Partenariato Pubblico Privato (PPP) per infrastrutture materiali e immateriali: esperienze e strumenti

Data 3 novembre 2017

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Indice

1. Il PPP come condizione di contesto essenziale per l’attrazione di capitali privati nel settore infrastrutture e nella valorizzazione del territorio: profili e competenze per la realizzazione di modelli virtuosi e per l’abbattimento dei rischi di insuccesso.

2. Il contratto di PPP: caratteristiche, ragioni della forte regolazione da parte del Codice, d.lgs. 50/2016, e best practices a livello Europeo. Le differenti modalità di remunerazione dell’affidatario: canone, tariffazione su utenza o diversa utilità e la soluzione di un apparente paradosso della “confusione” con le concessioni.

3. La centralità delle piattaforme informative di monitoraggio dei rischi (tipo B.I.M. e assimilabili) nelle fasi di progettazione, costruzione e gestione.

4. Il contratto di PPP per l’infrastrutturazione, il rendimento degli asset pubblici e la riqualificazione del territorio: esempi come contratto di disponibilità, concessione di valorizzazione e i Programmi Unitari di valorizzazione territoriale (PUVaT).

5. Il contratto di PPP di servizi fredde bilaterali la nuova frontiera dell’infrastrutturazione ibrida, materiale e immateriale, della PA (Smart City, IT e Management nel turismo, Sanità, ecc.).

La competenza

Il PPP come condizione di contesto essenziale per l’attrazione di capitali privati nel settore infrastrutture e nella valorizzazione del territorio: profili e competenze per la realizzazione di modelli virtuosi e per l’abbattimento dei rischi di insuccesso

I settori di intervento

Risorse idriche

Trasporti

Captazione – Adduzione - Trattamento - Potabilizzazione Distribuzione - Reti fognarie e depurazione

Strade - Autostrade - Ponti e Tunnel - Aeroporti – Porti - Interporti - Trasporto pubblico locale

Ambiente

Smaltimento RSU

Strutture sportive

Impiantistica sportiva (piscine, centri sportivi polivalenti, etc.)

Strutture culturali

Centri congressi - Recupero immobili storici – Musei – Biblioteche – Riqualificazione urbana

Opere pubbliche varie

Edilizia Sanitaria – Edilizia Penitenziaria – Edilizia Scolastica – Immobili uso PA – Alloggi personale militare – Caserme – Parcheggi – Data Centre

Il D.lgs. 50/2016 (Codice)

IL CODICE DETTA LE REGOLE QUADRO DEL MERCATO DEGLI APPALTI, DELLE CONCESSIONI E DEL PPP

ATTRIBUISCE ALLA PA IL RUOLO DI REGOLATORE CON OBBLIGHI DI COERENZA E DI TUTELA DEL MERCATO

ATTRIBUISCE ALLA PA IL RUOLO DI PLAYER DAL LATO DELLA DOMANDA NEL MERCATO PER DEFINIRE COSA VUOLE COMPRARE DAGLI OPERATORI ECONOMICI E ATTRAVERSO QUALI CONTRATTI E PROCEDIMENTI

Il Codice riconosce alla PA ampi spazi di discrezionalità amministrativa, un tempo negati dalla Merloni, per impersonare entrambi i ruoli. Questo è il filo rosso che unisce tutte le modifiche intervenute con i decreti correttivi e che caratterizza il Codice.

SE LA SOCIETA’ DI PROGETTO FALLISCE

 Un’ ipotesi istruttiva

Art. 2041 codice civile - Dell’arricchimento senza causa

LA NUOVA MENTALITA’ DELLE STAZIONI APPALTANTI

Presidiare i processi, non delegare la prerogativa del ruolo ai privati

 Individuare una squadra interna e investire nella sua formazione

 Utilizzare la consulenza giuridica, economico finanziaria e tecnica di UTFP e di consulenti esterni per impostare e seguire il procedimento

 La competenza della stazione affidante permette la replicabilità dei procedimenti abbattendo il rischio di mortalità

La Competenza

ART. 183, 2 Codice

Il progetto di fattibilità da porre a base di gara è redatto dal personale delle amministrazioni aggiudicatrici in possesso dei requisiti soggettivi necessari per la sua predisposizione in funzione delle diverse professionalità coinvolte nell'approccio multidisciplinare proprio del progetto di fattibilità. In caso di carenza in organico di personale idoneamente qualificato, le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare la redazione del progetto di fattibilità a soggetti esterni, individuati con le procedure previste dal presente codice. Gli oneri connessi all'affidamento di attività a soggetti esterni possono essere ricompresi nel quadro economico dell’opera.

La Competenza

ART. 113, 2 Codice

2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.

Art. 181 D.Lgs . 50/2016 (Partenariato pubblico privato) Garanzie procedimentali – ADEGUATA ISTRUTTORIA

Art. 181, comma 3, dove “La scelta è preceduta da adeguata istruttoria con riferimento:

1) all’analisi della domanda e dell’offerta

2) della sostenibilità economico-finanziaria e

3) economico-sociale dell’operazione,

4) alla natura e alla intensità dei diversi rischi presenti nell’operazione di partenariato, anche utilizzando tecniche di valutazione mediante strumenti di comparazione per verificare la convenienza del ricorso a forme di partenariato pubblico privato in alternativa alla realizzazione diretta tramite normali procedure di appalto” (Corte dei Conti).

Diligenza specifica della PA sulla bancabilità

Art. 165 e 180, comma 7 (Rischio ed equilibrio economico- finanziario nelle concessioni)

Art. 165, comma 4. Al fine di agevolare l'ottenimento del finanziamento dell'opera, i bandi e i relativi allegati, ivi compresi, a seconda dei casi, lo schema di contratto e il piano economico finanziario sono definiti in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità, intendendosi per tali la reperibilità sul mercato finanziario di risorse proporzionate ai fabbisogni, la sostenibilità di tali fonti e la congrua redditività del capitale investito.

La Conferenza preliminare prima della gara: funzione e obiettivi

Art.14, comma 3, l. 241/90 (modifica d.lgs. 127/2016)

Per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi l'amministrazione procedente, su motivata richiesta dell'interessato, corredata da uno studio di fattibilità, può indire una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati.

La conferenza preliminare si svolge secondo le disposizioni dell'articolo 14-bis, con abbreviazione dei termini fino alla metà.

La volontà della PA e le responsabilità dei soggetti interferenti

Art. 27 del Nuovo Codice D.Lgs. 50/2016

Comma 3.

In sede di conferenza dei servizi di cui all’articolo 14-bis della legge n. 241 del 1990 sul progetto di fattibilità (tecnica ed economica), con esclusione dei lavori di manutenzione ordinaria, tutte le amministrazioni e i soggetti invitati, ivi compresi gli enti gestori di servizi pubblici a rete per i quali possono riscontrarsi interferenze con il progetto, sono obbligati a pronunciarsi sulla localizzazione e sul tracciato dell’opera, anche presentando proposte modificative, nonché a comunicare l’eventuale necessità di opere mitigatrici e compensative dell’impatto. Salvo circostanze imprevedibili, le conclusioni adottate dalla conferenza in merito alla localizzazione o al tracciato e alle opere mitigatrici e compensative, ferma restando la procedura per il dissenso di cui all’articolo 14-bis, comma 3-bis e all’articolo 14-quater, comma 3 della predetta legge n.241 del 1990, non possono essere modificate in sede di approvazione dei successivi livelli progettuali, a meno del ritiro e della ripresentazione di un nuovo progetto di fattibilità.

Comma 4.

In relazione al procedimento di approvazione del progetto di fattibilità di cui al comma 3, gli enti gestori delle interferenze già note o prevedibili hanno l'obbligo di verificare e segnalare al soggetto aggiudicatore la sussistenza di interferenze non rilevate con il sedime della infrastruttura o dell’insediamento produttivo, di collaborare con il soggetto aggiudicatore per lo sviluppo del progetto delle opere pertinenti le interferenze rilevate e di dare corso, a spese del soggetto aggiudicatore ,alle attività progettuali di propria competenza. La violazione dell’obbligo di collaborazione che sia stata causa di ritardato avvio o anomalo andamento dei lavori comporta per l’ente gestore responsabilità patrimoniale per i danni subiti dal soggetto aggiudicatore.

Contratti di PPP

Le differenti modalità di remunerazione dell’affidatario: canone, tariffazione su utenza o diversa utilità e la soluzione di un apparente paradosso della “confusione” con le concessioni

Il Contratto di concessione di LAVORI (art. 3, COMMA 1, Lett. uu del CODICE) -DEFINIZIONE FORMALE

uu) «concessione di lavori», un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano l'esecuzione di lavori ad uno o più operatori economici riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire le opere oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere;

Il Contratto di concessione di LAVORI (Art.165, COMMA 1 del CODICE) - DEFINIZIONE SOSTANZIALE

Nei contratti di concessione come definiti all’articolo 3, comma 1, lettere uu) e vv), la maggior parte dei ricavi di gestione del concessionario proviene dalla vendita dei servizi resi al mercato. Tali contratti comportano il trasferimento al concessionario del rischio operativo definito dall’articolo 3, comma 1, lettera zz)

Il Contratto di PPP (art. 3, lett. eee del Codice) - DEFINIZIONE FORMALE

eee) «contratto di partenariato pubblico privato», il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore.

Art. 180 (Partenariato pubblico privato) DEFINIZIONE SOSTANZIALE

2. Nei contratti di partenariato pubblico privato, i ricavi di gestione dell’operatore economico provengono dal [A] canone riconosciuto dall’ente concedente e/o [B] da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore economico, [C] anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna.

3. Nel contratto di partenariato pubblico privato il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico comporta l’allocazione a quest’ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità.

[C] anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna. […] o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi.

Crea confusione il rischio domanda con le concessioni, quale soluzione coerente con la strutturazione della Parte III (Concessioni) e V (PPP) del Codice ?

Piattaforme Informative

La centralità delle piattaforme informative di monitoraggio dei rischi (tipo B.I.M. e assimilabili) nelle fasi di progettazione, costruzione e gestione.

Art. 23 (Xxxxxxx della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi)

13.Le stazioni appaltanti possono richiedere per le nuove opere nonché per interventi di recupero, riqualificazione o varianti, prioritariamente per i lavori complessi, l’uso dei metodi e strumenti elettronici specifici di cui al comma 1, lettera h) la razionalizzazione delle attività di progettazione e delle connesse verifiche attraverso il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici quali quelli di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture.

Tali strumenti utilizzano piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari, al fine di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie e di non limitare il coinvolgimento di specifiche progettualità tra i progettisti. L’uso dei metodi e strumenti elettronici può essere richiesto soltanto dalle stazioni appaltanti dotate di personale adeguatamente formato e che dispongono di idonei sistemi di monitoraggio. Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sono individuati i tempi di progressiva introduzione dell’obbligatorietà del metodo, valutata in relazione alla tipologia delle opere da affidare e tenuto conto dei relativi importi, nonché adeguati sistemi di monitoraggio.

Art.181 (Procedure di affidamento) NUOVO CODICE

4. L’amministrazione aggiudicatrice esercita il controllo sull’attività dell’operatore economico attraverso la predisposizione ed applicazione di sistemi di monitoraggio verificando in particolare la permanenza in capo all’operatore economico dei rischi trasferiti. L’operatore economico è tenuto a collaborare ed alimentare attivamente tali sistemi.

Art.182 (Finanziamento del progetto) NUOVO CODICE

2. Il contratto definisce i rischi trasferiti le modalità di monitoraggio della loro permanenza entro il ciclo di vita del rapporto contrattuale e le conseguenze derivanti dalla anticipata estinzione del negozio tali da assicurare la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico.

IL NUOVO MONITORAGGIO – BIM (Building Information Modeling) – IT – Project Management

1) La chiave per ottenere concessioni di servizi fredde (ma anche di lavori) è il sistema di monitoraggio che deve consentire in tempo reale h/24 e con un grado elevato di dettaglio di verificare gli scostamenti dagli standard costruttivi e gestionali e applicare automaticamente le penali consentendo al concessionario di intervenire per il ripristino.

2) E un sistema software di gestione delle informazioni win – win del concessionario (riduzione dei costi e dei tempi) e concedente (consegna ai cittadini servizi in piena efficienza e con effettiva distribuzione dei rischi per la decontabilizzazione).

3) La PA deve imporlo nei bandi delle concessioni ai concessionari in modo che il cruscotto delle informazioni sia a propria disposizione per il controllo della concessione in remoto.

ANAC ha predisposto le “Linee guida sui sistemi di monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull'attività dell'operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato” che costituscono norma di azione amministrativa non eludibile.

… «nel contratto di PPP deve essere espressamente prevista, tra gli obblighi a carico dell’operatore economico, la trasmissione all’amministrazione aggiudicatrice di tale flusso informativo, con cadenza prefissata nella documentazione di gara, tenendo conto del valore, complessità e durata del contratto medesimo».

I CONTRATTI DI CONCESSIONE 2.€: Il primo esempio in Italia di Istituto penitenziario da realizzare in PPP

Effettività del trasferimento del rischio operativo e obbligo di monitoraggio in streaming della concessione

IL PENITENZIARIO DI BOLZANO IN PPP

Vedi i documenti di gara (bando del 14 luglio 2013 sul sito www.bandi- xxxxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxx/xxxxxx/xx/00000) per la realizzazione del primo Istituto penitenziario di Bolzano in PPP.

In particolare nel disciplinare di gara è chiarito che “per quanto concerne le penali, dovrà essere previsto un efficiente sistema di monitoraggio informatizzato delle inadempienze, per il rilevamento immediato “in tempo reale”, ed un sistema di applicazione delle penali automatico, conseguente al mero rilievo dell’inadempienza”.

Offerta economicamente più vantaggiosa.

Per il Sistema di monitoraggio ed applicazione delle penali in fase di costruzione sono assegnabili 5 punti e per il Sistema di monitoraggio ed applicazione delle penali in fase di gestione altri 5 punti.

Gli obblighi informativi per le operazioni di PPP si saldano con l’esistenza stessa dei contratti e la decontabilizzazione

La Determinazione AVCP n. 10 Adunanza del 25 gennaio 2012, stigmatizza che avverso le decisioni del DG sia possibile fare ricorso ad una Commissione di valutazione in assenza di parametri certi e, perciò, inefficace.

I contratti di PPP

Il contratto di PPP per l’infrastrutturazione, il rendimento degli asset pubblici e la riqualificazione del territorio: esempi come contratto di disponibilità, concessione di valorizzazione e i Programmi Unitari di valorizzazione territoriale (PUVaT).

Il PPP nel Nuovo Codice

Art. 180 D.Lgs . 50/2016 (Partenariato pubblico privato) I CONTRATTI DI PPP

Comma 8. Nella tipologia dei contratti di cui al comma 1 (Contratto di PPP) rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti.

Contratti di PPP e Programmi Unitari di Valorizzazione Territoriale (PUVaT)

I Programmi Unitari di Valorizzazione Territoriale (PUVaT)

I P.U.Va.T sono stati introdotti dal comma 2 dell’articolo 27 del D.L. 201/2011, convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.

I “programmi unitari di valorizzazione del territorio” (P.U.Va.T.) rappresentano l’evoluzione di un percorso di revisione e implementazione sistematica degli strumenti di governance per il miglior utilizzo degli immobili di proprietà pubblica, in stretto riferimento al contesto sociale ed economico nel quale tali immobili si collocano.

Art. 180 (Partenariato pubblico privato) DEFINIZIONE SOSTANZIALE

2. Nei contratti di partenariato pubblico privato, i ricavi di gestione dell’operatore economico provengono dal [A] canone riconosciuto dall’ente concedente e/o [B] da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore economico, [C] anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna.

Si veda l’Areale di Bolzano (xxx.xxxxxxxxxx.xx/) come esempio di una complessa trasformazione urbana da affidare mediante gara ad uno sviluppatore; l’operazione, prossima ad essere messa in gara, trova la sua economia di compensazione tra costi e ricavi futuri all’interno di un PEF, guida i possibili spazi di flessibilità edificatoria, invece, il masterplan redatto con elaborati attuativi.

PPP, IT e infrastrutture immateriali

Il contratto di PPP di servizi fredde bilaterali la nuova frontiera dell’infrastrutturazione ibrida, materiale e immateriale, della PA (Smart City, IT e Management nel turismo, sanità, servizi sociali, ecc.).

Le infrastrutture immateriali

Le infrastrutture immateriali, costituiscono uno dei principali patrimoni digitali della PA, i dati delle Pubbliche amministrazioni e l’insieme delle piattaforme con i meccanismi applicativi creati per offrire servizi ai cittadini.

Le Infrastrutture immateriali sono suddivise in due macro-gruppi:

a) i Dati della PA, ovvero le attività relative alle basi di dati di interesse, gli open data e i vocabolari controllati;

b) le Piattaforme abilitanti, ovvero le piattaforme condivise dalla PA e gli applicativi, i cd sistemi informativi.

In altre parole l’investimento per l’infrastruttura immateriale può configurare una un contatto di PPP quando i dati e le piattaforme abilitanti siano, anche in parte, della PA e si richieda un loro sviluppo e integrazione in modo da migliorare il servizio alla collettività tramite l’efficientamento della stessa azione amministrativa.

Settori: Sanità, Turismo, Smart City, ecc.

Art. 180 (Partenariato pubblico privato) DEFINIZIONE SOSTANZIALE

L’oggetto del Contratto di PPP riguarda in sintesi la progettazione, la fornitura, la realizzazione, l’implementazione e l’esercizio comprensivo di manutenzione di un nuovo sistema informativo in grado di abilitare e supportare nuovi modelli assistenziali.

Il nuovo sistema informativo sanitario integrato (SISI) sarà incentrato sul paziente. Nello sviluppo del nuovo SISI sarà posta particolare enfasi sulla realizzazione di servizi innovativi al paziente, sfruttando tutte le potenzialità che le tecnologie informatiche e lo sviluppo del web oggi consentono.

L’operatore economico dovrà assicurare la realizzazione dell’infrastruttura immateriale, costituita dal nuovo SISI, inoltre, dovrà assicurarne la manutenzione ordinaria (preventiva, correttiva, adattativa e normativa) e quella straordinaria intesa come quella evolutiva. Ciò avverrà gradualmente, secondo un cronoprogramma definito, assicurando la continuità del sistema informatizzato esistente, mantenendone la disponibilità e gli standard di servizi anch’essi predeterminati.

Dall’Amministrazione saranno corrisposti, com’è tipico per i contratti di PPP, all’affidatario:

1) un canone disponibilità quale corrispettivo a fronte della effettiva messa a disposizione del Concedente dell’infrastruttura immateriale costituita dal SISI per l’intero periodo contrattuale;

2) un canone servizi per la manutenzione ordinaria e straordinaria per tutto il periodo contrattuale.

Il Contratto di PPP individua la conseguente corretta distribuzione dei rischi e le relative responsabilità tra le Parti e per mantenere una costante tensione contrattuale, disciplina il monitoraggio, da parte dell’Azienda, dei livelli di qualità del servizi gestionali erogati e lo stato di avanzamento di implementazione del programma SISI e i livelli standard di manutenzione ordinaria e straordinaria a carico dell’operatore economico, attraverso modalità informatizzate con applicazione automatica delle penali in caso di inadempimento/difformità a carico del soggetto responsabile. Tali penali, qualora si verificasse l’indisponibilità del SISI o la mancata manutenzione andrebbero ad intaccare i canoni di disponibilità e di servizio come previsto nella struttura tipica del contratto di PPP tipizzato nell’art. 180 del Codice.

Grazie per l’attenzione

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