INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
RVOE 871360
“ANÁLISIS SOBRE LA DIMENSIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DEL SECTOR PÚBLICO. HACIA UN SISTEMA DE CONGRUENCIA NORMATIVA Y PROCEDIMENTAL”
TESIS
PARA OBTENER EL GRADO
DE MAESTRO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTA
XXXXXX XXXXX XXXXX XXXXXX
DIRECTORA:
DRA. XXXXX XX XXXXX XXXXXXXXX XXXXXX
México, D.F. Agosto del 2015.
Dedicatoria
A Xxxxxxxx Xxxxxxxxx mi compañera de vida, a mi hija Xxxxxxxx Xxxxxxxx, a quien deseo herede un mejor gobierno y un país triunfante.
Agradezco
A mis padres, hermanos, amigos, compañeros del grupo 54, a todas aquellas personas con las que he colaborado dentro de la Administración Pública.
Dr. Xxxxx xx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, por su apoyo en el proyecto de investigación, a mis revisores: Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxx Xxxx Xxxxx, por sus aportaciones y compartir el entusiasmo del servicio público en bien de la humanidad.
Pág.
Introducción I
Capítulo I. La Organización y Estructura del Estado Mexicano 6
1.1 El Estado y sus Elementos 6
1.2 Estructura y Organización de los Poderes de la Unión 11
1.2.1 El Poder Legislativo 12
1.2.2 El Poder Ejecutivo 19
1.2.3 El Poder Judicial 35
1.3 Estados y Municipios 41
1.4 Órganos Autónomos Constitucionales 47
1.5 Las Empresas Productivas del Estado 53
Capítulo II. Teoría de las Adquisiciones y los Principios de la Administración Pública 56
2.1 Adquisición, antecedentes, definiciones y conceptos 59
2.2 Principios de la Administración Pública 62
2.3 Normatividad que regula al ejercicio presupuestal 67
2.3.1 El Presupuesto por año 68
2.3.2 El Clasificador por Objeto del Gasto, Capítulos que lo Integran 69
2.4 El mercado 79
2.4.1 El Mercado, Concepto 79
2.4.2 Tipos xx Xxxxxxx 87
2.4.3 La Oferta 91
2.4.4 La Demanda 91
2.5 La Compra-Venta 94
2.5.1 El poder adquisitivo en México 97
2.5.2 Perfiles de los vendedores y compradores 99
2.6 El Contrato 104
Capítulo III. La Adquisición y Contratación en el Sector Público en 109
México
3.1 Fundamento legal, principios y criterios del Artículo 134 de la Constitución 109 Política de los Estados Unidos Mexicanos
3.2 Ordenamientos legales que regulan la adquisición de bienes y servicios en 114 el Sector Público Mexicano
3.2.1 Del Orden Federal 115
116
3.2.1.1 Estructura y Descripción de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Púbico
3.2.1.2 Estructura y Descripción de la Norma de la Cámara de Diputados 120
3.2.1.3 Estructura y Descripción de las Normas de la Cámara de Senadores 123
129
3.2.1.4 Estructura y Descripción del Acuerdo General de Administración VI/2008 de aplicación exclusiva para la Suprema Corte de Justicia de la Nación
3.2.1.5 Estructura y Descripción del Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en materia de actividad administrativa del 137 propio Consejo
142
3.2.1.6 Disposiciones que Regulan el Procedimiento de Adquisición de los Órganos Autónomos Constitucionales
3.2.2 Leyes del orden Estatal o Municipal 144
3.3 Sistema de Asignación de Contratos, Libre Elección Vs. Restrictivo 146
3.4 La Triada en Materia del Procedimiento de Adquisición 149
149
3.4.1 La Planeación y detección de necesidades, los problemas que se deben resolver
3.4.2 Investigación xx xxxxxxx 153
3.4.3 Disponibilidad presupuestal 158
3.5 De la responsabilidad de Adquirir 160
3.6 Tipos de Procedimientos para la Asignación de Contratos en el Sector Público
163
3.6.1 La Licitación Pública la regla general | 166 |
3.6.1.1 Concepto, elementos y principios | 167 |
3.6.1.2 Tipos y Medios de la Licitación | 170 |
3.6.1.3 Descripción de las Fases de la Licitación | 172 |
3.6.2 Licitación Pública Privada o Invitación Restringida | 187 |
3.6.3 Subasta Electrónica Inversa | 190 |
3.6.4 Concurso Público Sumario | 192 |
3.6.5 Adjudicación Directa | 194 |
3.6.5.1 Entre la propia Administración Pública | 195 |
3.6.5.2 Adquisición por Emergencia | 197 |
3.6.6 Renovación de Contrato | 199 |
3.6.7 Contrato Marco | 200 |
3.7 Sistemas electrónicos de Adquisiciones, CompraNet y otros | 201 |
Capítulo IV. Estructura y Función de las Empresas Productivas Estado, respecto al Procedimiento de Adquisiciones | del 207 |
4.1 Petróleos Mexicanos | 207 |
4.1.1 Gobierno Corporativo | 209 |
4.1.2 Empresas Productivas Subsidiarias | 216 |
4.1.3 Empresas Productivas Filiales | 217 |
4.1.4 De la Operación y Funcionamiento en el Interior de la Organización | 218 |
4.1.4.1 Recursos Humanos | 218 |
4.1.4.2 Adquisiciones, Arrendamientos, Servicios y Obras | 220 |
4.1.4.3 De las Responsabilidades | 226 |
4.1.4.4 La rentabilidad, presupuesto y deuda | 227 |
4.2 Comisión Federal de Electricidad | 231 |
4.2.1 El Consejo de Administración | 232 |
4.2.2 Empresas Productivas Subsidiarias y Empresas Productivas Filiales | 234 |
4.2.3 Procedimientos de adquisiciones | 235 |
4.3 Entes reguladores del Sector Energético | 237 |
Capítulo V. Análisis de los Procedimientos de Adquisición y 246
Contratación en el Sector Público Mexicano
5.1 Matriz de Congruencia Normativa de las Adquisiciones 246
5.2 Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas de los Procedimientos de asignación de Contratos
247
5.3 Los Procedimientos y sus crisis 254
Conclusiones 000
XXXXXX 000
Fuentes de Información 275
Introducción
La eficiencia y eficacia de un gobierno se puede medir con la capacidad que tenga para instrumentar y desarrollar procedimientos claros, precisos y acordes a la realidad que garantice el resultado deseado.
El gobierno mexicano está conformado por organismos o instituciones públicas la responsabilidad recae en la Administración Pública, cada uno de estos organismos tienen una encomienda de interés público que deben atender dentro del contorno del Estado. “Bajo un gobierno bien constituido, ó solamente bien administrado, aunque esté mal constituido, se verá generalmente que los hombres regularán más su conducta por el honor, y que se hará consistir en acciones más conforme a la utilidad pública1”
La estructura orgánica que compone cada institución recibe el nombre de Administración Pública, la cual es responsable de proveer los insumos necesarios para el adecuado funcionamiento del Estado.
La presente investigación dimensiona la integración actual del –sector público- con el afán de saber cuáles son los procedimientos instrumentados para la adquisición de bienes, arrendamientos y servicios.
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su calidad de ordenamiento superior por jerarquía impone como regla general a los órganos supeditados al Gobierno adquirir mediante licitación pública, la reforma del Constituyente Permanente del 28 de diciembre de 1982 definió un procedimiento sencillo de tres fases: “convocatoria pública para que libremente se reciba en sobre cerrado propuestas y se adjudique a la mejor propuesta pública” y
1 Xxxxxxx Xxxxxxxx, Tratados de legislación civil y penal, traducción Xxxxxxx Xxxxxxxx, Xxxx I, Madrid 1844, Pág. 65
cuando esta no resulte idónea las leyes determinaran las excepciones justificando las razones debiendo acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.
Sin embargo, la legislación y la micro regulación hace tortuoso el procedimiento de licitación con posibilidades xx xxxxxx que no da la eficacia con la que debe actuar las áreas responsables de asignación de contratos, por otra parte, en cuanto a las excepciones de la regla general –licitación- no se delimitan adecuadamente dejando un amplio margen de discrecionalidad que en apariencia se traduce en un vacío legal y ante los ojos de la sociedad se interpreta como sinónimo de corrupción afectando claramente la imagen del sector público.
Aunado a lo anterior, se confunde los parámetros de la evaluación que dicta el propio artículo constitucional ya que en la licitación pública se deben observar las condiciones de precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias; en tanto que en las excepciones se deben acreditar conceptos que son amplios en sus definiciones tales como economía, eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.
El éxito de una buena administración reside en su capacidad instalada de atender y resolver los planteamientos en tiempo y forma para brindar servicios de calidad y oportunidad en la satisfacción del gobernado, para ello se plantearon las siguientes líneas de investigación.
a) Cuál es la dimensión del sector público mexicano en cuanto a los procedimientos de adquisición y contratación acorde a la normatividad.
b) Se cuenta con instrumentos financieros que regulan el gasto.
c) Cómo están regulados los procedimientos de adquisición de bienes y servicios y su contratación.
d) Cuáles son los tiempos estimados para el desarrollo de los procedimientos en materia de adquisición y contratación en el sector público.
La investigación atiende al campo de buscar cambios en la realidad estudiada, por lo que se coloca énfasis en lo normativo y teórico, utilizando el método deductivo sobre el análisis de los modelos de procedimientos que reconoce el gobierno para la obtención de los satisfactores que adquiere la Administración Pública.
La consecuencia del análisis del marco jurídico que regula los procedimientos en la materia de adquisiciones y contrataciones lleva a deducir que es necesario contar con un solo instrumento legal que unifique los criterios de la Administración Pública para garantizar la transparencia de la aplicación de los recursos públicos, se pueda instrumentar una mejor supervisión de las actividades relativas a la asignación de contratos y se rescate la imagen gubernamental de quienes se encarga de dicha labor.
Los supuestos hipotéticos que motivaron la presente investigación fueron:
1. Son los procedimientos en materia de adquisiciones y contrataciones del sector público expectativas de oportunidad para impulsar el crecimiento económico de forma equilibrada, responden en tiempo las necesidades de la acción gubernamental a favor de la sociedad.
2. En tanto los procedimientos de adquisiciones y contrataciones en el sector público cambien de un modelo rígido a un sistema integral que garanticen oportunidad y transparencia en la asignación de contratos se tendrá un nuevo paradigma acorde a la lógica evaluativa de la Administración por resultados.
3. Sí se cuenta con un sistema normativo congruente al comportamiento de la lógica xx xxxxxxx en cuanto a las adquisiciones y contrataciones del sector público la Administración Pública sería suficiente un solo ordenamiento jurídico que regule a todo el sector público en materia de asignación de
contratos. ¿Realmente es necesario contar con una Ley rígida como ordenamiento regulador de las Adquisiciones?
4. Con la creación de un solo Consejo General que determine los supuestos de excepción a licitación pública, regule las adquisiciones consolidadas, emita los parámetros del comportamiento de los precios en el mercado e instituya un solo padrón de proveedores dedicados atender las necesidades del sector público, determinaran un sistema integral en materia de compras gubernamentales que ofrecerá certeza de un adecuado ejercicio del gasto público con resultados.
Bajo esa tesitura el contenido temático se presenta en el siguiente orden: el capítulo primero dimensiona la organización y estructura del Estado Mexicano, se desarrolló bajo la visión de analizar el crecimiento que presentan los Poderes de la Unión, los Estados, Municipios, Órganos Autónomos Constitucionales y las Empresas Productivas del Estado, se exponen los recursos económicos que disponen, hacia donde van la configuración geopolítica y el impacto de las nuevas reformas.
El capítulo segundo plantea la teoría de las adquisiciones, se expone la importancia de los principios de la Administración Pública, la presupuestación y control que hay sobre el registro del gasto público, donde se ilustra los destinos que han tenido los recursos en los dos últimos años, lo que nos permite entrar en el análisis de la participación del gobierno en la integración del Producto Interno Bruto, así como el comportamiento xxx Xxxxxxx donde se desarrollan libremente las operaciones mercantiles sin la existencia de procedimientos rígidos atendiendo la lógica de la oferta y la demanda teniendo como parámetro lo que está en el comercio.
El tercer capítulo de la investigación se centra en desmenuzar el marco normativo que regulan los procedimientos del sector público. El análisis se torna más
interesante cuando se confrontan las teorías de sistemas y se profundiza al valorar la duración que tarda la implementación de cada uno de los procedimientos reconocidos, encontrando las coincidencias que mantienen las instituciones que conforman al sector público y cómo las Tecnologías de la Información y Comunicación han contribuido en la evolución de las adquisiciones en la búsqueda de simplificar y transparentar los procedimientos.
Dentro del capítulo cuarto se presenta la estructura y función de las Empresas Productivas del Estado, quienes traen una visión xx xxxxx mercantil y se analiza cómo pretenden agilizar sus procedimientos. En materia de adquisiciones y contrataciones se expone la dualidad de la licitación pública utilizada como el procedimiento para la trasmisión de la cosa pública mediante la concesión.
En el capítulo quinto se aplicó el análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) para ultimar el diagnóstico que sustenta las conclusiones y propuestas de la investigación, partiendo de la normatividad procedimental en materia de adquisiciones y contrataciones, así como las externalidades que afectan el desarrollo de los procedimientos para alcanzar los resultados.
Las conclusiones de la investigación vinculan propuestas, encaminadas a simplificar los procedimientos de asignación de contratos que permitan alcanzar de forma ágil los satisfactores de las necesidades incrementando la eficiencia y eficacia que requiere la Administración Pública contemporánea, tomando en consideración el marco normativo y las herramientas con las que se dispone de las Tecnologías de la Información y Comunicación, permiten ya rediseñar un sistema integral multiinstitucional de adquisiciones el cual sea altamente efectivo para acreditar los criterios que marca el artículo 134 de la Constitución, pero sobre todo ofrecer a los servidores públicos encargados de las compras dignificar su labor.
Capítulo I. La Organización y Estructura del Estado Mexicano
1.1 El Estado y sus Elementos
Desde el siglo XX sigue pendiente aclarar una definición aceptada del concepto “Estado”, por ello la Teoría Política ha recurrido al método aristotélico de clasificar los componentes a través de la formulación de un axioma, con el que se reconoce únicamente los elementos población, territorio y gobierno como la respuesta de integración del significado de la palabra Estado.
Parafraseando a Xxxxxx Xxxxxx, un salón de clases o una empresa tiene población, territorio y autoridad –gobierno- por lo que es necesario agregar otros componentes subjetivos que permitan acercarnos a la definición de Estado, de no ser así tendríamos que reconocer que hasta los hogares son pequeños Estados, uno de estos componentes subjetivos es la capacidad administrativa para recaudar tributos, disponer de los recursos obtenido, otro es ofrecer garantías y derechos, por último, el reconocimiento de otros Estados.
Un claro ejemplo de la necesidad de alcanzar el reconocimiento lo tenemos en la obsesión de Xxxxxx Xxxxxxx de concluir un acuerdo con los acreedores internacionales sobre la deuda exterior, condición de previo cumplimiento impuesto por Washington para extender el reconocimiento al nuevo gobierno1.
Otro ejemplo reciente sobre la importancia del reconocimiento internacional resulta la adhesión de Crimea a Rusia, o los intentos separatistas que realizó Xxxxxxx - Xxxxx Unido- y Cataluña –España- (2014) también cabria el caso de Palestina quien ha obtenido el reconocimiento de 135 países, el último en reconocerlo como Estado independiente fue Suecia.
0 Xxxx Xxxxxx, Xxxxx xx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx 1920-2000, Editorial Fondo de Cultura Económica, Primera reimpresión 2012, de la Tercera Edición, Pág. 91.
En la obra “Principios de la Administración Pública” xx Xxxx Xxxxxxxx0, ofrece una explicación sobre el Estado; resultado de una “asociación de dominación consensuada;” bajo la visión de Xxxxx Xxxxxx el motivo principal fue la “utilidad de la seguridad” como el motor de la fuerza política que permitió la unión en sociedad, por el propio temor entre los hombres3.
Los elementos población y territorio, son orgánicos, siendo el primer elemento el que decidirá la forma de gobierno que se adoptará. El Gobierno en si es un elemento dogmático-práctico que surgirá como resultado del acuerdo de la razón y voluntad popular, puede quedar plasmada en un contrato social llámese Constitución o bien mediante tradición y costumbre ampliamente reconocida, así pues este órgano de control administrativo, necesitara del elemento humano para su debido funcionamiento.
La teoría política del Estado señala que la conformación del Gobierno surge de una necesidad de orden y protección para los mismos habitantes del territorio, en consecuencia, será el encargado de formular las leyes, ejecutarlas y dispar las controversias que se presenten en la aplicación de las leyes así como los asuntos que se generen entre los particulares.
El Estado tiene un elemento abstracto que amalgama los tres elementos tangibles explicados en párrafos anteriores. Dicho elemento abstracto atiende a la voluntad de la población y se delimita por el territorio, se dice que se concentra en el poder político pero permite a su vez consolidar el reconocimiento ante otros Estados, fijando los límites de intercambio y relación dentro del derecho público internacional; permite fomentar las relaciones para el intercambio xxx xxxxxxx y creación de representaciones –extraterritorialidad del Estado-, Xxxx Xxxxx en su obra: Los Seis Libros de la República la llama “soberanía”4 y ha sido la pieza
2 Xxxx Xxxxxxxx, Principios de la Administración Pública, Santafé de Bogotá Colombia, Escuela Superior de Administración Pública, Reedición 2007, Pág. 8
3 Xxxxxx Xxxxxx, Leviatán, Fondo de Cultura Económica. Edición 2ª decimonovena reimpresión, 2013. Xxx. 000.
0 Xxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxx xxx Xxxxxx, Xxxxxx. Edición Vigesimoséptima, 1994. Pág. 343.
fundamental para la interpretación de la fuerza política que reside en elemento gobierno tanto para el control interno como externo.
Siguiendo el pensamiento de los padres de la teoría de la División de los Poderes
-Xxxxx, Xxxxxxxxxxx, Xxxxxxxx- el Estado contemporáneo presenta un Gobierno integrado sobre la base de funciones formales, la regla general reconoce un poder encargado de hacer leyes que funcionara de forma colegiada ya sea a través de un parlamento o cámaras de representantes, llamado “Legislativo”.
Un poder responsable de la ejecución, aplicación y administración de las disposiciones que ofrecen las leyes, para mantener la armonía y orden entre los habitantes cuya responsabilidad será asistida por instituciones de carácter público las cuales deberán actuar conforme a los mandatos que las leyes impongan llamado “Ejecutivo” y por último el poder responsable de la impartición de justicia, en donde se dirimen las controversias entre particulares o las actuaciones de los otros poderes que afectan a los particulares o la esfera de atribuciones entre los propios poderes, llamado “Judicial”.
En esta triada de acuerdo con la teoría tradicional, descansa el poder del Estado contemporáneo en la forma de gobierno que se determine, ya sea mediante: república, monarquía constitucional o parlamentaria.
Existen excepciones en la división del poder tal como son: las monarquías absolutas o gobierno de juntas militares, en donde el poder reside en una sola persona o grupo, quienes atienden todas las funciones descritas, y que comúnmente derivan en formas de gobiernos represivos y limitativos a los derechos de los ciudadanos.
Cualquiera que sea la forma de Gobierno que se adopte tendrá que servirse de la Administración Pública -organización integrada por instituciones- para recaudar los tributos, adquirir los recursos humanos, bienes y servicios que permitan atender
las necesidades que se generan de las obligaciones que tiene el Estado para con los gobernados, bajo principios legales que se debe cumplir.
La Constitución escrita consagra la voluntad de los soberanos, delimita las características del tipo de Estado, establece dentro del contrato social las obligaciones y derechos que tienen los ciudadanos.
El Estado mexicano no es ajeno a esta particularidad y cuenta con una Constitución Política que fue promulgada el 5 de febrero de 1917, a la fecha el documento original ha sufrido constantes modificaciones, de los 136 artículos que la integran únicamente 27 mantienen su texto original, -diré- las reformas, obedecen a la dinámica social o bien a las condiciones internacionales donde se encuentra inmerso nuestro país y responden a lo que mejor convenga para el “proyecto de nación”.
Los fines del Estado están contenidos dentro de la propia Constitución, de acuerdo con el artículo 26 en su segundo párrafo que a la letra versa:
“Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.”
La norma máxima, plantea la existencia de un proyecto de nación y para que se dé el cumplimiento contará con la Administración Pública Federal. –aun cuando existe Administración Pública Estatal y Municipal las cuales son reconocidas por el mismo ordenamiento por ser parte del pacto federal que conforma al Estado mexicano y están obligadas a cumplir con el proyecto de nación. - Veamos cómo está integrado el gobierno; como este se traduce todo el tiempo en instituciones que administran los recursos públicos.
El padre fundador de la Administración Pública, Xxxxxx, Xxxxxxx-Xxxx Xxxxxxxx, en su obra “Principios de Administración Pública” expreso “El interés público es permanente, es la colección de todos los intereses particulares, es donde existe el elemento de asociación, es decir, el elemento de la institución de la administración que es su gobierno5”
La Administración Pública como ciencia, estudia y analiza cómo funcionan las instituciones públicas acordes a su tipo de organización para conducir al Estado, dispone de recursos económicos que tiene el Estado o bien de las contribuciones que realizan los ciudadanos; estos últimos esperan a cambio de sus aportaciones obtener beneficios directos e indirectos que mejoren la calidad de vida, de todos los habitantes del territorio.
Entrar en el detalle de cómo el Estado mexicano ha estructurado su aparato gubernamental, a fin de dimensionar si se cumple con lo previsto en el artículo 134 de la Constitución, es obligatorio para la presente investigación.
Cada institución que nace por ley o decreto formar parte de la Administración Pública, debe tener un fin y objetivo claro, que le permita centrar lo que va a atender y resolver, se puede decir que responderá al planteamiento de un problema que determinó el Estado como prioridad, tomando la primicia xx Xxxxxx que “el gobierno es administración” se analiza.
5 Xxxxxx Xxxxxxx-Xxxx. Principios de Administración Pública. Editorial Fondo de Cultura Económica. 2013. Pág. 101
1.2 Estructura y Organización de los Poderes de la Unión
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 49, establece quienes integran el aparato gubernamental del Estado mexicano depositado:
“El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.”
Tal como se analizará el poder del Estado no se fragmenta, sino que se establece una distribución de facultades en los órganos que permite mantener la unidad del poder del Estado, entorno a las instituciones –Administración Pública- que evitan el aislamiento o antagonismo de los mismos, ya que la capacidad de decidir y accionar, en términos jurídicos es el imperium y el dominium que lo lleven a cabo conforme a su fin6.
Atendiendo el orden constitucional será analizado el Poder Legislativo, con relación a su función y estructura, con que elementos cuentan para atender su fin y emitir sus resoluciones.
6 Xxxxxx Xxxx, Xxxxxx Xxxxxx, Nuevo Derecho Administrativo, Editorial Porrúa. 2011. Págs. 144-145.
1.2.1 El Poder Legislativo
Reconociendo la literalidad de la máxima norma (CPEUM); el Poder Legislativo se deposita en un Congreso General7 que está integrado por dos cámaras, que permiten el desarrollo de la actividad parlamentaria para: crear, modificar o abrogar las leyes que rijan en el territorio nacional.
En la siguiente tabla se explica la fórmula de representación y composición de los integrantes del Congreso General, la cantidad y la duración de los cargos.
Tabla 1
Composición del Congreso | Integrando | Duración del cargo |
Cámara de Diputados8 | Integrada por 500 diputados bajo la siguiente formula: 300 electos por el principio de votación mayoritaria relativa. 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional | Tres años |
Cámara de Senadores9 | Integrada por 128 senadores bajo la siguiente formula: 64 electos por el principio de votación mayoritaria relativa. 32 atienden al principio de representación de minorías y; 32 al principio de representación proporcional.10 | Seis años |
Con la reforma del 10 de febrero del 2014, se modifica el artículo 59 de la CPEUM, quedando establecido que:
“Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación solo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Entrará en vigor a partir del proceso electoral de 2018, de conformidad con lo que estipula el Artículo Décimo Primero Transitorio del Decreto”.
Fuente: Elaboración propia a partir de lo dispuesto en la CPEUM.
7 La Constitución también utiliza como sinónimo el término Congreso de la Unión
8 Artículo 51 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.- Por cada diputado propietario, se elegirá un suplente.
9 Artículo 57 de la de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.- Por cada senador propietario, se elegirá un suplente
10 El principio de representación proporcional en la integración de la cámara de senadores atenta con la esencia del Pacto Federal, en un sentido estricto -los senadores representan a los Estados que se encuentran dentro del Pacto Federal-, la representación proporcional solo responden a los interese del partido político que los propone.
La Cámara de Diputados está compuesta por representantes de la nación, dentro de las facultades exclusivas que tiene para ser Cámara de origen –por origen se conceptualiza donde inicia la discusión- ejemplo:
“Los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, la Iniciativa xx Xxx de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, Revisar la Cuenta Pública del año anterior, Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo”.
La Cámara de Senadores está compuesta por representantes de los Estados que conforman el pacto federal, por la naturaleza de esta Cámara, se destacan facultades exclusivas para ser cámara de origen cuando se trate de:
“Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, la salida de tropas nacionales fuera de los límites del País; Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, (el nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República); Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (de la terna que someta a su consideración el Presidente de la República); Aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, Integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República.”
El Congreso funcionará bajo la modalidad de sesiones ordinarias, cada Cámara en su respectivo recinto atendiendo sus asuntos, la primer sesión iniciara a partir del 1o. de septiembre de cada año, periodo no podrá prolongarse sino hasta el quince de diciembre del mismo año, y a partir del 1o. de febrero para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias, el cual no podrá prolongarse más allá del treinta xx xxxxx del mismo año11.
11 A partir del 1o. xx xxxxxx, cuando el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 constitucional, caso en el cual las sesiones podrán extenderse hasta el treinta y uno de diciembre de ese mismo año, esta disposición entrarán en vigor el 1o. de diciembre de 2018, por lo que el período presidencial comprendido entre los años 2018 y 2024 iniciará el 1o. de diciembre de 2018 y concluirá el 30 de septiembre de 2024.
El Congreso General, conformado por las Cámara de Diputados y la de Senadores trabajan de forma colegiada acorde a sus atribuciones y facultades que tienen, por lo que resulta ampliamente complicado que las resoluciones que emitan tengan implícita una responsabilidad administrativa.
Son sujetos los Diputados o Senadores de juicio político de forma individual más no así de las actuaciones colegidas es decir no procede el juicio político contra una legislatura por la emisión de una resolución (aun cuando la Ley o Decreto fueran en perjuicio del propio Estado).
Una violación cometida a título individual por uno de los integrantes de la legislatura si será motivo de responsabilidad siempre y cuando se cometa contra los intereses públicos fundamentales del Estado.
No se puede perder de vista que los Diputados y Senadores gozan del fuero constitucional, el cual garantiza únicamente que las opiniones o manifestaciones que expresen durante su cargo y no podrán ser motivo de sanción.
Los recintos donde se realizan las labores parlamentarias tienen fuero constitucional por lo que no pueden ser violentados.
La función del Poder Legislativo no se limita solo a los periodos ordinarios previstos en la propia Constitución, existe una Comisión Permanente que cubre los recesos del Congreso de la Unión, compuesta de 37 miembros formada por 19 Diputados y 18 Senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones.
Para cada titular las Cámaras nombrarán de entre sus miembros en ejercicio un sustituto12. La Comisión Permanente tiene facultades limitadas dentro de las que se distingue:
12 Artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“Acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola Cámara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, conceder licencia hasta por sesenta días naturales al Presidente de la República, conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores”.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio 2014, destinó al Poder Legislativo la cantidad de $12,381,688,301 (Doce mil trescientos ochenta y un millones seiscientos ochenta y ocho mil trescientos un pesos), para este ejercicio 2015 el gasto aprobado es por la cantidad de $13,398,337,841 (Trece mil trescientos noventa y ocho millones trescientos treinta y siete mil ochocientos cuarenta y un pesos)13.
Los recursos que ejerce este Poder están destinados principalmente al gasto corriente, no es un ente que genere obra pública o tenga responsabilidad de acciones de Gobierno con programas de apoyo directo a favor de las personas, su función formal es únicamente legislar, tomando como referencia el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio 2015, las dietas para los diputados y senadores equivale a $1,314,324,172 pesos (mil trescientos catorce millones trescientos veinticuatro mil ciento setenta y dos pesos) el resto del presupuesto está programado para la labor legislativa por un total de
$12,084,013,669 (doce mil ochenta y cuatro millones trece mil seis cientos sesenta y nueve pesos).
El funcionamiento del Congreso General se rige por la “Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos”, que establece la organización y estructura interna del Poder Legislativo, atendiendo a las reglas y
13 Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3-12-2013.
reglamentos que se den ambas Cámaras, sin que estos instrumentos estén sujetos al veto del Presidente de la República.14
La Cámara de Diputados conforme al Manual General de Organización cuenta con órganos que tienen funciones totalmente administrativas15 los cuales auxilia al desarrollo de sus actividades, estos atienden directamente; la capacitación y adquisición de recursos humanos, y los relativos al suministro de materiales, servicios, arrendamientos y obra, objeto de la presente investigación.
Hay que reconocer que dicho Poder tiene áreas orientadas al público como bibliotecas, auditorios, salas de exhibición; etc., disponen de unidades administrativas que se encargan de la relación –enlaces legislativos-, siendo los más representativos los siguientes:
• Comisiones y Comités
• Grupos Parlamentarios y Diputados sin Partido
• Mesa Directiva
• Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos
• Junta de Coordinación Política.
La Cámara de Senadores también cuenta con órganos administrativos16 que le auxilia en el desarrollo de sus actividades siendo los más representativos los siguientes:
• Secretaria Técnica
• Coordinación de Comunicación Social
• Centro de Estudios Internacionales “Xxxxxxxx Xxxxxxx”
• Unidad de Enlace para la Transparencia y el Acceso a la Información Pública del Senado
14 Artículo 3º de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.
15 Manual General de Organización de la Cámara de Diputados, Febrero 2011, Pág. 19, únicamente se señalaron unidades administrativas de nivel de Dirección General o equivalente ya que cada unidad administrativa descrita cuenta con otra unidades administrativas. Ver Anexo I
16 Manual General de Organización del Senado de la República, Abril 2012, Pág. 26. únicamente se señalaron unidades administrativas de nivel de Dirección General o equivalente ya que cada unidad administrativa descrita cuenta con otras unidades administrativas. Ver Anexo II
• Centro de capacitación y Formación Parlamentaria
• Secretaria General de Servicios Parlamentarios
• Secretaria General de Servicios Administrativos.
Si bien es cierto que sus funciones principales del Poder Legislativo son la formulación, erogación y derogación xx xxxxx necesitan para el cumplimiento de su labor recurrir a los fundamentos administrativos; al analizar el proceso legislativo se puede traducir “en la organización sistemática para la obtención de un producto” (resolución, –ley, abrogación, creación, modificación-) lo que se apega a los principios administrativos y para alcanzar su fin tiene que disponer de recursos humanos, materiales así como de servicios, erogando recursos públicos.
No es óbice a lo anterior precisar que la integración de ambas Cámaras responde a la conformación de los llamados grupos parlamentarios que se agrupan entorno al partido político que los postuló. Lo que deja en duda fundada la existencia del compromiso con el interés público de sus actuaciones, ya que se prepondera el interés del partido que representan.
Ello no quiere decir, que la afirmación “en esta nueva época de ejercicio democrático, el presidente propone y el congreso dispone17” pronunciada Xxxxxxx Xxx fuera imprecisa, puesto que el principio Constitucional así es como lo establece.
Se ha intentado romper paradigmas entorno a la relación del Poder Legislativo con el Poder Ejecutivo, antes de la llegada de Xxxxxxx Xxx, se cuestionaba la obediencia absoluta de este para aprobar toda iniciativa que remitiera el Ejecutivo Federal.
17 Primer discurso pronunciado por Xxxxxxx Xxx en el Congreso de la Unión durante el acto de su toma de protesta como Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, el 1 de diciembre del año 2000. Diario de Debate.
Hay que destacar que el cuestionamiento más severo que recibe hoy en día el Poder Legislativo versa sobre el acceso; ya que solamente puede ser a través de un partido político y pese a las reformas del 9 xx xxxxxx del 2012 al artículo 35 de la CPEUM, en el que ya se fija la posibilidad de las candidaturas independientes, en la más reciente al artículo 116 del 10 de febrero del 2014, donde se establecen algunas directrices, sigue preponderando lo que en el vulgo llama la naciente forma gobernante de la “Partidocracia”.
Una muestra tangible del poder que ejercen las agrupaciones políticas denominadas partidos políticos fue el llamado “Pacto por México” firmado el 2 de diciembre del 2012 en el Xxxxxxxx de Chapultepec en el que el Ejecutivo Federal, mediante el consenso con los principales Partidos Políticos, planteó la agenda legislativa de las reformas constitucionales que presentaría al Poder Legislativo, para que sus bancadas participaran en el nuevo diseño que tendría la Administración Pública y los nuevos fines que asumiría el Estado Mexicano, en el periodo 2012-2018.
La pregunta que surge ante el desarrollo de la conformación de la búsqueda democrática que exige el pueblo es; ¿cómo se encuentra el Poder Ejecutivo, constituido actualmente? ¿Por qué fue necesario recurrir a los partidos políticos y no directamente al Congreso, para plantear el proyecto sexenal? Para encontrar una respuesta tenemos que ver cuál es la realidad y hacia dónde va el Poder Ejecutivo, su organización y estructuración acorde a la Ley.
1.2.2 El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo, recae en una sola persona física que se le denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, el cargo se obtiene mediante el voto libre y secreto, con una duración en el cargo de seis años18 , tiene la responsabilidad de ser el Jefe del Estado, por lo que está obligado a la conducción de las relaciones entre los otros poderes que integran el Gobierno, al igual que la representación que tiene al exterior ante otros países, como parte de la actividad política que debe ejercer, también tiene la atribución de actuar como el Jefe de Gobierno para la conducción de las relaciones que existen con los Gobernadores que representan a los Estados dentro del marco del pacto federal.
El Presidente tiene la responsabilidad de toda la Administración Pública Federal tal como se establece al texto constitucional del Artículo 90 que a la letra versa:
“La Administración Pública Federal será Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación”.
Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (vigente)19 la Administración Pública Centraliza se integra por la Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados.
Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Presidente de la República, cuenta con las siguientes dependencias:
18 Sigue siendo un cargo sin posibilidad de reelección aun cuando la ocupación del cargo sea por el resultado de elección popular o con el carácter de interino o sustituto, o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal.
19 Artículo 1º y 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
• Secretaría de Gobernación
• Secretaría de Relaciones Exteriores
• Secretaría de la Defensa Nacional
• Secretaría de Marina
• Secretaría de Hacienda y Crédito Público
• Secretaría de Desarrollo Social
• Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
• Secretaría de Energía
• Secretaría de Economía
• Secretaría de Turismo
• Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
• Secretaría de Comunicaciones y Transportes
• Secretaría de Educación Pública
• Secretaría de Salud
• Secretaría del Trabajo y Previsión Social
• Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Todas estas Dependencias o Secretarías de Estado, se encuentran supeditadas bajo el mando del Presidente, lo que implica la sumisión jerárquica ante un mando y la existencia de responsabilidad las cuales, permiten acorde a su competencia y tramo de responsabilidad atender las demandas de la sociedad así como aquellas obligaciones en donde prevalece el interés público que tienen por ley.
Para el cumplimento de sus actuaciones disponen de recursos públicos para atender materias como: la salud, educación, vivienda y todas aquellas que permiten la atención social o aquellas que se encargan de la recaudación de impuestos donde el monopolio lo tienen el Estado, existirán otras dependencias que propician la inversión pública y privada.
La Administración Pública centralizada tiene como característica que el poder se ejerce por medio de la relación jerárquica, siguiendo una escala piramidal, reconociendo la línea de mando de donde salen las indicaciones hasta llegar al nivel de la ejecución, que exterioriza la orden indicada en un acto administrativo20.
20 Acorde a la Teoría de Xxx Xxxxx sobre la burocracia, se contemplan las siguientes categorías: 1) la comunicación es escritas, bajo formatos administrativo determinados. 2) la autoridad se da en función del puesto y acorde al marco jurídico que la enviste. 3) Motivación en función xxx xxxxxxx que se percibe por el servicio. 4) Estructura jerárquica, vertical y amplia. 5) Toma de decisiones centralizada. 6) Racionalidad rígida, precisa y disciplinaria. 7) Clima Organizacional ambiente mecanizado impersonal y técnico. 8) Concepto de Ser Humano impersonal, obediencia, discrecionalidad para el directivo. Apuntes de la clase Teoría y Sistemas Organizacionales impartida por el Xx. Xxxxxxx Xxxxxx durante la Maestría de Administración Pública, en el Instituto de Administración Pública A.C.
Las características de una administración centralizada son: poder de decisión, de nombramiento, de mando, de revisión, de vigilancia, de disciplina y de resolución de conflictos de competencia, en consecuencia, al frente de cada dependencia o Secretaría de estado, estará un Secretario, auxiliado por Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento conforme a la estructura aprobada en su Reglamento Interior.
Hay que destacar que conforme a la reforma realizada a la LOAPF del 2 de enero del 2013, la Secretaría de la Función Pública ya no fue incluida como tal, porque se pretende crear un nuevo Órgano Autónomo Constitucional en materia de anticorrupción. Cuando esto suceda la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará las atribuciones a las unidades de auditoría preventiva, en tanto sucede una situación u otra; hoy la Secretaría de la Función Pública continua operando conforme a sus ordenamientos.
La Procuraduría General de la República, también se encuentra en un proceso de obtención de Autonomía Constitucional bajo la denominación de Fiscalía General de la República conforme a la reforma realizada al artículo 102 apartado “A” de fecha 10 de febrero del 2014, la cual surtirá efectos una vez que se emitan las normas secundarias, cuando estas sean expedidas, quien esté ocupando el cargo de Procurador General de la República quedará designado en automático como el Procurador Fiscal por el tiempo de nueve años, a menos que sea removido por el propio Ejecutivo por alguna causa grave.
Hay que destacar la participación del Ejecutivo en la designación del Fiscal, pues este será quien defina de las diez propuestas que remita el Senado en la formulación de una terna de esta forma la Cámara de Senadores se pronunciará quien deberá ocupar el cargo, en caso de que la Cámara de Senadores no envié la lista de propuestas el Ejecutivo remitirá la terna de sus propuestas ante este para que sea realizada la selección de Fiscal.
En tanto se realizan las adecuaciones legales, la situación de la Procuraduría General de la República, se ubica como parte del Ejecutivo Federal, así lo establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Bajo la visión de interrelación que se ha comenzado a trazar entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo vale la pena señalar, que a partir del 1 de diciembre del 2018, la designación del Secretario de Hacienda y Crédito Público deberá ser ratificada por la Cámara de Diputados, en tanto que los demás Secretarios de Estado deberán contar con la ratificación de la Cámara de Senadores, con excepción de los titulares de los xxxxx de: Defensa Nacional y Marina; del Secretario de Relaciones; de los embajadores y cónsules generales; de los empleados superiores xxx xxxx de Relaciones; de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía, competencia económica, y coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga.
La misma situación presentan los Órganos Reguladores Coordinados que se encargaran de la asignación y determinación de los contratos y permisos a particulares para desarrollar actividades vinculadas con el sector energético, los cuales se abordaran dentro de la presente investigación bajo el enfoque de análisis de sus procedimientos de asignación de contratos.
Resulta un dato bastante interesante el hecho de que los Secretarios de Estado en futuro inmediato sean ratificados por el Poder Legislativo ya que implica una modalidad que romperá el esquema de la Administración Pública y someterá al paradigma Weberiano de la verticalidad jerárquica de la designación libre del superior, pero más importante resulta la excepción prevista en la reforma “no será necesaria la ratificación si se adopta un gobierno de coalición”.
Por gobierno de coalición, la Constitución expresa que se entenderá cuando el Ejecutivo opte por celebrar un convenio con uno o varios partidos, definiendo un programa respectivo el cual deberá ser aprobado por la mayoría de la Cámara de Senadores. Bajo esta tesitura nos encontramos que existe evidentemente una posibilidad de que el proyecto de nación que consagra nuestra máxima norma ya prevea escenarios de un nuevo modelo y forma de gobierno sustentado en la fuerza política que representan los partidos, –se podría pensar que un modelo de “partidocracia” seria la forma en el futuro del gobierno, siendo cada vez más acotada la figura del presidencialismo tradicional- aunque la historia de México nos obligaría a reflexionar si se trata de una búsqueda de redimensionamiento de la clase gobernante.
No obstante, la Administración Pública Centralizada se puede expandir o contraer, casi todas las dependencias cuentan con figuras con autonomía administrativa, que no disponen de patrimonio ni personalidad jurídica y que están jerárquicamente subordinados a una dependencia y sus facultades son específicas para resolver asuntos en la materia administrativa que tengan encomendada por disposición normativa, estos órganos se les denomina “desconcentrados”.
Es importante precisar que los recursos económicos públicos que erogan los órganos desconcentrados forman parte del presupuesto de la dependencia, en palabras de Xxxxxx Xxxxxx “Desconcentrar es descongestionar facultades o atribuciones a un poder central, otorgándoselas a otro órgano que al efecto se crea o que ya existía formando parte de la estructura del órgano que desconcentra facultades, se busca aprovechar la profesionalización o especialización para mejorar la eficiencia, eficacia y economía de una dependencia o entidad” pero que sigue sujeto al patrimonio, personalidad jurídica, financiera y de gestión del órgano principal. (Ver Anexo III)
La investigación arrojó que durante el ejercicio 2014 conforme a los reglamentos internos de las Dependencias hay 79 órganos desconcentrado siendo las Secretarías de Gobernación y Salud quienes tienen más entes.
Existe una figura jurídica que es utilizada por la Administración Centralizada la cual sirve de apoyo administrativo dentro de las dependencias que permite el desarrollo de sus actividades y funciones denominada “Delegación”.
Para el Derecho Administrativo se considera parte de la desconcentración llamada también horizontal, porque permite al titular de la dependencia transferir facultades administrativas a inferiores jerárquicos para atender y agilizar trámites ante los ciudadanos en un determinado territorio o región, en el marco del pacto federal casi todas las dependencias cuentan con Delegados en los Estados que conforman el territorio nacional, con lo que permite a la Administración Pública Federal, ser más eficientes en la atención directa de trámites con los ciudadanos, sin que tengan que trasladarse al domicilio que tienen en la sede de los poderes (Distrito Federal).
La delegación supone una verdadera transferencia de facultades, por lo que debe reunir dos requisitos indispensables, el primero es que el superior tenga facultades por Ley o Reglamento para delegar y como segundo el acuerdo de transferencias de facultades debe hacerse de conocimiento público.
La desconcentración es una forma de atender y responder asuntos vinculados a la competencia de un superior jerárquico en donde éste otorga autonomía, la cual puede ser técnica, financiera o patrimonial, se considera la antesala de la descentralización, aún que el vínculo determinante sigue siendo la subordinación ante un superior jerárquico, no sucede lo mismo con la delegación ya que en este caso es solo la transferencia de un mandato de facultades y su autonomía es para actuar a nombre de quien los delegó.
Bajo el mando del Ejecutivo también se encuentra, la Administración Pública Descentralizada o Paraestatal conformada por organismos que tiene como fin atender cualquiera de los siguientes objetos:
I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
II. La prestación de un servicio público o social; o
III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social21.
A pesar de que gozan de cierta autonomía porque la Dirección recae en un Órgano de Gobierno o Junta y sus actividades están reguladas por la Ley o Decreto22 que los crea, existe un vínculo directo con el Ejecutivo Federal, ya que este designa al Director General y las actividades programadas requieren de recursos públicos que son otorgados por conducto de la SHCP, la cual tiene presencia y participación directa en los Órganos de Gobierno, las actuaciones están vigiladas por la Secretaria de la Función Pública. –En proceso de incorporación a la SHCP o en espera del nuevo Órgano Autónomo Constitucional-
Las entidades que conforman la Administración Pública Paraestatal, están obligadas a cumplir con el Plan Nacional de Desarrollo y en consecuencia la dependencia responsable del sector forma parte del Órgano de Gobierno o Junta.
Se puede afirmar que los entes que conforman la Administración Pública Paraestatal, gozan de personalidad jurídica, patrimonio propio, tiene capacidad de administrarse, lo que les permite contar con una autonomía limitada de actuación en las actividades que les corresponde desarrollar, pero en materia de adquisiciones y obra pública están sujetos a las leyes correspondientes que se analizaran en el desarrollo de la presente investigación.
21 Artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
22 Artículo 3º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Gran parte de las actividades que desarrollan estos entes jurídicos de la Administración Pública, están vinculadas con el “mercado” mediante gasto público que fomenta la producción de bienes o servicios, dentro de esta clasificación existirán Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, Instituciones Nacionales de Crédito, Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito e Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas, y Fideicomisos.
El artículo 12 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, obliga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicar en el Diario Oficial de la Federación cada año la relación de las entidades paraestatales que el Ejecutivo reconoce como parte de la Administración Pública Federal, para comprender la evolución que ha tenido se presenta en la siguiente tabla.
Tabla 2
Por año | Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal | ||||||||
1982 | 1988 | 1990 | 2000 | 2006 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
1155 | 618 | 210 | 203 | 215 | 197 | 196 | 202 | 198 | 189 |
Fuente: Elaboración propia a partir del año 2000 a la fecha de la publicación en el Diario Oficial del mes xx xxxxxx de cada ejercicio, que realiza la SHCP. Del año 1982, 1988 y 1990 la información se obtuvo del libro Crisis y Futuro de la Empresa Pública, coordinado por Xxxxxx Xxxxxx, Editorial Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
El Ejecutivo no contabiliza dentro de la tabla presentada, las entidades que disponen xx Xxx específica pero forman parte de la Administración Pública Federal de Órganos Descentralizados y Paraestatales, siendo las siguientes:
1. Instituto Mexicano del Seguro Social
2. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
3. Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores
4. Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
5. Instituto Nacional de las Mujeres
6. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
7. Centros Públicos de Investigación en los términos de la Ley de Ciencia y Tecnología
8. Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias
9. Procuraduría Agraria
10. Procuraduría Federal del Consumidor
11. Agencia de Noticias del Estado Mexicano y;
12. Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano
13. Archivo General de la Nación
Como se puede aprecia en la Tabla 2, el comparativo evolutivo marca la tendencia de la Administración Pública Federal a partir de la década de los 80´s, buscó una reducción del sector paraestatal en su rama de creación de empresas, fideicomisos y fondos del Estado, como respuesta a las críticas nacionales e internacionales que realizaron diversos economistas y organismos internacionales respecto a la obesidad y monopolio que presentaba el Estado, con la decisión de esta nueva política el Estado se xxxxx de la visión de economía mixta, impulsando una nueva tendencia hacia la economía libre.
La crítica recibida a las economías mixtas, fue bajo el argumento que el Estado mantenía un monopolio sobre muchas áreas productivas, las cuales a decir de los exponentes deberían estar en manos de particulares para permitir una competencia en el mercado23 , al cuestionamiento se sumó la capacidad del Estado para administrar empresas (paraestatales) ya que presentaban una carga presupuestal deficitaria, los balances financieros arrojaban cifras de improductividad.
Los datos que arrojaron los resultados de evaluación sobre la capacidad administrativa del Estado, alentaron a los capitales internos a tener simpatía con la visión de que las paraestatales y empresas del Estado deberían dejar de ser una carga tributaria ya que no eran rentables.
Con las presiones endógenas y exógenas como las tres recomendaciones realizadas por “el Consenso de Washington24” el Estado Mexicano optó por iniciar un proceso de desincorporación, el Poder Ejecutivo inició un proceso de reducción, modificando su capacidad de intervención en ciertos sectores para el
23 Se presume que el cuestionamiento del daño que hace el monopolio estatal sobre el mercado nace en la Universidad de Chicago bajo la tutela del Premio Nobel de economía, Xxxxxx Xxxxxxxx, quien expuso en diferentes foros que la liberación económica conduce tarde o temprano a la democratización política, reduciendo la centralización política y control político. En el plano Nacional uno de los exponentes del liberalismo económicos fue Xxxx Xxxxx.
24 Recomendaciones del Consenso xx Xxxxxxxxxx: 1ª que los gobiernos apoyen al sector privado, 2ª la liberación de la política comercial y 3ª reducir el papel del Estado, donde también resaltaba la disciplina fiscal.
desarrollo y la ejecución de este fin, para dar legitimidad al proceso surgió la Ley de Entidades Paraestatales de fecha 00 xx xxxx xx 0000, xxx xxxx nuevo marco normativo, delimitó las atribuciones y funciones de las Paraestatales, con lo que fue posible determinar el procedimiento a seguir para cada una de las desincorporaciones sobre las áreas de interés público, utilizando la institución de la licitación para los mecanismos de venta mediante enajenación o concesión a favor de particulares con el fin de ampliar el sector privado.
El Estado; al disminuir su participación en el sector público y contraer al Poder Ejecutivo, permitió ampliar el sector privado condicionado a que la transmisión de lo desincorporado -áreas de interés público- podrían ser revertidas a favor del Estado, por lo que la figura jurídica de la concesión cobró mayor relevancia en la transición de la economía mixta a la economía xx xxxxxxx.
Mediante la figura de la concesión el Estado obtuvo ingresos por la trasmisión de obligaciones dejando la carga de la administración de paraestatales, en cambio, obligó a los concesionarios a mejorar las condiciones de los servicios a favor de los gobernados y asumir las cargas laborales como patrón sustituto -en algunos casos-.
Una de las ventajas de la concesión para el particular o concesionario es poder obtener un beneficio económico (lucro) por realizar una actividad que le corresponde originalmente al Estado; para la trasmisión de cosa pública mediante la figura de la concesión el Estado recurrió a la institución denominada “licitación” adjudicando a la mejor propuesta mediante un contrato administrativo, por un tiempo determinado.
La falta de planeación del Gobierno y la urgencia de quitar las cargas económicas del Estado, bajo el enfoque de economía libre y atender las críticas recibidas del exterior, ocasionó que los monopolios que tenía el Estado en áreas de telecomunicaciones, banca, fertilizantes, almacenes de depósito entre otras, se
otorgarán a particulares sin que existiera una debida competencia, la decisión fue precipitada, fomentando una nueva clase burguesa que no existía en el país y en algunos casos la inexperiencia de los particulares colocó en problemas al Estado como la crisis generada en el año de 1994 a principio del sexenio de Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxx.
El adelgazamiento aparente del Estado y en consecuencia de la Administración Pública Federal, solo se dio en la transmisión de obligaciones laborales25 y la reducción de activos patrimoniales o infraestructura del Estado, y es que los bienes muebles e inmuebles por su naturaleza jurídica si fueron sujetos a la enajenación (venta-privatización) por parte del Estado a favor de particulares.
A la distancia de 1917 la figura del Ejecutivo Federal (presidencialismo) se ha visto cada vez más reducida en su esfera de facultades y atribuciones, ya que ésta cada vez tiene menor participación en el mercado y la obligación ha recaído paulatinamente en las empresas –de capital privado- éstas sin un sentido social han buscado reducir sus costos de operación, aumentar sus ingresos mediante el uso de redes de distribución que amplíen su margen de ganancia, generando un desempleo y en consecuencia la disminución del poder adquisitivo del mexicano.
25 La Posición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido en diversas tesis que las relaciones de trabajo entre los organismos descentralizados y sus trabajadores se rigen por el Apartado “A” del artículo 123 constitucional, Xxxxx Xxxx señala resumen en los siguientes términos las posturas del Máximo Tribunal “a) se encuentran desvinculados en diversos grado de administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos del servicio, colaboración o por región, no forman parte del Poder Ejecutivo en tanto que son componentes de la Administración Pública Federal, cuyos objetivos generales son auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo, cuyos objetivos los señala el artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. b) Tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y gozan de una estructura separada del aparato central y son parte integrante de la Administración Pública Federal, en su faceta paraestatal. c) Aun que cuenta con personalidad jurídica propia, no son independientes del Estado, pues son controlados de manera indirecta por la administración centralizada. d) Son personas jurídicas públicas, expresión que no debe confundirse con el de personas estatales. e) No son esencialmente autoridades, ni su función es estrictamente de poder o de coacción. f) Son órganos de la Administración Pública Paraestatal, no forman parte de los Poderes Ejecutivos, Estatal ni Municipal. g) El hecho de que presten servicios públicos o que no persigan fines lucrativos no incide en el régimen laboral entre ellos y sus trabajadores. (Organismos Públicos Descentralizados, Editorial Porrúa, México 2011, Pág. 12)
La Jurisprudencia 1/96 “ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS DE CARACTER FEDERAL. SU INCLUSION EN EL ARTICULO 1o. DE LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ES
INCONSTITUCIONAL” Votada por unanimidad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puso fin a la discusión sobre el tipo de relación laboral.
La respuesta que ofreció el Estado mexicano, ha sido en gran medida bajo la figura de la regulación26, con lo que se han fijado cada vez nuevas reglas que permiten al sector público intervenir en el sector privado y ha dado certeza paulatina al fomento de competitividad, alejando el fantasma de la nacionalización o expropiación a favor del Estado de lo otorgado. Antes de emitir estas regulaciones en el Diario Oficial de la Federación, las dependencias y organismos descentralizados envían la propuesta de regulación a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) para llevar a cabo el proceso de mejora regulatoria.
El fenómeno que inició en la década de los 80´s de reducir la Administración Pública Paraestatal, continúa en la misma tendencia probablemente para el ejercicio 2015, se presente solo un aproximado de 100 o menos paraestatales ya que PEMEX y CFE así como sus empresas productivas subsidiarias y filiales, con su nueva legislación abandonaron la lista y forma parte de las denominadas Empresas Productivas del Estado.
Con la reforma constitucionales promovidas por el Presidente Xxxxxxx Xxxx Xxxxx, el Ejecutivo busca impulsar un reacomodo de la clase gobernante y de la nueva dimensión que tendrá la Administración Pública, los paradigmas se cuestionan y se proponen nuevos modelos de gobernanza que den certeza a la estabilidad política tratando de incluir a todas las fuerzas, para Xxxxxxxxx Xxxxxx “la gobernanza es la capacidad de interlocución y coordinación del gobierno con diversos actores para el enfrentamiento y procesamiento de nuevos intereses, que permitan la definición de soluciones ínter e intra-organizativas.27”
26 Comisión Federal de Mejora Regulatoria ofrece la siguiente definición del término Regulación: “El Estado emite reglas que xxxxxx las actividades económicas y sociales de los particulares. Mediante estas reglas se pretende garantizar el funcionamiento eficiente de los mercados, generar certeza jurídica, garantizar derechos de propiedad, evitar daños inminentes o bien atenuar o eliminar daños existentes a la salud o bienestar de la población, a la salud animal y vegetal, al medio ambiente, a los recursos naturales o a la economía”. Tomada de la página xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx.xx/ visitada el 21 de noviembre del 2014.
27 Xxxxxx Xxxxxxxxx, Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública: Oportunidad para Mejorar el Desempeño de la Administración Pública en México, Editorial INAP, 2014, Pág. 33
En consecuencia, se modifica el sistema político porque se plantea una nueva relación entre las instituciones públicas y los poderes de la unión, la posibilidad de reelección de los cargos de elección del Poder Legislativo modifica sustancialmente un principio histórico de la Revolución Mexicana y ofrece acorde al contexto internacional la apertura de la profesionalización de quienes atienden el deber de generar leyes –resulta ilógico cuando este órgano emite normas que contravienen a la propia constitución, que generan controversias legales-.
Se ha dado vida a nuevas instituciones públicas, muchas de ellas cambiando sus esquemas como el caso reciente de PEMEX y CFE, acompañadas en su proceso de reforma con nuevos organismos gubernamentales especializados en la regulación del sector energético y que atiende a una complejidad de tramado empresarial con intereses netamente lucrativos insertos en el mercado nacional e internacional.
El éxito y funcionamiento adecuado de las instituciones nuevas o renovadas le corresponde a la Administración Pública, quien deberá adaptarse para dar viabilidad atendiendo las directrices planteadas en la Constitución y las Leyes secundarias que sientan las bases de crear en su entorno los modelos de organización que mejor convengan para alcanzar sus objetivos.
Si bien es cierto que; el sistema político presenta cambios en los sectores energéticos, de telecomunicaciones, y educativo, también es una realidad que el régimen político que se encarga de velar por las relaciones entre gobernados y gobernantes, ha comenzado a presentar algunas modificaciones interesantes de reflexión, el acceso a la información ya es una garantía reconocida, la posibilidad de consulta popular, -esta institución no logró éxito en su primer intento de modificar las reformas al artículo 27 de la Constitución o disminuir la cantidad de representantes en el Congreso de la Unión, habría que valorar cual será realmente su alcance en un futuro- la posibilidad de iniciativa xx xxx por parte de los
ciudadanos bajo la visión de la gobernanza. Sin embargo, no serán suficientes si no se les marcan reglas claras que impulsen el diálogo.
Una decisión acertada en el fortalecimiento del diálogo entre gobernados y gobernantes se puede dar en el proceso de la planeación de ejecución de los recursos, tal como acontece en el Distrito Federal donde se destina el 3% del presupuesto que tienen las Delegaciones para que sean los habitantes quienes definan las prioridades a resolver, sería loable retomar el modelo del “Programa de Solidaridad” que utilizaba la metodología del “diagnóstico situacional” para desarrollar e instrumentar las soluciones a los problemas detectados en una interacción sociedad-gobierno, permitiendo con ello fortalecer al régimen político.
Recordando la frase del Lic. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx00 “Lejos del que manda, cerca del que paga” existe un crecimiento del sector gubernamental bajo esquemas horizontales e independientes de forma autónoma alejados de la figurada del Poder Ejecutivo.
Como resultado de las reformas que ha sufrido la Constitución, las modificaciones a las leyes secundarias y la política que ha puesto en marcha el Ejecutivo Federal se ha contraído la administración paraestatal, aun cuando las obligaciones y responsabilidades que tiene la Administración Centralizada se sujetan a la premisa “administrar eficaz y eficientemente lo que corresponde hacer”. Con medidas de austeridad en el gasto, que contrastan con la realidad y dinámica que demanda la sociedad.
Es preciso señalar que el texto constitucional en su artículo 69 reconoce como responsable de toda la Administración Pública, al Poder Ejecutivo quien tiene la obligación de:
00 Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, profesor normalista y economista, ex gobernador provisional del Estado de Tabasco junio-diciembre de 1999.
“En la apertura de Sesiones Ordinarias del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso, el Presidente de la República presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país”.
La Administración Pública es responsable de coordinar y supervisar las actividades para que el Estado logre sus fines y objetivos de forma eficaz y eficiente bajo las funciones básicas de planear, organizar, dirigir y controlar, teniendo siempre en cuenta el entorno que influye en la decisión, sobre las obligaciones utilizando la forma centralizada, paraestatal o bien mediante la figura jurídica de la regulación-concesión.
El primero de septiembre de cada año, el Ejecutivo presenta un Informe por escrito que incluye el estado que guarda la Administración Pública Centralizada y Paraestatal, los resultados obtenidos aluden las relaciones de actuaciones que sostuvo en el ejercicio con los poderes Legislativo y Judicial, así como la participación que realizó en el uso de sus facultades y atribuciones con los Estados que integran el Pacto Federal incluyendo al Distrito Federal, en ese marco de relaciones también se hace alusión a los vínculos que sostiene con los Órganos Autónomos Constitucionales.
Sin embargo, el grado de responsabilidad del informe no contempla incluir los resultados de los Poderes Legislativo, Judicial o los Órganos Autónomos Constitucionales, pese a que es el Jefe del Estado Mexicano, existe una gran opacidad de información comparada con las obligaciones que tiene la Administración Pública Federal y la vigilancia ciudadana que hay sobre de esta.
Durante el ejercicio 2014 el Poder Ejecutivo ejerció aproximadamente $4 billones de pesos29 muy por encima del presupuesto destinado para al Poder Legislativo, Judicial y los Órganos Autónomos, una cantidad similar será utilizada para el ejercicio 2015.
29 Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2014.
Con los datos que ofrece la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se puede verificar el destino del gasto público por ejemplo en el año 2014, se reportó por prestaciones personales –salarios- un gasto aproximado a $1 billón de pesos, para el pago de deuda interna y externa se destinó una cantidad similar y cerca de
$655 mil millones fueron para subsidios y transferencias, así que el destino de recursos para las adquisiciones y asignación de contratos de lo que se ejerce es aproximado a $2 billones de pesos. (Ver Anexo IV)
Mucho se cuestiona el salario que recibe el Ejecutivo, el cual de acuerdo al PEF es:
Tabla 3
Cargo | Ingreso Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx 2014 (en pesos) | Ingreso Xxxxx Xxxxx Ejercicio 2015 (en pesos) | ||
Presidente República | de | la | $4,216,615.00 | $4,294,656.00 |
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio 2014, 2015
Es decir, por administrar responsablemente más de 4 billones de pesos percibe el equivale al 0.00015%
Aun cuando las cantidades asignadas al Poder Ejecutivo para el funcionamiento de la Administración Pública Federal resultan extraordinarias, los problemas de la desigualdad entre las clases sociales no han sido resueltos.
El 6 xx xxxxx de 1994 en el Monumento a la Revolución Lic. Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx dijo “México presenta dificultades severas en la desigualdad y gente agraviada por falta de justicia” a más de 20 años de su famoso discurso, cual es la evolución y dimensión que tiene el Poder Judicial.
1.2.3 El Poder Judicial
Su función y objetivo principal es la impartición de justicia refiere la Constitución en su artículo 94, que el Poder Judicial se deposita en una Suprema Corte de Justicia de la Nación, un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.
Resulta relevante señalar que la Ley Orgánica del Poder Judicial considera para ejercer como parte del mismo, al Consejo de la Judicatura Federal, al Jurado Federal de Ciudadanos, los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal y en los demás que, por disposición de la ley deban actuar en auxilio de la Justicia Federal.
Continuando con el análisis de dimensión de los poderes es necesario conocer cuál es la situación de la organización que ofrece actualmente el Poder Judicial de la Federación como se aprecia en la siguiente tabla:
Tabla 4
Total | Integración del poder | Judicial | |
1 | La Suprema Corte deJusticia de la Nación30 | Integrada por 11 ministros que sesionaran en pleno o dentro de las dos salas que conforman la Corte. | Electos en el Senado de la terna que propone el Presidente de la República. Xxxxxxx 15 años en su encargo. |
1 | Tribunal Federal Electoral31 | Integrado por 7 magistrados en una Sala Superior. 7 Salas Regionales y una Sala Regional Especializada, integradas por 3 magistrados. | Electos por el Senado a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Xxxxxxx 9 años en su encargo. |
210 | Tribunales Colegiados de Circuito | Integrado por 3 magistrados, un Secretario de Acuerdos, y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto. | Nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal y durarán 6 años en su cargo con la opción de ser promovidos o ratificados haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
85 | Tribunales Unitarios de Circuito | Integrados por un magistrado y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el presupuesto. | Nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal y durarán 6 años en su cargo con la opción de ser promovidos o ratificados haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
347 | Juzgados de Distrito | Integrados por un juez y del número de secretarios, actuarios y empleados que determine el | Nombrados por el Consejo de la Judicatura Federal y durarán 6 años en su cargo con la opción de ser promovidos o ratificados |
30 De acuerdo al Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal (2011-2013) realizado por el INEGI, contaban con un total de 3,296 trabajadores
31 Con un total de 1672 trabajadores, ídem.
presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. | ||
1 | El Consejo de la Judicatura Federal | 7 miembros. 1 será el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo será del Consejo; 3 Consejeros designados por el Pleno de la Corte, de entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; 2 Consejeros designados por el Senado; 1 por el Presidente de la República. |
33 | Tribunales Colegiados de Circuito Auxiliares | Integrado por 3 magistrados, un Nombrados por el Consejo de la Judicatura Secretario de Acuerdos, y del Federal y durarán 6 años en su cargo con la número de secretarios, actuarios y opción de ser promovidos o ratificados empleados que determine el haciéndolos inamovibles salvo por falta. presupuesto. |
10 | Tribunales Unitarios de Circuito Auxiliares | Integrado por un magistrado y del Nombrados por el Consejo de la Judicatura número de secretarios, actuarios y Federal y durarán 6 años en su cargo con la empleados que determine el opción de ser promovidos o ratificados presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
41 | Juzgados de Distrito Auxiliares | Integrados por un juez y del número Nombrados por el Consejo de la Judicatura de secretarios, actuarios y Federal y durarán 6 años en su cargo con la empleados que determine el opción de ser promovidos o ratificados presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
7 | Juzgados Federales Penales Especializados en Cateos, Arraigos e Intervenciones de Comunicaciones | Integrado por un juez y del número Nombrados por el Consejo de la Judicatura de secretarios, actuarios y Federal y durarán 6 años en su cargo con la empleados que determine el opción de ser promovidos o ratificados presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
3 | Juzgados de Distrito Especializados en Ejecución xx Xxxxx | Integrado por un juez y del número Nombrados por el Consejo de la Judicatura de secretarios, actuarios y Federal y durarán 6 años en su cargo con la empleados que determine el opción de ser promovidos o ratificados presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
3 | Juzgados de Distrito en Materia Mercantil, Especializados en Juicios de Cuantía Menor | Integrado por un juez y del número Nombrados por el Consejo de la Judicatura de secretarios, actuarios y Federal y durarán 6 años en su cargo con la empleados que determine el opción de ser promovidos o ratificados presupuesto. haciéndolos inamovibles salvo por falta. |
Los Tribunales de los Estados y del Distrito Federal en los casos previstos por el artículo 107, fracción XII, de la CPEUM | Fracción XII.- Si el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito no residieren en el mismo lugar en que reside la autoridad responsable, la ley determinará el juez o tribunal ante el que se ha de presentar el escrito xx xxxxxx, el que podrá suspender provisionalmente el acto reclamado, en los casos y términos que la misma ley establezca | |
El Jurado Federal de Ciudadanos | Integrado por 7 ciudadanos designados por sorteo, en los términos que establece el Código Federal de Procedimientos Penales. | |
Fuente: Elaboración propia a partir de la CPEUM, la LOPJF y el portal xxxx://xxx.xxxxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx.xxx del Consejo de la Judicatura, visitado el 10 de septiembre del 201432.
Pese a la importancia y dimensión que tiene este Poder dentro del equilibrio con los demás, ha sufrido escasas modificaciones en su estructura y funcionamiento, siendo la más relevante la iniciativa de reforma de 1994 que se presentó al inicio de la administración el entonces presidente Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxx, que consistió en la disminución de la cantidad de ministros que integraban la Suprema Corte de 21 a tan solo 11 integrantes, así como la conformación del órgano
32 La página electrónica del Consejo de la Judicatura refiere “no se incluyeron 40 plenos de circuito y que la actualización de la información corresponde al 1 de septiembre del 2014”.
administrativo, “Consejo de la Judicatura Federal” quien asumió la responsabilidad de las actividades administrativas que resuelvan los problemas de organización y funcionamiento.
El Consejo de la Judicatura Federal cuenta con un total de 35,150 trabajadores de acuerdo con el Censo Nacional de Impartición de Justicia (2011-2013), dentro de las atribuciones que tiene sobre salen:
• La administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación
• Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, xx xxxxxxx judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación
• Determinar el número y los límites territoriales de los circuitos en que se divida el territorio de la República;
• Hacer el nombramiento de los magistrados de circuito y jueces de distrito, y resolver sobre su ratificación, adscripción y remoción
• Suspender en sus funciones a los magistrados de circuito y jueces de distrito que aparecieren involucrados en la comisión de un delito, y formular denuncia o querella contra ellos en los casos en que proceda
• Resolver sobre las quejas administrativas y sobre la responsabilidad de servidores públicos
• Emitir las bases mediante acuerdos generales, para que las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realice el Poder Judicial de la Federación, a excepción de la Suprema Corte de Justicia, en ejercicio de su presupuesto de egresos, se ajuste a los criterios contemplados en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En proporción al crecimiento demográfico el Poder Judicial de la Federación ha dado respuesta creando las jurisdicciones necesarias para la impartición de la justicia, cada año se crean nuevos tribunales que acorde a las materias permiten una atención directa con los ciudadanos para impartir la justicia que demandan.
Entonces se puede afirmar que el Poder Judicial de la Federación presenta un crecimiento en su organización, infraestructura y atención a los usuarios, hay que destacar que ha implantado mejoras de transparencia relevantes en cuanto a la sistematización y utilización de Tecnología de la Información y Comunicación (TIC), además de ofrecer servicios de compilaciones de jurisprudencias y acceso a su acervo bibliográfico.
Dentro de las garantías que gozan los habitantes de este país, consagrada en el artículo 17 de la Constitución, refiere al derecho que se otorga para que se administre justicia, en consecuencia, la actividad que desarrolla todo el Poder Judicial, cumple con un la lógica del proceso administrativo que arroja un resultado, el cual se puede traducir en una sentencia o resolución que cumplió con una metodología, organización y desarrollo que implicó el uso de recursos humanos y materiales, en algunos casos se requiere la opinión de expertos – peritos- por la prestación de un servicio.
La crítica constante al Poder Judicial gira entorno a su legitimidad, ya que no está sujeto a elección de voto directo por parte de los gobernados, para decidir quiénes deban integrarlo, su mecanismo de elección es el resultado de un consenso entre los poderes Ejecutivo y Legislativo de donde surge la determinación y elección de quienes constituyan este poder, además que en su encargo tienen mayor duración que el Ejecutivo y Legislativo.
Para el ejercicio 2014 el Poder Judicial dispuso de $50, 241, 566,172.00 y para el ejercicio 2015 se destinó un presupuesto por la cantidad de $51, 769, 068,710.00.
En comparación con la responsabilidad que tiene el Poder Ejecutivo los Ministros de la Corte tienen un salario superior, tal como se ilustra en la Tabla 5.
Tabla 5
Cargo Ingreso Xxxxx Xxxxx Ejercicio 2014
(en pesos)
Ingreso Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx 2015
(en pesos)
Ministros de la Suprema Corte de Justicia Presidente | $6,343,460.00 $6,760,998.00 |
Ministros del 3ro Ministros acorde Ministros del 3ro Ministros acorde transitorio de la a la reforma transitorio de la a la reforma CPEUM CPEUM | |
Ministro de la Suprema | $6,343,460.00 $4,209,600.00 $6,760,998.00 $4,215,615.00 |
Corte de Justicia |
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación de los Ejercicios 2014, 2015
Mención especial se debe hacer de los sueldos que perciben los 7 integrantes del Consejo de la Judicatura de la Federación, ya que su salario es equivalente al que percibe un Ministro de la Corte acorde a la reforma.
La dimensión que se ha presentado hasta este momento ha sido acorde a la estructura del Gobierno Federal en la visión clásica de la teoría del Estado de estar depositado en tres poderes.
La dimensión de los tres poderes tradicionales ha generado un replanteamiento de los órganos del Estado, el desgaste del modelo cuestiona el paradigma y obliga a reconstruir las relaciones de coordinación entre los poderes, en nuestro país se ha optado por que sea en el terreno de la política detentada en los partidos la que se encargue de generar la armonización; de ahí que la reforma contemple la posibilidad de la figura de gobierno de coalición.
Desde mi punto de vista, lo idóneo es que cada uno de los poderes incluyera en sus estructuras administrativas unidades de enlaces oficiales que sean las que se encarguen de cabildear públicamente las relaciones con un código de ética que señale sanciones a la falta de este.
Sin embargo, la Administración Pública siempre presenta formas que permiten responder y atender las necesidades sociales acordes al tipo de gobierno. No todas las facultades y competencias están en el plano del orden Federal, la Constitución reconoce en los Estados y Municipios como formas de Administración Pública, que atienden conforme a la división política y territorial que tiene nuestro país, por lo que a continuación se abordan.
1.3 Estados y Municipios
La organización del Estado mexicano también atiende en función de la división política de su territorio, conformada por 31 estados incluyendo al Distrito Federal que integran el Pacto Federal los cuales tienen formas de gobiernos divididos en poderes.
Cada Estado cuentan con organismos e instituciones oficiales que conforman las Administraciones Públicas Estatales o Municipales con similitud a la del Gobierno Federal, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución tal como a letra versa:
“Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre… Sic”
En concordancia al texto; el artículo 116 precisa lo relativo a la división de poderes en los Estados tal como a la letra versa:
“El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.”
Ninguno de los poderes de la federación, ni los Estados o el propio Distrito Federal es ajeno a lo dispuesto, la actual organización del Estado mexicano en cuanto a lo relativo a los órdenes de gobierno atendiendo la división política del Pacto Federal en armonía con la teoría tradicional del Estado, se presenta el listado de los Estados y el Distrito Federal, así como el Presupuesto de Egresos asignados para los ejercicios 2014 y 2015.
Tabla 6
Estado de: | Presupuesto de Egresos | |
2014 | 2015 | |
Aguascalientes | $15,096,581,000.00 | $17,015,488,000.00 |
Baja California | $41,188,406,171.00 | $34,637,017,281.23 |
Baja California Sur | $9,877,414,768.00 | $12,993,794,817.00 |
Campeche | $17,460,718,926.00 | $18,782,465,029.00 |
Coahuila | $38,166,441,000.00 | $41,806,642,000.00 |
Colima | $10,879,551,000.00 | $12,653,092,000.00 |
Chiapas | $78,061,572,475.00 | $80,393,124,585.00 |
Chihuahua | $53,800,000,000.00 | $58,000,000,000.00 |
Durango | $26,765,287,503.00 | $29,322,958,543.00 |
Guanajuato | $62,154,896,782.00 | $67,156,519,782.00 |
Guerrero | $42,417,862,775.00 | $44,053,803,800.00 |
Hidalgo | $28,453,231,567.00 | $31,930,164,196.00 |
Jalisco | $83,292,098,000.00 | $87,694,651,930.00 |
México | $195,303,834,420.00 | $211,944,065,905.00 |
Michoacán | $57,641,044,777.00 | $57,803,992,937.00 |
Morelos | $19,453,754,000.00 | $19,975,370,000.00 |
Nayarit | $15,956,368,000.00 | $17,730,929,000.00 |
Nuevo León | $68,095,631,513.00 | $75,441,683,053.00 |
Oaxaca | $51,730,870,669.00 | $57,182,209,034.00 |
Puebla | $65,946,802,066.00 | $67,689,255,648.00 |
Querétaro | $24,097,197,370.00 | $26,564,435,137.00 |
Xxxxxxxx Roo | $20,769,169,454.00 | $37,963,419,844.00 |
San Xxxx Potosí | $34,039,039,878.00 | $37,516,389,805.00 |
Sinaloa | $39,637,098,058.00 | $43,130,436,529.00 |
Sonora | $46,442,887,921.00 | $48,594,060,440.00 |
Tabasco | $39,652,510,513.00 | $43,461,942,831.00 |
Tamaulipas | $37,108,897,000.00 | $41,668,479,114.00 |
Tlaxcala | $12,236,103,156.61 | $12,675,920,034.00 |
Veracruz | $94,972,000,000.00 | $102,574,000,000.00 |
Yucatán | $33,033,246,698.00 | $35,811,880,382.00 |
Zacatecas | $24,308,801,080.00 | $25,913,841,581.00 |
Distrito Federal | $156,837,576,548.00 | $169,222,623,302.00 |
Gran Total | $1,544,876,897,102.61 | $1,669,304,658,554.23 |
Fuente: Elaboración Propia, datos tomados de las gacetas o periódicos oficiales de los Estados citados. Nota: Los datos presentados atienden a la aprobación de la Ley o Decreto de Xxxxxxx, contempla los ingresos que recaudan y las participaciones Federales, todos los Estados se reservan la posibilidad de adquirir deuda o modificar sus cifras.
Cada Estado, goza de su propia Constitución Política local y Leyes con el mismo orden y alcance dentro de su territorialidad, las cuales no podrán estar en contra del contenido de la CPEUM, ni podrán legislar en aquellos temas que le son propios de la Federación y correspondan a cualquiera de los Poderes de la Unión.
En cuanto a su organización y funcionamiento, cuentan con un poder ejecutivo, un legislativo y un judicial, así podrán determinar las Leyes que mejor convenga y determinar la forma de su Administración Pública tanto del Estado como de los Municipios y lo relativo a su división política, en consecuencia, gozan de ordenamientos propios para realizar sus procedimientos de asignación de contratos.
Quien ocupe el cargo de Gobernador, no podrá volver a ocuparlo, tampoco serán elegibles para el periodo inmediato aquel que hayan ocupado el cargo como gobernador sustituto, interino o provisional33.
La reforma a la CPEUM, de fecha 10 de febrero del 2014, establece en el artículo 116 fracción II párrafo segundo lo siguiente:
“Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato”
En consecuencia, el Poder Legislativo de los estados goza de un tratamiento diferente en cuanto al tema de la reelección, podría resultar que un mismo diputado local sea reelecto hasta alcanzar 12 años de servicio legislativo, sin que tenga limitaciones como en el caso de la figura del Gobernador,
33 Artículo 116 Fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dentro del orden de gobierno encontramos a la figura jurídica del Municipio Libre que está sujeto al espacio territorial que tienen delimitados los Estados.
Dentro del país hay 2441 municipios y 16 delegaciones u Órganos Políticos Administrativos que integran al Distrito Federal.34 Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine35.
En el Distrito Federal se establecerá los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal36
La figura del Ayuntamiento –municipio- es la forma de Gobierno más antigua que tiene registrada nuestra historia vale la pena recordar un poco de historia. Fue entre un 5 y 10 de julio de 1519 cuando Xxxxxx Xxxxxx constituyera el primer Ayuntamiento de América Latina bajo el nombre de la Villa Rica de la Veracruz, - hoy conocido como el municipio de Veracruz xx Xxxxxxx de la Llave-, de acuerdo con la Ley Española de la época si se fundaba una ciudad con cabildo, ésta obtenía autonomía, Xxxxxx planeó que con ello alcanzaría un grado de autoridad, que le permitiría poder recaudar tributos a nombre de la corona española y no estar por debajo de las autoridades eclesiásticas que lo acompañaron37.
La figura tradicional de la no reelección de autoridades municipales también se ve modificada con la reciente reforma, dando carta amplia para que los Estados modifiquen sus constituciones locales, donde establezcan la elección consecutiva de los presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre que el mandato de los ayuntamientos no haya sido superior a tres años.
34 Anuario Estadístico y Geográfico de los Estados Unidos Mexicanos 2013, XXXXX Xxx. 49
35 Artículo 000 Xxxxxxxx X xx xx Xxxxxxxxxxxx Xxxxxxxx xx xxx Xxxxxxx Xxxxxx Mexicanos.
36 Artículo 000 Xxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxx XX xx xx Xxxxxxxxxxxx Xxxxxxxx xx xxx Xxxxxxx Xxxxxx Mexicanos.
Una de las diferencias que distingue a los Órganos Políticos Administrativo con los Ayuntamientos, es la carencia de personalidad jurídica y patrimonio propio, estando sujetos a la centralización de facultades que tiene el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, por lo que su autonomía es relativa.
37 Xxxx xxx Xxxxxxxx, Xxxxxx; Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxx (1939). Historia verdadera de la conquista de la Nueva España. Tomo I (html) Págs. 162 - 165. México D.F.: Xxxxx Xxxxxxx. Consultado el 10 de octubre de 2014.
Fue el Ayuntamiento la primer forma de Administración Pública que tuvo nuestro país, lo que naciera con la intención de ser la pieza clave de la recaudación tributaria y en la aplicación de recursos, se han convertido en espacios de trampolín político, sin que exista un interés sobre la responsabilidad de administrar y resolver problemas públicos, las administraciones municipales38 tienen como principales dificultades las siguientes:
1.- Marco Normativo impreciso e inconsistente
2.- Falta de capacidad para dimensionar los conflictos existentes, planificar y diseñar las estrategias que permitan dar las soluciones
3.- La duración del gobierno limita ampliamente
4.- La falta de aplicación de Tecnología en la Gestión Pública
5.- La curva de aprendizaje que se someten quienes llegan a los cargos públicos, no es lo mismo prometer a cumplir y sobre todo si quien ofrece desconoce el marco de actuación real del servicio público.
En el proceso de conformación de la división política que integra la nación mexicana existe un tema obligado a tratar relativo al reconocimiento de la autonomía a los pueblos indígenas garantizado en el artículo 2º de la Carta Magna; y es que los Estados como los Municipios deberán ser respetuosos de la territorialidad que tengan los asentamientos originales de los pueblos indígenas, el respeto y reconocimiento de sus autoridades acordes a sus usos y costumbres gozando de libre determinación y autonomía.
Sin lugar a duda, la autonomía desde el punto de vista de independencia de los poderes tradicionales es uno de los conceptos más añejos, pero ahora se presenta como innovadores.
38 Xxxxxxxxx Xxxxx, Las dificultades de las transiciones administrativas de los municipios en México, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, Documento de Trabajo. Núm. 23, 2007
A partir de la década de los 90´s, fue concebida dentro de nuestra Constitución el nacimiento del primer Órgano Autónomo Constitucional, el entonces Instituto Federal Electoral, instancia que se le encomendó organizar las elecciones con la integración y participación de los ciudadanos, el fin era ciudadanizar este nuevo órgano sin embargo, en su nacimiento se condicionó que existiría dependencia del poder legislativo en particular de la Cámara de Diputados y de los Partidos Políticos –estos últimos han logrado apoderarse de este órgano como un botín monopólico de acceso al poder-
La intención de crear Órganos Autónomos es que estuvieran en manos de ciudadanos ajenos a las redes del poder y que diera paso a una transformación del régimen político, pero las máximas señaladas en las obras xx Xxxxxx Xxxxxxxx00, indica que “el poder no se comparte, se ejerce”, veamos como las instituciones de interés público conocidas como partidos políticos, ha copado esta forma de Administración Pública.
39 Xxxxxx Xxxxxxxx, Estrategias de Poder, obras esenciales volumen II, editorial Paidos Ibérica SA., España, 1999. Págs. 84-85
1.4 Órganos Autónomos Constitucionales
Existen en México organismos sujetos a su propia reglas legales que atienden funciones de Estado a favor de los gobernados y disponen de recursos públicos para su funcionamiento así como; de recursos humanos que también reciben la clasificación de servidores públicos; son: los Órganos Autónomos así declarados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La Constitución reconoce varios tipos de autonomías, la primera atiende a la teoría tradicional del Estado, la que se reconoce a cada uno de los poderes que integra el Supremo Poder de la Federación siendo autónomos en aparente independencia el Legislativo, Ejecutivo y Judicial, también gozan de autonomía los Estados y los Municipios, aun cuando la realidad política y social analizada en la presente investigación arroja claramente que existe una necesaria y obligada interrelación entre todos los poderes públicos, para atender los fines del Estado.
Por autonomía se debe entender “la libertad de gobernarse por sus propias leyes o fueros40” cuya definición es acorde para los Estados y Municipios, así como la reconocida a los pueblos indígenas, limitada por los alcances establecidos en el texto constitucional.
Sin embargo, la autonomía que otorga la Constitución a los Órganos Autónomos es una independencia política de los poderes tradicionales para que atiendan funciones propias del Estado, no implica que éstos puedan emitir leyes u otorgar privilegios, se trata de entidades coadyuvantes que son ajenas en cuanto a su organización y funcionamiento de los poderes tradicionales, lo que les permite emitir actos o resoluciones administrativas.
El régimen político se encuentra en un proceso de recomposición ya que se han dotado de autonomía a órganos independientes de los tres poderes en los que
40 Xxxxxxxx Xxxxxxx, Diccionario Razonado de Legislación y Xxxxxxxxxxxxxx, Xxxxx 1851. Consultado en el portal xxxx://xxxxxx.xxxxxxxxx.xxxx.xx/xxxxxx/xxxxx.xxx?xx000 el día 23 de octubre del 2014.
descansaba el gobierno tradicional, controvirtiendo al paradigma de la teoría clásica de la división de poderes; en nuestra Constitución Política confluyen ambos supuestos, el poder del Estado se ha fragmentado en representaciones autónomas constitucionales que asisten en la dirección política y económica, cuya naturaleza jurídica deviene de la máxima norma.
Los Órganos Autónomos Constitucionales forman parte del crecimiento de la Administración Pública, la autonomía de estos organismos suponen como requisito sine qua non su pertenencia al Estado, y por ende la ampliación del gobierno, se esperaría que con ello se propicie la gobernanza -el diálogo-.
Las autonomías que ha otorgado la Constitución no atienden a la redistribución de riqueza, son nuevas instancias gubernamentales donde se pueden hacer valer garantías constitucionales consagradas a favor de los habitantes.
Lo preocupante es que no presentan un esquema claro de la rendición de cuentas, porque su compromiso de designación y ocupación del cargo no fue una decisión del ciudadano-elector, son resultados de los acuerdos que celebran el Poder Ejecutivo y Legislativo, por lo que no son tomados en cuenta los auténticos jefes de la clase burocrática. –La nación-
Pese a que cuentan con mecanismos de elección para la designación de los titulares, éstos no obedecen a un principio de elección directa popular y los procesos de selección al igual que el Poder Judicial quedan supeditados al consenso y proceso electoral que determine la propia Constitución x Xxx que los regula, siendo los grandes electores el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, para la designación de los titulares del órgano autónomo correspondiente.
La CPEUM reconoce como Organismos Autónomos Constitucionales los que a continuación se enlistan:
Tabla 7
Nombre Fundamento Constitucional Principal Función
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) | Artículo 3, fracción IX. Para garantizar la …Emitir directrices que sean prestación de servicios educativos de calidad, se relevantes para contribuir a las crea el Sistema Nacional de Evaluación decisiones tendientes a Educativa… mejorar la calidad de la educación…. |
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) cambiara de nombre por Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI) Instituto Nacional de Estadística y Geográfica (INEGI) Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) Banco de México (BANXICO) Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) Instituto Nacional Electoral (INE) Tribunales de lo Contencioso Administrativo Procuraduría General de la República (PGR) Comisión Nacional de Derechos Humanos (DNDH) | Artículo 6, apartado A, fracción VIII. La …Garantizar el cumplimiento Federación contará con un organismo del derecho de acceso a la autónomo, especializado, imparcial, colegiado, información pública y a la con personalidad jurídica y patrimonio propio, protección de datos con plena autonomía técnica, de gestión, personales… capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna… |
Artículo 26 apartado B. El Estado contará con …Regular la captación, un Sistema Nacional de Información Estadística procesamiento y publicación y Geográfica… estará a cargo de un organismo de la información que se con autonomía técnica y de gestión, genere y proveer a su personalidad jurídica y patrimonio propios… observancia… | |
Artículo 26 apartado C. El Estado contará con …La medición de la pobreza y un Consejo Nacional de Evaluación de la de la evaluación de los Política de Desarrollo Social, que será un programas, objetivos, metas y órgano autónomo, con personalidad jurídica y acciones de la política de patrimonio propios… desarrollo social... | |
Articulo 28, párrafo quinto. El Estado tendrá ...Su objetivo prioritario será un banco central que será autónomo en el procurar la estabilidad del ejercicio de sus funciones y en su administración poder adquisitivo de la moneda nacional, … | |
Articulo 28, párrafo 13º. El Estado contará con …Objeto garantizar la libre una Comisión Federal de Competencia competencia y concurrencia, Económica, que será un órgano autónomo, con así como prevenir, investigar y personalidad jurídica y patrimonio propio… combatir los monopolios… Fracción II.- Ejercerán su presupuesto de forma autónoma | |
Xxxxxxxx 00, Xxxxxxx 15º fracción II.…. El desarrollo eficiente de la Ejercerán su presupuesto de forma autónoma radiodifusión y las telecomunicaciones en México | |
Artículo 41, fracción V, apartado A. El …Autoridad en materia Instituto Nacional Electoral es un organismo electoral… público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios…. independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional… | |
Artículo 73, fracción XXIX-H. Para …Dirimir las controversias que expedir leyes que instituyan tribunales de lo se susciten entre la contencioso-administrativo, dotados de plena administración pública federal autonomía para dictar sus fallos… y los particulares… imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad…. | |
Artículo 102 Apartado A. El Ministerio …La persecución, ante los Público se organizará en una Fiscalía General tribunales, de todos los delitos de la República como órgano público autónomo, del orden federal… dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios | |
Artículo 102 Apartado B Párrafo ...Protección de los derechos tercero….Comisión Nacional de los Derechos humanos… Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios… |
FUENTE: Elaboración propia a partir de la CPEUM.
Es importante destacar que los Órganos Xxxxxxxxx reconocidos en la CPEUM, señalados en la tabla anterior son de carácter federal, el presupuesto asignado para los ejercicios 2014 y 2015 fue el siguiente:
Tabla 8
Xxxxxx Xxxxxxxx 2014 (pesos) 2015 (pesos)
Instituto Nacional Electoral (INE) | 11,833,978,178.00 | 18,572,411,236 |
Comisión Nacional de Derechos Humanos (DNDH) | 1,416,381,046.00 | 1,465,956,043 |
Instituto Nacional de Estadística y Geográfica (INEGI) | 7,839,972,647.00 | 8,498,664,643 |
Banco de México* | 6,232,500,000.00 | Sin información |
Comisión Federal de Competencia Económica | 297,126,371.00 | 478,332,005 |
(COFECE) | ||
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación | 613,350,881.00 | 1,020,000,000 |
(INEE) | ||
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) | 2,000,000,000.00 | 2,000,000,000 |
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa | 2,226,881,319.00 | 2,526,869,053 |
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) | 893,200,824 | |
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) | 490,604,860 | |
Fuente: Elaboración Propia tomada de los Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación ejercicios 2014, 2015. *Banco de México determina su presupuesto de forma autónoma e informa al Congreso.
La Constitución obliga a los Estados así como al Distrito Federal, a crear Órganos Autónomos Estatales encargados de proteger los Derechos Humanos, el Acceso a la Transparencia de Información, así como aquellos encargados de regular los procesos electorales, e impartición de justicia administrativa y recientemente los tribunales electorales.
Resulta obligatorio distinguir que la autonomía que otorgó la Norma Suprema, a estos órganos para tener la independencia de los poderes tradicionales, radica en los rubros de ejercicio presupuestal, técnica y de gestión, así como auto determinar hacia su interior la estructura organizacional y de funcionamiento, personalidad jurídica y patrimonio propio, con un fin que el Estado asignó atender, ello no implica que en la “praxis” deban estar aislados de la comunicación y relación con los otros poderes del Estado.
Existen otros organismos con autonomía limitada que deviene de la propia Constitución, aunque quedan sujetos algunos de los poderes tradicionales, resultan una especie de híbridos que no lograron por alguna razón de Estado la autonomía absoluta, en consecuencia, su dependencia presupuestal está sujeta a éstos.
Bajo ese contexto encontramos en la Constitución a los primeros órganos autónomos dependientes sujetos a la figura de desconcentrados de la Secretaría de Educación; fueron las Escuelas de Educación Superior, dotadas de autonomía por la iniciativa de 1979; consistió en el autogobierno y la libertad de cátedra, así como gozar de personalidad jurídica y patrimonio propio y otros que se exponen (Ver la Tabla 9).
Tabla 9
Nombre Fundamento Constitucional Dependiente de:
Universidades Públicas e Instituciones de Educación. | Artículo 3, fracción VII. Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas … | Poder Ejecutivo, dependencia directa de Secretaria de Educación. | con la | ||||||
Sistema Público de | Artículo 6 apartado B, fracción V. La ley | Poder | Ejecutivo, | con | |||||
Radiodifusión del Estado Mexicano | establecerá un organismo público descentralizado con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión, que tendrá | dependencia de la Secretaria de Comunicaciones y Transporte. | |||||||
por objeto proveer el servicio de radiodifusión | |||||||||
sin fines de lucro | |||||||||
Tribunales Agrarios | Artículo 27, fracción XIX. …. En general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción… | La administración de justicia agraria | |||||||
Auditoria Superior de la | Artículo 79. La entidad de fiscalización superior | Poder | Legislativo | con | |||||
Federación (ASF) | de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el | dependencia directa Cámara de Diputados. | de | la | |||||
ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre | |||||||||
su | organización | interna, | funcionamiento | y | |||||
resoluciones… | |||||||||
Tribunal Electoral del Poder | Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con | Poder Judicial, dependencia | |||||||
Judicial de la Federación. (TRIFE) | excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano | directa al Presidente de la Suprema Corte de Justicia. | |||||||
especializado del Poder Judicial de la | |||||||||
Federación. | |||||||||
Comisión Nacional de Hidrocarburos y; Comisión Reguladora de Energía | Artículo 28 séptimo párrafo El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética… Décimo Segundo Transitorio…Órganos reguladores coordinados en la materia, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión; asimismo, podrán disponer de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios en la emisión y administración de los permisos, autorizaciones, asignaciones y contratos,…… | Poder Ejecutivo, dependencia directa con la Secretaria de Energía y participación de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. | |||||||
Agencia Nacional de Seguridad | Décimo Noveno transitorio.… Órgano | Poder Ejecutivo, dependencia | |||||||
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos | administrativo desconcentrado de la Secretaría xxx xxxx en materia de Medio Ambiente, con autonomía técnica y de gestión, que disponga de los ingresos derivados de las contribuciones | directa con la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. | |||||||
y aprovechamientos que la ley establezca por | |||||||||
sus servicios para financiar un presupuesto total | |||||||||
que le permita cumplir con sus atribuciones | |||||||||
Empresas Productivas del | Vigésimo transitorio Fracción I y II….Cuenten | Poder Ejecutivo, dependencia | |||||||
Estado | con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios | directa con la Secretaria de Energía y la Secretaria de | |||||||
personales que, a propuesta de la Secretaría del | Hacienda y Crédito Público. | ||||||||
ramo en materia de Hacienda, apruebe el | |||||||||
Congreso de la Unión. Su régimen de | |||||||||
remuneraciones será distinto del previsto en el | |||||||||
artículo 127 de esta Constitución | |||||||||
FUENTE: Elaboración propia a partir de la CPEUM.
Se aprecia que a partir del siglo XXI existe una clara tendencia del Estado mexicano en la formación de Órganos Autónomos, como una respuesta a la disminución del Poder Ejecutivo en la búsqueda de ofrecer una legitimidad del
poder público que fomente y promueva un mayor acercamiento del ciudadano con las instituciones, la cual se ha traducido en el crecimiento de la Administración Pública, en donde se requiere que el personal que labore –servidores públicos- cuenten con alto grado de especialidad que permita cumplir con el fin de los mismos.
Sin embargo, no se han trazado mecanismos que integre a los ciudadanos en los cargos sigue siendo la misma clase gobernante que arriba a las instituciones por consensos de los partidos políticos representados en el Poder Legislativo y en el Poder Ejecutivo, siendo estos quienes designan a los titulares de los Autónomos.
En esta nueva configuración de la dimensión que está adquiriendo el Estado mexicano nacen las nuevas instituciones llamadas empresas productivas del Estado dotadas de autonomía presupuestal sujetas al Ejecutivo Federal, cuyo fin particular es participar dentro xxx xxxxxxx del sector energético.
1.5 Las Empresas Productivas del Estado
La reforma Constitucional impulsada por el Presidente Xxxxxxx Xxxx Xxxxx, ha presentado un nuevo rostro de la Administración Pública, principalmente en el sector energético, que tiene que ver directamente con la soberanía histórica de nuestro país y con la propiedad de la nación.
En el discurso y en las nuevas normas jurídicas se sigue reconociendo a la nación como propietaria de los recursos naturales tales como el petróleo, los minerales, hidrocarburos, aguas, etc. sin embargo, el Estado ha cedido para que sector privado pueda participar, ante la realidad de la falta de recursos suficiente para modernizar a Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad.
Durante décadas el gobierno se dedicó a extraer los recursos naturales, sin actualizar la tecnología porque en principio la obtención de los mismos no lo
ameritó, pero con el paso de los años, se tornó en una necesidad real porque la nueva tecnología que han desarrollado otros países es más amigable con la preservación del medioambiente –un tema de preocupación mundial-, implica además reducción de costos en la utilización de horas-hombre, en gastos de mantenimiento y servicios, así como la obtención de mayores cantidades de los recursos que se sustraen o se producen en un menor tiempo, en palabras sencillas “ganar más esforzándose menos”.
Si bien PEMEX y CFE, nunca han sido declaradas oficialmente en quiebra, era eminente que su rendimiento en producción se veía afectado, ante toda la carga fiscal y laboral que tienen –los sindicatos es cosa aparte- se dota con la reforma de un nuevo marco jurídico que busca incrementar la renta petrolera y eléctrica.
La nueva Ley de Petróleos Mexicanos, reconoce a Pemex como Empresa Productiva del Estado, propiedad del Gobierno Federal otorgándole autonomía presupuestal, técnica y de gestión. Tendrá una estructura y órganos de Gobierno de acuerdo con las mejores prácticas internacionales de la industria, un régimen fiscal que le permitirá reinvertir en su modernización, nuevos mecanismos de vigilancia y control ciudadano para la rendición de cuentas.
Apertura al sector privado para que coadyuve en nuevos proyectos de extracción de petróleo y de gas natural, individualmente o en asociación con otras empresas, como más convenga a los intereses de la empresa y de los mexicanos.
Podrá continuar su actividad en refinación de petróleo, petroquímica, transporte y almacenamiento de los productos derivados del petróleo y del gas natural, por sí mismo o junto con otras empresas que cuenten con el permiso para hacerlo.
Bajo este esquema se busca nuevamente quitar el monopolio del Estado y ofrecer al mercado la apertura de inversión en el sector público, dice el Gobierno que con
esto el mayor beneficiado será el consumidor -el mismo argumento que sustenta la globalización-.
En los retos que tiene la Administración Pública se encuentran ahora las Empresas Productivas del Estado, así como aquellos órganos responsables de la regulación energética por ello resultan, importante dar un espacio a la explicación de este nuevo modelo de organización que tendrá la Administración Pública y poner principal atención a los mecanismos que describen las Leyes en cuanto al manejo de los recursos en particular, lo relativo a los procedimientos de Adquisición que utilizarán.
Capítulo II. Teoría de las Adquisiciones y los Principios de la Administración Pública
Las inversiones privadas, nacen, se desarrollan y se extinguen dentro de un habita denominado mercado, éste puede ser abierto o cerrado hasta antes de la reforma el sector energético era exclusivo del Estado mexicano por lo que se ha dado un paso trascendental que deja las dudas si arrojara los resultados que se ofrecieron, el sector energético, en particular el relativo al petróleo representó por varias décadas la principal fuente de ingresos de las finanzas públicas, pareciera en el discurso que fue el gran impulsor de desarrollo, los análisis económicos a los gobiernos posrevolucionarios arrojan que la mejor época de bonanza se dio durante la implementación del modelo económico del Desarrollo Estabilizador sustentado en la protección xxx xxxxxxx y el ahorro individual, que comprendió tres décadas a partir de los años 50´s hasta los 70´s.
Para los años 70, la migración de los habitantes del campo a la ciudad, obligó al gobierno de Xxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxx implementar políticas de subsidios –con el ánimo de incorporarlos en mejores procesos de producción y frenar la migración41- la aplicación del cambio de política económica excesivamente expansivas generó crisis xx xxxxxxx de pagos en 1976 y 1982, los mexicanos abandonaron la costumbre del ahorro ante la pérdida del poder adquisitivo que tenía el peso y el gobierno comenzó a buscar alternativas –como recurrir a empréstitos- que le permitieran mantener la estabilidad económica.
A partir del fracaso del Modelo del Desarrollo Estabilizador se presentaron muchas crisis económicas en las siguientes décadas, las crisis económicas que afectaron la economía nacional tuvieron una fuente exógena la guerra de los dos bloques capitalistas vs. socialistas la llamada “Guerra Fría” al interior de cada corriente se
41 Xxxxxx Xxxxxxxx, Los Programas de Subsidio al Campo, Editorial CIDE Núm. 229, 2009, Pág. 6
presentaron discusiones ideológicas, por ejemplo el capitalismo presentó su propia lucha interna entre las teorías de los keynesianos contra los liberales.
Tres crisis económicas han obligado al gobierno mexicano a replantear las estrategias de recaudación y aplicación del recurso público, la primer crisis de 1982 dejo en evidencia la dependencia económica del sector público de los ingresos petroleros, desde entonces se han puesto en funcionamiento modelos de políticas fiscales y monetarias, esta crisis en particular acrecentó la deuda pública externa lo que coloco al país al punto de la xxxx internacional, solo así bajo este argumento se explica las causas de las decisiones que se realizaran en el adelgazamiento del aparato gubernamental que en realidad se traduce en un recorte de nómina y comenzaron los primeros programas de austeridad, aunque el esfuerzo gubernamental se centró en combatir la corrupción fomentada en el sexenio de Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx.
El 17 de diciembre de 1992, México suscribió el Tratado de Libre Comercio que entraría en vigor el 1 de enero de 1994, lo que genero grandes expectativas para los inversionistas internos como externos, durante este periodo el presidente Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxx procuró alentar la inversión extranjera, por lo que puso en marcha muchos programas ambiciosos dentro de ellos los relativos a incrementar la infraestructura de comunicaciones, se privatizaron muchas paraestatales dentro de lo que sobresalen los bancos que regresaron a manos de particulares, paralelamente se lanzaron muchas iniciativas de reformas destacando la agraria, la nueva relación iglesia-estado a fin de dar certeza jurídica, ofreciendo los elementos para generar confianza, pese a ello los inversionistas extranjeros colocaron sus capitales en Tesobonos y CETES jugando a la expectativa de las condiciones que se tradujeran en inversiones físicas, una vez que entrara en vigor el Tratado de Libre Comercio.
Sin embargo, el país, presento síntomas de desconfianza los asesinatos del Xxxxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxxx y el candidato a la Presidencia por el Partido
Revolucionario Institucional, Lic. Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx, el levantamiento armado del Ejército Nacional Zapatista, mando señales al extranjero de la existencia del descontento social, el efecto fue que muchos inversionistas comenzaron a vender los Tesobonos y CETES debilitando el peso y generando un déficit.
Con la llegada del Dr. Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxx como presidente se espero recuperar la confianza por la entrada en vigor del TLCAN, lamentablemente se filtra a los inversionistas el estado real de las finanzas nacionales y esto género una fuga masiva de los recursos, los cuales nunca fueron traducidos en inversiones físicas pues toda estaban en inversiones financieras, la crisis puso en riesgo a la banca y el gobierno tuvo que diseñar un programa de rescate que después se amplió para otros sectores, esta crisis obligó el rediseño del ingreso, el Impuesto al Valor Agregado tuvo un incremento del 50% y se aplicó un estricto Programa de Austeridad del gasto público.
La tercera crisis se presentó en el año 2009, resultado de la desaceleración que sufrió los Estados Unidos de Norteamérica, la OCDE la calificó como una crisis en el sector productivo, la consecuencia inmediata fue la pérdida de empleo y con ello la disminución de los ingresos familiares, lo que obligó al Estado mexicano instrumentar políticas de subsidio.
Las políticas implementadas cada vez que se presenta una crisis económica trascienden en el rediseño del proyecto de nación, se reflejan de manera inmediata en el presupuesto, algunas alcanzan a la Constitución y otras simplemente obligan instrumentar leyes y medidas para controlar el gasto público.
Por ocho décadas se presumió que la estabilidad de nuestro país se cimentó en el uso de su riqueza que yace en el subsuelo-petróleo-, sin embargo, las crisis han obligado a que paulatinamente se aplique la máxima tributaria que dice “toda retribución debe ser proporcional a los ingresos”.
El Estado como una organización política, requiere para el cumplimiento de sus fines, recursos económicos que le permitan satisfacer las necesidades sociales así como desarrollo de sus actividades, bajo esa premisa se puede afirmar que la obtención de los recursos se desarrolla en tres etapas: recaudación, administración y gasto.
Es la Administración Pública la encargada de desarrollar las tres etapas descritas, por ello resultó indispensable dimensionar en capítulos anteriores el tamaño que representa el sector gubernamental, para abordar cómo se desarrollan la etapa relativa al gasto.
El éxito de cualquier administración consiste en cumplir cabalmente los procedimientos que permiten alcanzar el objetivo, para que exista una buena administración se debe contar con una adecuada selección de personal, que forma a la organización, consecuentemente se debe tener perfectamente definidos con reglas claras y precisas los pasos a seguir en la instrumentación de cada uno de los procedimientos.
La Administración Pública es considerada responsable del manejo de los recursos tiene la prioridad de apegarse a los principios que sean garantes de un buen ejercicio de los recursos económicos que se obtienen, máxime aquellos que aportan los contribuyentes, quienes están cada vez más interesados en saber cómo se desarrollan los procedimientos de compras gubernamentales.
2.1 Adquisición, antecedentes, definiciones y conceptos
La palabra adquisición proviene de su etimología en latín “adquisitio” que significa adquirir, cuya conformación gramatical de origen latino deviene de “adquirĕre42” que significa obtener algo, mediante “el modo” se puede definir el alcance de lo
42 Diccionario de la Real Academia Española, 23ª edición 2014.
que se está adquiriendo cuya regla general implica incorporarlo al patrimonio, puede ser para incrementar el valor por lo que se puede cuantificar de manera económica o bien en el aspecto personal aquello que sea espiritual o cultural. Podemos afirmar que se adquiere porque se necesita y se considera valioso.
Existen dos modos por los cuales se realiza una adquisición en primer lugar la vía legal, en donde el derecho ha clasificado y definido una diversidad de estas formas como: la compra, donación, herencia, legado u ocupación de cosas sin dueño; el segundo modo es la otra forma que utiliza métodos ilícitos o ilegales como ocurre con el apoderamiento, por la coacción, tomar por la fuerza de bienes inmuebles o bienes muebles (hurto), así como aquello que no está autorizado en el comercio. También se adquiere en súplica, en donde las personas que dan no reciben nada monetario, solo las gracias (limosnas)43.
Las adquisiciones legales pueden a su vez ser a título oneroso, como la compra o a título gratuito por ejemplo la donación. También pueden adquirirse bienes en posesión o tenencia, que dan derecho a usarlos y gozarlos reconociendo en otros el derecho de propiedad sobre los mismos, el denominado arrendamiento.44
El término de adquirir es tan amplio en sus formas que puede referir a bienes materiales o inmateriales, a lo tangible y lo intangible, estos últimos han cobrado cada vez más fuerza en las operaciones de compra de derechos ya que se puede adquirir anticipadamente, los resultados que pueda arrojar una investigación científica o de fabricación de bienes, lo mismo ocurre con la compra de acciones en la bolsa de valores o títulos mercantiles que existen, los créditos a largo plazo o las inversiones.
Pareciera que en el argot de la cotidianidad se confunde la adquisición con la compra sin embargo, el término adquisición como se explica, es más amplio, se
43 Xxxxxx Xxxxxxx, Administración de Compras, editorial Paxxxx, Xxxxxx 0000 Xág. 5.
44 Del sitio, xxxx://xxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxx-xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx, consultada el 10 de julio del 2014.
puede afirmar que es el género por ello es utilizado dentro de la Administración Pública Mexicana, así comprendemos por qué el Clasificador por Objeto del Gasto, catálogo del presupuesto en capítulos, conceptos y partidas, está ampliamente vinculada con el fin de adquirir o liquidar lo adquirido.
Aun cuando la gran mayoría de las operaciones xx xxxxx mercantil que realiza el Gobierno mexicano se refieren a la compra-venta especie que deviene del género adquisición, existen otras operaciones juridicas-administrativas por las que la Administración Pública adquiere propiedad, que se comprenden como ha quedado explicado dentro de la definición de adquisición.
La “compra” una de las especies de la adquisición es por antonomasia el término que comúnmente se emplea en el intercambio de bienes y servicios a cambio de dinero, lo que implica la transmisión de la propiedad por un pago determinado.
Del Latín: Comprare-adquirir
Por su carácter histórico, sirve como referencia citar al hoy vigente Código de Comercio (CC) de la legislación mexicana; decretado por el expresidente Xxx Xxxxxxxx Xxxx, el 4 xx Xxxxx de 1887, documento que precede en su promulgación a la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Es la primera norma jurídica en regular y delimitar en su Titulo Sexto, Capítulo I, las operaciones de compra-venta y que se analizarán más adelante, previo a que delimitemos los principios que rigen a la Administración Pública y que son de observancia obligatoria para todos aquellos servidores públicos que realizan las operaciones de compras gubernamentales.
2.2 Principios de la Administración Pública
“En administración pública los principios suelen significar no sólo una “regla”, sino también “guía de acción” y “teoría causal”. Por cuanto regla, sólo las más generales pueden ser denominadas principios si se considera la amplitud del modo de la declaración”45.
Los principios de Derecho Administrativo que rigen a la Administración Pública son los siguientes:
• El principio de legalidad, es el principio capital ya que es el fruto de la sumisión del Estado a la Ley46 porque limita a la Administración Pública para ser ejercida conforme a la ley por lo que está no puede actuar en contra de la misma, siendo así el propio principio de legalidad una garantía a favor del ciudadano ya que: “la autoridad solo podrá, hacer aquello que la ley le faculte” ninguna actuación será válida si la autoridad la realiza al margen de sus facultades, consecuentemente el acto administrativo será nulo de pleno derecho con las consecuencias legales que pudiera traer.
• El principio de racionalidad, obliga al servidor público actuar preponderando el interés público y es que la ley deja siempre espacios para que el servidor público actúe con cierta discrecionalidad, lo que no implica necesariamente que ante pongan sus intereses personales o estados de ánimos, por lo que deberá siempre en esos casos actuar apegado al espíritu de la norma o bien lo que garantice las mejores condiciones para el Estado.
• El principio de competencia, que atiende las facultades conferidas por la ley al servidor público, por lo que éste no podrá realizar actos que no estén dentro de su esfera de atribuciones, respetando en todo momento el orden
45 Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxx; La Formulación de Principios en la Administración Pública, Revista Convergencia, Volumen 6 Núm. 49, Editorial UNAM, 2009, Pág. 19
46 Xxxxxxxx xx Xxxxx, Xxxxx Xxxxxxx; Curso de Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, 2006, Pág.65
de autoridad, es decir, debe ubicarse en su justa dimensión del encargo conferido para atender el interés público, evitando así la invasión de competencias, en consecuencia los actos desproporcionados resultan ilegítimos.
• El principio de motivación, obliga al servidor público a motivar razonando en ley las actuaciones de sus actos, señalando el fundamento legal que le permite emitir el acto administrativo, dando el sentido de la conducta administrativa con la ley.
• El principio de igualdad, el servidor público tiene la obligación de tratar a todo aquel que requiera de su servicio sin discriminación y sin favoritismo.
• El principio de máxima publicidad, está directamente vinculado con la democracia ya que si el poder emanó del pueblo y es éste el que contribuye al sostenimiento del aparato gubernamental, resulta ser una obligación de la Administración Pública rendir cuentas de la utilización de los recursos económicos que se dispusieron.
• El principio del debido proceso legal y de la amplia defensa, el Estado debe garantizar al gobernado la posibilidad de recurrir cualquier acto de autoridad, ante instancias imparciales para que determinen a quien asiste el derecho y la razón, salvaguardando así la credibilidad de las actuaciones del Estado.
• El principio responsabilidad del Estado, es una obligación que asume el Estado de reparar los daños causados por la mala actuación de los servidores públicos.
• El principio de la supremacía del interés público sobre el interés privado, ésta es la máxima que debe observar la Administración Pública ya que ésta
debe cumplir con el objetivo trazado en la Constitución o en la ley en el deber de cuidar por parte de los servidores públicos el bien de un interés particular.
Para finales de los años 60´s se inicia un movimiento de reforma sobre la Administración Pública tradicional, el paradigma Weberiano de la burocracia es cuestionado con la denominada Nueva Gestión Pública, quien tiene como pilares fundamentales la competencia y tomar como cliente al ciudadano quien cumple con la función de evaluar los resultados de los bienes y servicios que recibe bajo la visión del régimen mercantil.
Este movimiento de incorporar modelos exitosos de las empresas da como resultado incluir dentro del lenguaje de los Administradores Públicos la figura del “Management” quien es un especialista en procesos y resultados tomando como base de sus decisiones a los clientes o usuarios de los servicios con ello cobraron mayor relevancia tres principios que fueron incorporados a la Administración Pública y que a continuación se describen.
• El principio de Eficiencia, obliga al administrador a la mejor utilización de los recursos para lograr su fin, una adecuada planeación y objetivo claro de lo que se desea alcanzar así como un tiempo razonable, permite al administrador actuar efectividad logrando la anhelada eficiencia. Cuenta con parámetros de medición con las siguientes variables: costos, uso adecuado de factores materiales y humanos, con un resultado de calidad deseada en el tiempo esperado.
• El principio de Eficacia, “equivale a buena gestión, derivada de una proporcionalidad entre los medios y los objetivos y de la obtención de los resultados previstos. Si el fin genérico de la Administración es la satisfacción del interés general, será su grado de cumplimiento la referencia indispensable para medir su eficacia”. Cuenta con los mismos parámetros
de medición que la eficiencia, sin embargo, no se limita en el uso racional de los recursos porque tiene que satisfacer una necesidad que se ha presentado inesperadamente y pone en riesgo a la administración.
• Principio de Calidad, corresponde a una propiedad que se le atribuye a un bien o servicio, cuyo reconocimiento proviene de quien lo tiene o disfruta aumentando su bienestar, para la Administración Pública es un principio que ha cobrado vigencia en el ánimo de atender a una población más participativa, que aprecia y mide los resultados de un gobierno, existiendo disfrazado una preferencia electoral sobre quien sabe atender las necesidades reales de la población. –gobernar igual administrar adecuadamente con búsqueda de satisfacción de sus clientes-ciudadanos- votantes-contribuyentes-.
Todos los principios de Derecho Administrativo que se han explicado rigen el actuar de la burocracia, faltar a estos conlleva responsabilidades que encontramos dentro de nuestra Constitución en particular el Título Cuarto donde se establecen los tipos de sanciones y procedimientos que se harán acreedores quienes falten al cumplimiento o sean omisos de sus deberes.
Sin embargo, las leyes secundarias que se deben encargar de limitar el marco de actuación y responsabilidades de los servidores públicos en el ejercicio de los recursos, son imperfectas e imprecisas, en ocasiones sui géneris y con un amplio margen de discrecionalidad, lo que ha generado un síntoma nacional de sensación de la existencia del uso indebido de los recursos públicos, -corrupción- primordialmente en el rubro de las compras gubernamentales.
El problema de la corrupción no es único de nuestro país, se presenta en todo el contexto mundial, tanto en el sector gubernamental como en el sector privado, pero se aborda y resuelve de forma diferente, puesto que implica una mayor
gravedad por el mal uso de recursos públicos que fueron recaudados de los bolsillos de los particulares.
El Informe Ejecutivo de Transparencia Internacional sobre la percepción de corrupción ubicó a México en el lugar 103 de 175 países evaluados47.
Basándose en el informe ejecutivo; Transparencia Mexicana se propone cinco acciones para combatir el problema de la corrupción que a continuación se enlistan:
1. Asegurar la creación de un Sistema Nacional Anticorrupción que articule tanto al naciente Sistema Nacional de Transparencia, así como al de Fiscalización y Control. El esfuerzo anticorrupción debe ser nacional y no sólo federal.
2. Además de una fiscalía anticorrupción, México necesita órganos internos y externos de control y fiscalización con independencia y un auténtico Tribunal Federal de Responsabilidades para los tres órdenes de gobierno.
3. Establecer legislación general para definir, regular y sancionar el conflicto de interés en los tres poderes y para los gobiernos estatales y municipales.
4. Incorporar al blindaje electoral 2015 el que todo aspirante a un puesto de elección popular haga pública tres declaraciones: una versión pública de su declaración patrimonial, su declaración de impuestos de los últimos 5 años y una declaración pública de potencial conflicto de intereses.
5. Que las acciones de Gobierno y Parlamento Abierto se conviertan en auténticas prácticas transversales y generales, más allá del Plan de Acción 2015 al que México se comprometió en el marco de Alianza para el Gobierno Abierto. México debe aprobar una política nacional de datos abiertos.
Lo anterior fue parte del debate y discusión en el Congreso de la Unión, en fase de reforma del sistema anticorrupción que está en proceso de construcción de un nuevo marco legal que haga frente a las malas prácticas.
47 Índice de la Percepción de la Corrupción 2014 enfoque para México, Informe Ejecutivo de fecha 3 diciembre 2014, publicado en el portal xxxx://xxx.xx.xxx.xx/xxx0000/ consultado el 12 de febrero del 2015.
Mientras tanto los administradores públicos luchan en una constante de diseñar y mejorar sus procedimientos para dar la mayor certeza y transparencia de sus actuaciones, como respuesta a las imperfecciones que presentan las Leyes, utilizan como herramienta la generación de micro regulación tal como: Reglamentos internos, manuales, circulares y políticas, sin que sean estos ordenamientos suficientes ya que rompen con la armonía de los principios de Jerarquía xx xxxxx y de legalidad, porque no son un producto generado por el Poder Legislativo encargado de dar las leyes.
Pese a ello, todos los ordenamientos legales en México en cualquiera que sea su orden de jerarquía, tienen plasmados los Principios Generales de la Administración Pública y del Derecho Administrativo, puesto que la intensión siempre es tutelar el interés público.
2.3 Normatividad que regula al ejercicio presupuestal
Resulta importante señalar que en el proceso de administración y ejercicio de los recursos públicos cuentan con ordenamientos legales que fijan la política del ejercicio del gasto tal como se ilustra en la siguiente tabla.
Tabla 10
Ordenamiento | Clasificación | Fin | |
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria | Administrativa | Fija directrices de para la elaboración de la Ley de Ingresos y ejecución del presupuesto de egresos. | |
Ley de ingresos de la Federación | Tributaria- recaudación | Obtención de recursos para el Estado. | |
Decreto de presupuesto de Federación | la | Administrativa- distributiva | Establece la orientación del gasto. |
Ley de Coordinación Fiscal. | Administrativa- distributiva | Establece la participación de los recursos federales. | |
Ley General de Contabilidad | Administrativa- Contable | Determina el registro de las operaciones y el valor del gobierno. | |
Gubernamental | |||
Clasificador del Gasto (instrumento presupuestario) | Administrativa- distributiva | Ubica el presupuesto acorde a las necesidades en partidas presupuestales | |
Ordenamientos derivados del artículo 134 de la CPEUM | Administrativa- ejecución | Fija los procedimientos para la obtención de los recursos materiales y servicios, así como la obra pública. | |
Fuente: Elaboración propia
Hay que destacar que dos ordenamientos presentados en la Tabla anterior tienen una temporalidad aplicable al ejercicio fiscal –anualidad- cuya vigencia inicia el 1 de enero y concluye el 31 de diciembre estos son: la Ley de Ingresos y al Decreto del Presupuesto de Egresos, también llamado paquete financiero y que atienden a los Criterios Generales de Política Económica que emite el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en donde se contempla el entorno interno como externo xxx xxxxxxx y las perspectivas en función de los resultados obtenidos y los esperados.
Cada año la Cámara de Diputados se constituye en origen para la elaboración de estos instrumentos normativos que permitirán fijar la postura nacional e internacional de las condiciones en las que actuará el Estado con relación a la obtención de los recursos económicos, así como el ejercicio y destino del gasto público.
En tanto la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, así como la Ley General de Contabilidad Gubernamental, marcan la pauta de cómo se debe generar la rendición de cuentas públicas, ambos ordenamientos regulan a todo el sector público, lo que permite ya presentar al exterior el estado que guarda la Administración Pública en rasgos generales y particulares, sin embargo, como se analizará el tema de las adquisiciones y asignación de contratos no ha presentado una evolución sistemática al avance que se ha dado el alineamiento a la búsqueda de resultados.
2.3.1 El Presupuesto por año
El gasto público se determina de forma general en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente, dicho instrumento fijan las cantidades de recursos públicos que se asignan a los Poderes de la Unión, Órganos Autónomos Constitucionales y Dependencias, así como las
transferencias hacia los Estados y Municipios, también se puede apreciar cuántos recursos será destinado para el pago de deuda pública y proyectos específicos.
El Presupuesto de Egresos de la Federación cumple en términos generales con los lineamientos del “Manual para la Clasificación Económica y Funcional de las Transacciones Gubernamentales” emitido por las Organización de las Naciones Unidas –ONU- y con las recomendaciones sobre el registro de estadísticas de finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional48 –FMI-
El presupuesto aprobado por el Poder Legislativo se turna al Ejecutivo para su publicación, quien a su vez turna a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para hacer del conocimiento a todas las entidades que deberán enviar sus calendarios y distribución definitiva del presupuesto aprobado en las partidas presupuestales consideradas dentro del instrumento denominado Clasificador por Objeto del Gasto, que resulta la guía programática de la aplicación de los recursos.
2.3.2 El Clasificador por Objeto del Gasto, Capítulos que lo Integran
El Clasificador por Objeto del Gasto de acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría, en su artículo 2º fracción V es:
“El instrumento que permite registrar de manera ordenada, sistemática y homogénea las compras, los pagos y las erogaciones autorizados en capítulos, conceptos y partidas con base en la clasificación económica del gasto. Este clasificador permite formular y aprobar el proyecto de Presupuesto de Egresos desde la perspectiva económica y dar seguimiento a su ejercicio.”
La citada Ley, reconoce cómo ejecutores del gasto público federal a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los entes autónomos, en consecuencia,
48 Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx, Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano, capitulo quinto, Editorial INAP, 2000.
para el ejercicio de los recursos deberán utilizar al Clasificador por Objeto del Gasto, en la integración de sus proyectos de presupuesto de egresos y la comprobación de las erogaciones de forma sistemática y ordenada conforme a los capítulos, concepto y partida.
El 31 de diciembre del 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la parte central de esta disposición es la búsqueda de la armonización contable así como determinar el valor real que tiene el aparato gubernamental, lo que ha obligado a todos los entes públicos y los diferentes niveles de gobierno a llevar de forma sistémica los registros de todas las operaciones que realicen con los recursos públicos, por lo que resulta obligatorio el uso de clasificadores presupuestarios.
El 10 xx xxxxx del 2010 el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), que es el órgano de coordinación de armonización contable, el cual tiene por objeto la emisión de las normas contables y lineamientos para la generación de información financiera que aplicarán los entes públicos, previamente formuladas y propuestas por el Secretario Técnico, público el acuerdo por el que se emite el Clasificador por Objeto del Gasto en referencia el artículo tercero transitorio, fracción III de la Ley de Contabilidad, integrado por tres niveles de desagregación: Capítulo, Concepto, Partida Genérica y Especifica49.
Dentro de los antecedentes del acuerdo refiere que el Clasificador por Objeto del Gasto permitirá una clasificación de las erogaciones, consistente con “criterios internacionales y con criterios contables, claro, preciso, integral y útil, que posibilite un adecuado registro y exposición de las operaciones, y que facilite la interrelación con las cuentas patrimoniales”.
49 Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Objeto del Gasto, Diario Oficial de la Federación, México 10 xx Xxxxx del 2010. Ultima reforma 2014.
En este sentido el Consejo señaló que:
“La estructura del Clasificador por Objeto del Gasto se diseñó con un nivel de desagregación que permite que sus cuentas faciliten el registro único de todas las transacciones con incidencia económica-financiera es por ello que la armonización se realiza a tercer dígito que corresponde a la partida genérica formándose la siguiente estructura”:
CODIFICACION | |||
Capítulo | Concepto | Partida | |
Genérica | Específica | ||
X000 | XX00 | XXX0 | XXXX |
Fuente: Acuerdo por el que se emite el Clasificador por Objeto del Gasto, Diario Oficial de la Federación, México 10 xx Xxxxx del 2010
Así definió:
Capítulo: Es el mayor nivel de agregación que identifica el conjunto homogéneo y ordenado de los bienes y servicios requeridos por los entes públicos.
Concepto: Son subconjuntos homogéneos y ordenados en forma específica, producto de la desagregación de los bienes y servicios, incluidos en cada capítulo.
Partida: Es el nivel de agregación más específico en el cual se describen las expresiones concretas y detalladas de los bienes y servicios que se adquieren y se compone de:
a) Partida Genérica
b) Partida Específica
a) La Partida Genérica se refiere al tercer dígito, el cual logrará la armonización a todos los niveles de gobierno.
b) La Partida Específica corresponde al cuarto dígito, el cual permitirá que las unidades administrativas o instancias competentes en materia de Contabilidad Gubernamental y de Presupuesto de cada orden de gobierno, con base en sus necesidades, generen su apertura, conservando la estructura básica (capítulo, concepto y partida genérica), con el fin de mantener la armonización con el Plan de Cuentas.
Cada instancia o unidad administrativa competente en materia de Contabilidad Gubernamental y de Presupuesto ejecutores del gasto público federal los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los entes autónomos utilizan Clasificador por Objeto del Gasto, todos los niveles de Gobierno –Estatal y Municipal- están obligados a utilizarlo.
Otra función que se le ha dado a los resultados que arroja la clasificación del gasto es estimar el presupuesto que se requerirá para el siguiente ejercicio, la aplicación del incremento del presupuesto utilizando el índice de inflación, con lo que se está enviando señales claras de una falta de planeación a profundidad, obligando a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público a replantear el esquema de la solicitud del presupuesto para el ejercicio del 2016.
Con el objeto de identificar los Capítulos del gasto se presenta la siguiente tabla.
Tabla 11
Clasificador del Objeto del Gasto
Capítulos | Definiciones |
1000 Servicios Personales. | Agrupa las remuneraciones del personal al servicio de los entes públicos, tales como: sueldos, salarios, dietas, honorarios asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad social, obligaciones laborales y otras prestaciones derivadas de una relación laboral; pudiendo ser de carácter permanente o transitorio. |
2000 Materiales y Suministros. | Agrupa las asignaciones destinadas a la adquisición de toda clase de insumos y suministros requeridos para la prestación de bienes y servicios y para el desempeño de las actividades administrativas. |
3000 Servicios Generales. | Asignaciones destinadas a cubrir el costo de todo tipo de servicios que se contraten con particulares o instituciones del propio sector público; así́ como los servicios oficiales requeridos para el desempeño de actividades vinculadas con la función pública. |
4000 Transferencias, Asignaciones, | Asignaciones destinadas en forma directa o indirecta al sector público, privado y externo, organismos y empresas paraestatales y apoyos como parte de su política económica y social, de acuerdo con las estrategias y prioridades de desarrollo para |
Subsidios y Otras Ayudas. | el sostenimiento y desempeño de sus actividades. |
5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles. | Agrupa las asignaciones destinadas a la adquisición de toda clase de bienes muebles e inmuebles requeridos en el desempeño de las actividades de los entes públicos. Incluye los pagos por adjudicación, expropiación e indemnización de bienes muebles e inmuebles a favor del Gobierno. |
6000 Inversión Pública. | Asignaciones destinadas a obras por contrato y proyectos productivos y acciones de fomento. Incluye los gastos en estudios de pre-inversión y preparación del proyecto. |
7000 Inversiones Financieras y Otras Provisiones. | Erogaciones que realiza la Administración Publica en la adquisición de acciones, bonos y otros títulos y valores; así́ como en préstamos otorgados a diversos agentes económicos. Se incluyen las aportaciones de capital a las entidades públicas; así́ como las erogaciones contingentes e imprevistas para el cumplimiento de obligaciones del Gobierno. |
8000 Participaciones y Aportaciones. | Asignaciones destinadas a cubrir las participaciones y aportaciones para las entidades federativas y los municipios. Incluye las asignaciones destinadas a la ejecución de programas federales a través de las entidades federativas, mediante la reasignación de responsabilidades y recursos presupuestarios, en los términos de los convenios que celebre el Gobierno Federal con éstas. |
9000 Deuda Pública. | Asignaciones destinadas a cubrir obligaciones por concepto de deuda pública interna y externa derivada de la contratación de empréstitos; incluye la amortización, los intereses, gastos y comisiones de la deuda pública, así́ como las erogaciones relacionadas con la emisión y/o contratación de deuda. Asimismo, incluye los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS). |
Fuente: Elaboración propia a partir de la definición establecida en el Clasificador del Objeto de Gasto emitido por la SHCP, publicado en el Diario Oficial 27 de diciembre del 2011.
Xxxxx Xxxx afirma “Es de suma importancia que las áreas compradoras hagan una adecuada determinación del Capítulo de gasto y Partida del gasto que aplicaran para la adquisición de bienes y servicios ya que ejercer el gasto público con una partida no aplicable podría dar lugar a la nulidad relativa del acto jurídico tomando en cuenta el inicio del procedimiento contractual, además de la responsabilidad administrativa50”.
Tomando como referencia el Presupuesto que ejerce la Federación por ser el de mayor cuantía se revisaron las cifras que ofrece la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en su portal de Internet de los ejercicios 2013 y 2014, para ilustrar la distribución del gasto del Sector Público en función del Clasificador por Objeto del Gasto (Ver Gráficas 1 y 2).
50 Xxxxx Xxxx, Contratos Administrativos, Editorial Flores Editor y Distribuidor, México 2010, Pág. 44
Gráfica 1
Año 2013
7000 Inversiones Financieras y Otras Provisiones.
3%
8000 Participaciones y Aportaciones.
13%
9000 Deuda Publica.
8%
1000 Servicios Personales.
23%
6000 Inversion Publica.
11%
2000 Materiales y Suministros.
6%
5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles.
7%
4000
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas.
14%
3000 Servicios Generales.
15%
Grafica 2
Ejercicio 2014
9000 Deuda Publica.
8%
7000 Inversiones Financieras y Otras
Provisiones. 8000 Participaciones y
1000 Servicios Personales.
23%
2% Aportaciones.
13%
2000 Materiales y Suministros.
5%
0000 Xxxxxxxxx Publica.
12%
5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles.
7%
4000
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas.
15%
3000 Servicios Generales.
15%
El comparativo de las gráficas 1 y 2 se aprecia un incremento del gasto público en los capítulos 4000 y 6000, con una ligera reducción en los capítulos 2000 y 7000.
Sin embargo, la mayoría de los organismos gubernamentales por lo general realizan la distribución del gasto solo en los capítulos 1000, 2000, 3000, 4000, 5000, 6000, los otros capítulos son aplicados en áreas de gobierno especializadas en el ejercicio de los mismos y presentan una variación acorde al fin y objetivo que tengan.
Desde el sexenio del ex presidente Dr. Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxx, a la fecha los Decretos del Presupuesto de Egresos de la Federación incluyen lineamientos de austeridad y control de gasto sobre determinadas partidas especiales que han sido aparentemente restringidas y sujetas autorizaciones tales como: al pago de remodelaciones de edificios u oficinas, viajes, telefonía celular, gastos de representación, comunicación e imagen.
En las Gráficas 1 y 2 se aprecia claramente que el mayor destino del gasto público corresponde al Capítulo 1000, el segundo lugar el Capítulo 4000 y por último el Capítulo 3000 que corresponde a los denominados “Servicios Generales” que consisten en la contratación de arrendamientos o prestación de servicios, tales como mantenimientos.
La importancia de las operaciones comerciales, tanto internas como externas también son referentes en el estudio de la macroeconomía ya que forman parte del Producto Interno Bruto (PIB) indicador de la economía de un país, su fórmula se expresa de la siguiente manera:
PIB= C+I+G+(X-M)
Donde C es igual a consumo, I es igual a Inversión, G es igual a Gasto Gubernamental, y X es Exportaciones y M es Importaciones.
En consecuencia, todo flujo de capital ya sea privado o público forma parte del Producto Interno Bruto, que permite medir la dinámica económica en un tiempo determinado.
El gobierno es un elemento esencial desde el punto de vista macroeconómico ya que es considerado dentro de los componentes del Producto Interno Bruto, su intervención en el mercado no solo es como autoridad, sino que también participa como cualquier particular con el gasto de recursos públicos, mediante la adquisición obtiene bienes o servicios para cumplir con los fines del Estado (Ver Gráficas 3, 4 y 5).
PIB por gasto Millones de pesos
14,000,000
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
-2,000,000
Gráfica 3
Consumo privado | Consumo de gobierno | Formación bruta de capital fijo | Variación de existencias | Discrepancia estadística | Exportaciones netas | PIB total | ||
PIB por gasto Millones de pesos | 8,250,896 | 1,332,505 | 2,830,420 | 164,703 | 7,909 | -329,569 | 12,256,864 | |
Fuente: INEGI Cuentas Nacionales consultada en el portal, el día 7 de noviembre del 2014.
Valor agregado bruto, a precios básicos Variación anual
20
15
10
5
0
−5
−10
−15
Gráfica 4
2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013P | |
Total economía | 8.9 | −3.1 | 10 | 10.2 | 7.8 | 2.2 |
Sector público | 14.2 | −9.8 | 12.3 | 14.3 | 6.8 | −1.5 |
Sector privado | 7.6 | −1.4 | 9.4 | 9.2 | 8.1 | 3.1 |
Producción bruta total Participación porcentual
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Gráfico 5
2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013P | ||||||||||||||
Público | 19.4 | 17.7 | 17.9 | 19 | 18.6 | 18.2 | |||||||||||||
Privado | 80.6 | 82.3 | 82.1 | 81 | 81.4 | 81.8 | |||||||||||||
Fuente: INEGI, Cuentas Nacionales PIB-Sector Público y Privado Anual, P cifras preliminares, consultado en el portal, el día 7 de noviembre del 2014.
Las gráficas presentadas ilustran la importancia que tiene el sector público en la participación de la dinámica económica de nuestro país, con lo que se justifica la importancia de analizar los procedimientos de adquisiciones y contrataciones para efectos de saber sí, solo sí, existe la transparencia del uso de los recursos públicos o el gobierno presenta crisis, como afrontarlas ante las constantes críticas públicas de que existe una mala administración de los recursos.
“Los órdenes de gobierno palpitan al ritmo de la normatividad vigente. A través de sus arterias fluye lo que hace posible la participación ciudadana: sus anhelos y demandas, sus aspiraciones y compromisos. En suma, la forma y el contenido del federalismo tienen su razón de ser en el formato supremo de la legalidad. Es decir, en la realización cotidiana y permanente del principio del Estado de derecho que no es otro que el de la constitucionalidad de la legislación y la legalidad de su consiguiente ejecución51”.
En efecto no se puede perder de vista que los recursos que tiene el Estado deben ser administrados conforme a las leyes y los principios de derechos que se explicaron, por lo que resulta conveniente entender la lógica y contexto donde se desarrollan las compras, comprender cómo funciona el mercado ya que éste tiene reglas y principios muy claros que atienden a tradiciones, costumbres y normas que regulan las actuaciones de los particulares en donde el Gobierno se inserta a participar como adquiriente con procedimientos específicos, bajo el amparo de la teoría de las adquisiciones.
51 Senador Xxxxxxxx Xxxxxxxx, Artículo, Nuevo federalismo: la reforma del municipio, periódico Excélsior publicado el 11 de noviembre del 2014.
2.4 El mercado
2.4.1. El Mercado, Concepto
El Estado mexicano en el artículo 5º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), garantiza a todas las personas –físicas o jurídicas- poder entablar relaciones bajo actividades diversas, siempre que éstas sean lícitas.
El lugar que tenga como objeto poner en contacto a las personas para generar acuerdos y transacciones sobre bienes o servicios, se denomina: mercado.
Un mercado está integrado por tres elementos fundamentales los dos primeros son básicos e indispensables siendo los siguientes: los compradores que requieren satisfacer una necesidad y por supuesto los vendedores que se dedican a suministrar o atender la necesidad, el tercer elemento corresponde al espacio físico donde se realiza el acuerdo, aunque ya no resulta tan determinante como fuera hace algunos siglos, hoy en día existe lo que se llama espacio virtual que puede ser cualquier medio de telecomunicaciones como: el teléfono, el fax, y con mayor fuerza el internet donde se pueden concretar acuerdos. (TIC)
Sin embargo, la mayoría de los mercados son en realidad conjuntos desorganizados de compradores y vendedores 52 . Aun cuando han existido intentos de políticas gubernamentales para agruparlos, por regiones o incluso por áreas donde hay abundantes materias primas como el caso del Plan Chontalpa en el Estado de Tabasco donde se pretendió hacer “el xxxxxxx xx xxxxxx para México”53.
52 Xxxxxx Xxxxxxx, Economía, Editorial Xxxxxxx, México, 2009, Pág. 60.
53 Xxxxxxx Xxxxx, La Integración Social de la Chontalpa, Editorial Universidad Iberoamericana,1994, Pág. 103
La globalización regresa al principio de la desorganización xxx xxxxxxx y lo hace cada vez más vacilante, solo los Estados que ofrezca mejores condiciones a las empresas pueden atraer inversiones reales, de ahí que en algunas regiones del contexto internacional se encuentren mejores condiciones de ofertas de bienes o servicios y en otras simplemente se tengan que conformar con lo que el mercado local ofrece, sin que se logre satisfacer la demanda a menos que el poder adquisitivo sea suficiente para importar.
Con la globalización se ha demostrado que los capitales de inversión directa, están a la expectativa de asentarse en los países que ofrezcan los mejores escenarios, que se traduzcan en mayores ganancias, estas condiciones son: Servicios, Impuestos, Aranceles, Seguridad Jurídica –sobre la propiedad- Condiciones laborales –mano de obra barata- y recientemente se toman en consideración normatividad ambiental, recursos naturales. Este fenómeno ocasiona una constante migración de capital y de los recursos humanos.
A los ojos de Xxxx Xxxxx, el fundador de la llamada teoría “microeconomía”; en su obra “la riqueza de las naciones” publicada en 1766, presentó el estudio del comportamiento de las entidades individuales, tales como mercado, hogares y empresas. En ella establece como se fijan los precios característicos, de la tierra, mano de obra, el capital, bajo la frase acuñada por Xxxxxxx xx Xxxxxxx “Laissez faire et laissez passer, le monde va xx xxx même”; «Dejen hacer, dejen pasar, el mundo va solo».
La microeconomía estudia el comportamiento de las empresas y los individuos como agentes económicos, los individuos son analizados desde la óptica de los roles que desempeñan en la producción, son valorados por su aportación laboral, inversor o consumidor, mientras que las organizaciones constituida por personas físicas x xxxxxxx son analizadas desde la visión de ser quienes permite generar la riqueza, una parte se distribuye en el pago de salarios, como se explica en la Gráfica siguiente.
Gráfica 6
El Mercado
Recursos Naturales
Constitución
Personas
de la
Pr ad
opied
Generan valor $
Producción
• Materia prima • Físicas x Xxxxxxx
Organización
Asignan Salarios $
Empleos
Asignan Valor $
Bienes o Servicios
Fuente: Elaboración propia
Los elementos básicos xxx xxxxxxx son: la oferta y la demanda, la interacción que se da entre una y otra determinan el precio de los bienes o servicios los cuales también se ven afectados por la llamada red de suministro, que forma parte integral del comportamiento de la adquisición.
Es importante tener en claro la importancia de la red de suministro, porque implica forzosamente comprender la secuencia del comportamiento que tendrán los bienes o servicios dentro xxx xxxxxxx, la cadena de producción pasa por fases de intermediación, que generan la variación del precio hasta llegar al consumidor, ver la Gráfica siguiente.
Gráfica 7
Red de Suministro
• Determina el precio inicial $
Fabricante
Materia Prima
Proceso de Tr n
ansformació
Producto
Distribuidor
Detallista
Consumidor
• Recursos Natural,
No determina precio $
• Determina costos $
• Determina precio $
• Determina precio $
• Determina el precio final $
• Paga $
Intermediarios Comercialización
Fuente: Elaboración propia
La Gráfica permite analizar que en cada etapa del proceso de la red de suministro, se da una variación en incremento de los precios, el consumidor pagará un precio muy diferente al que determinó la materia prima.
Sin embargo, los recursos naturales que son la fuente de los bienes transformados no presentan precio en su estado natural, este se determina al momento en que interviene la mano del hombre, su fase inicial será el trabajo de recolección quien determina el valor inicial al clasificarlo como materia prima o básica.
La recolección de las materias primas implica no solo el pago de mano de obra, también el pago de derechos por la explotación de los yacimientos o impuestos a ciertas labores, de ahí que la adquisición de los bienes de su estado natural para ser parte de un proceso de transformación imponga la determinación del valor inicial.
Cada que las materias sufren transformación, por la mano del hombre incrementan su valor por lo que: adquisición explicada desde la transmisión de una mano a otra en operaciones de compra-venta genera aumento de valor.
Incluso el simple hecho de que los bienes se almacenen por un tiempo determinado –acaparador- puede ocasionar un incremento del valor, adquirir para atesorar también modifica el comportamiento en el mercado.
En el proceso de la red de suministro que se describió, existe la posibilidad que una misma persona tenga el control total de toda la red, cuando se presenta ese supuesto, el mercado lo identifica como monopolio.
Desde el punto de vista xxx xxxxxxx ideal no se debe presentar monopolios y deben coexistir varios fabricantes, así como muchos distribuidores y mucho más detallistas, lo que resulta altamente favorable para el consumidor ya que con ello se da la competencia de precios y mejoras de calidad en el producto.
El proceso de producción dio un paso enorme con la aportación de Xxxxx Xxxx, quien puso en marcha la “producción en serie”, permitiendo con ello definir a las organizaciones que funcionan mediante la cadena de producción la cual debe ser analizada constantemente por los administradores ya que su mejoramiento en cada etapa del proceso maximiza el valor. 54El valor, también es conocido como el superávit de la cadena de suministro se puede traducir como la diferencia entre lo que el cliente paga por el producto final y los costos en que incurre la cadena para cumplir con el pedido.
La red de suministros es altamente dinámica con un flujo constante que se modifica conforme se obtiene información de los productos y de los clientes, está sujeta a las decisiones que realice los administradores.
Cuando una persona obtiene el control sobre la dinámica de la red ocasiona competencia desleal, que tiene que ver con situaciones que pactan algunas de las partes, para generar crisis en el mercado, afectando al consumidor.
54 Xxxxxx Xxxxx y Xxxxx Xxxxx, Administración de la Cadena de Suministro, Editorial Xxxxxxx, 2003, Pág. 3
El mercado es vulnerable a la presentación de monopolios, competencia desleal o acaparamientos, Xxxxx señala que la intervención de una “mano invisible” llámese el Estado, en la economía y en particular en el mercado, es guiada por los egoísmos, ocasiona las fallas que repercuten directamente en la sociedad, por ello su recomendación fue siempre que el Estado no debería intervenir.
Sin embargo, el Estado contemporáneo responde a los intereses de proteger el capital y es que la naturaleza de éste responde en gran medida a defender su origen.
Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx fundador de la teoría de la “macroeconomía”, cuya obra “Teoría general del empleo, el interés y el dinero”, fue tomada como el argumento principal para justificar la necesidad de intervención del Estado en el mercado, ante las crisis generadas por los ciclos de los negocios.55
La macroeconomía ha permitido al Estado, justificar su intervención para generar bienes públicos que afecten la armonía xxx xxxxxxx, regular la actividad industrial, para evitar monopolios o bien dictar medidas en el comercio interno como externo (exportaciones) para regular el consumo, otra intervención es en la forma en que se reconoce la propiedad, así como la aplicación de políticas monetarias, y por supuesto la recaudación o impuestos, todas estas intervenciones que realiza el Estado como agente económico tiene como justificación la premisa de la “redistribución de la riqueza”.
Un ejemplo de la facultad potestativa de “la mano invisible del Estado”, en la modificación del comportamiento xxx xxxxxxx de forma hipotética, podría ser el producto denominado “Tortilla” que compone la canasta básica de alimentos de los mexicanos actualmente el precio de este comestible no se encuentra regulado.
55 Xxxxxxxxx X, Nordhaus W, Economía con aplicaciones a Latinoamérica, Mc Xxxx Xxxx, 2010, Pág. 39.
¿Cuáles son los supuestos que se podrían dar si el gobierno lanzara una política para controlar el precio? La primera acción para tal efecto tendría que ser jurídica ya que requerirá de facultades que le permitan imponer reglas al comportamiento del producto, es decir, la autoridad buscará legitimar su actuación.
Como se trata de un producto que atiende las reglas de la oferta y la demanda dentro de un mercado que afecta toda una red de suministro y la actividad económica, tendría el Gobierno establecer mecanismos de subsidio o estímulos al consumo mediante el control de un precio fijo; esa estrategia de intervención del Estado se llama “regulación”.
Siguiendo con el supuesto hipotético tendríamos que analizar las posibles consecuencias directas o indirectas, por algún tiempo el precio se quedará estable, logrando el objetivo.
Sin embargo, existen situaciones endógenas y exógenas del propio mercado, bien pueden ser conflictos laborales al interior de la empresa, situaciones de escasez de la materia prima, o simplemente y menos probable que el producto ya no sea del gusto del consumidor, así que la medida al largo plazo tendría algún tipo de repercusión el mercado, obligando al Gobierno a intervenir cuantas veces sea necesario con el fin de preservar la media tomada o bien retirar su intervención.
El Estado se sirve del gobierno integrado por los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, para realizar los fines de agente económico dentro xxx xxxxxxx, a través de las leyes que expide el Poder Legislativo o parlamento que permiten empodera al Estado-Gobierno-Administración Pública para intervenir.
Con esta premisa existen los siguientes tipos de normas que determinan la intervención56:
56 Xxxxxxx Xxxxxxxxx, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa, Décima Edición, México 1990, Págs. 85-88.
Permisivas: son aquellas disposiciones que autorizan, permiten a un sujeto realizar determinadas conductas.
Prohibitivas: son aquellas que vedan, niegan al sujeto la posibilidad de realizar determinados actos o de tener ciertas conductas.
Declarativas: son aquellas cuyo contenido encierra definiciones. "Son personas todos los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones".
Públicas o Imperativas: responde a un interés general, colectivo, por oposición a las cuestiones de orden privado, en las que sólo juega un interés particular. Por eso las leyes de orden público son irrenunciables por lo que prevalecen sobre cualquier acuerdo de la voluntad de las personas sujetas a ellas; deben cumplirse aun cuando ambas partes crean preferible otra regulación de sus relaciones jurídicas.
Los sistemas jurídicos de compras gubernamentales que se realizan mediante contrataciones no son ajenos a la realidad xxx xxxxxxx por ello sus procedimientos descritos en las Leyes son regulatorios para la Administración Pública, en apariencia procura imponer la mayor ventaja para satisfacer sus necesidades, deja facultades discrecionales a los servidores públicos que actúa como autoridad y fija restricciones a quienes participan procurando la libre competencia de los oferentes, la dualidad que contienen estas normas ha permitido a la Administración Pública participar en el mercado en calidad de demandante u oferente.
El Estado mexicano a través de la Administración Pública, tiene facultades para participar en el mercado en calidad de ofertante, en algunos productos o servicios donde tiene el monopolio tal como sucede con áreas que son consideradas como estratégicas acorde al artículo 28 de la CPEUM.
Existe entonces una regulación sobre el mercado por parte del gobierno, su participación y necesidad de éste para obtener bienes o servicios, lo obligan a recurrir a la actividad que realizan los particulares para funcionar.
En conclusión se afirma que el Estado y el mercado siempre han estado interrelacionados ello ocasiona que ocurran cambios estructurales y de organización entre ambos acordes a las reglas que se fijen las cuales son necesarias para garantizar, promover y secularizar el intercambio económico, social y político en el sistema. En consecuencia, el mercado y el Estado no pueden, por sí solos, gobernar el sistema57.
2.4.2 Tipos xx Xxxxxxx
El mercado presenta una clasificación a partir del espacio geográfico: locales, regionales, nacionales o internacionales.
Existen mercados según su oferta y el tipo de clientes es decir de bienes o servicios y acorde a su producción su clasificación tal como: de consumo, medios de producción, servicios o mano de obra y financiero.
Para la teoría económica la competencia de los mercados puede ser:
• Perfectas en donde participan un gran cantidad de compradores y vendedores que gozan de absoluta libertad en sus negociaciones, no hay un control sobre el precio ya que éste se regula acorde a la demanda y oferta, dentro de este tipo xx xxxxxxx se pueden encontrar bienes similares o sustitutos, este tipo xx xxxxxxx se ve obligado constantemente
57 Xxxxx Xxxx Xxxx, Limites xxx Xxxxxxx Limites del Estado. Editorial INAP. Primera Edición. México 1992. Pág. 7
a renovar sus productos y utilizar tecnología que reduce costos de producción en las empresas.
• Imperfectas se dice que la competencia es imperfecta cuando la oferta y la demanda no pueden regular el precio, y ello se debe a la existencia de monopolios u oligopolios, en ambas fallas son los oferentes ya sea uno o un conjunto de muchos los que controlan la producción y con sus políticas ejercen un control directo sobre el precio.
Existe una falla que es ocasionada por la preferencia del consumidor, fomentando consciente o inconscientemente un mercado de competencia monopolístico en donde existen muchos oferentes de bienes similares pero que sus bienes no están en el gusto del demandante, lo cual puede ser resultado de la calidad, presentación, costumbre o la publicidad que tenga el producto.
La teoría económica dice que el Estado debe combatir con leyes, la existencia de monopolios y oligopolios para permitir la competencia perfecta y sea beneficiado el consumidor, con esta premisa se justifica la intervención del Estado dentro xxx xxxxxxx.
Atendiendo las clasificaciones de los tipos de mercados es conveniente determinar los elementos que integran la competencia de los mercados abiertos que predominan aún que se explican en la siguiente tabla:
Tabla 12
Tipo xx xxxxxxx | Características |
Minorista o detallista: | El espacio físico (establecimiento mercantil o tienda) lo instala el oferente o vendedor, tienen horario de atención a los clientes, la mercancía está a la vista y puede ser revisada por el comprador, el pago es de contado o con uso de crédito, concretado el pago puede disponer de la mercancía. Ejemplos de establecimientos y particularidades. Tiendas departamentales, restaurantes, supermercados o cadenas comerciales: los precios son fijos, hay plena garantía sobre los bienes, el comprobante de la operación de compra-venta puede ser mediante nota de remisión o factura. Locales comerciales, tianguis, mercados ambulantes, mercados de frutas y verduras: los precios pueden ser negociados, existe poca garantía sobre los bienes, casi no se dejan constancia de la operación de compraventa. |
se dice de aquel que | |
realiza negociaciones | |
pequeñas, enfocado a | |
la venta al consumidor | |
final, es el último | |
eslabón en la cadena | |
de distribución ya que | |
se abastece xx | |
xxxxxxx mayorista o | |
directamente de la | |
fábrica. | |
Mayorista: se dice de | El espacio físico del establecimiento lo instala el oferente por lo general es un punto de venta, ya que tienen grandes bodegas, así como disposición de equipo de traslado de mercancía, tienen horario de ventas y de entregas de mercancía, los bienes pueden ser revisados por los adquirientes, físicamente así como la revisión de especificaciones técnicas, el pago puede ser ha contado con crédito bancario o crédito que otorga el propio mayorista, el precio es fijo pero existe la posibilidad obtener un descuento de acuerdo al volumen de la adquisición, por lo regular los mayoristas utilizan tablas que indican el tipo de descuento que puede obtener el adquiriente conforme al volumen, existen garantías sobre los bienes, el comprobante de la operación es mediante contratos de adhesión u órdenes de pedidos, así como la emisión de facturas. Las fábricas o productores directos también forma parte de este mercado. |
aquel que realiza | |
grandes transacciones | |
en la cadena de | |
distribución se le | |
conoce como | |
intermediario ya que | |
se abastece al | |
mercado minorista, | |
tiene capacidad de | |
almacenaje o trasporte | |
de mercancía. | |
Gubernamental: | Se regula bajo procedimientos administrativos, cuando actúa como oferente sus precios son fijos, el espacio físico o punto de venta es una oficina gubernamental o institución, por ejemplo: Caminos y Puentes Federales quien vende pintura principalmente la denominada tráfico que se utiliza para señalizar las calles o avenidas. XXXXXXX, quien ofrece venta de leche pasteurizada. Otros productos por citar son: actas de nacimiento, de matrimonio, licencias de conducir, permisos para construir, etc. existen casos excepcionales en donde los precios de los bienes o servicios que ofrece el Estado quedan sujetos a la libre competencia tal como sucede con el petróleo porque este producto está regido por el mercado internacional. |
Conformado por todas | |
las instituciones que | |
integran la | |
Administración | |
Pública, puede ser | |
adquiriente, vendedor | |
o prestador de | |
servicios. |
Cuando actúa como consumidor-convocante, se regula por procedimientos denominados licitación pública, invitación restringida, adjudicación directa, contrato marco, en donde su calidad de convocante recurre a los mayoristas o minoristas para que le oferten así que el espacio físico de la operación será en una institución de gobierno, los precios que se pacten serán fijos y la negociación se da conforme a la reglas que este imponga bajo mecanismos como las subastas u oferta subsecuente, exigirá garantía de los bienes sobre devoluciones o sobre cumplimiento, fijara las fechas de entrega, de pago y el crédito requerido. Previo a realizar cualquier operación debe consultar el comportamiento xxx xxxxxxx en cuanto al precio del bien o servicio que desee adquirir. Dadas las condiciones que exige el aparato gubernamental en México, solo una pequeña cantidad de vendedores minoristas o mayoristas atienden este mercado. | |
Mercado Electrónico: Las negociaciones se realizan mediante la utilización de tecnología. | Con el avance de la tecnología, muchos oferentes y demandantes utilizan el mercado electrónico integrado por el internet y los anuncios de televisión con acceso a llamadas, todo como una alternativa para llevar operaciones de compra-venta, sin la necesidad de contar con un establecimiento mercantil o tienda, pero si con bodega o almacén así como oficinas administrativas, dando la posibilidad de participar en el mercado internacional, se ofrece los bienes y servicios mediante explicaciones amplias de las especificaciones técnicas ya que no es posible palparlos. Las operaciones se realizan mediante pagos electrónicos o envíos, confirmada la transferencia del pago, se envían los bienes así que las fechas de entregas varían, existen garantías limitadas, y los comprobantes de la operación pueden ser mediante recibo o factura así como la constancia de la transferencia del pago. Es un comercio que comienza a ser normado y los mercadologos lo llaman también e-comercio. |
Fuente: Elaboración propia.
Por otra parte, también existen mercados cerrados o de especialidad, que solamente atienden a determinados clientes, en donde los bienes se diseñan y son realizados para atender una necesidad particular.
Dentro del funcionamiento xxx xxxxxxx existen dos integrantes esenciales que son la fuente para la existencia de un mercado, éstos son: la oferta y la demanda.
2.4.3 La Oferta
El diccionario de la Real Academia Española en su edición 22, define la oferta de la manera siguiente: “Conjunto de bienes o mercancías que se presentan en el mercado con un precio concreto y en un momento determinado”.
Xxxxxx y Xxxxxx definen la oferta como: “la relación completa entre el precio del bien y la cantidad ofrecida del mismo”58
Podemos considerar que la oferta surge cuando los productores planean vender un bien o servicio durante un tiempo, dado a un precio especifico, ello implica que se cuenta con los recursos y tecnología para producirlos (capital), así como calcular un beneficio lucrativo.
Un factor determinante en la oferta es el precio, por el cual entendemos como el número en moneda que se debe pagar para obtenerlo, ya que no basta con producir un bien o servicio, si este no va a representar una ganancia, en el precio se incluyen los costos, las comisiones y las utilidades, analizadas en la red de suministro con anterioridad.
2.4.4 La Demanda
La demanda se conoce como el deseo o necesidad que tiene una persona sobre determinado producto o servicio, que puede pagar por él y define un plan o estrategia para satisfacer su necesidad, encaminada por lo regular en la búsqueda de la mejor oferta.
Dado que la demanda se satisface gracias a la capacidad adquisitiva de las personas, estadísticamente la cantidad demandada no necesariamente es la
58 Xxxxxx Xxxxxxx, Economía, Editorial Xxxxxxx, México, 2009, Pág. 66
misma que se compra, el factor que modifica ésta, es el precio; el cual presenta fluctuaciones por situaciones que afectan directamente la producción y que no fueron contempladas en la estrategia del proceso de los bienes o servicios.
Así que; el ingreso y la necesidad, se convierten en los dos elementos fundamentales de la demanda, mientras que en la oferta son los costos de producción y la intermediación para la venta.
El equilibrio entre la demanda y la oferta la determinan la cantidad y el precio, sí; estos valores son los que acorde a las leyes económicas logra el punto de equilibrio, entre quién vende y quién compra.
Gráfica 8
Fuente: Elaboración Propia
La Ley económica dice: “cuando hay escasez de bienes o servicios el precio sube, cuando hay abundancia de bienes o servicios el precio tiende a la baja”.
En la actualidad las investigaciones y estudios sobre precios en relación con la cantidad de bienes o servicios que existen en el mercado, ha cobrado tanta fuerza dentro de la iniciativa privada que incluso se desarrollan técnicas y métodos xx xxxxx científico para fijar los precios, en relación con la cantidad de producción y capacidad de consumo de los demandantes, la especialidad se ha impulsado
principalmente en Estados Unidos de Norteamérica denominado en inglés
xxxxxxx00.
La mayoría de las grandes empresas siguen una estrategia para determinar el precio de un producto, consideran los costos de producción, la percepción del valor del consumidor y el valor competitivo, incluso se llegan a considerar dentro de la determinación del precio las variables que afectan, tal como los ciclos de producción o factores ambientales60.
La globalidad ha generado una gran competencia de los bienes y servicios, técnicamente este fenómeno ocasionó como primer impacto, que el mercado se expandiera, se pueden obtener las mejores ventajas para satisfacer las necesidades, siempre y cuando realice los estudios de mercados que permitan comparar los precios; accediendo con ello realizar tomas de decisión que mejor convengan a los resultados.
La especialización en mercadología o marketing, es un resultado de la importancia que tiene el mercado para los vendedores o compradores, así como aquellos que realizan decisiones sobre inversiones, ya que esta también representa la estrategia, filosofía y objetivo que tiene cada empresa, para satisfacer la demanda de sus consumidores.
Pero son los administradores quienes tienen la función más importante ya que les corresponde dar la dirección de la empresa (CEO), asumen la responsabilidad de la toma de decisión, sobre toda cadena de suministro, gracias a los análisis e investigaciones que efectúan las áreas especializadas en finanzas; así como la experiencia de las operativas.
59 Xxxxx Xxxxx, El Secreto de los Precios, Editorial Xxxxxxx, 2011, Pág. 14.
60 Xx Xxxxx Xxxx, PRICING Nueva estrategia de precios, xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxx- colaboradores/effective-management/pricingnuevas-estrategias-de-p/, consultado el 24 de julio del 2014.
Si los administradores son los especialistas en la organización y funcionamiento, llámese empresa privada o institución pública, tienen entonces la capacidad de resolver problemas sobre la estructura, dirección, control y planificación, lo que les permite optimizar los recursos logrando los mejores resultados que requiere la organización.
2.5 La Compra-Venta
Antes de que existiera el dinero, las operaciones de compra-venta se realizaban bajo la figura del trueque, el cual consiste en el intercambio de bienes o servicios a cambio de otros bienes y servicios, por acuerdo de las partes, quienes daban por satisfecha la operación de negociación porque representaba el mismo valor.
Todavía se puede apreciar esta práctica en algunas comunidades étnicas de los estados de Chiapas, Oaxaca, Morelos, Hidalgo y Michoacán61 donde se sigue utilizando este sistema de compra-venta.
Incluso en el mercado actual, el trueque sigue siendo una forma de comercio vigente, tal como sucede con el intercambio de tecnología, patente o derecho, en donde al acuerdo no medie pago en moneda, sino en especie.
En las primeras décadas del siglo XX, se produjeron cambios paulatinos en los sistemas de comercialización en las grandes ciudades y también en los pueblos del interior del país: el clásico comerciante-tendero fue reemplazado por almacenes xx xxxxx general62
La aparición de marcas, la publicidad y el precio fijo fueron manifestaciones elocuentes de dichos cambios, con que se rompió en gran medida el punto de
61 Agencia de Noticias SERVINDI, del sitio xxxx://xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxx/0000, consultado en el 1 de octubre del 2014
62 Revista Todo es Historia, Articulo: De Tiendas, Almacenes a Supermercados, Xxxxxx Xxxxx, Edición octubre de 2007, país Argentina.