con l’esonero contributivo previsto ai sensi del comma 893 dell’art. 1 della l. n. 205 del 2017 e garantisce comunque al datore di lavoro che abbia esaurito gli incentivi alle assunzioni previsti dall’ultima legge di bilancio, la fruizione degli sgravi contributivi sotto forma di credito di imposta, rappresenta il tentativo -allo stato ancora da attuare- di conferite alle misure assistenziali un carattere di complementarietà rispetto alla gamma degli ammortizzatori sociali proposti.
2. GLI ORGANI
2.1 Nell’assetto della governance dell’Inps definito dall’articolo 3 del d.lgs. 30 giugno 1994,
n. 479, innovando la ristrutturazione degli enti previdenziali stabilita nella l. n. 88 del 9 marzo 1989, era stato previsto un sistema di indirizzo di tipo duale articolato sull’attività di natura strategica e di controllo, attribuita al Consiglio di indirizzo e vigilanza (Civ), e su quella di carattere politico-amministrativo, assegnata ad un Consiglio di amministrazione di cinque membri ed al cui Presidente - organo dell’Ente - era intestata la titolarità del potere di rappresentanza legale. Ad un terzo organo, il Direttore generale, erano affidati compiti di natura gestionale e di esecuzione degli indirizzi dati.
Di tale impianto ordinamentale, rimasto immutato anche dopo che per ragioni di snellezza dell’attività amministrativa e di contenimento dei costi con il d.l. 31 maggio 2010, n. 78 è stato disposto l’accentramento nel Presidente dell’Inps delle funzioni precedentemente svolte dal Consiglio di amministrazione (da cui è inevitabilmente derivata, peraltro, la difficoltà per il Civ di svolgere i propri compiti di indirizzo e di controllo in maniera autonoma rispetto al Presidente), già nei precedenti referti al Parlamento, la Corte dei conti aveva rilevato la notevole diversità di esigenze funzionali rispetto al modello ispiratore di corporate governance previsto dall’articolo 2409 octies c.c., fondato su due organi, il Consiglio di gestione e il Consiglio di sorveglianza, e la cui revisione legale dei conti è affidata ad un revisore – anche in forma societaria - iscritto nell’apposito registro.
Era stato rappresentato, altresì, come fosse indispensabile assicurare per legge che i componenti di tutti gli organi di governance dell’Istituto possedessero requisiti di elevata competenza e specifica professionalità, oltre che di onorabilità, a prescindere dalle diverse modalità di nomina o di designazione. Tanto al fine di evidenziare l’importanza della funzione manageriale nella gestione dell’Ente che, come più volte ricordato, non è da considerarsi attuatore della politica economica nella materia pensionistica e previdenziale, ma è strategico nella funzione di erogazione delle prestazioni sociali in denaro.
Risultava altrettanto evidente che, al di là delle scelte operate dal legislatore e della definizione scrupolosa delle competenze attraverso l’indicazione degli atti propri di ognuno degli organi funzionale ad escludere sovrapposizioni, l’individuazione di un organo di indirizzo strategico, di uno di indirizzo politico amministrativo e di un terzo cui è demandata la responsabilità
della gestione amministrativa in esecuzione degli indirizzi dati (ed oltre ad un Collegio dei sindaci con un diffuso potere di controllo di legittimità esteso ai singoli atti di gestione, ivi compresi quelli afferenti al patrimonio), avrebbe potuto comportare il rischio di generare situazioni di conflitto in momenti cruciali della vita dell’Ente ove non fosse stato osservato un principio basilare nei rapporti tra gli organi che è quello della leale collaborazione, con il reciproco rispetto del ruolo, delle funzioni e delle competenze di ciascuno di essi e qualora non fossero state poste le condizioni perché, attraverso un costruttivo dialogo istituzionale, le stesse funzioni potessero al meglio essere esercitate.
Tali potenziali criticità – concretamente verificatesi in passato e nell’attualità - poste all’attenzione del Parlamento nel corso del 2017, ed in particolare alla XI Commissione lavoro della Camera dei deputati, avevano condotto alla elaborazione di un testo di riforma della governance degli enti previdenziali pubblici presentato nel corso della XVII legislatura, che prevedeva la reintroduzione del Consiglio di amministrazione, la revisione delle funzioni del Civ, oltre ad un suo ridimensionamento nella composizione, e la delega al Governo in materia di riordino dei comitati regionali e provinciali.
Le iniziative di riforma, confluite nella attuale legislatura in due proposte di legge riunite e sottoposte alla XI Commissione lavoro della Camera dei deputati in sede referente27, si sono arrestate, allorché un nuovo ordinamento degli Enti previdenziali pubblici – inizialmente consistente nel reintegro del Consiglio di amministrazione con il trasferimento ad esso di tutte le competenze già attribuite dall’articolo 3 del d.lgs. n. 479 del 1994 - è stato previsto nell’articolo 25 del d.l. n. 4 del 28 gennaio 2019 convertito nella l. n. 26 del 28 marzo 2019.
Detta disposizione, invero, si è limitata ad una aggiornata riproposizione dei compiti e delle funzioni degli organi di governo (comma 1 lett. a-e) e alla creazione di un nuovo organo specializzato nella figura del vice presidente.
Seguendo l’ordine cronologico degli eventi, all’indomani della entrata in vigore del nuovo ordinamento, il Presidente pro tempore28, alla luce delle perplessità avanzate dal Collegio dei sindaci, aveva chiesto parere sull’ampiezza dell’esercizio dei poteri di cui era titolare in base all’articolo 7 del d.l. n. 78 del 2010, in attesa che si definissero le nomine di cui al secondo comma dell’articolo 25 del d.l. n. 4 del 2019. L’Ufficio legislativo del Ministero del lavoro e
27(C. 479 Xxxxx Xxxxxxx e C. 1158 Xxxxxxx, recanti modifiche al d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, concernenti l’ordinamento e la struttura organizzativa dell’Inps e dell’Inail).
28 Nota prot. n. 569 del 30 gennaio 2019.
delle politiche sociali aveva, quindi, risposto 29 che nelle more del perfezionamento delle procedure di nomina dei nuovi organi, il Presidente in carica dovesse limitare la propria azione allo svolgimento “degli atti di ordinaria amministrazione che consentano la prosecuzione del corretto dispiegarsi dell’attività amministrativa dell’Istituto, uniformando la propria condotta ai principi di prudenza, imparzialità, economicità e cautela nell’adozione dei provvedimenti”.
Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze del 14 marzo 2019 sono stati attribuiti ad un unico soggetto i poteri del Presidente e del Consiglio di amministrazione dell’Inps come individuati nel novellato art. 3, commi 3 e 5, del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479. Con il medesimo decreto è stata, altresì, disposta, per il periodo ivi fissato, la nomina di un vice del soggetto sopra designato, individuato in un dirigente di seconda fascia dell’Istituto, sebbene il decreto legge non prevedesse tale figura, senza, peraltro, individuare compiti e funzioni.
In fase di prima attuazione, l’opzione ministeriale, quindi, si è discostata rispetto al dettato ed alla ratio della riforma, sia con riguardo al ripristino con effetto immediato del Consiglio di amministrazione come discendente dall’abrogazione del comma 8 dell’art. 7 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, sia in ordine all’idea che il corretto dispiegarsi dell’azione amministrativa fosse da porre in correlazione con la separazione delle funzioni e la nomina di distinti “soggetti cui sono attribuiti i poteri, rispettivamente, del Presidente e del Consiglio di amministrazione, come individuati nelle disposizioni del presente decreto”30.
In assenza di previsioni normative nel citato decreto legge, il decreto interministeriale sopra citato ha individuato e nominato anche la figura di un vice, senza, peraltro, specificare compiti e funzioni del medesimo.
Rimane non chiarita la peculiare posizione giuridica del “vice presidente”, così come deducibile dal decreto interministeriale all’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.
29 Nota prot. n. 1436 dell’8 febbraio 2019.
30 Non minori aspetti critici derivavano dal fatto che il soggetto designato alle funzioni di Presidente e di c.d.a., come il suo vice, non risultavano assegnatari di alcun potere straordinario, che l’art. 25, comma 2, del d.l. n. 4 del 2019 non prevede espressamente e che il decreto interministeriale, del resto, non contempla, sì come è agevole desumere sia dalla mancata indicazione di un termine massimo di durata dell’incarico (non essendo evidentemente tale quello indefinito di perfezionamento della procedura delle nuove nomine di cui al comma 1 dell’art. 1 del d.i.), sia dalla sottoposizione del provvedimento al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, della l. n. 19 del 1994 e xx.xx., come tipicamente previsto solo per gli atti emanati ai sensi dell’art. 2 della l. n. 400 del 1988 e per gli atti ministeriali aventi, tra l’altro, ad oggetto il conferimento di incarichi dirigenziali.
L’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali della Corte dei conti ha restituito non registrato
il provvedimento poiché non rientrante tra gli atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 3, comma 1,
l. n. 20 del 1994, formulando comunque in spirito di collaborazione l’osservazione che “il disposto di cui all’art. 25 del succitato
decreto legge non sembra consentire la nomina del vice presidente”.
Soltanto in sede di conversione del d.l. n. 4 del 2019 con la l. 28 marzo 2019, n. 26 sono intervenute importanti modifiche, fra cui la previsione della figura del vice presidente. Questi, infatti, è stato qualificato quale organo “nominato ai sensi della l. 24 gennaio 1978, n. 14, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali… componente del Consiglio di amministrazione che sostituisce il Presidente in caso di assenza o impedimento a svolgere tutte le funzioni ad esso delegate”.
L’attuale Presidente è stato, quindi, designato per la durata di un quadriennio con d.p.r. del 22 maggio 2019 registrato dalla Corte dei conti il 26 giugno 2019; all’atto della trasmissione del decreto, avvenuta in data 7 agosto 201931, è stato comunicato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali che, per quanto concerneva i poteri del Consiglio di amministrazione il soggetto designato avrebbe proseguito nelle funzioni attribuite con il decreto interministeriale del 14 marzo 2019. Nessun provvedimento di nomina, invece, ha riguardato il vice presidente. Di fatto, il dirigente di II^ fascia incaricato della funzione di vice presidente con il citato decreto interministeriale del 14 marzo, non ha potuto svolgere, neppure in maniera collegiale con il nominato Presidente, alcuna attività di indirizzo-politico amministrativo connessa con l’incarico.
Va sottolineato che, solo in data 31 marzo 202032 - quando ormai erano stati nominati gli organi previsti dalla l. n. 26 del 2019 e trascorso oltre un anno nel corso del quale il Presidente aveva svolto da solo tutte le funzioni e di non operatività dell’organo munito dei poteri del vicepresidente - il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha riconosciuto il ruolo che quest’ultimo avrebbe dovuto svolgere nel quadro delle “funzioni gestionali di cui all’art. 25, comma 2, del d.l. n. 4 del 2019, poi convertito, con modificazioni, dalla l. n. 26 del 2019, attribuite ai soggetti con poteri del Presidente e del Consiglio di amministrazione come individuati nel novellato articolo 3, commi 3 e 5, del d.lgs. n. 479 del 1994, nominati con decreto interministeriale 14 marzo
2019”.
Nell’assenza di indicazioni – pur formalmente richieste all’atto dell’accettazione dell’incarico
– sia da parte del Ministero vigilante, che dell’Istituto, in merito alle attività ed alle funzioni da svolgere ed alla posizione giuridica ricoperta, il dirigente designato vice (cui dal mese di aprile 2019 è stata corrisposta la sola indennità di carica nell’ammontare stabilito dal predetto
31 Nota prot. 14778 del 7 agosto 2019.
32 Nota prot. 4076 del 31 marzo 2020 della Direzione Generale per le politiche previdenziali e assicurative del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
decreto) ha diffidato a mezzo del proprio legale l’Istituto al ripristino del trattamento economico, comprensivo di tutte le relative voci connesse con la qualifica dirigenziale.
Con il d.p.c.m. in data 16 dicembre 2019 -registrato dalla Corte dei conti il 20 gennaio 2020 e comunicato ai ministeri vigilanti in data 27 gennaio 2020 - sono stati nominati per la durata di un quadriennio, i tre soggetti che - oltre al Presidente e al vice presidente - compongono il Consiglio di amministrazione dell’Inps. Tuttavia, successivamente a tale data, il Presidente ha continuato ad esercitare i compiti di organo attributario dei poteri del c.d.a., così come indicato nella nota del Ministro del lavoro e delle politiche sociali in data 7 agosto 2019, assumendo, quindi, anche i poteri del vice presidente e componente del c.d.a..
Ai descritti rilevanti aspetti di criticità, che come detto riverberano sull’intera attività posta in essere dai soggetti preposti in via transitoria alla governance dell’Istituto, si aggiunge quello riguardante la posizione del direttore generale nominato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 13 gennaio 2017 ed il cui incarico - ai sensi dell’art. 1, comma 3, del predetto d.m. - risulterebbe essere cessato per effetto “del riordino della governance degli enti previdenziali e assicurativi pubblici” avvenuta con le disposizioni del d.l. n. 4 del 2019 convertito nella l. n. 26 del 2019.
Le questioni che precedono e quelle verificatesi nell’ultimo anno di cui in dettaglio si dirà oltre, restituiscono una visione prospettica di breve periodo sul sistema pensionistico ed assistenziale che sembra ripiegata più sull’urgenza di incidere sugli apparati dell’Ente a garanzia di un immediato avvio delle misure previdenziali ed assistenziali previste nella legge di bilancio 2019 e nel successivo d.l. n. 4 del 2019, che su quella di rendere complessivamente più efficienti e funzionali nella loro complessità i servizi da erogare, agendo sul modello di organizzazione.
D’altro canto, il perdurare per oltre un anno dal varo della riforma - senza fissazione di alcun limite temporale, prima, e, poi, nell’attesa dell’insediamento degli organi finalmente nominati33 – della fase c.d. di prima attuazione, ha determinato una condizione di maggiore
33 Con nota prot. 3947 del 27 marzo 2020 la Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha notificato all’Istituto e agli interessati i provvedimenti di nomina del vice presidente e dei componenti del Consiglio di amministrazione dell’Inps restando “in attesa di ricevere il verbale di insediamento…, dalla cui data decorrerà la durata del mandato quadriennale dell’Organo nella composizione prevista dalla normativa vigente, nonché la cessazione della gestione di cui al Decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze del 14 marzo 2019, adottato ai sensi dell’articolo 25, comma 2, del d.l. n. 4 del 2019, poi convertito, con modificazioni, dalla l. n. 26 del 2019”.
incertezza, rispetto al regime introdotto dal d.l. n. 78 del 2010, del percorso verso la gestione duale tra gli organi di indirizzo, e verso l’esercizio di una collegialità interna agli organi.
Appare allora opportuno ribadire le osservazioni contenute nella precedente relazione al Parlamento allorché si è sostenuto che il tema della rivisitazione e del riordino della governance dell’Inps richiederebbe una più generale riflessione sulla opportunità di intraprendere, se del caso attraverso una specifica delega al Governo, una razionalizzazione complessiva delle disposizioni di legge che regolano la conformazione dell’Istituto con un intervento di carattere più generale che vada ben oltre la definizione di compiti e funzioni degli organi di governo, di cui alla legge fondante 9 marzo 1989, n. 88 ed al d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, istitutivo del Civ, la istituzione di un ulteriore organo nella figura del vice presidente, ed il rispristino del Consiglio di amministrazione.
In questo senso, all’opera normativa di revisione di compiti e funzioni degli organi di governo dell’Inps e ad una razionalizzazione delle gestioni amministrate e delle competenze dei relativi comitati amministratori, andrebbe affiancata – per quanto appena detto - la ridefinizione del perimetro della vigilanza ministeriale all’interno di una gamma di misure ad oggi prive di gradualità quali la risalente disciplina del commissariamento (di cui al d.p.r. 30 maggio 1970,
n. 639) per generiche patologie gestionali, fino alla verifica del rispetto di coerenza con i programmi e gli indirizzi governativi in materia di previdenza e delle norme ordinamentali dell’amministrazione pubblica.
L’interpretazione sistematica del quadro normativo vigente conduce a ritenere che, in atto, le disposizioni attraverso cui si esplicano i poteri di vigilanza dei Ministeri del lavoro e dell’economia (in particolare gli artt. 8 e 9, della citata l. n. 88 del 1989, di modifica del d.p.r. n. 639 del 1970), delineano un modello incentrato solo sulla trasmissione di tutti gli atti adottati dal Presidente e dal Consiglio di amministrazione (o dagli organi straordinari o transitori equivalenti), sulla preventiva approvazione degli atti di rideterminazione della pianta organica del personale e su un controllo generalizzato dei documenti di bilancio preventivi e consuntivi34.
34 In tema di bilanci preventivi e consuntivi vale la norma di cui all’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 479 del 1994 come modificata dall’art. 17, comma 23, della l. n. 127 del 1997 ed in base alla quale “il Consiglio di indirizzo e vigilanza approva in via definitiva il bilancio di previsione e il conto consuntivo”. In proposito, la Ragioneria generale dello Stato, con nota n. 24461 del 10 febbraio 2020, ha precisato che l’approvazione in via definitiva da parte del Civ non conferisce immediata esecutività ai bilanci, intervenendo quest’ultima all’esito del processo di controllo – quale fase integrativa dell’efficacia dell’atto - demandato ai ministeri vigilanti come descritto dall’art. 9 della l. n. 88 del 1989 che non risulta, quindi, innovato dall’evoluzione normativa
Al rispetto dell’autonomia e delle finalità dell’Istituto, si collega la riconosciuta esecutività di tutti gli atti adottati dall’organo di indirizzo politico-amministrativo (ivi compresi i regolamenti e le delibere contenenti criteri direttivi generali).
Al riguardo appare opportuna una riflessione in merito ad un modello in grado di verificare la conformità dell’azione dell’Istituto ai programmi e indirizzi governativi in materia di previdenza (tenendo anche conto degli indirizzi strategici dettati dal Civ), l’efficacia dei sistemi di controllo interno, la trasparenza dell’azione amministrativa e, più in generale, il livello e la qualità dei risultati ottenuti.
In linea generale, peraltro, non solo da parte della Corte dei conti, è stata rilevata l’inidoneità a perseguire una migliore e più efficiente azione dell’Inps attraverso interventi specifici privi di una visione complessiva ed adottati al di fuori di un disegno organico di riforma, con l’effetto, come nel caso, di lasciare inattuata l’effettività del regime duale, e di porre ulteriormente a rischio un equilibrio istituzionale reso, come già detto, fragile dal carattere di indefinitezza di posizioni e di rapporti tra organi e da una normativa stratificata e inadeguata, a fronte della delicatezza e dell’ampiezza dei compiti cui l’Istituto deve assolvere.
2.2 L’attuale Presidente dell’Inps è stato nominato con d.p.r. 22 maggio 2019 succedendo al Presidente incaricato con d.p.r. 16 febbraio 2015.
Il vice presidente, nominato con d.p.c.m. del 24 febbraio 2020, si è insediato il 15 aprile 2020 e il Consiglio di amministrazione, nelle persone dei componenti che non hanno funzioni di Presidente e vicepresidente, nominato con d.p.c.m. del 16 dicembre 2019, dopo la richiesta del Ministero in data 31 marzo 2020; l’insediamento dei nuovi organi è stato fissato per il 15 aprile 2020.
Il Civ è stato costituito con d.p.c.m. in data 14 novembre 2017, previa designazione dei suoi componenti ad iniziativa delle parti sociali.
successiva. All’interno di detto periodo di sessanta giorni il Civ potrebbe autorizzare l’esercizio provvisorio in base all’art. 22 del regolamento di amministrazione e contabilità. In ogni caso l’Istituto adotta gli impegni di spesa in dodicesimi fino alla definitiva approvazione del bilancio preventivo autorizzatorio.
I procedimenti di approvazione e di rilascio pareri da parte dei ministeri vigilanti sulle delibere degli enti pubblici non economici in materia di bilanci e atti di programmazione dell’impiego di fondi disponibili sono regolati dall’art. 20, comma 8, della l. n. 59 del 1997 e dal d.p.r. n. 439 del 1998.
Il direttore generale in carica nel 2018 – e ancora oggi - è stato nominato con d.m. 13 gennaio 201735. Con determinazione n. 8 del 16 gennaio 2020 è stato designato il direttore generale vicario36.
Il Collegio dei sindaci è stato nominato con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, del 24 settembre 2019. Il Collegio dei sindaci che ha operato nel 2018 era stato nominato con d.i. del 6 agosto 2015.
La spesa impegnata per gli organi dell’Ente si attesta nel 2018 su 3,429 ml, in aumento sul precedente esercizio (3,208 ml) prevalentemente per effetto di maggiori rimborsi spese ai componenti del Civ (oltre che per il trattamento stipendiale del direttore generale).
Tabella 4 - Spesa degli Organi
TOTALI | Impegni spesa compensi fissi | Impegni spesa rimborsi | Anno 2017 | Impegni spesa compensi fissi | Impegni spesa rimborsi | Anno 2018 | Differenza 2018 su 2017 |
Presidente* | 125.000 | 50.000 | 175.000 | 125.000 | 50.000 | 175.000 | 0 |
Consiglio di Indirizzo e Xxxxxxxxx | 372.984 | 54.940 | 427.924 | 337.899 | 134.983 | 472.882 | 44.958 |
Collegio sindacale | 2.403.000 | 5.542 | 2.408.542 | 2.403.000 | 10.000 | 2.413.000 | 4.458 |
Direttore generale ** | 168 ***(235.206) 297.535 | 244 1.068 | 412 236.274 298.603 | 297.367 | 1.613 | 298.980 | 377 |
Organismo indipendente di valutazione**** | 10.000 | 0 | 10.000 | 70.000 | 0 | 70.000 | 60.000 |
TOTALE GENERALE | 3.208.519 | 111.550 | 3.320.069 | 3.233.266 | 196.596 | 3.429.862 | 109.793 |
*L’indennità di carica del Presidente determinata dal decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale del 9 maggio 2001 in lire 248.540.000 (euro 128.360,20). Le riduzioni operate per effetto della l. n. 266/2005 e del d.l. n. 78/2010, sono versate, ai sensi dell’art. 6, comma 21, del d.l. 78/2010 ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato.
** I dati relativi all’anno 2017 riferiscono anche di pagamenti residui di competenza effettuati nei confronti del precedente direttore generale. I capitoli 4U110100102 e 4U110100404 sono stati soppressi nell’anno 2018, per cui l’attuale direttore generale è retribuita con i capitoli relativi alle retribuzioni del personale.
*** Somma indicata nel precedente referto.
****In data 14 novembre 2017 si è insediato il nuovo OIV nominato con determina presidenziale n. 161 del 7 novembre 2017. Fonte: Inps
35 Come già rilevato, il direttore generale risulterebbe cessato all’atto del riordino della governance degli enti previdenziali pubblici.
36 Nel corso della riunione di lavoro del 14 gennaio 2020 il Presidente del Collegio dei sindaci ha richiesto un approfondimento in merito a notizie di stampa che adombravano la mancanza dei requisiti per l’inserimento del nuovo direttore generale vicario nei ruoli dirigenziali. Il Presidente dell’Istituto ha, quindi, rappresentato essere in corso una attività di Audit e di verifica dei requisiti di accesso alla dirigenza di tutti gli assegnatari di posto di funzione dirigenziale di livello generale in base al nuovo ordinamento dei servizi.
La richiesta è stata rinnovata con verbale n. 2 del 16 gennaio 2020. Ad oggi l’Amministrazione non ha fornito le notizie
richieste.
Quanto al trattamento economico attribuito al direttore generale, nella precedente relazione in riferimento al 2017 se ne era considerato il rispetto del limite previsto dall’art. 13 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito in l. 23 giugno 2014, n. 89, indicando la somma di 235.206 euro. I dati forniti in occasione della richiesta istruttoria svolta per l’anno in esame indicano un trattamento economico corrispondente al limite di legge fissato in euro 240 mila al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente, sussistendo l’obbligo di versamento al bilancio dello Stato della differenza tra impegnato e corrisposto.
Soltanto nell’esercizio 2017 sono assunti impegni di spesa da corrispondere ai tre membri dell’Oiv (insediatosi nel novembre 2017), tutti di nomina esterna all’amministrazione, in attuazione della normativa che disciplina l’assetto dell’organismo in parola.
La tabella 5 espone la spesa impegnata nel biennio 2017-2018 per comitati e commissioni che, nell’anno in riferimento, conferma valori complessivi sostanzialmente stabili; la contrazione degli impegni (oneri per gettoni e rimborsi) relativi alle Commissioni ex Inpdap che, una volta scadute nella seconda metà del 2018, sono state rinnovate sul finire nel 2019.
Tabella 5 - Spesa per Comitati e Commissioni
COMITATI E COMMISSIONI | Impegni spesa gettoni | Impegni spesa rimborsi | Anno 2017 | Impegni spesa gettoni | Impegni spesa rimborsi | Anno 2018 | Differenza 2018 su 2017 | % | |||
Var. | |||||||||||
FPLD | 6.387 | 3.000 | 9.387 | 6.967 | 4.040 | 11.007 | 1.620 | 17% | |||
Prestazioni Temporanee | 4.118 | 1.500 | 5.618 | 3.545 | 1.500 | 5.045 | -573 | -10% | |||
GIAS | 600 | 0 | 600 | 600 | 600 | 0 | 0% | ||||
CD-CM | 3.190 | 6.561 | 9.751 | 2.861 | 8.604 | 11.465 | 1.714 | 18% | |||
Artigiani | 1.980 | 5.000 | 6.980 | 2.759 | 4.000 | 6.759 | -221 | -3% | |||
Commercianti | 9.000 | 5.000 | 14.000 | 8.662 | 5.000 | 13.662 | -338 | -2% | |||
Parasubordinati | 2.334 | 2.000 | 4.334 | 1.773 | 2.000 | 3.773 | -561 | -13% | |||
XX.XX. | 1.500 | 1.500 | 3.000 | 1.160 | 1.500 | 2.660 | -340 | -11% | |||
Volo | 2.139 | 1.000 | 3.139 | 2.506 | 1.976 | 4.482 | 1.343 | 43% | |||
Clero | 1.134 | 1.500 | 2.634 | 1.334 | 1.577 | 2.910 | 276 | 10% | |||
Familiari | 1.133 | 2.159 | 3.292 | 1.000 | 2.000 | 3.000 | -292 | -9% | |||
Commissione CAU | 3.392 | 2.000 | 5.392 | 3.088 | 2.976 | 6.064 | 672 | 12% | |||
Totale | 36.907 | 31.220 | 68.127 | 36.254 | 35.174 | 71.428 | 3.301 | 5% | |||
Commissioni ex INPDAP | |||||||||||
Vigilanza dipendenti Civili militari Stato | 4.248 | 2.000 | 6.248 | 1.534 | 1.512 | 3.046 | -3.202 | -51% | |||
Vigilanza Enti locali | 4.125 | 8.799 | 12.924 | 2.252 | 4.968 | 7.221 | -5.703 | -44% | |||
Vigilanza pubblico | Enti | di | diritto | 1.000 | 1.000 | 2.000 | 1.000 | 800 | 1.800 | -200 | -10% |
Vigilanza pensioni sanitari | 1.854 | 3.369 | 5.223 | 1.199 | 2.605 | 3.804 | -1.419 | -27% | |||
Vigilanza pensioni ufficiali giudiziari | 1.000 | 500 | 1.500 | 800 | 800 | 1.600 | 100 | 7% | |||
Xxxxxxxxx insegnanti di asilo | 930 | 500 | 1.430 | 800 | 800 | 1.600 | 170 | 12% | |||
Comitato privilegiate | tecnico | pensioni | 1.005 | 1.000 | 2.005 | 874 | 1.000 | 1.874 | -131 | -7% | |
Totale | 14.162 | 17.168 | 31.330 | 8.460 | 12.485 | 20.945 | -10.385 | -33% | |||
Comitati Fondi di Solidarietà | |||||||||||
Credito | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Credito Cooperativo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Assicurativi | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Monopoli | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Tributi | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Poste | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Trasporto Aereo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||||
Totale Comitati Fondi di solidarietà | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||||
Comitati e Commissioni a livello periferico | 70.841 | 61.557 | 132.398 | 74.735 | 63.168 | 137.904 | 5.505 | 4% | |||
TOTALE GENERALE | 121.910 | 109.945 | 231.855 | 119.449 | 110.827 | 230.276 | -1.579 | -1% |
Fonte: Inps
La tabella 6, infine, riepiloga la spesa complessiva impegnata dall’Ente per gli organi e i comitati centrali e periferici, a raffronto con quella del precedente esercizio.
Tabella 6 - Spesa complessiva per Organi, Comitati e Commissioni
Impegni spesa compensi fissi - gettoni di presenza | Impegni spesa rimborsi | Anno 2017 | Impegni spesa compensi fissi - gettoni di presenza | Impegni spesa rimborsi | Anno 2018 | Differenza 2018 su 2017 | Var. percentuale | |
Organi | 3.208.519 | 111.550 | 3.320.069 | 3.233.266 | 196.596 | 3.429.862 | 109.793 | 3% |
Comitati e Commissioni centrali | 36.907 | 31.220 | 68.127 | 36.254 | 35.174 | 71.428 | 3.301 | 5% |
Commissioni ex INPDAP | 14.162 | 17.168 | 31.330 | 8.460 | 12.485 | 20.945 | -10.385 | -33% |
Comitati e Fondi di solidarietà | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
Comitati e Commissioni a livello periferico | 70.841 | 61.557 | 132.398 | 74.735 | 63.168 | 137.904 | 5.505 | 4% |
TOTALE GENERALE | 3.330.429 | 221.495 | 3.551.924 | 3.352.715 | 307.423 | 3.660.138 | 329.709 | 9% |
Fonte: Inps
2.3 Nelle precedenti relazioni al Parlamento concernenti gli esercizi 2015 e 2016 si è riferito in merito alla profonda opera di rivisitazione dell’assetto organizzativo e funzionale dell’Istituto tradottasi nelle determinazioni presidenziali n. 89 del 30 giugno 2016 di modifica del regolamento di organizzazione, ulteriormente modificata con la determinazione n. 125 del 26 luglio 2017; n. 110 del 28 luglio 2916, anch’essa modificata con la determinazione n. 125 del 26 luglio 2017, relativa all’ordinamento delle funzioni centrali e territoriali e n. 111 del 28 luglio 2016, modificata con la determinazione n. 133 del 12 ottobre 2016, concernente criteri e modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali.
Poiché con la determinazione n. 59 del 14 febbraio 2017 era stata definita la pianta organica disponibile, sono stati assegnati, all’esito della procedura di interpello conclusasi a gennaio 2017, i trentasei posti di responsabile delle strutture centrali (14) e territoriali (22), come definiti con la determinazione n. 110 del 28 luglio 2016 e i sei incarichi di studio e ricerca in settori ritenuti di rilievo particolare per l’attività dell’Istituto, corrispondenti al numero di dirigenti generali (47, oltre al direttore generale) rimasti in forza all’Ente a seguito della incorporazione
di Inpdap ed Enpals e distribuiti su 32 uffici centrali e 15 uffici territoriali con la determinazione n. 118 del 2014.
Quanto agli incarichi di studio e ricerca, già nel referto relativo all’esercizio 2015 la Corte dei conti osservava come, sulla base della stessa ratio sottesa al percorso di razionalizzazione delle attività ed al contenimento dei costi, un numero così elevato apparisse non proporzionato rispetto ai posti di vertice delle strutture centrali e territoriali.
Invero, con determinazione presidenziale n. 154 del 30 novembre 2016 l’Istituto si era impegnato ad adottare un provvedimento di rideterminazione della dotazione organica, quanto ai posti di dirigente generale, allineata con le effettive esigenze istituzionali, addivenendo al riassorbimento della differenza tra posti di funzione e incarichi di studio e ricerca nell’arco di un biennio, in esito alla verifica di funzionamento del nuovo assetto organizzativo e degli intervenuti pensionamenti dei dirigenti di livello generale37.
Tale proposito è stato realizzato, dapprima con la richiamata determinazione presidenziale n. 59 del 14 febbraio 2017 di definizione della pianta organica e, quindi, con l’approvazione del primo Piano dei fabbisogni di personale da parte del Presidente dell’Inps per il triennio 2018- 2020 con determinazione n. 153 del 30 novembre 2018 in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, all’interno del quale la dotazione dei dirigenti di prima fascia è stata diminuita da 48 a 40 unità (di cui 36 destinati a posti di funzione e tre ai residui incarichi di studio e ricerca fino al loro termine, oltre al direttore generale), quella dei dirigenti di seconda fascia da 464 a 440 unità.
La determinazione 153 del 5 dicembre 2018 è stata emanata ai sensi della nuova disciplina dell’organizzazione degli uffici e dei fabbisogni del personale di cui al d.lgs. n. 75 del 25 maggio 201738 e delle linee di indirizzo stabilite dal decreto dell’8 maggio 2018 emanato ai sensi dell’art. 6 ter del d.lgs. n. 165 del 2001 dal Dipartimento della funzione pubblica39, in base alle quali, superato il concetto di dotazione organica, il Piano dei fabbisogni del personale è divenuto il fulcro degli assetti organizzativi e lo “strumento strategico per individuare le
37 Notazione che tanto più assumeva rilievo per effetto dell’abrogazione (art. 25, c. 4, d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75) della disposizione contenuta nell’art. 1, c. 219, della l. 28 dicembre 2015, n. 208, ai sensi della quale erano resi indisponibili due posti dirigenziali di prima fascia della dotazione organica dell’Inps.
38 Il d.lgs. n. 75 del 2017 reca “Modifiche ed integrazioni al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), i), m), n), o), q), r), s) e z), della l. 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
39 Il decreto registrato alla Corte dei conti il 9 luglio 2018 ha determinato le linee di indirizzo per orientare le amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei rispettivi piani dei fabbisogni di personale ai sensi dell’articolo 6, comma 2, anche con riferimento a fabbisogni prioritari o emergenti di nuove figure e competenze professionali.
esigenze di personale in relazione alle funzioni istituzionali ed agli obiettivi di performance
organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini”.
In merito al fabbisogno degli uffici dirigenziali le predette linee di indirizzo ricordano che in base alla previsione dell’art. 2, comma 10 bis, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 135, il numero degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale non può essere incrementato se non con disposizione legislativa, per cui l’aumento degli uffici dirigenziali è coperto da riserva di legge.
L’Istituto nell’operare la scelta di ridurre, nel qual caso definitivamente, il numero degli uffici dirigenziali di prima e seconda fascia ha, altresì, optato per la destinazione del valore finanziario dei posti dirigenziali risparmiati a vantaggio della dotazione organica del personale non dirigenziale.
La determinazione n. 153 del 2018 ed il Ptfp allegato sono stati comunicati ai sensi dell’art. 6 ter, comma 5, al sistema Sico nelle modalità previste dall’art. 60 del d.lgs. n. 165 del 2001 entro trenta giorni dalla loro adozione, e sono stati formalmente trasmessi al Dipartimento della funzione pubblica nei termini previsti dalla legge.
Quanto ai ministeri vigilanti, la comunicazione – sia pure di un atto dovuto per legge - involge aspetti che attengono alla trasparenza nelle relazioni istituzionali e ad una auspicabile, quanto ineludibile, collaborazione. Tra l’altro, il tema di una maggiore apertura dell’Istituto verso l’esterno che vada oltre quelli che comunemente si definiscono stakeholder (rappresentanti dei patronati, delle federazioni sindacali confederali e di categoria, del pubblico impiego e dei pensionati) ed oltre la pregevole, ma unidirezionale, circoscritta ed avulsa dal contesto organizzativo, iniziativa conseguente al programma visitinps, meriterebbe di essere considerato adeguatamente.
D’altra parte, non c’è dubbio che la determinazione n. 153 del 2018 non abbia apportato novità sulla dotazione organica tradizionalmente intesa 40 e che abbia rappresentato il punto di approdo di un percorso già avviato due anni prima, rispetto al quale l’ultima dotazione organica adottata, quella derivante dalla determinazione n. 59 del 2017, nella parte concernente l’ordinamento dei servizi, è rimasta immutata, essendo rimasti in numero di 36 i posti di funzione di livello dirigenziale generale (xxxxx i residui incarichi di studio e ricerca in via di
40 La dotazione o la pianta organica è ormai parametro solo di norme specifiche (ad esempio, l’articolo 19, comma 6, del d.lgs.
n. 165 del 2001, che indica un limite percentuale della dotazione organica ovvero, in senso analogo, l’articolo 110 del d.lgs. n. 267 del 2000) che richiedono un riferimento univoco per essere applicate.
assorbimento di cui all’art. 19, comma 10, del d.lgs. n. 165 del 2001) ed essendo stati confermati in tale misura anche a seguito della successiva determinazione n. 16 del 17 aprile 2019 che l’avrebbe annullata e sostituita.
Al di là dell’assolvimento degli specifici obblighi informativi, quindi, la dotazione di personale ritenuta rispondente ai fabbisogni non è mutata tra l’una e l’altra determinazione se non per effetto dei pensionamenti e delle nuove capacità assunzionali41.
Su queste ultime e sulle relative autorizzazioni con riguardo alle varie aree nelle quali è inquadrato il personale dell’Istituto si dirà al capitolo 4, rilevando in questa parte della relazione le successive vicende che hanno condotto, non senza rilevanti conseguenze sul piano della legittimità, all’annullamento ed alla sostituzione della determinazione presidenziale n. 153 del 2018.
Insediatosi l’organo munito dei poteri del Consiglio di amministrazione, l’Istituto con la determinazione n. 16 del 17 aprile 2019 ha adottato un nuovo Piano dei fabbisogni di personale per i soli anni 2019 e 2020, annullando e sostituendo il precedente piano triennale (2018-2020) e la relativa determinazione presidenziale n. 153 del 2018.
La determinazione n. 16 del 2019 è stata oggetto di esame da parte del Collegio dei sindaci42 che ha rilevato l’assenza di una preventiva verifica e di una valutazione sistematica della complessiva portata del processo di riordino dell’assetto organizzativo, attraverso la definizione di un nuovo ordinamento dei servizi e di “un regolamento di organizzazione coerente con le asserite nuove esigenze di uffici centrali di prima fascia”.
L’esclusione degli effetti, inoltre, combinata con la cancellazione dell’anno 2018 dal piano dei fabbisogni approvato con la determinazione n. 16 del 2019, condurrebbe al risultato di non rendere azionabili le autorizzazioni ad assumere rilasciate in detta annualità.
Con la determinazione n. 119 del 25 ottobre 2019 l’organo munito dei poteri del Consiglio di amministrazione ha adottato il nuovo ordinamento delle funzioni centrali e territoriali, di cui in dettaglio si vedrà nel successivo capitolo, prevedendo – oltre alla posizione del direttore
41 Con la determinazione n. 153 del 2018 sono state individuate le quote assunzionali autorizzate per legge e quelle conseguenti a d.p.c.m. (del 4 aprile 2017 e del 10 ottobre.2017 per 248 unità e 2698 unità C1 sul 2018 e sul 2019).
Con la successiva determinazione n. 16 del 2019 sono state indicate le autorizzazioni di legge e quelle mediante d.p.c.m. 15 novembre 2018 per 256 unità area C sul 2019, decreto Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze del 24 aprile 2018 per assunzione di 455 unità area C sul 2019; con
d.p.c.m. del 19 giugno 2019 è stata quindi autorizzata l’assunzione di 15 professionisti del ramo legale.
42 Verbale n. 16 del 2 maggio 2019.
generale - 19 uffici centrali di livello dirigenziale generale, 21 strutture territoriali regionali di livello dirigenziale, e due incarichi di consulenza, studi e xxxxxxx00.
Preceduta dalle linee di indirizzo fornite dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali44, sulla determinazione n. 119 del 2019 sono stati espressi i pareri dei ministeri vigilanti e della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica45 e le valutazioni del Collegio dei sindaci46 che ha raccomandato all’Istituto di procedere con la formalizzazione di un regolamento di organizzazione coerente con l’assetto della governance risultante dal d.l.
n. 4 del 2019 e di tenere conto dell’assetto normativo vigente ai fini dell’attuazione concreta del nuovo ordinamento47.
Con le determinazioni nn. 136 e 177 dell’11 dicembre 2019 sono stati conferiti – previo interpello48 - tutti i 42 incarichi di livello dirigenziale generale con decorrenza 16 dicembre 2019.
43 Per effetto della determinazione tutti gli incarichi di livello dirigenziale generale sono stati dichiarati decaduti.
44 Nota prot. 18880 del 23 ottobre 2019. Le linee di indirizzo constano di cinque punti concernenti il rafforzamento delle funzioni “core”, l’adeguamento delle strutture in termini di efficienza ed efficacia per l’attuazione delle misure di contrasto alla povertà e di promozione dell’inclusione sociale, la promozione della formazione continua di tutto il personale, il rafforzamento delle strutture di dedicate al contrasto dell’illegalità, lo sviluppo di soluzioni tecnologiche e logistiche. Dette linee sono precedute dalla specifica che il “Consiglio di amministrazione, potrà, anche avvalendosi dei flussi informativi prodotti dal sistema di controllo di gestione, approntare eventuali misure integrative e/o correttive”.
45 Con nota prot. 14604 del 25 novembre 2019 il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative non ha formulato osservazioni, ferme restando le indicazioni espresse dal Ministero dell’economia e delle finanze, dal Dipartimento della funzione pubblica e dal Collegio dei sindaci (verbale n. 43 del 2019).
Con nota prot. 247811 del 22 novembre 2019, il Ministero dell’economia e delle finanze – RGS ha richiesto di provvedere “quanto prima” all’adeguamento del regolamento di organizzazione al fine di renderlo coerente con l’assetto della governance risultante dal d.l. n. 4 del 2019 e di non superare il numero di tre incarichi di studio, tenendo conto delle raccomandazioni formulate dal Collegio dei sindaci (verbale n. 40 del 2019).
Con nota prot. 73054 del 20 novembre 2019, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha proposto la modifica della denominazione delle “Segreterie” degli organi in “Uffici di supporto”; ha chiesto la specifica dei compiti del Presidente rispetto a quelli del Vice Presidente con riguardo alle funzioni di sostituzione ed a quelle delegate dal Presidente o da altri organi; ha suggerito la ridenominazione della “Struttura tecnica per l’innovazione e la trasformazione digitale” in “Ufficio di supporto progettazione e innovazione” per non creare confusione con la Direzione centrale “Tecnologia Informatica e Innovazione”.
46 Verbale n. 40 del 31 ottobre 2019.
47 Con il verbale n. 43 del 21 novembre 2019 il Collegi dei Sindaci ha preso atto della risposta del direttore generale in ordine alle osservazioni espresse nel precedente verbale n. 40 del 2019.
48 La procedura di interpello per i posti di funzione di livello dirigenziale generale è stata bandita dalla direzione generale con messaggio Hermes n. 4317 del 21 novembre 2019.
3. L’ASSETTO STRUTTURALE
3.1 Nella esposizione sintetica dei risultati finanziari ed economico-patrimoniali del 2018 riportata al capitolo 1, è stato ricordato come il bilancio dell’Inps sia unitario, così come espressamente disposto dall’art. 20, c. 1, della l. n. 88 del 1989. I risultati della gestione, sotto il profilo economico e patrimoniale, sono determinati, sia dal lato delle entrate sia da quello delle spese, dall’andamento delle casse e dei fondi che fanno capo all’Istituto suddivisi in tre principali comparti: quello del lavoro dipendente privato; quello del lavoro autonomo; quello del lavoro pubblico.
Alla complessità dell’assetto strutturale dell’Istituto, infatti, contribuiscono oltre alle ricordate strutture territoriali, quarantanove entità (ad agosto 2019 è stato istituito il Fondo di solidarietà per il settore dei servizi ambientali e a dicembre 2019 il Fondo di solidarietà bilaterale per le attività professionali) dotate di una propria autonomia economico patrimoniale i cui risultati rifluiscono nella gestione finanziaria e patrimoniale dell’Istituto. Soggetti che nascono da una normativa stratificata che, dapprima riordinata dalla legge appena citata, ha subito modifiche non di secondario rilievo sia da parte del d.lgs. n. 479 del 1994, sia in conseguenza di una serie di successive disposizioni normative che hanno istituito nuovi fondi (di cui gli ultimi aggiunti sono i fondi di solidarietà disciplinati dal d.lgs. n. 148 del 2015) e gestioni disciplinandone finalità, assetto economico patrimoniale e struttura giuridica.
Ai risultati finanziari di ognuno di essi è dedicato il capitolo 10 della relazione, qui rilevando il profilo organizzativo; la maggior parte di gestioni, fondi e casse sono amministrati da comitati (nel numero di trentuno) costituiti con decreto del Ministro del lavoro, generalmente composti da dieci membri espressione delle parti sociali (nonché da un rappresentante ciascuno del Ministero del lavoro e del Ministero dell’economia), e le cui competenze sono stabilite dalla legge secondo uno schema tendenzialmente unitario che afferisce, in sintesi estrema, sia alla gestione caratteristica - ivi compresa la vigilanza sull’erogazione delle prestazioni, sull’affluenza dei contributi e sui ricorsi a questi ultimi relativi - sia alla gestione contabile.
In materia di prestazioni, invero, decisive sono le competenze attribuite dalla legge ai fondi di solidarietà che erogano prestazioni a sostegno del reddito altrimenti non coperte dalla normativa in materia di integrazione salariale - da ultimo riordinati dal d.lgs. n. 148 del 2015 –
essendo i rispettivi comitati amministratori chiamati a deliberare, nella generalità dei casi, in ordine alla stessa concessione degli interventi e dei trattamenti e non soltanto, come nel caso delle altre gestioni, fondi o casse, sulle modalità di erogazione delle prestazioni e di riscossione dei contributi.
È in discussione, tuttavia, la perdurante validità di un modello organizzativo particolarmente complesso tanto per numero di soggetti coinvolti nei singoli comitati, quanto per l’esercizio di competenze sostanzialmente univoche.
Un’opera di semplificazione attraverso accorpamenti per settori di riferimento avrebbe senza dubbio riflessi gestionali positivi sulla stessa funzionalità dell’Istituto, su cui, nella sostanza, ricade la gestione delle complessità in parola, risolvendo il problema della competenza a predisporre i relativi bilanci preventivo e consuntivo; l’Inps ha ritenuto vedersi demandata questa attività, in relazione a quanto previsto dal d.lgs. n. 479 del 1994 nonostante in base alla
l. n. 88/1989 e nelle disposizioni normative emanate successivamente all’entrata in vigore del citato d.lgs. n. 479 del 1994 venga assegnata ai comitati amministratori di gestioni, fondi e casse.
3.2 Il modello di servizio offerto dall’Inps prevede che informazioni e prestazioni preliminari a carattere immediato vengano indirizzate verso i canali telematici, intermediari e punti di contatto presenti sul territorio, riservando alle sedi l’attività di produzione e consulenza specialistica. La necessità di esternalizzare servizi di minore complessità nasce più dalla insufficienza di risorse strumentali e di personale da destinare ad una completa copertura degli stessi, che dall’esigenza di contenere costi organizzativi e gestionali. Il coinvolgimento di soggetti privati nella intermediazione di prossimità dei servizi dell’Istituto, consente agli stessi di partecipare dei benefici economici conseguenti alla remunerazione di tali attività.
In controtendenza rispetto a tale quadro si pone l’art. 5 bis del d.l. n. 101 del 3 settembre 2019, convertito in l. n. 128 del 2 novembre 2019 che prevede l’internalizzazione dei servizi informativi e dispositivi da erogare in favore dell’utenza dell’Inps al fine di promuoverne la continuità e tutelare la stabilità occupazionale del personale ad essi adibito, attraverso la società in house providing Sispi s.p.a. alla scadenza naturale dei contratti biennali stipulati in data 6 agosto 2019 aventi ad oggetto il contact center multicanale, lo sviluppo degli applicativi
e il sistema di monitoraggio e qualità del servizio per un importo complessivo di spesa per Inps pari ad euro 116.822.202,78.
Rimane, tuttavia, centrale la tradizionale collaborazione – patrocinata dalla legge - con i principali soggetti attivi nel campo della sicurezza sociale. In questo ambito, partner privilegiati, in virtù dei poteri di rappresentanza normativamente ad essi riconosciuti, sono gli enti di patronato, progressivamente integrati nei procedimenti amministrativi dell’Istituto49. Collaborazione strategica per l’Istituto è, inoltre, quella con i Centri di assistenza fiscale (Caf)
- nel ruolo riconosciuto di intermediari del fisco e di soggetti certificatori di diverse attività gestite dall’Istituto – ai fini di addivenire ad una corretta percezione delle provvidenze sociali agevolate, come nei casi della verifica delle dichiarazioni reddituali dei pensionati e dei modelli indicatori della situazione economica (Isee).
Con questi soggetti l’Istituto ha in essere differenti convenzioni a seconda della tipologia di servizio reso. Sin dal 2015 sono state disciplinate in un unico schema convenzionale le due preesistenti convenzioni relative al servizio di trasmissioni e raccolta delle dichiarazioni della situazione reddituale (modelli Red) e delle dichiarazioni di responsabilità ai fini della corretta erogazione delle prestazioni previdenziali/assistenziali (modelli Icric, Xxxxx, Xxx.Xx/Xx), da ultimo rinnovato – dopo il precedente adottato con la determinazione presidenziale n. 92 del 7 giugno 2017 – con la determinazione n. 56 del 19 giugno 2019 per le campagne Red e Invciv ordinarie 2019 (anno reddito 2018) e “solleciti 2018” (anno reddito 2017). In base alla nuova convenzione la spesa per l’Istituto prevista per il 2019 è stata rideterminata in complessivi 25,3 ml Iva inclusa (rispettivamente 17,5 ml e 7,8 ml) a fronte di 32,8 ml del 2018 (38,5 ml nel 2017). In conseguenza della I nota di variazione per l’anno 2019 (deliberazione Civ n. 10 del 9 maggio 2019), infatti, gli originari importi per le due prestazioni sono stati ridotti rispettivamente di 5,5 ml e 2 ml per essere destinati al capitolo relativo alla copertura delle spese per i servizi
49Per quanto attiene i patronati l’Istituto ha siglato il “Protocollo d’intesa Inps-Patronati” (determinazione n. 131 del 15 aprile 2011) e l’”Accordo tecnico-operativo per la telematizzazione e decertificazione dei procedimenti amministrativi” del 26 giugno 2012.
Il finanziamento dei patronati avviene in virtù di quanto stabilito dalla l. 30 marzo 2001, n. 152 “Nuova disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale” il cui art. 13, comma 1, prevede che “per il finanziamento delle attività e dell’organizzazione degli istituti di patronato e di assistenza sociale relative al conseguimento in Italia e all’estero delle prestazioni in materia di previdenza e quiescenza obbligatorie e delle forme sostitutive ed integrative delle stesse, delle attività di patronato relative al conseguimento delle prestazioni di carattere socio-assistenziale, comprese quelle in materia di emigrazione e immigrazione, si provvede, secondo i criteri di ripartizione stabiliti con il regolamento di cui al comma 7, mediante il prelevamento dell’aliquota pari allo 0,226 per cento a decorrere dal 2001 sul gettito dei contributi previdenziali obbligatori incassati da tutte le gestioni amministrate dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), dall’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), dall’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e dall’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA). Salvo quanto disposto dal comma 2, le somme stesse non possono avere destinazione diversa da quella indicata dal presente articolo”.
svolti dai Caf per la determinazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (Isee).
La riduzione della spesa è stata possibile grazie ad una serie di accordi e convenzioni, siglate dall’Istituto con Enti e Istituzioni, che consento di acquisire in via diretta le informazioni precedentemente autocertificate dai titolari della prestazione. Nello specifico l’Inps acquisisce dal Ministero della salute (convenzione stipulata in data 9 marzo 2018) le informazioni relative allo stato di ricovero dei titolari di indennità di accompagnamento, indennità di frequenza e assegno/pensione sociale (mod. Icric); dal Miur (protocollo d’intesa di cui alla determinazione presidenziale n. 144 del 30 novembre 2018) le informazioni riguardanti la frequenza scolastica dei titolari di prestazioni assistenziali (mod. Icric Frequenza) e dall’Agenzia delle entrate, grazie alla cooperazione informativa in essere, le informazioni relative allo svolgimento di attività lavorativa da parte dei titolari di prestazioni di invalidità civile (mod Xxxxx).
La tabella 7 riepiloga la spesa impegnata e sostenuta dall’Inps per le convenzioni in essere con i Caf per l’acquisizione delle dichiarazioni Red e Icric riferita al biennio 2017-2018.
Tabella 7 - Spesa convenzione con i soggetti abilitati all’assistenza fiscale - Red - Icric
Anno | Previsioni* | Impegni |
2017 | **23.000.000 | 23.000.000 |
15.500.000 | 15.500.000 | |
2018 | 23.000.000 | 23.000.000 |
15.500.000 | 9.800.000 | |
4.840.000 |
* La prima riga si riferisce al capitolo 2U1210021 “spese per servizi svolti da altri enti ed organismi nazionali per l’erogazione delle prestazioni”, la seconda al capitolo 0X0000000 “spese per i servizi svolti dai Caf per la raccolta e la trasmissione delle dichiarazioni per invalidità civile (Icric)”.
** Importo iscritto dopo assestato al bilancio preventivo con storno su capitolo 3U1210024.
*** Importo iscritto in sede di I nota di variazione come da determinazione n. 50 del 6 giugno 2019 con storno 7.500.000 su capitolo 3U1210024.
A tale convenzione si affianca quella relativa all’attività per la certificazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (Isee), in cui i Caf si pongono quali intermediari nel fornire assistenza agli utenti nella compilazione e nella trasmissione delle dichiarazioni sostitutive uniche (Dsu) al sistema informativo gestito dall’Inps. Nel 2018 la convenzione, venendo a naturale scadenza, è stata ridefinita nei suoi contenuti a seguito delle criticità emerse in fase di vigenza del precedente accordo, dapprima con la determinazione presidenziale n. 72 del 13 giugno 2018, poi con la determinazione presidenziale n. 176 del 19 dicembre 2018 che ha ridefinito il sistema di verifica (controllo automatico integrale e a campione sull’1 per xxxxx
xxxxx xxxxxxxxxxxxx) x xx xxxxxxxxxxxx xxxxx xxxxxx (x previsto il recesso per ritardi nelle trasmissioni e per difformità delle dichiarazioni superiori al 5 per cento) e, infine, con la determinazione n. 49 del 6 giugno 2019 a valere anche per le prestazioni aggiuntive richieste per l’anno 2019, mantenendo invariati i corrispettivi dovuti ai Caf per le diverse attestazioni Isee, stabiliti sulla base del numero di componenti il nucleo familiare (10,81 euro per dichiarazioni riguardanti nuclei familiari di 1/2 soggetti, in 14,33 per nuclei pari a un numero di 3/5 soggetti, e di euro 17,35 per dichiarazioni riguardanti nuclei superiori a 5 soggetti).
Non va dimenticato, peraltro, che nella definizione dei rapporti con i Caf “pesano”, infatti, i limiti imposti dalle norme 50 , che hanno obbligato l’Istituto a procedere ad una revisione qualitativa e quantitativa delle attività in convenzione, ai fini del conseguimento di risparmi non inferiori al 20 per cento dei costi sostenuti nel 2011, che si è tradotto, di fatto, in una riduzione dei compensi complessivamente corrisposti agli intermediari per i servizi resi.
Per far fronte all’aumentato fabbisogno di risorse, a seguito di un numero sempre maggiore di prestazioni che richiedono la prova dei mezzi attraverso la produzione dell’attestazione Isee, sono state assegnate all’Istituto risorse aggiuntive dapprima dall’art. 1, c. 198, l. n. 205 del 2017 e, successivamente, dall’art. 12, c. 5, del d.l. n. 4 del 2019 di cui l’Istituto ha preso atto rispettivamente con determinazione n. 50 del 6 giugno 2019 e con determinazione n. 12 del 4
aprile 2019.
La tabella 8 riepiloga la spesa impegnata e sostenuta dall’Inps per le convenzioni in essere con i Caf nel periodo 2012-2018 per le dichiarazioni sostitutive Xxxx.
50 Art. 8, c. 2, lett. b), del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 convertito in l. 7 agosto 2012, n. 135.
Tabella 8 - Spesa convenzioni con i soggetti abilitati all’assistenza fiscale – Isee
Anno | Previsioni | Impegni |
2012 | 90.000.000 | 104.825.970,76 |
2013 | 72.000.000 | 77.906.000 |
2014 | 76.000.000 | 76.000.000 |
2015 | 76.000.000 | 76.000.000 |
2016 | 76.000.000 (11.000.000) | 87.000.000 |
2017 | 82.000.000 (4.000.000) | 86.000.000 |
2018 | 82.000.000 *(20.000.000) 17.822.047 | 99.822.047 |
Nel 2012 e nel 2013 le spese sono state imputate sul capitolo 5U1104023 “spese per i servizi svolti dai Caf per la determinazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (isee)”; dal 2014 sul capitolo 3U1210024 avente il medesimo oggetto.
* Importo incrementato di venti ml trasferiti dal bilancio dello Stato ex art. 1, c. 198 della l. 205/2017 per oneri connessi all’attuazione del Rei, poi su capitolo 2E1203904 istituito con determinazione n. 50 del 6 giugno 2019.
** Da art. 12, c. 5, d.l. 4/2019 su capitolo 8E1203906 istituito con determinazione n. 12 del 4 aprile 2019.
*** Di cui 5.500.000 da cap.2U1210021 e 2.000.000 da cap. 0X0000000
****Variazione da assestato 2019.
Da ultimo è stata firmata la convenzione tra Inps e Caf per l’attività di raccolta e trasmissione delle domande di Rdc/Pdc e dei modelli Com per il 2019 (determinazione n. 108 del 2 ottobre 2019).
La determinazione prevede che l’attività svolta dai Caf sia remunerata mediante lo stanziamento dell’importo di 15 milioni di euro, di cui all’art.12, comma 5 del d.l. n. 4 del 2019, convertito in l. 28 marzo 2019, n. 26, sul medesimo capitolo in cui sono appostate le spese derivanti dalla convenzione Isee; l’efficacia dell’accordo è subordinata all’effettivo trasferimento delle risorse dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Oltre a quelle con i Patronati e i Caf, l’Istituto ha all’attivo numerose collaborazioni con pubbliche amministrazioni, professionisti e soggetti privati, correlate allo svolgimento delle attività istituzionali.
Tra le più significative – oltre alle convenzioni stipulate con il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e direzioni territoriali e con il Ministero della giustizia nell’ambito del progetto Eco - un riferimento è da riservare alle convenzioni sullo scambio dei dati contenuti negli archivi dell’Inps, delle altre pubbliche amministrazioni e di altri enti. Tra queste va ricordata quella con il Ministero del lavoro, l’Inail e l’Ispettorato nazionale del lavoro (Inl) per lo scambio dati e informazioni in materia di attività ispettiva, quella con le Agenzie fiscali, Guardia di finanza e Sose (Soluzioni per il sistema economico s.p.a.) finalizzata all’elaborazione e all’aggiornamento degli indici sintetici di affidabilità fiscale51.
Riguardano l’accesso ai dati ed informazioni in materia di attività ispettiva le convenzioni stipulate con la Provincia Autonoma di Bolzano e la Provincia Autonoma di Trento rispettivamente con determinazioni n. 100 del 18 settembre 2019 e n. 101 del 18 settembre 2019. Con determinazione 179 del 12 dicembre 2019 è stata approvato lo schema di convenzione quadro tra Inps/Inail e soggetti pubblici e privati per la fornitura di dati finalizzata alla verifica di regolarità contributiva.
In tema di contribuzione e scambio dati è stata rinnovata con determinazione n. 19 del 5 febbraio 2020 la convenzione onerosa per Inps con Infocamere per l’accesso ai dati di Ini-Pec (sistema Telemaco)52. Altre collaborazioni onerose riguardano attività svolte da altri soggetti per conto dell’Ente, quali il servizio di notifica degli avvisi di addebito da parte dei messi comunali o il pagamento mediante modello F24 dell’Agenzia delle entrate dei contributi di spettanza dell’Inps.
In materia di accertamento dei requisiti di invalidità civile sono state stipulate ulteriori convenzioni con singole regioni aderenti per l’accentramento delle attività relative al primo accertamento sanitario. Con le regioni sono stipulate, altresì, convenzioni per l’erogazione degli importi relativi all’attuazione delle misure di politica attiva (da ultimo determinazione
n. 113 del 17 ottobre 2019 con la Regione Marche).
Numerose sono le convenzioni con le casse previdenziali estere per attività di cooperazione reciproca nei programmi di sicurezza sociale e per i pagamenti dei ratei di pensione su territorio estero.
Al di fuori dell’attività istituzionale si pongono numerose convenzioni, specialmente per servizi di elaborazione dati di cui l’Inps dispone e che eroga dietro pagamento di costi di mantenimento. Più volte il Collegio dei sindaci ha chiesto che se ne provveda al censimento ed alla classificazione anche al fine determinarne i costi indiretti per l’Amministrazione.
La questione assume particolare rilievo allorché investa settori istituzionalmente sensibili.
E’ il caso delle convenzioni – sollecitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali53 - stipulate tra l’Inps, l’Ispettorato nazionale del lavoro e le sigle sindacali Cgil, Cisl e Uil e delle associazioni dei datori di lavoro Confindustria (determinazione n. 99 del 18 settembre 2019), Confapi (determinazione n. 106 del 26 settembre 2019) e Confservizi (determinazione n. 27 del
52Rimangono inaccessibili nel comparto autonomi le posizioni degli artigiani di fatto non iscritti all’albo provinciale di cui alla
l. n. 443 dell’8 agosto 1985.
19 febbraio 2020) che - ben oltre l’impegno economico (l’Istituto riceve 20.896,00 euro una tantum e 9.930,00 euro annui) e la distrazione di risorse dalle attività core che si possono determinare - impegnano l’Inps nell’attività di raccolta, elaborazione e comunicazione del dato elettorale e per la sua ponderazione con il dato associativo.
Già attraverso la denuncia mensile della contribuzione (Uniemens), infatti, Inps acquisisce dalle imprese il numero delle deleghe degli iscritti alle varie sigle (c.d. dato associativo)54 e, in riferimento alla percentuale dei voti raccolti alle elezioni per la designazione delle Rsa, assume ora il compito di acquisire ed elaborare il dato elettorale, la cui ponderazione con quello associativo determinerà la rappresentatività delle sigle sindacali firmatarie della convenzione. Al di là delle conseguenze di rilievo economico, detto sistema favorirà lo sviluppo di una contrattazione collettiva valida per tutti i dipendenti, senza più la necessità di raggiungere l’unanimità, ma secondo il principio di maggioranza.
In merito il Collegio dei sindaci55, ferma restando la necessità che dette iniziative trovino una copertura normativa che discende, peraltro, dall’attuazione di norme costituzionali, anche al fine di evitare contenziosi e contestazioni, ha ripetutamente invitato l’Istituto a svolgere una ricognizione, da concordarsi con il Ministero vigilante e nelle prerogative degli ulteriori livelli istituzionali, che consenta l’adesione più ampia possibile ad analoghi accordi da parte delle organizzazioni sindacali escluse.
È stato rilevato che la sottoscrizione dell’accordo in rappresentanza legale di una delle associazioni dei datori di lavoro è intestata all’attuale Presidente dell’Organismo indipendente di valutazione. In proposito va sottolineato che l’assunzione negoziale di prestazioni non istituzionali ed il tendenziale ampliamento del campo di azione dell’Inps in settori non istituzionali, aumenta la vulnerabilità dei presidi normativi di trasparenza, e la possibilità che si determinino situazioni di conflitto di interesse.
Il tema riguarda, peraltro, criticità già segnalate sui requisiti e sul regime dell’incompatibilità all’atto delle nomine degli organi di governance, sul conferimento di incarichi dirigenziali esterni, sulla costituzione di commissioni di concorso e dei comitati di gestione di fondi immobiliari, sulla possibile cointeressenza tra soggetti interni all’Istituto e affidatari di servizi
54Con determinazione n. 9 del 13 febbraio 2019 è stato approvato – con modifiche semplificative rispetto al precedente - lo schema di convenzione con le associazioni sindacali per la riscossione dai datori di lavoro dei contributi di assistenza contrattuale, ai sensi della l. 4 giugno 1973, n. 311.
55Verbali n. 34 del 23 settembre 2019, n. 36 del 7 ottobre 2019, n. 2 del 16 gennaio 2020 e n. 7 del 13 del 27 febbraio 2020.
esterni, sul ruolo gestorio che detti affidatari possono indirettamente assumere, sulle forme di collaborazione informale tra personale dell’Inps ed intermediari o loro associazioni.
3.3 Alla complessità di funzioni e compiti affidati all’Inps corrispondono oneri di funzionamento, ripartiti tra le singole gestioni amministrate dall’Istituto, che nel 2018 si attestano su 4.26 md (4,27 md nel 2017), con un’incidenza percentuale sul totale della spesa pari circa all’1 per cento.
Si tratta di costi di amministrazione che comprendono, tra gli altri, gli oneri a carico delle gestioni - che insieme a quelli degli organi hanno scarsa incidenza sul complesso – e le spese di personale pari a 2,057 md (nel 2017, 2,047 md), nonché di acquisto di beni di consumo, servizi ed immobilizzazioni tecniche pari a 1,205 md (1,198 md nel 2017).
In quest’ultima direzione, l’Inps misura attraverso un apposito Indicatore di efficacia economico-finanziaria della produzione (prima denominato Crid, acronimo di Contributo alla riduzione del debito pubblico) i valori collegati ad una più efficiente ed efficace azione di accertamento dei contributi e di controllo della sussistenza e permanenza del diritto alle prestazioni previdenziali e assistenziali, riconducibili a specifici capitoli del bilancio istituzionale. Contributo stimato per il 2018 pari a circa 17,448 md, rispetto ai circa 12,988 md attesi (con una percentuale di scostamento tra obiettivo e consuntivo del +32,6 per cento per le entrate e del +38,6 per cento per le prestazioni)56.
In quest’aggregato sono ricomprese spese che - come, l’acquisto di beni o i lavori di manutenzione straordinaria - hanno, al pari degli oneri per il personale, natura prettamente istituzionale, insieme ad oneri direttamente connessi all’erogazione delle prestazioni e dei servizi, quali le spese per l’informatica, quelle per i servizi svolti dai Caf, le spese postali.
Sul totale dei costi di gestione incidono, anche, le somme trasferite allo Stato in applicazione delle vigenti disposizioni di legge in materia di contenimento dei consumi intermedi, per un importo pari nel 2018 a 743 ml, a fronte dei 741 ml del 2017.
56 Inps, Verifica trimestrale al 31 dicembre 2018.
4. IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI
4.1 Il sistema dei controlli interni in Inps può essere considerato come la sintesi della progressiva evoluzione del quadro normativo primario e dell’azione coordinata dei soggetti ai quali l’assetto organizzativo, via via rivisitato, affida la verifica della regolarità amministrativa e contabile della gestione, del buon andamento dell’azione amministrativa, del funzionamento del sistema medesimo nel suo complesso, la prevenzione della corruzione e l’attuazione degli obblighi di trasparenza.
In considerazione sia degli aspetti ormai consolidati delle attività di controllo sia della dinamica sintesi in cui si sostanzia il sistema complessivo, non appare più procrastinabile la revisione sistematica della normativa interna dell’Istituto e, innanzitutto, del regolamento di amministrazione e contabilità, risalente nel suo impianto generale al 2005 e, come tale, privo degli adeguamenti che riguardano, in particolare, il ciclo della performance, l’anticorruzione e la trasparenza57. Nel vigente regolamento di organizzazione dell’Istituto, infatti, le funzioni di controllo sono previste in due titoli distinti, l’uno dedicato ai controlli e l’altro all’Oiv. Nel sistema dei controlli interni è specificata la finalità di “prevenire i rischi aziendali”. Sembra quindi venuto il momento di definire il controllo di Auditing nell’ambito del sistema e, inoltre, di distinguere il controllo del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, in adeguamento anche al nuovo ordinamento, che dal 2019 prevede le due funzioni ripartite tra le due direzioni centrali Audit e monitoraggio contenzioso e Antifrode, anticorruzione e trasparenza.
Ancora nel 2018, a parte i compiti devoluti dalla legge al Collegio sindacale, il sistema risulta composto da strutture centrali individuate dall’ordinamento, come la direzione Pianificazione e controllo di gestione, la direzione Audit, trasparenza e anticorruzione, le tre Funzioni ispettive, coordinate da una Funzione di coordinamento ispettivo, nell’ambito della direzione Risorse umane e da soggetti richiesti dal legislatore, come l’Organismo indipendente di valutazione (Oiv) e il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (Rpct), coadiuvati da strutture di supporto ai fini dell’adempimento degli obblighi previsti dalla normativa vigente.
57 D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, nel contesto delle novità introdotte dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74; l. 6 novembre 2012, n.190
e d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.
4.2 Il controllo di gestione in Inps è funzione consolidata nella direzione centrale Pianificazione e controllo di gestione, che la svolge attraverso il monitoraggio dell’adeguatezza della gestione, l’individuazione delle criticità e la predisposizione delle eventuali misure correttive. Nelle verifiche trimestrali sono esposti i risultati dell’articolato sistema di controllo dei fenomeni connessi alla produzione delle strutture territoriali e alle attività di quelle centrali, con particolare attenzione al riscontro di efficacia, efficienza ed economicità nell’equilibrio raggiunto tra obiettivi programmati e risorse impiegate, all’indagine sulle cause di possibili disallineamenti e alla valutazione degli effetti generati dalle azioni correttive introdotte in corso d’opera, con corredo di specifici focus di approfondimento, sviluppati in collaborazione con le direzioni di prodotto responsabili per competenza58.
Con riguardo alla performance organizzativa la predetta direzione cura lo sviluppo di un organico sistema di valutazione basato sulla misurazione del livello di conseguimento degli obiettivi assegnati alle singole strutture centrali e territoriali; garantisce, quindi, l’affidabilità dei risultati della Relazione annuale della performance e propone al direttore generale i criteri per la loro valutazione.
La direzione centrale cura, altresì, la gestione del processo di programmazione e budget, avviato, anche per il 2018, attraverso specifica circolare le cui disposizioni hanno interessato tutte le strutture territoriali dell’Istituto, le direzioni centrali, i coordinamenti generali professionali e gli uffici di supporto agli organi.
4.3 La funzione di Audit è configurata, fin dalla sua istituzione (a fine 2005), come attività indipendente e obiettiva di assurance e consulenza, per migliorare efficacia ed efficienza dell’organizzazione, attraverso un percorso indirizzato a valutare e migliorare i processi di controllo, di gestione dei rischi e di corporate governance.
Più in particolare, alla struttura di Audit sono affidati la verifica del presidio di tutti i processi dell’Istituto, attraverso l’analisi della regolarità dell’iter procedurale, del prodotto finale, della rispondenza dei processi stessi ai modelli organizzativi individuati e il monitoraggio delle attività in funzione delle aree di rischio. Nell’assetto organizzativo vigente fino a tutto il 2019
58 In particolare, Verifica trimestrale al 31 dicembre 2018, determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 21 del 17 aprile 2019. I focus riguardano pensioni e previdenza, posizione assicurativa, invalidità civile, credito e welfare, ammortizzatori sociali, soggetto contribuente, Direzione servizi agli utenti, area legale, area medico legale e risorse umane.
la direzione centrale Audit, trasparenza e anticorruzione ha curato, inoltre, la verifica della funzionalità del sistema di prevenzione delle frodi e ha sovrinteso alle attività di supporto alla funzione del Rpct59.
Tra le attività di maggior rilievo svolte dalla direzione nel 201860, un cenno è da riservare alla costante implementazione dei manuali dei rischi e dei controlli dei processi produttivi e dei direzionali e abilitanti, oltre al progetto di verifica dei requisiti per l’erogazione delle prestazioni che dal 2011 ha riguardato settantanove prestazioni.
La direzione è responsabile di uno specifico programma operativo triennale (2017-2019), che ha l’obiettivo di definire ed estendere a livello nazionale un modello di gestione dei rischi operativi e dei controlli correlati. L’attività svolta nell’anno di esercizio in esame, oltre all’estensione ad altre strutture territoriali di Naspi (Nuova assicurazione sociale per l’impiego) e durc on line, ha interessato i processi regolarizzazione contributiva, assegno sociale, pensione di inabilità ex art. 2, c. 12, l. n. 335 del 1995 e iscrizione aziende agricole. L’attività 2019 ha previsto, in aggiunta, l’applicazione ai processi Cigo in edilizia e industria, rimborsi ai committenti della gestione separata, assegno sociale.
Assumono rilievo altre campagne di audit e follow up 2018 e 2019 in chiave antifrode (verifica sulla congruità delle prestazioni di malattia ex Xxxxxx e rendita vitalizia), in materia di gestione del credito (regolarizzazioni contributive e ambito del soggetto contribuente), di erogazione di prestazioni (pensione anticipata della gestione privata; nonché, con riferimento alla gestione pubblica, pensioni anticipata e di vecchiaia, pensione di privilegio e pensione di inabilità; quindi, assegno al nucleo familiare e Tfr su fondo di garanzia) e di accertamento tecnico preventivo obbligatorio per l’invalidità civile.
Prosegue la cooperazione con la Guardia di finanza, con la quale è stato rinnovato il protocollo d’intesa in data 22 gennaio 2019, che ha previsto, nell’anno di sottoscrizione, la collaborazione in materia di reddito di cittadinanza, assegni sociali e altre prestazioni non esportabili, prestazioni pensionistiche post mortem e invalidità.
59 Il frazionamento delle funzioni della direzione centrale Audit trasparenza e anticorruzione con la costituzione di un’ulteriore direzione centrale dedicata al contrasto alle frodi, oltreché all’anticorruzione e alla trasparenza, ha anche l’effetto di ridimensionare le attività di Xxxxx (accorpate al monitoraggio del contenzioso).
60 Piano delle attività di audit per l’anno 2018, determinazione presidenziale n. 98 del 25 luglio 2018 e Piano di attività di audit per l’anno 2019, determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 32 del 9 maggio 2019.
4.4 La verifica interna della regolarità amministrativa degli atti e dell’iter procedurale, l’evidenziazione dei fatti lesivi, l’attivazione degli interventi per la normalizzazione delle situazioni e per la sanzione dei comportamenti dei dipendenti, nel biennio 2018-2019, sono state svolte dalla direzione centrale Risorse umane, all’interno della quale opera un’area organizzativa di seconda fascia di coordinamento di tre Funzioni ispettive.
Anche nel nuovo ordinamento non è stata ripristinata, come nelle originarie intenzioni, l’autonomia strutturale di una direzione Ispettorato, riconosciuta fino al 2008 e poi dal 2014 al 2016 e nei periodi intermedi e dopo il 2017 inserita in altre direzioni centrali (primariamente Risorse umane). Resta pertanto il rilievo circa l’anomala collocazione in una stessa direzione delle funzioni antinomiche di controllante e di controllato e sulla conformità di un tale assetto ai principi generali della revisione aziendale, che richiedono il requisito della indipendenza, quantomeno di tipo “formale”, quale connotazione essenziale della funzione ispettiva.
L’area Ispettorato ha concluso trentasette inchieste nel 2018 e cinquantanove nel 2019 (quattro risultano ancora in corso al 31 dicembre). In particolare, sono stati effettuati accertamenti amministrativi su un numero estremamente elevato di accessi da parte di dipendenti non autorizzati alle banche dati dell’Istituto per visualizzazione e stampa di estratti contributivi di soggetti terzi. Le inchieste hanno, inoltre, riguardato attività lavorativa all’estero di dipendenti, finalizzata a ottenere contribuzione assicurativa utile all’indebito conseguimento della pensione anticipata. In capo a tutti i dipendenti segnalati, oltre all’evidenza dei comportamenti oggetto di indagine, è emersa la violazione del regolamento di incompatibilità per aver svolto attività lavorativa subordinata in costanza di lavoro dipendente con l’Inps61. Tra il 2018 e il 2019, oltre a ventiquattro accertamenti a riscontro delle richieste di altre strutture dell’Istituto, ma soprattutto della Guardia di finanza, della Procura della Repubblica, dei Carabinieri e della Polizia di stato, di chiarimenti, informazioni e documentazione utile a procedimenti penali pendenti, la Funzione di coordinamento ispettivo ha svolto le attività inerenti la gestione (istruttorie, controdeduzioni, notizie) di cinquantuno verifiche amministrativo contabili dei Servizi ispettivi di finanza pubblica (Mef) presso le sedi dell’Inps. Alle strutture periferiche sono stati devoluti gli accertamenti a seguito degli esposti giunti all’Istituto. Ne sono stati conclusi e archiviati ventisette nel 2018 e trentotto nel 2019
61 Nel 2019 si è anche proceduto all’accertamento di eventuali responsabilità relative all’esecuzione di una sentenza che ha condannato l’Istituto al pagamento di due milioni di euro a titolo di responsabilità precontrattuale per l’acquisto, privo di seguito, di un immobile da destinare a sede provinciale.
(restandone ancora venticinque in trattazione a fine anno); in alcuni casi sono state rilevate criticità e svolti interventi di sensibilizzazione presso la dirigenza su temi che vanno dalla omessa revoca di incarico dirigenziale a seguito di condanna penale o attività politica e voto di scambio, all’omesso aggiornamento di posizione contributiva, al ritardo nella definizione di pratiche e nella liquidazione della Naspi.
4.5 Anche per l’anno di esercizio 2018, in esito all’attività di confronto tra i risultati conseguiti a livello operativo rendicontati nella Relazione e nel Piano della performance (Pp) 2018-2020, l’Oiv ha validato la Relazione concludendo il ciclo della performance e consentendo ai dipendenti dell’Istituto di fruire dei sistemi premianti il merito62.
Importante contributo al processo di validazione proviene dall’attività di monitoraggio continuo del funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni, che consente di analizzare le singole aree che compongono il ciclo di gestione della performance e i cui risultati sono, quindi, riferiti nella relazione annuale.
La relazione sul 201863, in particolare, evidenzia come il modello di servizio intrapreso abbia determinato importanti ricadute operative e gestionali poiché – al fine di consentire una maggiore funzionalità del sistema a fronte dei rapidi cambiamenti del contesto sociale, economico e normativo – si sono resi necessari interventi correttivi, operati con l’aggiornamento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (Smvp) e con l’elaborazione del Pp 2018-2020 64 . Con il Piano 2018, infatti, l’Istituto ha implementato i parametri di valutazione della performance organizzativa (fulcro del Pp e riferita all’Istituto nel suo complesso e alle unità organizzative identificate nelle direzioni centrali e nelle sedi territoriali) delineati dal Smvp, ed ha più coerentemente esposto i diversi aspetti del ciclo della performance chiarendo maggiormente la distinzione dei contenuti tra i due documenti. Il Smvp, in specifico, delinea la metodologia e i parametri di valutazione, mentre il Pp individua i concreti obiettivi strategici e gestionali perseguiti e i relativi valori target. Anche gli obiettivi, nel Piano, risultano articolati in modo da rendere più convincente il rapporto tra la performance organizzativa centrale e l’andamento delle strutture di produzione.
62 Oiv, Documento di validazione della Relazione sulla performance 2018, 10 luglio 2019.
63 Oiv, Relazione sullo stato di realizzazione e sul funzionamento complessivo del sistema di valutazione, trasparenza e integrità dei controlli interni - anno 2018.
64 Sistema di misurazione e valutazione della performance, determinazioni presidenziali nn. 25 del 13 marzo 2018 e 165 del 12 dicembre 2018; Piano della performance 2018-2020, determinazioni presidenziali nn. 24 e 164 in pari date.
Lo sforzo di focalizzare più adeguatamente i diversi aspetti del ciclo della performance e di distinguere meglio fra i contenuti del Sistema e del Piano è riconosciuto dall’Oiv, già nel 2018, nei pareri preventivi resi sul Smvp65. Nel 2019 l’Oiv ne ha dato riscontro positivo sia in ragione dell’avvenuto inserimento nel Smvp di alcune parti dell’allegato tecnico al Piano, in quanto attinenti alla metodologia di valutazione, che per il miglioramento di quest’ultima.
Nel parere dell’8 novembre 2019, in particolare, l’Oiv “condivide la proposta di metodo” del Smvp per la valutazione del direttore generale, effettuata annualmente dal Presidente, sulla base della relazione di rendicontazione dell’attività svolta dello stesso direttore generale e della proposta dell’Oiv secondo il disposto dell’art. 14, c. 4, lett. E), d.lgs. n. 150 del 2009, che tiene conto del raggiungimento dei macro-obiettivi dell’Istituto. L’Oiv suggerisce, comunque, “l’inserimento nella relazione del Presidente, di un giudizio finale espresso in livelli (es. più che adeguato, adeguato etc.)”66.
Il report sull’attuazione degli indirizzi strategici al 31 dicembre 2018 conclude cronologicamente la reportistica dell’Oiv relativa all’anno di esercizio considerato67. L’Oiv analizza il grado di realizzazione delle linee di indirizzo e degli obiettivi strategici del Civ contenuti nella Relazione programmatica 2018-2020, tenendo conto anche delle Relazioni successive, espressione del Civ attuale, che ha rimodulato l’indirizzo programmatico sulla base del mutato quadro organizzativo e normativo. L’Oiv apprezza in modo particolare “l’impegno al cambiamento” dell’Amministrazione che, a partire dal triennio 2018-2020, ha migliorato i criteri di misurazione e valutazione della performance (con conseguenze su tutto il ciclo della performance), ottenendo un risultato nazionale comunque positivo, sebbene tre dei cinque obiettivi specifici di Ente68 posti dal Civ non siano stati pienamente conseguiti. Non manca tuttavia di ribadire come l’Istituto debba maggiormente orientarsi alla valutazione della soddisfazione del cittadino utente affinando le indagini di customer satisfaction.
Con riguardo ai sistemi informativi della trasparenza di Inps, l’Oiv ha attestato come al 31 marzo 2018 e 2019 l’amministrazione abbia individuato sia misure organizzative che
65 Oiv, pareri ai sensi dell’art. 7, c. 1, d.lgs. n. 150 del 2009, s.m.i., resi in data 5 marzo e 7 dicembre 2018; 18 aprile e 8 novembre
2019.
66 Relativamente all’anno 2018, non risultano né la valutazione del direttore generale da parte del Presidente, né la relativa proposta da parte dell’Oiv.
67 Oiv, Report sull’attuazione degli indirizzi strategici al 31 dicembre 2018, 26 novembre 2019.
68 Incremento accertamento entrate. Riduzione del numero di posizioni assicurative incomplete. Riduzione tempi definizione dei prodotti gestionali delle pensioni pubbliche. Miglioramento della gestione del contenzioso. Miglioramento della qualità percepita dall’utente.
assicurino i regolari flussi informativi per la pubblicazione dei dati nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale, sia i responsabili della pubblicazione nella sezione Trasparenza del Piano triennale di prevenzione della corruzione69.
Sempre in tema di trasparenza, è da rilevare come l’amministrazione abbia adempiuto agli obblighi di cui all’art. 31, d.lgs. n. 33 del 2013 anche attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale della Relazione al Parlamento della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell’Istituto (nel sito si fa riferimento ai rilievi della Corte dei conti e del Collegio dei sindaci, ancorché non ottemperati).
4.6 In coerenza con l’assetto organizzativo, nel 2018, il Rpct era il direttore Audit, trasparenza e anticorruzione. Con delibera del Civ n. 2 del 24 marzo 2020 è stato, quindi, nominato il nuovo responsabile nella persona del direttore Antifrode, anticorruzione e trasparenza.
Il Piano triennale di prevenzione della corruzione (Ptpc) 2018-2020 e i successivi 2019-2021 e 2020-2022 sono stati proposti dal Rpct, come consuetudine, attraverso un’attività di aggiornamento e di integrazione del Piano antecedente con riferimento alle iniziative assunte nel corso dell’anno passato e a quelle pianificate per il triennio di riferimento. I Ptpc, oltre a contenere un apposito capitolo sulla trasparenza dedicato agli adempimenti degli obblighi di pubblicazione e all’accesso civico, delineano la strategia anticorruzione dell’Istituto, esplicitando le misure di prevenzione della corruzione e le relative disposizioni applicative interne, nonché le modalità di attuazione del sistema di “gestione del rischio” e gli esiti conseguiti70.
Il Piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza (Ptpct) 2020-2022 71 , tra gli aggiornamenti, nell’ambito del sistema di gestione dei rischi corruzione per il 2019 individua quattordici rischi nuovi e misure specifiche di trattamento per quarantotto rischi, verifica lo stato di attuazione delle misure specifiche riferite a settantasette rischi. Ottempera inoltre alla richiesta del Civ, formulata in sede di esame del Regolamento in materia di rotazione del personale di cui alla l. n. 190 del 2012 (determinazione presidenziale n. 26 del 20 marzo 2018),
69 Oiv, Documenti di attestazione del 9 aprile 2018 e del 1° aprile 2019.
70 Ptpc 2018-2020, adottato con determinazione presidenziale n. 5 del 31 gennaio 2018, approvato in via definitiva con deliberazione del Civ n. 3 del 6 marzo 2018. Ptpc 2019-2021, adottato con determinazione presidenziale n. 2 del 16 gennaio 2019, approvato con deliberazione del Civ n. 4 del 19 febbraio 2019.
71 Ptpct 2020-2022, adottato con determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 14 del 29 gennaio 2020, approvato con deliberazione del Civ n. 3 del 17 febbraio 2020.
di inserire i criteri e la disciplina della rotazione nel Ptpct, riportandovi una sintesi dei contenuti del Regolamento72. La rotazione del personale all’interno dell’Istituto si pone, infatti, in rapporto di complementarità rispetto alle misure generali di prevenzione della corruzione, all’attuazione degli obblighi in materia di trasparenza e al sistema di gestione del rischio corruzione.
72Il Civ, nella deliberazione n. 6 del 17 aprile 2018, ha chiesto che, “già nella prima verifica” del Ptpc, e comunque nel Piano successivo, fosse superato lo strumento regolamentare e i criteri e la disciplina della rotazione fossero inseriti nel Ptcp. Al riguardo il Ministero del lavoro (Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative, nota n. 697 del 29 maggio 2018), nel porre in rilievo alcune tra le osservazioni formulate dal Collegio dei sindaci e dal Civ, ha sottolineato come il Ptpc fosse carente quanto alla indicazione dei criteri sottesi alla rotazione del personale e non in linea con le indicazioni del Piano nazionale anticorruzione 2016. Il Consiglio dell’Anac, nell’adunanza del 31 luglio 2018, ha tuttavia espresso “positivo apprezzamento” sui contenuti del Regolamento, “ritenendolo coerente con le indicazioni dettate dall’Autorità” medesima e i xxxxxxx xxxxx superati (nota del Presidente n. 72415 in data 30 agosto 2018).
5. LE RISORSE UMANE
5.1 Al 31 dicembre 2018 la consistenza del personale dell’Istituto è pari a 26.967 unità, a fronte di una dotazione organica di 29.943 posti.
Prosegue la progressiva contrazione della consistenza del personale - 12,6 per cento nell’ultimo quinquennio - conseguente a una politica di contenimento della spesa pubblica non connessa ai fabbisogni reali, che non ha permesso di gestire i pensionamenti con un adeguato turn over generazionale a causa dei limiti alle assunzioni.
La tabella 9 evidenzia il rapporto deficitario fra dotazione e consistenza nel periodo 2014-2018.
Tabella 9 - Dotazione organica e consistenza personale 2014-2018
Anno | Dotazione organica | Consistenza | % Copertura |
2014 | 29.999 | 30.837 | 2,873 |
2015 | 29.999 | 28.920 | -3,6 |
2016 | 29.999 | 28.356 | -5,5 |
2017 | 29.943 | 28.017 | -6,4 |
2018 | 29.943 | 26.967 | -9,9 |
Fonte: Corte dei conti, elaborazione da conto annuale 2014-2018
La dotazione organica è costituita da 512 dirigenti (48 di prima fascia e 464 di seconda), da 996 medici e professionisti (legali, tecnico edilizi, statistico attuariali, un consulente informatico), da 28.423 unità appartenenti alle aree professionali (22.118 di area C, 5.360 di area B, 945 di area A) e 12 insegnanti.
I dipendenti in servizio contano, oltre al direttore generale, 469 dirigenti (39 di prima fascia e
430 di seconda), 885 medici e professionisti, 25.592 unità delle aree professionali e 21 insegnanti, evidenziando un decremento complessivo di 1.050 unità (-3,7 per cento) rispetto al 2017.
Il Piano dei fabbisogni di personale è stato innanzitutto stabilito con determinazione presidenziale n. 153 del 30 novembre 2018 in 28.788 unità, di cui 480 dirigenti (40 di prima fascia e 440 di seconda), 935 medici e professionisti, 27.361 unità delle aree A, B, C e 12 insegnanti.
73 I valori sono riferiti al periodo immediatamente successivo all’incorporazione in Inps di Inpdap e di Enpals e al trasferimento delle rispettive risorse.
Nel dicembre 2018, secondo la precedente programmazione del fabbisogno per il triennio 2015- 2017, in area C sono stati reclutati 227 vincitori del concorso pubblico a 365 posti di “analista di processo-consulente professionale”, nuovo profilo professionale previamente istituito.
La determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 16 del 17 aprile 2019, previo annullamento e sostituzione della determinazione n. 153 del 2018, riduce il fabbisogno di personale di cui alla determinazione annullata di 18 unità, portandolo a complessivi 28.770 dipendenti; amplia il numero dei dirigenti di prima fascia (43) e di seconda (445); mantiene 935 medici e professionisti; diminuisce a 27.335 le unità delle aree A, B, C, tenendo 12 insegnanti74.
Con determinazione presidenziale n. 26 del 20 marzo 2018, quindi, è stato adottato il Regolamento in materia di rotazione del personale ai sensi della l. n. 190 del 2012, che considera altresì la rotazione come criterio organizzativo di carattere generale e detta criteri specifici in tutti i settori di attività dell’Istituto dei dirigenti, dei coordinatori e responsabili di unità operativa medico legale, dei coordinatori delle aree legale, tecnico edilizia e statistico attuariale, dei funzionari titolari di posizione organizzativa e prevede disposizioni di massima applicabili a tutto il personale, anche non titolare di alcun incarico.
A seguito dei ripetuti indirizzi del Civ75, il Piano della formazione per il triennio 2019-2021, nell’incentrarsi sugli interventi finalizzati al perseguimento delle attività strategiche e, in particolare, sulla previsione di un programma di formazione del personale neoassunto per lo svolgimento delle attività istituzionali e sull’accompagnamento della rotazione dei dipendenti anche in materia pensionistica, avvia interventi di “formazione continua”, anche per evitare la perdita di know how nella erogazione dei servizi in conseguenza del significativo esodo76.
74 Il Collegio dei sindaci ha evidenziato “la necessità di adottare iniziative dirette a adeguare gli assetti organizzativi, tenendo conto del fabbisogno effettivo, sulla base delle previsioni di cui agli artt. 6 e 6ter del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 e ss.mm.ii.
…”. Rendiconto generale dell’Inps per l’anno 2018, Relazione del Collegio dei sindaci.
75 Civ, Linee di indirizzo sul Piano triennale della formazione, deliberazione n. 16 del 6 novembre 2018 e deliberazione n. 22 del 12 settembre 2019.
76 Determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 91 del 31 luglio 2019. Il Civ, con deliberazione n. 26 del 16 ottobre 2019, impegna gli Organi di gestione a completare l’attuazione delle Linee di indirizzo con la presentazione, in relazione alla mappatura dei processi, dell’analisi dei risultati delle precedenti attività formative. Si può aggiungere che, nella deliberazione di approvazione del bilancio preventivo per l’anno 2020 (n. 31 del 30 dicembre 2019), il Civ evidenzia che le risorse per la formazione professionale non sono coerenti con la Relazione programmatica perché i vincoli di bilancio imposti in materia dal legislatore non sono adeguati rispetto al fabbisogno di “un Ente che vuole valorizzare la propria autonomia, incrementare le proprie professionalità, accrescere qualità, efficienza e efficacia delle tutele degli utenti”.
5.2 Nell’anno di esercizio 2018, così come nella rideterminazione del 2017, la dotazione organica della dirigenza è rimasta invariata, nonostante l’intervenuta razionalizzazione dell’assetto organizzativo. I posti dei dirigenti di prima fascia, in particolare, sono rimasti 4877
- risultanti dall’incremento del 78 per cento seguìto alle incorporazioni da Inpdap e Enpals del 0000 - xx, xx ragione dell’effettiva consistenza, gli incaricati al 31 dicembre sono 39, dei quali 36 quadriennali di direzione, centrale o territoriale, e 3 di consulenza, studio e ricerca, due sino al raggiungimento dei requisiti pensionistici e uno di durata triennale.
L’amministrazione, in sede di riorganizzazione, aveva stimato i potenziali risparmi di spesa conseguenti al nuovo assetto della dirigenza di prima fascia a partire dal 9,7 per cento del 2017 (per 42 unità) sino a giungere al 20,4 per cento dal 2020 (per 37 unità), raggiungendo, per l’anno 2018, il 14 per cento per 40 dirigenti di livello generale e, per l’anno 2019, il 18,2 per cento per 38 unità.
La Corte dei conti infatti aveva osservato come, da un lato, il numero degli incarichi di studio e ricerca (inizialmente sei) apparisse eccessivo e, comunque, non proporzionato rispetto al numero dei posti di vertice delle strutture centrali e territoriali, e come, dall’altro lato, fosse opportuno delineare un fabbisogno maggiormente in linea con la razionalizzazione delle attività e il contenimento dei costi delle nuove strutture funzionali.
Nel Piano dei fabbisogni di cui alla determinazione n. 153 del 2018 il numero dei dirigenti di prima fascia era quindi coerentemente ridotto a 40 (con diminuzione ulteriore rispetto alla proposta del direttore generale, che ne prevedeva 43) e quello dei dirigenti di seconda passava da 464 a 440, “nella consapevolezza del carattere di definitività di tale scelta”78, destinando il valore finanziario a vantaggio del personale non dirigenziale.
Il Fabbisogno rideterminato prevede, invece, 43 posizioni dirigenziali di livello generale. Comprende infatti ulteriori 4 posti, oltre a quelli per il direttore generale e per gli incaricati (38), dei quali tre fino al raggiungimento dei requisiti pensionistici, uno di seconda fascia con incarico di prima e uno prossimo alla scadenza del terzo incarico ex art. 19, c. 6, d.lgs. n. 165 del 2001.
Al 31 dicembre 2018 il personale in forza è costituito da 430 unità dirigenziali di seconda fascia.
77 Due dei quali inizialmente resi indisponibili ex art. 1, c. 219, l. 28 dicembre 2015, n. 208 (abrogato dall’art. 25, c.4, d.lgs. n. 75 del 25 maggio 2017) e uno riservato al dirigente di prima fascia di ruolo nominato direttore generale.
78 Il numero degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale non può essere incrementato se non con disposizione legislativa di rango primario (art. 2, c. 10-bis, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni nella l. n. 135 del 7 agosto 2012).
5.3 Nell’analisi delle quattro aree dei medici e dei professionisti, meritano particolare attenzione due provvedimenti del 30 novembre 2018 relativi all’area medica: il riassetto, finalizzato a conseguire una razionalizzazione delle strutture centrali e territoriali sulla base della dotazione organica, e il fabbisogno di personale, ripreso nella determinazione n. 16 del 2019.
Il modello organizzativo dell’area medico legale79 prevede 165 incarichi di coordinamento: il Coordinatore generale e 96 di unità operativa complessa (Uoc), per i quali è necessario aver conseguito il secondo livello; 69 di unità operativa semplice (Uos)80.
L’amministrazione rimodula, altresì, la dotazione organica di 539 medici in un fabbisogno complessivo di 491 unità (97 di secondo livello e 394 di primo).
A fronte di una consistenza di 457 medici al 31 dicembre 2018, il piano assunzionale per il 2019 prevede il reclutamento di 35 medici di secondo livello tramite procedura concorsuale, che sarebbero destinatari di incarico di coordinamento di Uoc. Si evidenzia, peraltro, un forte divario rispetto alla consistenza dei medici di primo livello del fabbisogno81.
Con determinazione presidenziale n. 33 del 5 aprile 2018 sono stati dettati i criteri e le modalità per il conferimento degli incarichi di coordinamento dell’area dei professionisti e dell’area medica, con i quali nella sostanza è ripercorso l’iter procedimentale già assunto con riguardo all’attribuzione degli incarichi dirigenziali.
Al riguardo, la Corte dei conti, nelle precedenti relazioni, aveva formulato riflessioni circa i compiti affidati alle commissioni di esperti esterni, che appaiono poter incidere sull’ambito delle attribuzioni del direttore generale, delimitando, o ampliando, i confini del potere di proposta al Presidente e distribuendo le valutazioni correlate alla scelta dei candidati su tre soggetti diversi (la commissione, il direttore generale e il Presidente) e con il rischio, effettivamente concretizzatosi, di aumentare la possibilità di contenziosi. Gli stessi criteri, tra questi la rotazione regolamentata nella determinazione n. 26 del 2018, sono apparsi poco congrui rispetto all’esigenza di bilanciare le competenze tecniche possedute dai candidati con le pregresse esperienze professionali.
79 Determinazione presidenziale n. 150 del 30 novembre 2018.
80 Compreso l’incarico di Responsabile di Uos della nuova filiale provinciale di Xxxxxxxxxx Xxxxxxx, istituito con determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 92 del 31 luglio 2019.
81 Dal Ptpc 2020-2022, determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 14 del 29 gennaio 2020, al 31 dicembre 2019 risultano complessivamente 423 medici, con decremento del 7,4 per cento.
Dopo la riorganizzazione dell’area medica, la conseguente decadenza degli incarichi e l’espletamento nel 2019 delle procedure contemplate nella determinazione n. 33 del 2018, secondo i relativi criteri, il direttore generale ha affidato i nuovi incarichi di coordinamento di Uoc e Uos. I 48 incarichi di coordinamento di Uoc territoriali rimasti senza copertura sono stati affidati ad interim, di regola, ai rispettivi Coordinatori regionali, dal 1° settembre 2019 per sei mesi ovvero fino all’individuazione del titolare dell’incarico82.
Quanto all’area professionale legale, a seguito della decadenza degli incarichi seguita al riassetto organizzativo del dicembre 2017, l’Istituto ha confermato l’incarico di Coordinatore generale (come consentito dal Regolamento in materia di rotazione del personale, per una sola volta, laddove si ravvisino esigenze organizzative e/o funzionali) e ha conferito gli incarichi di coordinamento delle strutture centrali e territoriali secondo i criteri e le modalità delle determinazioni nn. 33 del 2018 e 26 del 2018.
Nella sostanziale invarianza del Piano dei fabbisogni rispetto alla dotazione organica (323 legali), a fronte di una consistenza di 308 avvocati al 31 dicembre 2018, il piano assunzionale per il 2019 ha previsto una procedura concorsuale per il reclutamento di 15 professionisti del ramo legale per la copertura delle sedi più carenti sul territorio83.
Nel corso del 2018, l’Ente ha ritenuto di conferire l’incarico di Coordinatore generale dell’area statistico attuariale a un professionista non ricompreso nella rosa predisposta dalla commissione e di attribuire l’incarico di Coordinatore generale dell’area tecnico edilizia dopo aver svolto nuovamente attività istruttoria compiuta in precedenza dalla commissione.
Si può aggiungere che, nell’invarianza dei professionisti statistico-attuariali (40), quelli del ramo tecnico edilizio ripristinano il numero del personale in servizio nel periodo precedente l’incorporazione dell’Inpdap (80 al 31 dicembre 2018).
5.4 È in ripresa l’andamento degli oneri correnti per il personale in attività di servizio (1,7 per cento sul 2017), che nel 2018 ammontano, in termini finanziari di competenza, a 1,681 md, con un’incidenza del 50,2 per cento sulle spese di funzionamento correnti (3,347 md).
Risultano incrementate, sul 2017, le spese relative alle competenze fisse della retribuzione del 4,7 per cento (da 790,4 ml a 827,6 ml) e gli oneri previdenziali e assistenziali del 2,6 per cento
82 Determinazione del direttore generale n. 301 del 29 agosto 2019.
83 Procedura indetta con determinazione dell’organo munito dei poteri del .d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 20 del 5 febbraio 2020.
(da 310,3 ml a 318,4 ml), mentre i trattamenti accessori sono complessivamente diminuiti del 2,4 per cento (da 450,5 ml a 439,6 ml), specialmente delle aree A, B, C (-3,3 per cento, da 333,3 ml a 322,4 ml).
In consistente diminuzione sono le spese per buoni pasto (-15,5 per cento, da 32,8 ml a 27,7 ml) e per il personale in comando da altre amministrazioni (-87,3 per cento, da 5,1 ml a 0,7 ml), mentre aumentano gli oneri per lavoro straordinario e turni (6,6 per cento, da 17,8 ml a 19 ml). Ancora in tema di trattamento del personale, sono da rilevare le variazioni di spesa per la concessione dei prestiti (9,5 per cento, da 117,2 ml a 128,3 ml) e per i mutui edilizi (-12,8 per cento, da 64,3 ml a 56 ml), nella sostanziale invarianza per gli interventi assistenziali (rimasti a 8,2 ml).
Quanto agli oneri afferenti alla formazione, si rileva anche nel 2018 un impegno di soli 787.615 euro, ammontante al solo 20,5 per cento delle previsioni definitive e allo 0,02 per cento delle spese di funzionamento, mentre le relative spese per missioni ammontano a circa 1 ml. Sarebbe auspicabile l’inversione di un prolungato trend di disinvestimento nei programmi formativi del personale. A tale compito dovrebbe essere dedicata la neoistituita Direzione centrale al fine di orientare l’attenzione formativa, più che verso l’esterno dell’Istituto, alla promozione interna dello sviluppo professionale del personale, tramite l’attivazione di corsi rivolti a tutti i dipendenti, che abbiano una loro utilità concreta nel contesto lavorativo Inps e che contribuiscano al potenziamento e alla manutenzione di competenze professionali complesse, necessarie all’erogazione di servizi istituzionali e al funzionamento complessivo dell’Istituto, curandone, in definitiva, anche l’accrescimento professionale.
Occorre precisare, per quanto riguarda in particolare i trattamenti accessori, che essi sono specificamente collegati alla misurazione e valutazione della performance.
Il Piano della performance, anzitutto, evidenzia il contributo dell’Istituto, nelle sue varie componenti, al raggiungimento di obiettivi specifici, attraverso la misurazione con indicatori e target secondo una pianificazione triennale e, in termini operativi, secondo una programmazione annuale.
A partire dalle previsioni del Piano, poi, l’annuale Relazione sulla performance evidenzia a consuntivo i risultati organizzativi e individuali ottenuti a fronte degli obiettivi e delle risorse assegnati alle strutture centrali e territoriali. La validazione della Relazione da parte dell’Oiv è condizione inderogabile per l’accesso agli strumenti per premiare il merito ai sensi di legge.
Secondo criteri di calcolo definiti nel Sistema di misurazione e di valutazione della performance (Smvp), la contrattazione collettiva collega al raggiungimento degli obiettivi la retribuzione di risultato dei dirigenti, professionisti, medici e due componenti della retribuzione accessoria delle aree A, B, C (l’incentivo ordinario e l’incentivo speciale di produttività).
Una prima riflessione concerne la recente procedimentalizzazione della attribuzione del “bonus reputazionale” alla dirigenza di seconda fascia. Lo strumento è stato introdotto nel Smvp a partire dal 2017 al fine di valorizzare il superamento del cento per cento nel raggiungimento degli obiettivi delle competenze professionali e manageriali. Pur non avendo valenza economica, costituisce elemento di valutazione per l’accesso privilegiato a percorsi di alta formazione o per l’assegnazione di incarichi e responsabilità. Ne appaiono tuttavia poco chiari la spendibilità ed il procedimento di attribuzione84.
Quanto, poi, alla rideterminazione della retribuzione di posizione, parte variabile, e di risultato dei dirigenti di prima fascia, cui si fa cenno in nota, che porta il coefficiente di risultato da 135 a 140, la scelta può apparire perfino disincentivante, dal momento che per il raggiungimento del tetto retributivo non occorre conseguire un valore di risultato corrispondente. Di fatto, come risulta dalla sezione “Amministrazione trasparente” del sito internet dell’Istituto, tutti i dirigenti generali conseguono il massimo della retribuzione.
Agganciato alla performance individuale è anche il trattamento economico di professionalità delle aree A, B, C (in quanto collegato a risultato-coefficiente di merito). Ne risulta, quindi, penalizzata la progressione economica, condizionata dalle oscillazioni della distribuzione dei premi e degli incentivi (che nella sede centrale risultano essere prevalentemente assegnati su valore “1” quasi per tutti i dipendenti) a svantaggio della crescita professionale e del miglioramento delle competenze generalmente acquisiti nel tempo.
84 Determinazione dell’organo munito dei poteri del c.d.a. (ex d.i. 14 marzo 2019) n. 134 del 2 dicembre 2019.
6. LE ENTRATE DA CONTRIBUZIONE
6.1 Nell’ambito delle entrate correnti - che nel 2018 risultano pari a 341,390 md, con un incremento di 1,698 md (+0,5 per cento rispetto al 2017) - quelle contributive rappresentano il 67,71 per cento (in valore assoluto 231,166 md).
La tabella 10 espone l’andamento totale delle entrate contributive, negli ultimi cinque anni, e ne indica le variazioni percentuali.
Tabella 10 - Andamento entrate contributive anni 2014-2018
(dati in milioni)
ANNO | 2014 | 0000 | 0000 | 0000 | 0000 |
Totale Gestione privata | 155.886 | 159.437 | 165.058 | 169.116 | 173.500 |
Var. % | 1,10 | 2,27 | 3,52 | 2,46 | 2,59 |
Totale ex Inpdap | 55.576 | 55.350 | 55.512 | 55.510 | 57.666 |
Var. % ex Inpdap | -0,67 | -0,41 | 0,29 | n.s. | 3,88 |
Totale bilancio | 211.462 | 214.787 | 220.560 | 224.626 | 231.166 |
Fonte: Inps; Bilancio consuntivo 2018
L’importo più rilevante continua ad essere costituito dall’apporto della Gestione lavoratori del settore privato - comprensiva anche di autonomi, parasubordinati, lavoratori iscritti alla gestione ex Enpals, fondo clero e delle quote di partecipazione alle singole gestioni85 - pari a 173,5 md, in aumento rispetto ai 169,116 md del 2017 (+2,59 per cento).
Nell’aggregato sono compresi i contributi delle aziende che operano con il sistema delle denunce Uniemens e delle aziende agricole, con riferimento al personale dipendente avente qualifica di operaio, nonché quelli per il Tfr - Fondo per l’erogazione ai lavoratori dipendenti del settore privato dei trattamenti di fine rapporto - pari a 5,904 md nel 2018 e a 5,861 md nel 2017, con un aumento di 43 ml (0,73 per cento).
85 L’aggregato denominato “quote di partecipazione degli iscritti all’onere di specifiche gestioni” relativo alla Categoria 2° comprende:
1. Contributi dei prosecutori volontari delle assicurazioni sociali obbligatorie;
2. Contributi degli iscritti all’assicurazione facoltativa;
3. Contributi per mutualità pensioni alle casalinghe;
4. Contributi per la gestione mutualità dei dipendenti e dei pensionati postelegrafonici;
5. Contributi di solidarietà a carico degli iscritti alle gestioni previdenziali confluite nel fondo pensioni lavoratori dipendenti e del fondo di previdenza per il personale di volo dipendente da aziende di navigazione aerea, ai sensi dell’art. 24, comma 21, d.l. n. 201 del 2011, convertito nella l. n. 214 del 2011;
6. Contributi associativi del fondo assistenza e previdenza pittori, scultori, musicisti e autori drammatici;
7. Contributi a carico degli iscritti della gestione assistenza magistrale ex Enam;
8. Contributi dei prosecutori volontari dell’assicurazione sociale vita.
Le entrate contributive della Gestione lavoratori del settore pubblico (ex Inpdap) risultano, nel 2018, pari a 57,666 md, con un aumento di 2,156 ml rispetto al 2017.
La tabella 11 mostra l’indice di copertura delle prestazioni istituzionali nel loro complesso da parte delle entrate contributive e dei trasferimenti dello Stato. Espone, altresì, l’indice di copertura delle entrate contributive proprie per Ivs sulla quota parte di prestazioni pensionistiche al netto della partecipazione dello Stato.
Indice, quest’ultimo, che evidenzia come le risorse, accertate, del settore produttivo coprano la quasi totalità delle correlate prestazioni (97 per cento), considerate al netto della quota finanziata dallo Stato per finalità (in senso lato) assistenziali e di sostegno alle gestioni previdenziali, ex art. 37, della l. n. 88 del 1989.
I dati finanziari esposti nella tabella 11 sono altresì di interesse, ove raffrontati con i risultati economici e patrimoniali delle gestioni previdenziali, i cui valori negativi (fatta esclusione per la Gestione separata e per la Gestione prestazioni temporanee, quest’ultima, peraltro, in parte finanziata con i trasferimenti dello Stato) scontano il “peso” degli oneri di gestione e della svalutazione dei crediti contributivi e, sul versante patrimoniale, del debito nei confronti dello Stato per anticipazioni al disavanzo delle gestioni.
Tabella 11 - Indice di copertura prestazioni istituzionali
(dati in milioni)
ANNO | 2014 | % | 2015 | % | 2016 | % | 2017 | % | 2018 | % |
Entrate contributive al netto quota TFR + Trasferimenti da Stato | 304.323 | 100 | 312.787 | 102 | 321.913 | 105 | 329.043 | 105 | 330.978 | 104 |
Prestazioni istituzionali | 303.400 | 307.831 | 308.021 | 312.149 | 318.373 | |||||
Entrate contributive IVS | ||||||||||
al netto quota TFR | 182.383 | 185.398 | 190.872 | 194.450 | 201.340 | |||||
91 | 92 | 94 | 96 | 97 | ||||||
di cui entrate | ||||||||||
contributive della Gestione ex Inpdap 86 | 55.576 | 55.350 | 55.512 | 55.510 | 57.666 | |||||
Prestazioni | 199.156 | 201.363 | 200.903 | 201.649 | 207.006 | |||||
pensionistiche IVS * |
Al netto dei trasferimenti dello Stato alla Gias a copertura di oneri pensionistici, ivi compresa quota parte di ciascuna mensilità di pensione. Fonte: Corte dei conti su dati Bilancio Inps
86 La componente è evidenziata separatamente in ragione degli impatti sulla percentuale di riscossione dei contributi accertati e per la rilevanza sul totale dei contributi IVS (28,64 per cento nel 2018).
Sull’andamento in crescita delle entrate contributive nel settore privato incidono le somme per interventi di esonero contributivo triennale per nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato (si tratta delle misure previste dai commi da 118 a 124, dell’art. 1, della legge di stabilità 2015 e dalle disposizioni del d.lgs. 15 giugno 2015, n. 81), gli incentivi biennali di cui all’art. 1, commi 178 e seguenti, della l. 28 dicembre 2015, n. 208 e, per l’esercizio in esame, le agevolazioni relative all’esonero strutturale giovani oltre ulteriori misure tra le quali rilevano quelle denominate “Garanzia Giovani” e “Occupazione Sud”87.
L’importo impegnato in bilancio nel 2018 per gli interventi di esonero - non finanziati da risorse proprie dell’Istituto - è pari a 2,704 md per l’esonero triennale88, 0,522 md per quello biennale89, 0,330 md per l’intervento “Occupazione Sud” e 0,087 md per “Garanzia giovani” con un trasferimento da parte dello Stato corrispondente alla totalità del finanziamento.
Permangono residui attivi a titolo di contributo dello Stato per la copertura degli oneri derivanti dallo sgravio triennale per 0,943 md per l’anno 2017, ai quali si aggiungono 0,333 md per l’anno 2016 e per un totale 1,276 md, mentre risultano interamente riscossi i 0,336 md riferiti all’anno 2015 - iscritti in bilancio quale credito vantato verso lo Stato a copertura degli oneri derivanti dall’esonero del versamento dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro - e la totalità delle risorse per la decontribuzione “Occupazione Sud”.
Tenuto conto delle poste derivanti dall’esonero - imputate nel bilancio dell’Istituto quali entrate di natura contributiva - si registra, nel confronto tra il 2017 e il 2018, una variazione in aumento delle entrate contributive pari a 6,539 md.
87 Incentivo ai datori di lavoro per l’assunzione di persone disoccupate ai sensi dell’art. 19 del d.lgs. n. 150 del 2015 - per favorire l’occupazione nelle regioni “meno sviluppate” o “in transizione” - istituito con il decreto direttoriale del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 367 del 16 novembre 2016, modificato dal decreto direttoriale n. 18719 del 15 dicembre 2016. L’importo dell’incentivo è pari alla contribuzione previdenziale a carico del datore di lavoro, con esclusione di premi e contributi dovuti all’Inail, nel limite massimo di 8.060 euro annui per lavoratore assunto. In caso di lavoro a tempo parziale il massimale è proporzionalmente ridotto. L’incentivo è riconosciuto ai datori di lavoro che assumano persone disoccupate - che non hanno avuto un rapporto di lavoro negli ultimi sei mesi con il medesimo datore di lavoro - in possesso delle seguenti caratteristiche:
a) giovani di età compresa tra i 15 anni e 24 anni;
b) lavoratori con almeno 25 anni, privi di impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi, ai sensi del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 20 marzo 2013.
88 Si tratta dell’esonero contributivo per le nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato effettuate nel corso del 2015 ai sensi dell’articolo unico, commi 118 e seguenti, della l. n. 190 del 2014. La misura dell’esonero è pari all’ammontare dei contributi previdenziali a carico del datore di lavoro, con esclusione dei premi e contributi Inail, nel limite massimo di un importo pari a euro 8.060,00 su base annua.
89 Il riferimento è all’esonero dal versamento del 40 per cento dei complessivi contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro, in relazione alle nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato, ai sensi dell’art. 1, commi 178 e seguenti, della l. n. 208 del 2015. L’agevolazione non può comunque essere superiore alla misura massima di 3.250,00 euro su base annua.
Dal lato meramente contabile, l’incremento di questa voce di entrata, al netto dell’apporto statale per l’esonero (pari complessivamente a 3,776 md), fa emergere un incremento di circa 9,438 md nell’accertamento delle risorse xxxxxxx00 (tabella 12).
Tabella 12 - Peso degli sgravi recenti sulle entrate contributive
ANNO | 2018 | 2017 | Δ |
Entrate contributive | 231.166 | 224.627 | 6.539 |
Xxxxxxx xx x. 000 xxx 0000 | 2.704 | 5.381 | -2.677 |
Esonero ex l. 208 del 2015 | 522 | 967 | -445 |
Esonero strutturale giovani91 | 132,7 | 0 | 132,7 |
Garanzia giovani | 86,9 | 154,6 | -67,7 |
Occupazione Sud | 330 | 172 | 158 |
Entrate contributive nettizzate | 227.390 | 217.952 | 9.438 |
Fonte: Corte dei conti su dati Bilancio Inps
La totalità delle agevolazioni annuali impatta, costantemente, in misura superiore al 7 per cento rispetto alle entrate contributive rappresentando ormai una componente continuativa di tale aggregato.
Tabella 13 - Incidenza agevolazioni sulle entrate contributive
0000 | 0000 | 0000 | 0000 | TOTALE | |
Entrate contributive | 214.787 | 220.560 | 224.627 | 231.166 | 891.140 |
Totale agevolazioni92 | 15.443,0 | 20.644,5 | 19.970,6 | 17.100,2 | 73.158,3 |
Entrate contributive nettizzate | 199.344,0 | 199.915,5 | 204.656,4 | 214.065,8 | 817.981,7 |
Incidenza % agevolazioni | 7,19% | 9,36% | 8,89% | 7,40% | 8,21% |
Fonte: Inps, rapporto annuale 2019
La tabella 13 indica l’incidenza totale degli interventi di riduzione del cuneo contributivo rispetto alle entrate contributive accertate nell’ultimo quadriennio.
90 Come di seguito specificato la tendenziale crescita delle entrate contributive proprie risulterebbe imputabile per la maggior parte al gettito contributivo derivante dalle assunzioni a tempo determinato.
91 Art. 1, comma 100, della l. 27 dicembre 2017, n. 205.
92 Il dato si riferisce alla totalità delle agevolazioni e comprende quota parte degli incentivi indicati nella abella 13.
A tal proposito si evidenzia come il totale delle agevolazioni afferisca a decine di causali mentre i soli sgravi riconosciuti per le nuove assunzioni siano oltre 20.
Di seguito si elencano a titolo esemplificativo le agevolazioni vigenti per le assunzioni di maggiore rilievo:
1. Lavoratori con disabilità; 2. Lavoratori svantaggiati impiegati nelle cooperative sociali; 3. Detenuti e internati negli istituti penitenziari; 4. Assunzioni in sostituzione di lavoratrici in maternità; 5. Beneficiari del reddito di cittadinanza; 6. Donne vittime di violenza di genere; 7. Protezione internazionale; 8. Apprendistato per giovani under 25/30 anni; 9. Under 30/35 anni al primo rapporto di lavoro a tempo indeterminato; 10. Under 30 Neet (not engaged in education, employment or training); 11. Under 30 assunti dopo alternanza scuola lavoro o apprendistato di 1°/3° livello; 12. Giovani eccellenze (laureati 110 e lode + laureati con dottorato di ricerca); 13. Beneficiari di NASpI. Apprendistato professionalizzante (qualsiasi età); 14. Beneficiari di NASpI. Contratto a tempo indeterminato full time; 15. Lavoratori in Cigs da almeno 3 mesi; 16. Disoccupati da almeno 12 mesi over 50 e donne prive di impiego regolarmente retribuito da 6/24 mesi; 17. Percettori di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto che richiedano l’assegno di ricollocazione; 18. Disoccupati impiegati nel Mezzogiorno (Occupazione Sud); 19. Lavoratori occupati nelle navi iscritte al registro internazionale; 20. Zone montane e svantaggiate.
L’andamento dei flussi delle entrate contributive può essere anche analizzato in relazione ai rapporti di lavoro instaurati nel medesimo arco temporale.
I dati esposti nel Rapporto annuale dell’Inps mostrano come, nel 2018, le assunzioni a tempo indeterminato siano 1.702.72793. Di queste le assunzioni agevolate sono 162.996 (9,57 per cento del totale), a loro volta riferibili per 72.615 unità alla misura “Occupazione Sud” e per 90.381 unità a rapporti di lavoro avviati con altri incentivi e nel corso della prosecuzione del “Programma Garanzia Giovani”94.
L’incidenza dei rapporti di lavoro agevolati sul totale delle assunzioni è nel 2018, pressoché pari alla stessa percentuale dell’anno precedente, mostra un incremento in termini assoluti di 24.806 unità. Andamento la cui lettura trova agevole spiegazione nella diversa efficacia sul settore occupazionale di interventi normativi di differente regolazione sia dell’entità della decontribuzione sia con riferimento alla platea dei destinatari.
Tale differenza emerge se tali dati sono rapportati con quelli riferibili al biennio 2015-2016 in cui il numero delle assunzioni agevolate era di 1.526.795 per il 2015 (61,3 per cento, su un totale di 2.491.951 assunzioni a tempo indeterminato), mentre nel 2016 si attestava su 636.234 (40,3 per cento, su un totale di 1.580.605).
La dinamica delle assunzioni agevolate, influenza i tetti occupazionali e determina un limitato effetto sulla cessazione dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato con un meno 3,1 per cento nel 2018 sul 2017, risultando in diminuzione nel 2018 di 51.185 unità. Quanto alla causale indennizzabile di cessazione per licenziamento, si registra una contrazione dalle 615.708 del 2017 alle 545.818 unità del 2018, mentre le cessazioni dei contratti a termine evidenziano un incremento di 259.963 unità (10,11 per cento rispetto al 2018), anche quale conseguenza delle trasformazioni a tempo indeterminato che risultano quasi raddoppiate (da 299.000 a 527.000). Tendenze queste ultime imputabili agli effetti del cosiddetto “decreto dignità”95 oltre che alle innovazioni, riguardanti l’applicazione dell’articolo 18 dello Statuto dei Lavoratori, apportate
93 Il dato non comprende 61.887 trasformazioni di rapporti di apprendistato per i quali è prevista una contribuzione agevolata nella misura complessiva dell’11,61 per cento (10 per cento +1,61 per cento), di cui il 10 per cento della retribuzione imponibile ai fini previdenziali (art. 1, comma 773, della n. 296 del 2006), l’1,31 per cento per la NpASpI e un’aliquota dello 0,30 per cento destinata alla formazione (art. 25, l. n. 845 del 1978, per un totale pari all’1,61 per cento).
94 Tirocinio nell’ambito del piano italiano di attuazione della c.d. “Garanzia Giovani”, di cui all’art. 3, comma 1, lettera c), del
d.l. n. 76 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 99 del 2013.
95 D.l. 12 luglio 2018, n. 87, convertito dalla l. 9 agosto 2018, n. 96.
nel 2012 dalla riforma del lavoro Fornero 96 e dalla promulgazione e attuazione dei provvedimenti della ulteriore riforma denominata “Jobs Act”97.
A sua volta il cennato trend dei rapporti instaurati si riverbera sull’entità delle contribuzioni accertate, le cui variazioni in incremento, specie con riferimento al 2018, paiono beneficiare dell’apporto contributivo derivante dalle assunzioni a termine che passano dai 4,330 ml di rapporti avviati nel 2017 ai 4,678 ml nel 201898. A tale riguardo, è comunque da mettere in evidenza come l’incremento dei rapporti a tempo determinato sia suscettibile di produrre effetti non solo in termini di entrate, ma anche per quanto riguarda gli oneri per ammortizzarti sociali. In merito ai pagamenti di prestazioni a sostegno del reddito, per la sola Naspi si evidenzia nell’anno 2018 un aumento di 0,375 md (+7,28 per cento) rispetto all’esercizio precedente passando da 5,153 md del 2017 a 5,528 md.
Nel complesso le assunzioni a tempo indeterminato instaurate nel 2018 aumentano di 90.27599 unità per effetto delle agevolazioni. Analogo incremento riguarda le trasformazioni dei rapporti a tempo determinato rispetto all’anno precedente (228.075 unità pari a +76,21 per cento).
Dalla disamina dell’andamento dei rapporti di lavoro, del gettito contributivo e delle prestazioni temporanee emerge come gli interventi di esonero e sgravio - caratterizzati dalla temporanea riduzione dell’entità del cuneo contributivo100 - abbiano in precedenza prodotto quale effetto immediato un aumento delle assunzioni a tempo indeterminato, il versamento della provvista nelle gestioni per il pagamento delle prestazioni ai lavoratori, il consequenziale accredito contributivo e la maturazione - nella generalità dei casi - dei requisiti per la percezione di prestazioni di sostegno al reddito con relativa copertura figurativa101.
In tema di controlli effettuati, nell’anno di riferimento, è emerso come 60.833 102 aziende abbiano effettuato attivazioni di contratti a tempo indeterminato in assenza dei requisiti di
96 L. 28 giugno 2012, n. 92.
97 D.lgs. 4 marzo 2015, n. 23 recante “Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti, in attuazione della l. 10 dicembre 2014, n. 183”.
98 Rileva, in aggiunta, anche se limitata nella misura della contribuzione, l’aumento delle assunzioni in apprendistato che per il triennio 2016/2018 evidenziano un costante aumento da 234.659 a 285.541 fino a 320.239 unità.
99 Osservatorio sul Precariato - report mensile gennaio - dicembre 2018, Tab. 1.
100 Componenti il costo per l’azienda: retribuzione lorda, contributi previdenziali e assistenziali (oneri sociali), ulteriori oneri speciali, quota di accantonamento e rivalutazione Tfr. A tali voci si sottraggono eventuali oneri sociali fiscalizzati e somme riconosciute a titolo di sgravi contributivi e assicurativi.
101 La riduzione strutturale del cuneo contributivo avrebbe come effetto principale un incremento dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato, della durata degli stessi e una consequenziale riduzione degli oneri per la copertura figurativa dei periodi di fruizione dell’indennità di disoccupazione NASpI pari a 1,960 md nel 2018.
102 I controlli sono effettuati dalla Direzione centrale entrate e recupero crediti.
legge, per beneficiare della riduzione contributiva, e conguagliato indebitamente sgravi per l’assunzione di 89.473 lavoratori.
L’attività di vigilanza documentale ha consentito, infatti, di accertare, nel 2018, 377,818 ml riferibili alla fruizione indebita di interventi di decontribuzione ed oltre 33,308 ml a titolo di sanzioni. La verifica sulla sussistenza dei requisiti per la riduzione contributiva e la conseguente revoca del beneficio ha determinato, inoltre, il disconoscimento di agevolazioni per 510,836 ml riferibili al periodo intercorrente tra la data di accertamento e la scadenza degli interventi. Tali somme hanno contribuito a valorizzare l’indicatore della riduzione del debito pubblico riferibile alla generalità delle prestazioni indebite. In merito si evidenzia come la competente Area di vigilanza documentale non risulti in grado di quantificare - dal lato finanziario – l’importo delle somme accertate ed effettivamente riscosse quale indebita decontribuzione per assunzioni non incentivabili e per le quali l’Istituto è tenuto ad attivare le procedure di recupero coattivo103.
Il dato finanziario della riscossione, quale componente autonoma e differenziata rispetto al “recupero” 104 , afferisce alle somme effettivamente introitate ed evidenzia la capacità di realizzo dei crediti oltre che a misurare la effettiva entità dell’apporto all’ammortamento del debito pubblico. Risulta pertanto necessaria una riflessione sulla assunzione dell’accertato a parametro 105 che è posto a base per la quantificazione della produttività del personale responsabile.
Su valori modesti continua del resto anche ad attestarsi il realizzo dei crediti affidati agli agenti della riscossione che, nel 2018, è di 0,403 md a fronte dei 14,203 md ceduti (2,84 per cento). Come, con maggior dettaglio si dirà nel paragrafo 6.5, nell’arco temporale 2000-2018 la percentuale del riscosso dagli agenti medesimi sul totale dei crediti ceduti si attesta (al lordo degli annullamenti o sgravi) sul 17,46 per cento (35,647 md a fronte dei 204,143 md iscritti a ruolo).
Sul versante della quantificazione e dell’accertamento delle entrate contributive, con la precedente relazione è stato evidenziato come l’Istituto, con la circolare n. 106 del 2017, abbia rivisitato, dopo oltre un lustro, i criteri relativi all’applicazione del regime sanzionatorio
103 Nota della Direzione centrale entrate e recupero crediti 13 dicembre 2019, n. 157729 - Pag. 3 - di riscontro alla istruttoria 31 ottobre 2019, n. 660.
104 Per somme recuperate si intendono quelle originariamente destinate a finanziare l’intervento o la prestazione (nel caso di specie l’esonero contributivo), ma sin dai primi controlli non effettivamente imputate per mancanza dei requisiti di legge.
105 Dato economico (accertato) piuttosto che la manifestazione finanziaria (riscosso).
previsto dall’art. 116, commi 8 e 9, della l. 23 dicembre 2000, n. 388106, uniformandosi agli orientamenti espressi in materia dalla Corte di cassazione107. La questione riveste particolare importanza in considerazione del fatto che, a fronte dell’applicazione delle norme in materia di evasione contributiva che dispongono il pagamento di una sanzione civile, in ragione d’anno, pari al 30 per cento e fino al 60 per cento dell’importo dei contributi o premi non corrisposti limite oltre il quale sono dovuti gli interessi di mora, l’applicazione del diverso regime previsto per i casi di omissione contributiva ha determinato minori introiti pari al differenziale di calcolo delle sanzioni (è previsto il pagamento di una sanzione civile, in ragione d’anno, pari al tasso ufficiale di riferimento maggiorato di 5,5 punti con il limite massimo del 40 per cento dell’importo dei contributi o premi non corrisposti entro la scadenza di legge). Si tratta di importi che assumono rilievo anche avendo riguardo al totale delle inadempienze definite con il regime più favorevole e dei quali l’Istituto non sembra avere complessiva cognizione in quanto la responsabilità e la contabilizzazione delle singole operazioni di rideterminazione delle sanzioni è rimessa in capo agli operatori delle sedi108.
In ragione del lasso di tempo intercorso per l’adozione della circolare attuativa, infatti erano state richieste alla tecnostruttura informazioni in merito ai minori introiti per sanzioni e interessi relativi ai periodi antecedenti all’efficacia della circolare medesima 109 . L’amministrazione, nel comunicare di non disporre di elementi circostanziati, ha citato le disposizioni di cui al d.l. n. 193 del 2016 sul presupposto che la possibilità per il contribuente di regolarizzare la propria posizione aderendo alla definizione agevolata con l’estinzione dei debiti iscritti in ruolo attraverso il versamento delle somme dovute a titolo di sorte senza corrispondere sanzioni e interessi di xxxx (quale sia il regime sanzionatorio applicato) potesse essere applicato ai casi di evasione già definiti. Prima dell’emanazione della circolare n. 106 del 2017 i contribuenti avrebbero dovuto sanare per intero l’esposizione debitoria e non in misura ridotta. In proposito, come nelle precedenti relazioni, si ribadisce che i rilievi formulati attengono alle ipotesi di evasione regolate, antecedentemente alla entrata in vigore dello stesso
106 Le citate disposizioni disciplinano i casi di omissione e di evasione contributiva, riferibili rispettivamente al mancato o ritardato pagamento di contributi o premi il cui ammontare è rilevabile dalle denunce e/o dalle registrazioni obbligatori. Ai fini dell’omissione condizione necessaria è che l’ammontare della contribuzione dovuta rilevabile dalle denunce e/o registrazioni obbligatorie. L’evasione - connessa a registrazioni o denunce obbligatorie omesse o non conformi al vero ovvero all’ipotesi di occultamento dei rapporti di lavoro o delle retribuzioni - si realizza qualora il datore di lavoro, con l’intenzione specifica di non versare i contributi o premi, occulta rapporti di lavoro in essere ovvero le retribuzioni erogate.
107 Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza n. 28966 del 27 dicembre 2011.
108 Nota della Direzione centrale entrate e recupero crediti 13 dicembre 2019, n. 157729.
109 Nota istruttoria 31 ottobre 2019, n. 660.
decreto, con la derubricazione del sistema sanzionatorio da evasione ad omissione contributiva, alle quali non avrebbero potuto applicarsi le disposizioni di legge in materia di definizione agevolata. L’Istituto avrebbe dovuto pretendere il pagamento delle sanzioni in rapporto al valore dell’evasione110. Conferma ne sia che le violazioni già definite tramite il pagamento ridotto delle sanzioni per effetto della derubricazione delle inadempienze sono escluse dall’applicazione delle disposizioni in materia di definizione agevolata.
Sempre con riferimento all’attività di accertamento dei crediti, nell’esercizio in esame, si rileva, come - anche in attuazione degli indirizzi strategici del Civ individuati nella Relazione Programmatica approvata con deliberazione 9 maggio 2017, n. 17 - sia stata stipulata una apposita convenzione per la predisposizione di un sistema di indicatori di misurazione dell’indice sintetico di affidabilità contributiva (Isac)111, oltre alla realizzazione di ulteriori interventi in materia di potenziamento delle funzioni e dei controlli, di integrazione dei sistemi informatici utilizzati per le denunce contributive, tra i quali rileva quello per la verifica della legittimità della fruizione del regime contributivo agevolato, introdotto dalla l. 23 dicembre 2014, n. 190, per i lavoratori iscritti alle gestioni artigiani e commercianti tramite il controllo dei dati fiscali relativi ai soggetti che hanno dichiarato di volerne beneficiare.
In ultimo appare necessario evidenziare come - con il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza112 ed in materia di procedure di allerta e di composizione assistita della crisi - sarà posto in capo all’Istituto, nella qualità di creditore pubblico qualificato, l’obbligo di procedere alle segnalazioni per i ritardi eccedenti i sei mesi nel versamento dei contributi previdenziali e per un ammontare superiore al 50 per cento di quelli dovuti nell’anno precedente o superiori alla soglia di 50.000 euro.
110 Art. 116, comma 8, della l. 23 dicembre 2000, n. 388 recante “Misure per favorire l’emersione del lavoro irregolare”.
111 Con la determinazione presidenziale 11 luglio 2018, n. 90 è stata stipulata la “Prima convenzione attuativa della convenzione quadro tra l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, l’Agenzia delle entrate, la Guardia di finanza, l’Istituto nazionale della previdenza sociale e la Soluzione per il sistema economico - Sose spa, per la realizzazione dell’Isac”.
L’Isac (indice sintetico di affidabilità contributiva): indica un sistema di indicatori elementari di affidabilità e di anomalia riguardante il lavoro regolare, aggregabile, con opportune ponderazioni, in uno o più indici sintetici, finalizzato a misurare l’attendibilità del datore di lavoro in ordine alle dichiarazioni contributive e all’emersione del lavoro nero, nonché delle correlate basi imponibili o del lavoro fittizio.
112 Adottato con il d.lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 in attuazione della l. 19 ottobre 2017, n. 155, la cui entrata in vigore è prevista per il 15 agosto 2020.
6.2 Nel comparto dei lavoratori dipendenti le entrate contributive113 registrano un incremento del gettito nel settore privato di 5,006 md e nel settore pubblico di 2,090 md.
La tabella 14 pone in evidenza l’andamento delle entrate contributive suddiviso tra le singole gestioni nel biennio 2018/2017.
Tabella 14 - Entrate contributive lavoratori dipendenti
(dati in milioni)
Lavoro dipendente * | Contributi ** | Variazioni assolute | Variazioni % | |
Anno | ||||
2018 | 2017 | 2018/2017 | 2018/2017 | |
FPLD e altre gestioni obbligatorie | 143.993 | 138.987 | 5.006 | 3,60 |
Ex Enpals | 1.173 | 1.214 | -41 | -3,38 |
Ex Inpdap | 57.219 | 55.129 | 2.090 | 3,79 |
Totale | 202.385 | 195.329 | 7.056 | 3,61 |
* Al netto delle quote di partecipazione degli iscritti all’onere di specifiche gestioni classificate in categoria 2^.
**Fonte: Inps; Nota integrativa al bilancio consuntivo 2018.
Le entrate contributive del comparto lavoro dipendente privato (tabella 15) segnano un significativo incremento - in valore assoluto 4,587 md - essenzialmente da ricondurre all’aumento (3,663 md) fatto registrare dal Fondo pensioni lavoratori dipendenti - Fpld.
In incremento, altresì, il gettito della Gestione prestazioni temporanee - Gpt, mentre continua la flessione delle evidenze dei fondi elettrici ed Inpdai, in ragione principalmente della ulteriore diminuzione degli iscritti e della inversione di tendenza per quello dei telefonici e dei trasporti.
Tabella 15 - Contributi comparto lavoratori dipendenti privati*
(dati in milioni)
Anno | Variazioni assolute | Variazioni % | ||
2018 | 2017 | 2018/2017 | 2018/2017 | |
FPLD | 109.227 | 105.564 | 3.663 | 3,47 |
FPLD Trasporti | 1.110 | 1.064 | 46 | 4,32 |
FPLD Telefonici | 588 | 572 | 16 | 2,80 |
FPLD Elettrici | 454 | 467 | -13 | -2,78 |
FPLD Inpdai | 1.476 | 1.535 | -59 | -3,84 |
Gestione Prestazioni temporanee (GPT) | 22.607 | 21.673 | 934 | 4,31 |
Totale | 135.462 | 130.875 | 4.587 | 3,50 |
*Esclusi i contributi accertati nei confronti delle aziende già sottoposte a disciplina pubblicistica. Fonte: Inps; bilancio consuntivo 2018
113 L’aggregato si compone della contribuzione a carico del lavoratore e del datore. L’aliquota contributiva ordinaria è pari al 33 per cento della retribuzione lorda o del compenso, di cui il 23,81 per cento a carico del datore di lavoro (o committente) e il 9,19 per cento a carico del lavoratore.
Nella tabella 16 sono esposti gli apporti più significativi dei fondi del comparto nel 2018, in raffronto con i corrispondenti dati dell’anno precedente114.
Tabella 16 - Numero iscritti Fondo pensioni lavoratori dipendenti
Lavoratori dipendenti | Anno | Variazioni assolute | Variazioni % | |
2018 | 2017 | 2018/2017 | 2018/2017 | |
FPLD | 13.708.400 | 13.694.000 | 14.400 | 0,11 |
FPLD Trasporti | 100.600 | 101.900 | -1.300 | -1,28 |
FPLD Telefonici | 44.600 | 45.100 | -500 | -1,11 |
FPLD Elettrici | 25.400 | 27.670 | -2.270 | -8,20 |
FPLD Inpdai | 26.810 | 28.200 | -1.390 | -4,93 |
Totale | 13.905.810 | 13.896.870 | 8.940 | 0,06 |
Fonte: Inps; Relazione del Presidente al bilancio consuntivo 2018
L’analisi della evoluzione, nel biennio, del numero degli iscritti assume particolare rilievo al fine di valutare l’andamento delle singole gestioni (tabella 16).
I dati esposti in tabella mostrano la ripresa delle iscrizioni del Fpld (+8.940), a fronte di una progressiva variazione negativa nei fondi aventi evidenza contabile separata di 5.460 unità. In particolare, nella gestione degli elettrici la diminuzione degli iscritti è pari a 2.270 unità (-8,20 per cento), così come continua è la flessione dell’Inpdai, pari a 1.390 unità (-4,93 per cento).
Da sottolineare come l’aumento degli iscritti al Fpld sia da riferire, in tutta prevalenza, alle nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo determinato, che compensa la diminuzione dei lavoratori a tempo indeterminato per effetto del saldo negativo delle cessazioni e della conclusione dei benefici derivanti dall’applicazione della decontribuzione previsti dalle leggi di stabilità per gli anni 2015 e 2016, e dal più contenuto impatto delle misure analoghe previste per il 2018.
Con riguardo alla gestione dei dipendenti privati non sembra ravvisarsi una relazione tra le cessazioni e l’incremento delle iscrizioni, quale conseguenza dei pensionamenti anticipati derivanti dal d.l. 28 gennaio 2019, n. 4 (Quota 100). In ogni caso i primi risultati paiono molto distanti dai tassi di sostituzione stimati (3 neo assunti ogni 10 pensionamenti), e ciò non potrà che peggiorare i coefficienti derivanti dai rapporti di cui alla tabella M. All’interno del Fondo,
114 La tabella non comprende i dati afferenti alle c.d. gestioni speciali minori (Gestione speciale di previdenza per i dipendenti da imprese esercenti miniere, cave e torbiere, Fondo di previdenza per il personale delle abolite imposte di consumo), in quanto meno significativi per iscritti ed entità della contribuzione.
in particolare, i versamenti degli iscritti oltre a rappresentare la fonte primaria di contribuzione garantiscono la sostenibilità della gestione sotto l’aspetto delle spese per le prestazioni.
Le iscrizioni ai fondi, come evidenziato nella tabella 17, incidono sul rapporto prestazione/iscritti e prestazione/contributi e determinano per il Fpld un leggero miglioramento del primo rapporto e una sostanziale variazione positiva del secondo, mentre permangono gli squilibri, ormai strutturali, degli altri fondi.
Tabella 17 - Rapporto prestazioni/iscritti e prestazioni/contributi Fondo previdenza lavoratori dipendenti
Rapporto n. Pensioni/iscritti * | Rapporto Pensioni/contributi ** | |||
Anno | Anno | |||
2018 | 2017 | 2018 | 2017 | |
FPLD | 0,59 | 0,63 | 0,96 | 1,06 |
FPLD Trasporti | 1,00 | 1,00 | 1,98 | 2,02 |
FPLD Telefonici | 1,66 | 1,66 | 3,21 | 3,39 |
FPLD Elettrici | 3,85 | 3,55 | 5,86 | 5,48 |
FPLD Inpdai | 4,83 | 4,58 | 3,85 | 3,66 |
* Indica il numero di prestazioni liquidate per ciascun iscritto.
**Indica la spesa per pensioni per ciascun euro di contributi accertati. Fonte: Corte dei conti su dati bilancio Inps
6.3 L’analisi dei dati del comparto dei lavoratori autonomi (tabella 18) evidenzia un reiterato ridimensionamento del numero di iscritti (nel complesso, -22.361 unità)115 che assume rilievo preoccupante per le gestioni artigiani e commercianti, che diminuiscono, rispettivamente, di 41.779 e 42.200 unità. Per tale ultima gestione, che evidenzia un rilevante disavanzo economico di esercizio e un decremento del gettito contributivo, non si ritiene - a dispetto di quanto asserito nel rendiconto della gestione per l’esercizio in esame - vi sia un nesso causale tra “il sensibile aumento relativo alle aliquote riferite agli anni più recenti” e “gli ultimi interventi normativi che prevedono l’eliminazione di un notevole numero di crediti in capo all’Istituto” e il predetto calo degli iscritti.
In merito si rappresenta come l’aumento delle aliquote appare riferibile agli interventi volti alla armonizzazione della misura della contribuzione delle varie gestioni nell’ottica di perseguire una adeguatezza delle prestazioni corrisposte e la sostenibilità della gestione, peraltro interessata dal ripetersi di disavanzi economici, così recependo le risultanze delle
115 Il dato di consuntivo, dal 2017, è riferito al numero medio annuo degli iscritti anziché, come in precedenza alla consistenza al 31 dicembre.
verifiche tecnico-attuariali116 . D’altra parte, l’accantonamento al fondo svalutazione crediti contributivi che ammonta a 3,955 md risulta ascrivibile alla consolidata difficoltà nella riscossione dei crediti, ulteriormente aggravata dagli interventi di definizione agevolata o stralcio delle partite creditorie oltre che dall’“effetto annuncio” di tali misure sulla generale propensione all’adempimento dell’obbligazione contributiva. Sugli effetti degli interventi di riduzione delle inadempienze contributive e dei carichi si rinvia al par. 6.5117.
Tabella 18 - Numero iscritti comparto lavoratori autonomi
Anno | Variazioni assolute | Variazioni % | ||
2018 | 2017 | 2018/2017 | 2018/2017 | |
Cdcm | 451.170* | 445.552 | 5.618 | 1,26 |
Artigiani | 1.590.111 | 1.631.890 | -41.779 | -2,56 |
Commercianti | 2.089.700 | 2.131.900 | -42.200 | -1,98 |
Gestione separata (parasubordinati) | 1.303.000 | 1.247.000 | 56.000 | 4,49 |
Totale | 5.433.981 | 5.456.342 | -22.361 | -0,41 |
*Per l’anno 2018 viene indicato il numero medio degli iscritti. Fonte: Inps, bilancio consuntivo 2018
Con riguardo alla Gestione separata, l’andamento crescente delle iscrizioni e dei contributi accertati è da ricondurre, in tutta prevalenza, alla concorrenza dei seguenti fattori i) riduzioni della trasformazione della natura del rapporto di lavoro per effetto dell’utilizzo dei benefici derivanti dall’esonero contributivo in caso di assunzioni a tempo indeterminato per i limiti posti alla platea dei beneficiari degli incentivi; ii) accertamento e iscrizione di nuove categorie di lavoratori (quali i giudici di pace ed onorari, prestatori occasionali con libretto famiglia o
116 La Circolare Inps 17 febbraio 2020, n. 28, così come dapprima la Circolare Inps 3 febbraio 2012, n. 14, richiama l’articolo 24,
comma 22, del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, che ha previsto “con effetto dal 1° gennaio 2012, le aliquote contributive pensionistiche di finanziamento e di computo delle gestioni pensionistiche dei lavoratori …omissis… commercianti iscritti alle gestioni autonome dell’Inps sono incrementate di 1,3 punti percentuali e successivamente di 0,45 punti percentuali ogni anno fino a raggiungere il livello del 24 per cento per tutti i soggetti iscritti alle gestioni autonome dell’Inps”. Ne risulta che le aliquote contributive per il finanziamento delle gestioni pensionistiche dei lavoratori artigiani e commercianti, per l’anno 2020, sono pari alla misura del 24 per cento, già raggiunta nel 2018, per i titolari e collaboratori di età superiore ai 21 anni; nonché alla misura del 21,90 per cento per i collaboratori di età inferiore ai 21 anni, per i quali la predetta aliquota continuerà ad incrementarsi annualmente di una misura pari a 0,45 punti percentuali, sino al raggiungimento della soglia del 24 per cento.
117 i) “Saldo e stralcio” dei carichi affidati all’Agente della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017 previsto dall’art. 1, commi da 184 a 198 della l. 30 dicembre 2018, n. 145.
ii) “Rottamazione ter” dei carichi affidati all’AdR di cui all’art. 3 del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito con modificazioni dalla l. n. 136 del 2018.
iii) “Stralcio dei debiti fino a mille euro” come disciplinato dall’art. 4 del d.l. n. 119 del 2018, convertito dalla l. n. 136 del 2018.
contratto di prestazione occasionale 118 ); iii) consolidamento dell’aumento dell’aliquota di contribuzione nella misura del 33,72 per cento119.
Con la circolare n. 128 del 25 settembre 2019 è stata data attuazione alle disposizioni del d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116 con le quali, in attuazione della delega prevista nella l. 29 aprile 2016, n. 57 in materia di riforma della magistratura onoraria, è stata prevista la tutela previdenziale per i giudici onorari di pace e dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari. Il decreto legislativo in oggetto ha esteso la tutela previdenziale e assistenziale obbligatoria ai magistrati onorari che ne risultavano privi in considerazione del quadro normativo previgente.
Gli iscritti alla gestione Cdcm segnano, per parte loro, un aumento di 5.618 unità che incide marginalmente sul miglioramento degli indici di riferimento che, comunque, confermano il dissesto strutturale della gestione.
Tabella 19 - Rapporto pensioni/iscritti/contributi comparto lavoratori autonomi
Lavoratori autonomi | Rapporto Pensioni/iscritti* | Rapporto Prestazioni/contributi** | ||
2018 | 2017 | 2018 | 2017 | |
Cdcm (coltivatori diretti, coloni e mezzadri) | 2,59 | 2,64 | 3,08 | 3,32 |
Artigiani | 1,07 | 1,03 | 1,50 | 1,41 |
Commercianti | 0,68 | 0,66 | 0,97 | 0,91 |
Gestione separata (parasubordinati) | 0,34 | 0,33 | 0,14 | 0,11 |
* Numero di prestazioni liquidate per ciascun iscritto.
**Spesa per prestazioni per ciascun euro di contributi accertati. Fonte: Corte dei conti, su dati bilancio Inps 2018
Le difficoltà dell’intero comparto trovano conferma negli andamenti esposti nella tabella 19 con un rapporto tra pensioni ed iscritti che registra un lieve peggioramento, rispetto ai valori del 2017, ad eccezione della gestione dei lavoratori autonomi agricoli, in cui si registra un calo degli iscritti. In particolare, è da rilevare la crescita del rapporto pensioni/iscritti nella Gestione separata (da 0,33 a 0,34) quale conseguenza immediata dell’incremento delle prestazioni
118 Dati dell’Osservatorio sul precariato con riferimento all’anno 2018:
1) Contratto prestazione occasionale: numero lavoratori 70.372; importo lordo totale euro 57.330.274; importo lordo pro-capite euro 815; ore totali 4.275.894; ore pro capite 61.
2) Libretto famiglia: numero lavoratori 20.348; importo lordo totale euro 24.459.860; importo lordo pro-capite euro 1.202; ore totali 2.129.489; ore pro capite 105.
119 L’art. 2, comma 57, della l. n. 92 del 2012 modificando l’art. 1, comma 79, della l. 24 dicembre 2007, n. 247, ha stabilito l’aliquota contributiva - per i soggetti non assicurati presso altre forme pensionistiche obbligatorie per i quali non è prevista la contribuzione aggiuntiva - nella misura del 33 per cento per l’anno 2018 per Ivs (+ 0,72 di aliquota aggiuntiva).
Per i collaboratori e le figure assimilate non assicurati presso altre forme pensionistiche obbligatorie, per i quali è prevista la contribuzione aggiuntiva dello 0,51 per cento per la Dis-Coll, l’aliquota complessiva è pari al 34,23 per cento.
liquidate, anche supplementari, nonostante il notevole aumento dei contribuenti (pari allo 4,49 per cento).
In leggero miglioramento è, invece, il rapporto tra prestazioni e contributi con riguardo ai settori dei Cdcm i cui indici passano da 3,32 a 3,08, a fronte dell’andamento inverso per i commercianti e gli artigiani rispettivamente da 0,91 a 0,97 e da 1,41 a 1,50.
Tabella 20 - Entrate contributive comparto lavoratori autonomi
(dati in milioni)
Lavoro autonomo* | Contributi | |||
Anno | Variazioni assolute | Variazioni % | ||
2018 | 2017 | 2018/2017 | 2018/2017 | |
Cdcm (coltivatori diretti, coloni e mezzadri) | 1.256 | 1.206 | 50 | 4,15 |
Artigiani | 8.067 | 8.408 | -341 | -4,06 |
Commercianti | 10.433 | 10.825 | -392 | -3,62 |
Gestione separata (parasubordinati) | 7.878 | 7.649 | 229 | 2,99 |
Totale | 27.634 | 28.088 | -454 | -1,62 |
* Al netto delle quote di partecipazione degli iscritti all’onere di specifiche gestioni Fonte: Inps; Bilancio consuntivo 2018
Il gettito contributivo, nel complesso, registra una diminuzione di 454 ml (tabella 20), cui contribuiscono, in particolare, i commercianti e gli artigiani (-392 ml nel 2018 rispetto al 2017), nonostante tali ultime gestioni abbiano beneficiato di ulteriori accertamenti per 39,971 ml (di cui 12,422 per oneri accessori) derivanti dalla operazione Poseidone che ha permesso di iscrivere 1.418 esercenti. Il medesimo strumento di accertamento non risulta invece applicabile alla categoria degli artigiani, per i quali permane quale criticità la iscrivibilità dei lavoratori “di fatto”, a causa della competenza sulla verifica dei requisiti tecnico -professionali previsti da specifiche leggi di settore120.
Per contro, è da sottolineare il risultato positivo nel settore dei “parasubordinati” (da +163 ml del 2017 a +229 ml del 2018), in prevalenza imputabile all’aumento delle aliquote e all’incremento del numero degli iscritti (platea allargata). Andamento questo che determina il trend altalenante delle entrate contributive nell’intero comparto dei lavoratori autonomi (da
+1,93 del 2017 a -1,62 per cento).
È, comunque da ritenere, sempre con riferimento alla gestione separata, come la limitazione della platea dei prestatori di lavoro occasionale - per effetto del disposto dell’art. 54-bis, del d.l.
120 In primis legge quadro per l’artigianato 8 agosto 1985, n. 443.
n. 50 del 2017121 - abbia comportato un rallentamento della crescita del gettito contributivo della gestione medesima. Nell’esercizio 2018 l’ammontare dell’accertato risulta più contenuto in ragione della facoltà di utilizzo - fino al 31 dicembre 2017 - dei buoni per prestazioni di lavoro accessorio richiesti alla data di entrata in vigore del decreto di abrogazione normativa in materia di lavoro accessorio122.
Sul versante delle entrate si rileva come con messaggio n. 1428 del 30 marzo 2018 sia stato, inoltre, affermato che a partire dall’anno 2018 il contributo per l’acquisto di servizi di baby- sitting di cui all’art. 4, comma 24, lett. b), della l. 28 giugno 2012, n. 92 sarebbe stato erogato secondo le modalità previste per il “Libretto famiglia”, mentre i voucher a tal fine già acquisiti telematicamente entro il 31 dicembre 2017 avrebbero continuato ad avere validità fino al 31 dicembre 2018.
Si sottolinea inoltre, che le recenti modifiche normative introdotte in sede di conversione del
d.l. 12 luglio 2018, n. 87 sembrano rendere più complessi i controlli che l’Inps deve realizzare per garantire il rispetto delle norme sulle prestazioni occasionali. Infatti, è previsto che alcuni status particolari del lavoratore (pensionato, disoccupato, percettore di prestazioni a sostegno del reddito, studente) siano autocertificati dagli stressi prestatori e non più attestati dall’utilizzatore, con conseguente possibilità di ritardo nell’aggiornamento dell’anagrafica da parte dei lavoratori stessi. Il regime sanzionatorio previsto nella norma potrebbe, pertanto, non rilevarsi adeguato a prevenire fenomeni di non corretto utilizzo della tipologia contrattuale. La novella normativa introduce regimi speciali per gli enti locali e per i settori del turismo, al quale è previsto possano accedere tutte le aziende alberghiere e le strutture ricettive del settore turismo e che hanno alle proprie dipendenze fino a 8 lavoratori. Per tali soggetti, così come per le imprese agricole, è possibile trasmettere una comunicazione di prestazione lavorativa, prima del suo inizio, indicando un monte orario per un arco temporale fino a dieci giorni.
Sul versante delle entrate un ulteriore allargamento della platea dei destinatari delle prestazioni occasionali, tramite il libretto famiglia, deriva dall’art. 1, comma 368, della l. 27 dicembre 2017, n. 205 che, integrando l’art. 54-bis del d.l. n. 50 del 2017 citato, ha incluso le attività lavorative degli steward prestate negli impianti sportivi nei confronti di più utilizzatori
121 “Disciplina delle prestazioni occasionali. Libretto Famiglia. Contratto di prestazione occasionale”.
122 Il d.l. 17 marzo 2017, n. 25, recante “Disposizioni urgenti per l’abrogazione delle disposizioni in materia di lavoro accessorio nonché per la modifica delle disposizioni sulla responsabilità solidale in materia di appalti”, ha disposto, al comma 1, dell’articolo 1, l’abrogazione degli articoli 48, 49 e 50 del d.lgs. n. 81 del 2015, relativi alla disciplina del lavoro accessorio, a decorrere dal 17 marzo 2017.
(società sportiva di cui alla l. 23 marzo 1981, n. 91) da cui derivino, nel corso di un anno civile e per ciascun prestatore, compensi di importo complessivo non superiore a 5.000 euro.
Queste società possono ricorrere alle prestazioni di lavoro occasionale per lo svolgimento delle attività di cui al decreto del Ministro dell’interno 8 agosto 2007 in cui rientra l’organizzazione delle competizioni sportive nei complessi e negli impianti sportivi, con capienza superiore a
7.500 posti, nei quali si svolgono partite ufficiali delle squadre di calcio professionistiche.
In merito, si rileva come per tale categoria di lavoratori non trovano applicazione il limite di cinque dipendenti previsto in xxx xxxxxxxx xxx x.x. x. 00 del 2017 per l’accesso alle prestazioni occasionali da parte degli utilizzatori diversi dalle persone fisiche non nell’esercizio di un’attività economica e il tetto di compensi erogabili da parte di ciascun utilizzatore nei confronti di tutti i prestatori di importo complessivo non superiore a 5.000 euro.
Quanto all’impianto generale della innovazione è da evidenziare come la corresponsione del compenso orario netto sia pari a 8 euro - rispetto al trattamento minimo stabilito per il contratto di prestazione occasionale fissato in 9 euro - con conseguenti minori oneri contributivi, in presenza di operatori economici non ascrivibili alla categoria delle famiglie. Ad esso si aggiunge la previsione di una comunicazione successiva alla prestazione lavorativa pur in presenza di una attività che comporta dei rischi di carattere oggettivo riferibili al contesto ambientale.
Infine, è da sottolineare come all’andamento delle entrate contributive, nel settore del lavoro autonomo, contribuirà, anche per gli esercizi successivi, quanto previsto dalla l. 22 maggio 2017, n. 81 che ha modificato - a decorrere dal 1º luglio - le aliquote contributive dovute per alcune tipologie di iscritti alla gestione separata 123 , prevedendo un’aliquota contributiva aggiuntiva pari allo 0,51 per cento124 per il finanziamento della tutela contro la disoccupazione (Dis-Coll), portando l’aliquota complessiva per l’anno 2018 in una percentuale variabile tra il 33,72 e il 34,23.
Sempre con riguardo alle gestioni dei lavoratori autonomi, un cenno è da riservare alla prosecuzione nel 2018 delle attività finalizzate al recupero di crediti tramite la cosiddetta operazione “Poseidone” con lo scambio e confronto dei dati presenti negli archivi Inps e
123 Collaboratori, assegnisti e dottorandi di ricerca con borsa di studio, titolari degli uffici di amministrazione, sindaci e revisori, iscritti in via esclusiva alla Gestione separata, non pensionati e privi di partita Iva.
124 Il contributo aggiuntivo accertato a copertura della Dis-Coll (l. n. 81 del 2017) è stato pari a 21,159 ml a fronte dell’erogazione indennità disoccupazione per i collaboratori per 7,107 ml.
dell’Agenzia delle entrate. Per l’effetto dell’operazione illustrata sono stati iscritti alla gestione nuovi soggetti contribuenti e, per l’anno di competenza 2012, sono stati accertati crediti per 125,768 ml, di cui 74,322 ml per contributi e 51,445 ml per sanzioni. L’individuazione di 20.349 nuovi contribuenti ha notevolmente contribuito alla crescita delle iscrizioni (56.000 unità nel 2018), che, in concomitanza all’aumento dell’aliquota di contribuzione e della platea degli iscritti, ha comportato un incremento dei crediti accertati nella misura del 2,99 per cento (229 ml in termini assoluti).
Ulteriori crediti per 120.028.352,03 (di cui 68.082.977 per contributi e 51.945.374,26 per sanzioni) risultano accertati tramite l’incrocio dei dati derivanti dal flusso delle denunce mensili (Uniemens) e i modelli 770 125 , quale contribuzione dovuta alla Gestione Separata, con l’individuazione di ulteriori 19.106 committenti obbligati a contribuirvi.
Nel corso del 2018 sono stati contabilizzati i contributi riferibili ad attività lavorative di tipo occasionale e del libretto famiglia e si è proceduto alla conseguente ripartizione ed imputazione degli stessi alla pertinente gestione e tale operazione ha inciso positivamente sui saldi dei “parasubordinati”.
6.4 L’esercizio finanziario in esame è stato contraddistinto dagli effetti derivanti dall’adozione di provvedimenti normativi che hanno inciso sull’andamento in progressiva crescita nell’utilizzo del sistema di pagamento attraverso buoni lavoro. Infatti, con il d.l. 17 marzo 2017,
n. 25, convertito dalla l. 20 aprile 2017, n. 49, sono stati abrogati gli articoli da 48 a 50 del d.lgs.
n. 81 del 2015 in materia di lavoro accessorio. Ne consegue che nel corso del 2018 risultano incassati ulteriori 9,5 ml, quale controvalore di voucher utilizzati entro il 31 dicembre 2017. Per contro nell’ultimo esercizio interamente consuntivato (2016) era emerso un ulteriore aumento del valore dei voucher venduti del 24,01 per cento rispetto al 2015 (si passava, nei valori assoluti, da 1,081 md a 1,340 md, con un incremento di 259,542 ml). Ciò nonostante alla data di interruzione della facoltà di acquisto dei voucher (entrata in vigore del d.l. 25/2017) risultavano venduti 32.729.827 buoni.
L’andamento degli incassi dei voucher nell’ultimo triennio è esposto nella Tabella 21.
125 Come previsto dal progetto di verifica avviato nell’ambito del programma di ottimizzazione della gestione del soggetto contribuente e delle infrastrutture tecnologiche con il messaggio 31 gennaio 2017, n. 464.
Tabella 21 - Incassi voucher 2016-2018
Anno 2016 | Anno 2017* | Anno 2018** | |||
Buoni venduti | Valore | Buoni venduti | Valore | Buoni incassati | Valore |
134.065.536 | 1.340.655.360 | 32.729.827 | 327.298.270 | 947.213 | 9.472.130 |
* I buoni per prestazioni di lavoro accessorio richiesti alla data di entrata in vigore del decreto recante l’abolizione (17 marzo 2017) potevano essere utilizzati fino al 31 dicembre 2017.
** Buoni incassati nel 2018 per prestazioni rese entro il 31 dicembre 2017. Fonte: Data Warehouse di Inps
L’art. 54 bis del d. l. 24 aprile 2017, n. 50 - introdotto in sede di conversione dalla l. 21 giugno 2017, n. 96 - ha, successivamente, disciplinato in maniera sistematica le prestazioni di lavoro occasionali126.
Un aspetto meritevole di rilievo è l’analisi degli effetti sul mercato del lavoro derivanti prima dall’abolizione del sistema di pagamento del lavoro accessorio attraverso buoni lavoro e dalla successiva introduzione e disciplina del Libretto Famiglia e del Contratto di prestazione occasionale. Infatti, ad un iniziale e notevole incremento dei rapporti di lavoro a chiamata o intermittente, che hanno surrogato le prestazioni svolte negli ambiti oggettivi e soggettivi in precedenza coperti dai voucher, ha fatto seguito una espansione - sia pure limitata dalla restrizione della platea dei lavoratori e dei settori interessati – del ricorso al Libretto Famiglia e al Contratto di prestazione occasionale.
In corrispondenza, infatti, del periodo gennaio-dicembre 2018, la variazione in aumento dell’attivazione di nuovi rapporti di lavoro a chiamata o intermittenti (a tempo determinato e indeterminato) è stata pari a 7,88 per cento (da 567.865 del 2017 a 612.591 del 2018).
I periodi successivi confermano l’effetto sostitutivo delle assunzioni a tempo determinato rispetto alle prestazioni occasionali continuando ad evidenziare un ulteriore incremento del 4,47 per cento (da 3.223.431 a 3.367.489 unità in valori assoluti) in confronto allo stesso periodo
126 L’art. 54-bis attribuisce ai datori di lavoro di acquisire prestazioni di lavoro occasionali secondo due distinte modalità di utilizzo: i) Libretto famiglia; ii) Contratto di prestazione occasionale. Le forme di contratto di lavoro si caratterizzano per la differente destinazione a diverse categorie di datori di lavoro presentando profili di specificità in relazione all’oggetto della prestazione, alla misura minima dei compensi e dei connessi diritti di contribuzione sociale obbligatoria, nonché alle modalità di assolvimento degli adempimenti informativi verso l’Istituto. Le prestazioni di lavoro occasionali rese nel rispetto delle previsioni che regolano i contratti di lavoro - Libretto famiglia e Contratto di prestazione occasionale – soggiacciano agli specifici limiti economici, tutti riferiti all’anno civile di svolgimento della prestazione lavorativa:
a) per ciascun prestatore, con riferimento alla totalità degli utilizzatori, a compensi di importo complessivamente non superiore a 5.000 euro;
b) per ciascun utilizzatore, con riferimento alla totalità dei prestatori, a compensi di importo complessivamente non superiore a 5.000 euro;
c) per le prestazioni complessivamente rese da ogni prestatore in favore del medesimo utilizzatore, a compensi di importo non superiore a 2.500 euro. Detti importi sono riferiti ai compensi percepiti dal prestatore, ossia al netto di contributi, premi assicurativi e costi di gestione.
dell’anno antecedente e un progressivo aumento delle assunzioni a chiamata a tempo indeterminato, compresi i periodi contraddistinti da picchi lavorativi. A chiusura del periodo in esame gli incrementi di assunzioni a tempo indeterminato e a termine risultavano rispettivamente pari al 90.275 e 144.058 rispetto all’anno precedente127.
Va detto come l’Istituto abbia tempestivamente dettato le disposizioni operative in materia di lavoro occasionale (circolare n. 107 del 2017), anche per soddisfare l’esigenza di garantire un sistema di controlli adeguato, anche oltre la prevista tracciabilità dello strumento in questione. A tal fine è stabilito che l’utilizzatore - almeno sessanta minuti prima dell’inizio dello svolgimento della prestazione lavorativa - provveda alla comunicazione preventiva tramite gli strumenti messi a disposizione dall’Inps. È, inoltre, prevista - quale prerogativa dell’utilizzatore128 - la possibilità di revoca della dichiarazione inoltrata (entro il terzo giorno successivo a quello originariamente previsto per lo svolgimento della prestazione) per evenienze di carattere straordinario, avvalendosi della procedura telematica dell’Istituto.
L’istituto della revoca è stato oggetto di specifico monitoraggio al fine di verificarne l’eventuale utilizzo “distorto” a pregiudizio dei diritti dei lavoratori. È emerso che nell’ultimo triennio (2017-2019) sono state revocate 14.555 prestazioni e si è proceduto ad un accertamento, in alcuni casi condotti in sede ispettiva e dalla Guardia di finanza, nei confronti dei soggetti che in termini percentuale avevano effettuato il numero maggiore di revoche, avendo riguardo a specifiche casistiche. All’esito della estrazione dei dati afferenti alle revoche è emerso che nell’anno sono state effettuate 6.531 revoche nei termini di legge 2018129.
Quanto al libretto famiglia, per esigenze di semplificazione degli adempimenti a carico delle famiglie, la legge prevede esclusivamente una comunicazione, da parte del dante causa, successiva all’effettivo svolgimento del rapporto di lavoro.
Resta da osservare come, per entrambi i nuovi istituti, rimane centrale il tema dei controlli sulla loro corretta gestione, la cui efficacia dipende dalle attività della vigilanza documentale, poste in essere dall’Inps, e dall’azione ispettiva di competenza dell’Ispettorato nazionale del lavoro. Nel corso dell’esercizio si è provveduto a comunicare alle sedi competenti interessate dal maggior numero di revoche le posizioni dei lavoratori al fine di stimolare le verifiche. In tale
127 Osservatorio sul precariato dell’Inps - Report gennaio-dicembre 2018.
128 Con la possibilità, però, per il lavoratore di confermare l’avvenuto svolgimento della prestazione, annullando la eventuale revoca.
129 Le categorie delle prestazioni revocate attengono rispettivamente n. 6.184 alle aziende, n. 201 alle imprese agricole e n. 146 alle PPAA.
contesto si rileva come le procedure informatiche non consentono di avere cognizione di eventuali riqualificazioni del rapporto di lavoro e delle condotte atte alla simulazione delle prestazioni. Ciò non consente di procedere all’addebito della contribuzione dovuta in seguito alla contestazione della violazione della normativa in materia di prestazioni occasionali e conseguentemente procedere alla notifica degli atti di accertamento.
6.5 In materia di riscossione dei contributi occorre evidenziare come l’entità e il grado di realizzazione dei crediti siano stati investiti da provvedimenti normativi che hanno anche influito sul trend degli adempimenti volontari. La riscossione corrente dei crediti contributivi è pari a 223,063 md, con un incremento di 5,425 md rispetto all’esercizio precedente (+2,5 per cento).
L’Istituto, nel periodo 2000-2018, ha trasmesso agli agenti della riscossione (Adr) crediti contributivi per 204,143 md comprensivi di sanzioni ed interessi.
Nel medesimo arco temporale, risultano riscossi crediti per 35,648 md (pari al 17,46 per cento del totale trasmesso), mentre 30,801 md (pari al 15,09 per cento del totale e rispetto al 15,35 del 2017), sono stati oggetto di annullamento o sgravio perché riferibili ad importi non dovuti.
Alla chiusura dell’esercizio in esame, l’importo dei crediti contributivi presso gli agenti di riscossione è, dunque, di 137,694 md 130 , di cui 111,429 md per soli contributi con corrispondenza tra i residui nel bilancio dell’Istituto, mentre 26,265 md (per sanzioni ed interessi) afferiscono alla gestione degli agenti della riscossione e dovrebbero trovare corrispondenza contabile nel bilancio dell’Inps quando effettivamente incassati131.
I dati testé esposti sono significativi della importanza di un tema che assume rilievo centrale per l’Istituto. La generale debolezza del sistema della riscossione affidato all’Agenzia delle entrate-Riscossione e a Riscossione Sicilia, si riflette, infatti, non solo sui flussi finanziari necessari per dare effettiva copertura alle prestazioni istituzionali rese obbligatorie per legge, ma determina una rappresentazione contabile - dal lato finanziario ed economico-patrimoniale
- la cui lettura merita attenta considerazione.
130 L’aggregato comprende le sospensioni delle cartelle/avvisi di addebito disposte al 31 dicembre 2018 per 4,221 md (2,07 per cento del totale) e 133,473 md di carico residuo.
131 Le partite creditorie riferibili alle sanzioni ed interessi sono destinate ad un sostanziale ridimensionamento per effetto degli interventi finalizzati alla definizione agevolata delle inadempienze, ex art. 6 del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193 convertito, con modificazioni dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225.
Pur nella corrispondenza, infatti, degli importi dei residui attivi iscritti nella situazione finanziaria con i crediti dello stato patrimoniale, è da sottolineare come questi ultimi siano svalutati per un importo pari - a fine 2018 - al 70,41 per cento del totale.
Ne consegue che una quota rilevante, ma non ancora esattamente determinata, dei crediti in carico agli agenti della riscossione sia valutata dall’amministrazione a rischio di effettivo incasso e, quindi, iscritta al passivo dello stato patrimoniale, in ossequio ai principi civilistici della contabilità economica.
La tabella 22 espone la situazione dei crediti contributivi iscritti nell’attivo dello stato patrimoniale, in rapporto ai crediti svalutati nell’apposito fondo del passivo ed evidenzia il progressivo incremento delle percentuali di svalutazione.
Tabella 22 - Crediti contributivi e fondo svalutazione
(dati in milioni)
RENDICONTI | ||||||||
2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
Residui attivi da contributi | 69.324 | 72.316 | 78.645 | 86.640 | 92.399 | 98.236 | 104.453 | 111.429 |
Fondo svalutazione | 30.530 | 34.419 | 38.938 | 42.937 | 55.220 | 60.503 | 68.875 | 78.452 |
Rapporto Fondo/Residui | 44,04% | 47,60% | 49,51% | 49,56% | 59,76% | 61,59% | 65,94% | 70,41% |
Fonte: Corte dei conti su dati bilanci consuntivi
La tabella 23 dà conto, invece, della movimentazione del fondo svalutazione crediti, con prelievi che, dal 2011 - in concomitanza con l’affidamento dei relativi compiti agli agenti della riscossione - si palesano di importo estremamente contenuto, tanto più se considerati nel rapporto con l’incremento del fondo.
Tabella 23 - Movimentazione fondo svalutazione crediti
(dati in milioni)
RENDICONTI | |||||||||
PERIODO | 2000-2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
Accantonamento al fondo svalutazione crediti contributivi | 264.331 | 4.408 | 4.806 | 5.682 | 4.974 | 13.090 | 6.220 | 9.143 | 10.850 |
Prelievo dal Fsc | 11.576 | 684 | 966 | 1.163 | 974 | 808 | 937 | 771 | 1.273 |
Incremento Fsc | 13.496 | 3.724 | 3.840 | 4.519 | 3.999 | 12.283 | 5.283 | 8.372 | 9.578 |
Fonte: Corte dei conti su dati bilanci consuntivi
E’, infatti, da porre l’accento sulla circostanza che il fondo svalutazione crediti si incrementa, annualmente, per percentuali stabilite con determina del direttore generale - mediante l’applicazione di specifici coefficienti di inesigibilità determinati in base alla natura del credito, all’anno di accertamento e allo stato amministrativo dell’azione di recupero - che soltanto dal 2015 fanno un rinvio (almeno dal lato formale) ad interlocuzione con gli agenti della riscossione circa la inesigibilità delle poste creditorie.
Per contro, i prelievi dal fondo in parola trovano il proprio fondamento nell’attività dell’amministrazione, ove essa accerti, attraverso l’azione delle proprie sedi territoriali, l’inesigibilità del credito, con conseguente cancellazione dei residui attivi e dei corrispondenti crediti.
Non altrettanto si è verificato, nel decennio in considerazione, con riguardo all’attività degli agenti della riscossione che, in ragione anche del succedersi di norme di proroga dei termini finali entro i quali comunicare all’ente di riferimento la dichiarazione di inesigibilità dei crediti in carico132 - pur se relativi ad anni risalenti - non avevano posto le condizioni perché si realizzasse il relativo discarico contabile dell’agente (secondo il procedimento previsto dagli articoli 19 e 20 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112) con la conseguente possibilità per l’Istituto di cancellare i residui attivi di natura contributiva.
Nell’esercizio in esame impattano in misura notevole gli abbandoni dei crediti conseguenti ai recenti provvedimenti che introducono forme di agevolazione per estinguere i debiti contributivi, oltre che le somme accessorie.
In particolare, l’art. 4 del d.l. n. 119 del 2018133, convertito dalla l. n. 136 del 2018 disciplina lo “Stralcio dei debiti fino a mille euro”. La norma in questione dispone l’annullamento automatico dei debiti di importo residuo fino a mille euro affidati agli Adr, in mancanza di specifica richiesta del contribuente al quale è comunque impedito l’eventuale pagamento. L’importo residuo oggetto dello stralcio è determinato dalla somma della sorte capitale omessa, degli interessi e delle sanzioni come quantificati alla data dell’accertamento della inadempienza.
132 E’ d’uopo ribadire come, da ultimo, l’art 1, c. 684, della l. 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015), come modificato dall’art. 1, comma 10-quinquies della l. n. 172 del 2017 prevede che le comunicazioni di inesigibilità relative alle quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2017 siano presentate, per i ruoli consegnati negli anni 2017 e 2018, entro il 31 dicembre 2021. Per i ruoli consegnati negli anni precedenti, per ogni singola annualità di consegna, a partire dalla più recente, le comunicazioni dovranno essere presentate entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo al 2021.
133 Entrato in vigore il 24 ottobre 2018.
Quanto descritto pone diverse questioni avendo riguardo alle variazioni della consistenza dei crediti iscritti in bilancio e alle uscite per prestazioni istituzionali. Invero, l’importo delle singole partite creditorie - riferibili ai crediti ceduti all’Adr nel periodo dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2010 - è cristallizzato alla data di contabilizzazione, con la conseguenza che l’eventuale ricalcolo degli oneri accessori (interessi e sanzioni) avrebbe comportato una notevole riduzione dei crediti stralciabili. In merito si evidenzia che la considerazione del dato contabile storico, oltre a cagionare uno sbilanciamento a favore dei contribuenti inadempienti, ha prodotto effetti sul rendiconto successivo all’esercizio in esame, quale conseguenza della eliminazione dei residui attivi divenuti inesigibili ex lege, e sulla previsione delle spese per prestazioni, a causa delle garanzie poste a tutela delle posizioni assicurative dei lavoratori dipendenti. Sul punto la direzione centrale entrate e recupero crediti considera la neutralità degli effetti dello stralcio sulla posizione contributiva dei lavoratori dipendenti, quale risultato dell’art. 2116 del cc.
Va sottolineato che per i lavoratori dipendenti l’accredito della contribuzione, in mancanza del versamento della provvista, comporta comunque la valorizzazione del periodo contributivo omesso utile alla maturazione del diritto e alla quantificazione della misura della prestazione previdenziale.
A tal proposito, inoltre, risultano meritevoli di specifica valutazione le ulteriori conseguenze sulle posizioni assicurative dei lavoratori autonomi, il cui settore è sottratto all’applicazione del principio di automaticità disciplinato dall’art. 2116 cc. Infatti, dal discarico automatico delle partite creditorie deriva la contrazione dei periodi accreditati utili ai fini della determinazione del diritto e della misura della prestazione pensionistica. La rilevanza della questione discende dalla circostanza che il mancato adempimento agli obblighi contributivi è, in questa fattispecie, conseguenza di apposita norma speciale. Ciò pone numerose problematiche circa l’imputazione dell’inadempimento - e della consequenziale scopertura contributiva - al contribuente, in assenza del decorso del termine prescrizionale. D’altra parte, il riconoscimento della facoltà di versamento dei periodi stralciati – anche nella sola misura utile al perfezionamento del requisito pensionistico - potrebbe aggravare la situazione già deficitaria
delle gestioni dei lavoratori autonomi, quale conseguenza del perfezionamento del diritto e del pagamento delle prestazioni connesse134.
Nelle tabelle 24 e 25 si riporta la massa dei crediti contributivi oggetto di eliminazione pari a quasi 18,5 md di crediti.
Tabella 24 – Carichi fino a 1.000 euro affidati ad Agenzia Entrate – Riscossione
Totali partite con debito residuo (carichi affidati) fino a 1.000 Euro Anni consegna 2000-2010 (d.l. n. 119 del 2018, art. 4) Dati del flusso ricevuto da agenzia delle Entrate Riscossione | |||||
Gestione del Credito | Contributo | Sanzione | Interessi | Altre tipologie di credito | Totale complessivo |
Gestione Aziende | 1.822.660.905,00 | 000.000.000,00 | 0.000.000,00 | 0.000.000,00 | 0.000.000.000,44 |
S.S.N. Aziende | 61.250.318,00 | 00.000.000,33 | 504,55 | 129.170.052,71 | |
Gestione artigiani | 6.114.812.559,28 | 1.107.693.967,42 | 89.497,95 | 7.222.596.024,65 | |
Gestione commercianti | 5.456.919.857,00 | 000.000.000,71 | 78.564,02 | 6.285.045.248,41 | |
Agricoli autonomi | 130.117.453,00 | 00.000.000,68 | 853.111,40 | 181.367.348,56 | |
Aziende agricole | 130.274.916,00 | 00.000.000,26 | 594.964,78 | 173.286.115,47 | |
Committenti e associati | 196.026.612,00 | 00.000.000,00 | 0.000.000,26 | 000.000.000,51 | |
Liberi professionisti | 84.117,82 | 66.752,47 | 17.913,79 | 168.784,08 | |
Pescatori autonomi | 934.663,95 | 261.760,76 | 1.196.424,71 | ||
Crediti non riconciliati | 12.038.792,02 | 5.817.166,44 | 166,54 | 17.856.125,00 | |
Totale | 00.000.000.000,00 | 0.000.000.000,00 | 00.000.000,00 | 0.000.000,00 | 00.000.000.000,54 |
• Esclusa riscossione Sicilia | |||||
Cartelle per i soggetti contribuenti | 94.725.806,00 | 00.000.000,39 | 592.840,15 | 246.225,00 | 000.000.000,01 |
134 Le somme eventualmente versate dopo il 24 ottobre 2018 - in assenza di ulteriori inadempienze - vengono rimborsate al contribuente.
Tabella 25 – Carichi fino a 1.000 euro affidati a Riscossione Sicilia
Totali partite con debito residuo (carichi affidati) fino a 1.000 Euro Anni consegna 2000-2010 (d.l. n. 119 del 2018, art. 4) Dati dei flussi ricevuti da Riscossione Sicilia | |||||
Gestione del Credito | Contributo | Sanzione | Interessi | Altre tipologie di credito | Totale complessivo |
Gestione Aziende | 232.998.050,00 | 00.000.000,00 | 0.000.000,04 | 444.930,00 | 000.000.000,30 |
S.S.N. Aziende | 5.832.581,58 | 6.523.447,87 | 12.356.029,45 | ||
Xxxxxxxx Xxxxxxxxx | 653.272.912,00 | 000.000.000,72 | 3.446,79 | 798.746.041,52 | |
Gestione Commercianti | 750.485.580,00 | 000.000.000,28 | 4.275,88 | 891.119.768,43 | |
Agricoli Autonomi | 51.204.756,00 | 00.000.000,98 | 281.389,39 | 72.070.309,01 | |
Aziende Agricole | 25.507.607,17 | 7.372.775,36 | 20.128,40 | 32.900.510,93 | |
Committenti e Associati | 5.913.299,07 | 1.313.582,66 | 58.315,13 | 7.285.196,86 | |
Liberi Professionisti | 947,89 | 1.533,82 | 2.481,71 | ||
Totale | 1.725.215.734,00 | 000.000.000,00 | 0.000.000,63 | 444.930,72 | 2.100.646.262,21 |
Cartelle per i Soggetti Coobbligati | 4.837.401,42 | 1.725.645,47 | 78.078,82 | 13.839,53 | 6.654.965,24 |
Fonte: Direzione centrale Entrate e recupero crediti
L’art. 3 del d.l. 23 ottobre 2018, n. 119, convertito con modificazioni dalla l. n. 136 del 2018 “Rottamazione ter”135 disciplina una ulteriore forma di agevolazione per i contribuenti che hanno richiesto entro il 30 aprile 2019 la definizione dei debiti - non rientranti nella previsione dello stralcio ex art. 5 dello stesso d.l. – affidati agli Adr dal 1° gennaio 2010 al 31 dicembre 2017. Con il successivo “decreto Crescita” 136 sono stati riaperti i termini degli istituti agevolativi solo per i debiti non ricompresi nella dichiarazione di adesione alla “Rottamazione ter”. La misura originaria consentiva il pagamento dei carichi trasmessi ai concessionari senza la corresponsione delle sanzioni e degli interessi di mora137, ovvero le sanzioni e le somme aggiuntive138. Le somme dovute sono quelle affidate agli Adr a titolo di capitale ed interessi, aggi di riscossione139 e per il rimborso delle spese per le procedure esecutive e notifica delle cartelle di pagamento.
135 Rispetto ai precedenti provvedimenti di definizione - previsti dal d.l. 22 ottobre 2016, n. 193 (Prima Rottamazione) e dal d.l. 16 ottobre 2017, n. 148 (Rottamazione bis) - sono state introdotte ulteriori facilitazioni per i contribuenti, in particolare:
i) Dilazione delle somme dovute in 18 rate ripartite in 5 anni. Le scadenze previste sono 31 luglio e 30 novembre 2019. Dal 2020 le scadenze sono 28 febbraio; 31 maggio; 31 luglio e 30 novembre di ciascun anno fino al 2023.
ii) Riduzione del tasso di interesse dal 4,5 per cento al 2 per cento.
136 Art. 16 bis del d.l. 30 aprile 2019, n. 34 recante “Misure urgenti di crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di crisi”.
137 Gli artt. 25, comma 2 e 30, comma 1, del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, stabiliscono che decorso inutilmente il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella sulle somme iscritte a ruolo si applicano, a partire dalla data della notifica della cartella e fino alla data del pagamento, gli interessi di mora al tasso determinato annualmente con decreto del Ministero delle finanze con riguardo alla media dei tassi bancari attivi.
138 L’art. 27, comma 1, del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 in merito agli accessori dei crediti previdenziali stabilisce che “In deroga all’articolo 30 del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, come sostituito dall’articolo 14 del presente decreto, sui contributi o premi dovuti agli enti pubblici previdenziali, decorso il termine previsto dall’art. 25 del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, come sostituito dall’articolo 11 del presente decreto, le sanzioni e le somme aggiuntive dovute sono calcolate, secondo le disposizioni che le regolano, dalla data della notifica e fino alla data del pagamento”.
139 Art. 17 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112.