MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL ESTATAL GUANAJUATO Octubre, 2003

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MEXICO

SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL

ESTATAL

GUANAJUATO

Octubre, 2003

Gerencia de Contrataciones

Dirección Subregional para Colombia y México

Región de América Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tasa de cambio efectiva al 0x. xx xxxxx xxx 0000)

Xxxxxx xxxxxxxxx = $ Pesos Mexicanos

1 $ = $0.0956 Dólares

$1 Dólar = $10.4545

AÑO FISCAL

Del 1º de enero al 31 de diciembre

ABREVIATURAS Y ACRONIMOS

ABA	Barra Americana de Abogados (American Bar Association)
CMU	Dirección Subregional para Colombia y México (Country Management Unit)
Compranet	Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales
Ley de Adquisiciones	Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios relacionados con Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Guanajuato
Ley de Obra Pública	Ley de Obra Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Ley de Responsabilidades	Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato
OCS	Servicios Centrales de Operación (Operations Core Services)
PIB	Producto Interno Bruto
PREM	Unidad para la Reducción de la Pobreza y Gerencia Económica (Poverty Reduction and Economic Management Unit)
USAID	Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica (United States Agency for International Development)

Directora Subregional para Colombia y México:	Xxxxxx Xxxxxxxx
Asesor para la Región de América Latina y el Caribe:	Xxxxxxx Xxxx
Gerente de Contrataciones:	Xxx X. Xxxxxxxxxx

INDICE

ANTECEDENTES Y OBJETIVOS

RESUMEN

1. CARACTERISTICAS DEMOGRAFICAS Y ECONOMICAS

2. INSTITUCIONALIDAD

2.1 Xxxxx Xxxxxxxx

2.2 Política de Adquisiciones

2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional

2.4 Recomendaciones

3. PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS GENERALES

3.1 Planeación y Presupuestación

3.2 Elaboración de Bases

3.3 Publicación de Convocatoria

3.4 Presentación de Ofertas

3.5 Apertura de Ofertas

3.6 Evaluación de Ofertas

3.7 Adjudicación

3.8 Servicios de Consultoría

3.9 Contratación

3.10 Recomendaciones

4. RECURSOS HUMANOS

4.1 Recomendaciones

5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD

6. EVALUACIÓN DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION

6.1 Plan de Acción

Bibliografía

Xxxxx 0. Indicadores de Xxxxxxxxxx

Xxxxx 0. Xxxxx Legal y Xxxxxxxxxxx

Xxxxx 0. Foro de Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales”

Anexo 3.1 Recomendaciones Normativas

ANTECEDENTES Y OBJETIVOS

Los sistemas de contrataciones gubernamentales constituyen un apartado de relevancia considerable ya que coadyuvan a cumplir con las funciones de utilidad pública y satisfacción del interés general por parte de los poderes públicos, y al mismo tiempo impulsan y fomentan la actividad económica. En este sentido, la historia del financiamiento del Banco Mundial a proyectos del Gobierno Federal revela varias fortalezas. Ha cumplido con las normas de licitación, y el desempeño ha sido equivalente al promedio de otros países. Además, la adopción de las normas para la selección y contratación de consultores en proyectos financiados por el Banco ha demostrado a las dependencias ejecutoras nacionales que su aplicación se ha traducido en una mejoría en la calidad de los servicios contratados.

La descentralización en México, caracterizada por una transferencia de responsabilidades y recursos de programas federales hacia estados y municipios, exige actualizar y modernizar el sistema de compras y contrataciones de bienes, obras y servicios, así como crear capacidades para su manejo bajo principios de economía y eficiencia.

En el año 2001, el Banco analizó el sistema mexicano de compras a nivel federal. La evaluación del sistema de compras de Guanajuato se llevó a cabo aplicando la misma metodología que se utilizó para la Federación, y donde la participación de todos los interesados jugó un papel muy importante. Esta metodología, con un fuerte enfoque participativo, demostró su pertinencia y permitió sostener un diálogo con las autoridades gubernamentales –que es por naturaleza fuente de clarificación y de comprensión mutua- centrado en la propuesta de recomendaciones para que las contrataciones sean consistentes con los principios y prácticas internacionalmente aceptadas.

Este informe presenta las conclusiones de un trabajo conjunto, del Gobierno Estatal y del Banco Mundial. Las Cámaras de la Construcción, del Comercio, de Empresas de Consultoría, y de la Industria de la Transformación, así como universidades locales y organizaciones no gubernamentales, incluida Transparencia Mexicana, fueron entrevistadas, y jugaron un papel importante en la discusión que condujo a la preparación de este informe. Las recomendaciones del estudio y las propuestas de funcionarios públicos y académicos realizadas el 8 xx xxxxx del 2003 en el Foro de Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales” (véase Anexo 3) alimentarán la toma de decisiones por parte de las autoridades estatales para un emprender un proceso de reforma en los procedimientos de compras gubernamentales.

El Equipo del Banco responsable de la preparación de las evaluaciones estatales (2002) y talleres de análisis de las recomendaciones correspondientes (2003) está compuesto por Xxxxxxx Xxxx, Xxx X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxx, Xxxx Valencia Xxxxxxx (LCOPR), los consultores Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxx (Jurídico), Xxxxxxx Xxxx Xxxxx (Tecnología de la información), Xxxxxxxx Xxxxxx (Moderador) y Xxxxxxxx Santa Xxxxx (Diagnósticos Estatales).

RESUMEN

INSTITUCIONALIDAD

Xxxxx Xxxxxxxx

Actualizar las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la posibilidad de emprender su simplificación y codificación.

Revisar y actualizar normas municipales para contrataciones.

Estipular en el marco legal para que se permita la participación de personas físicas x xxxxxxx no inscritas en un padrón; dejando este requerimiento como condición para firmar contrato

Preparar y publicar los reglamentos de las leyes actualizadas.

Política de Adquisiciones

Planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras consolidadas.

Consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contrataciones, y crear una base de datos con precios xx xxxxxxx de los productos que se adquieren habitualmente (papelería, medicinas, mobiliario autos, etc.).

Coordinación Inter e Intrainstitucional

Revisar el Código Civil para legalizar la firma electrónica con el objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas.

Contratar con personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte de la Contaduría Mayor.

PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES

Planeación y Presupuestación

Suprimir la preferencia por empresas localizadas en el estado.

Fijar los umbrales en función de la capacidad institucional.

En el caso de la obra pública, fijar los montos máximos atendiendo a la cuantía de cada obra.

Elaboración de Bases

Contar con bases estándar, para que las condiciones de presentación y evaluación de ofertas no sean casuísticas.

Incluir en las bases los modelos de contratos.

Publicación de Convocatoria

Legislar un plazo mínimo para preparar propuestas.

Integrar todas las publicaciones al sistema de Compranet, garantizando de esta manera una mayor difusión.

Presentación de Ofertas

No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo.

Hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas, con excepción de consultoría.

Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta.

Apertura de Ofertas

No eliminar ninguna oferta; las diferencias respecto al presupuesto base o las irregularidades identificadas deben ser documentadas para su consideración durante la evaluación.

Proteger la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la información que debe ser pública.

Evaluación de Ofertas

Incluir en la evaluación de las ofertas por comités y subcomités a miembros de colegios de profesionistas u organizaciones no gubernamentales como una acción de transparencia en el proceso.

Introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de comités: la elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios.

Adjudicación

Establecer la prohibición legal de la negociación de las condiciones contenidas en las bases o en las propuestas presentadas.

Servicios de Consultoría

Distinguir entre los procesos de selección y evaluación de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra.

Contratación

Contar con contratos estándar para mitigar el tratamiento casuístico de aspectos contractuales.

RECURSOS HUMANOS

Crear el servicio civil xx xxxxxxx en Guanajuato, específicamente para la función de las adquisiciones gubernamentales.

Diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis para el personal municipal.

Promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones gubernamentales.

Revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las contrataciones gubernamentales.

MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD

Simplificar procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de contratos independientemente de las auditorias.

Aceptar los mecanismos de arbitraje y promover el uso de otros medios alternos tales como conciliación y mediación para la resolución de controversias en los contratos.

1. CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS Y ECONÓMICAS

El estado de Guanajuato se localiza al centro de una confluencia regional de tres ciudades importantes del país (Monterrey, Guadalajara y Ciudad de México). Esta ubicación con respecto a la República ha resultado estratégica para su desarrollo económico, ya que convierte a la entidad en un punto articulador carretero y ferroviario.

La entidad tiene una población de 4.6 millones de habitantes (poco más del 5 por ciento de la población nacional) y creció de 1995 al 2000 a una tasa promedio anual de 1.13. Su población es predominantemente urbana (67.2 por ciento). La población indígena únicamente representa únicamente el 0.1 por ciento del total estatal. Casi 4 de cada 10 habitantes vive en localidades con menos de 50,000 habitantes; nueve de cada diez localidades en Guanajuato cuentan con menos de 500 habitantes, lo que se traduce en un reto para cualquier programa estatal y municipal, porque la agregación de demandas por servicios proviene de una multiplicidad de territorios desconectados entre sí.

El estado tiene 46 municipios regidos por sus respectivos ayuntamientos. Cerca del 40 por ciento de la población estatal vive en las ciudades xx Xxxxxx, Irapuato, León y Salamanca, que son los centros industriales más grandes de Guanajuato. Aproximadamente, el 13 por ciento de la población ocupada se dedica al sector primario, más de la cuarta parte al sector manufacturero, y casi el 18 por ciento al comercio. Las industrias estatales más importantes son el procesamiento de alimentos, textiles, calzado y químicos. Otras industrias relevantes son el ensamblaje de automóviles, minería, y metal-mecánica (maquinaría y equipo). Las zonas norte y sur de la entidad se caracterizan por su actividad agrícola, precisamente donde se concentran las regiones de mayor pobreza.

El índice de marginación que elabora el Consejo Nacional de Población sitúa al estado en el lugar 13 a nivel nacional. Existen 28 municipios con características rurales, donde hay 5,761 localidades y habitan 1.3 millones de habitantes. La entidad tiene una de las más altas tasas de emigración a nivel nacional, contribuyendo con el 12 por ciento del total de emigrantes nacionales, cuya gran mayoría se dirige hacia los Estados Unidos de Norteamérica.

Desde 1993, Guanajuato se ha ubicado entre el séptimo y octavo estado en importancia económica del país. La industria manufacturera (19 por ciento del PIB estatal), comercio, restaurantes y hoteles (18 por ciento) y los servicios comunales sociales y personales (21 por ciento) son las divisiones que contribuyen en mayor medida a la economía estatal.

A la población guanajuatense le correspondió en el año 2000 un PIB per capita de aproximadamente 5,815 dólares ajustados. La distribución del ingreso es similar a la que presenta el panorama nacional, es decir, el grupo poblacional más representativo es aquel que recibe hasta 2 salarios mínimos (véase Anexo 1).

2. INSTITUCIONALIDAD

En este informe se entiende por institucionalidad al conjunto de normatividad, reglamentación, política y mecanismos de coordinación inter e intrainstitucional para regular las compras estatales.

2.1 Marco jurídico

Las compras estatales están reguladas por diversos ordenamientos normativos vigentes, incluyendo la Constitución Política del Estado, códigos, leyes, reglamentos, decretos, circulares, acuerdos, lineamientos, convenios y formatos que directa, indirecta y/o supletoriamente sancionan lo relativo a las adquisiciones de bienes y contratación de obras públicas y de servicios, las responsabilidades de los funcionarios públicos del Estado, y la fiscalización (véase Anexo 2). Esta inflación normativa tiene el riesgo de traducirse en políticas confusas o incompletas, y en falta de certeza jurídica tanto para el servidor público como para el particular.

La Constitución Estatal dispone que los contratos que tengan que celebrarse para la ejecución de obras públicas sean adjudicados en concurso público, mediante convocatoria, en la que se presenten propuestas en sobres cerrados que serán abiertos en junta pública. El Código Civil Estatal contempla las disposiciones generales aplicables a los contratos de toda índole, entre los que figuran los de adquisiciones gubernamentales y obra pública, por ejemplo, en materia de obras a precio alzado.

En materia de contrataciones, los principales cuerpos legales en el Estado son la Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios relacionados con Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Guanajuato (Ley de Adquisiciones) y su reglamento, promulgada en el 1996 y que rige a los tres poderes; y la Ley de Obra Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato (Ley de Obra Pública) también del mismo año, que es aplicable al Gobierno del Estado, ayuntamientos y organismos auxiliares de éstos. El Poder Ejecutivo podrá convenir con los poderes Legislativo y Judicial para que éstos lleven a cabo las obras públicas cuando esté relacionado con el ejercicio de sus funciones.

El reglamento de la Ley de Adquisiciones incluye normas mínimas para la organización y funcionamiento de un comité de enajenaciones por dependencia. La Ley de Obra Pública no tiene reglamento y se aplican disposiciones administrativas emitidas por la Secretaría de Obra Pública, lo que existen los riesgos de contradicciones regulatorias y discrecionalidad en la aplicación de la Ley.

Cuando el Estado o los Municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, incluyendo los proyectos financiados por el Banco Mundial, las leyes federales aplican. No hay obligación de observar el principio anterior cuando se trata de aportaciones federales directas a estados y municipios.

La Ley de Adquisiciones no regula la organización y funcionamiento de los comités de adquisiciones de los ayuntamientos. De acuerdo con la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, en materia de obra pública, servicios públicos y adquisiciones, los ayuntamientos están facultados para aprobar el programa de obra pública, convenir y contratar la ejecución de obra pública, prestar servicios públicos a los habitantes del municipio, instrumentar los mecanismos necesarios para ampliar la cobertura y mejorar la prestación de los servicios públicos, y emitir las normas generales para la aprobación de adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios de bienes muebles e inmuebles, entre otros.

2.2 Política de Adquisiciones

El control de la aplicación de la Ley de Adquisiciones está a cargo de la Secretaría de Finanzas y Administración, que tiene facultades para interpretar esta Ley y sus disposiciones reglamentarias, y para dictar las disposiciones administrativas que requiera su adecuada aplicación. También es responsable de adquirir y proveer los bienes y servicios que requieran la administración pública estatal y vigilar que los servidores públicos que manejen fondos del Estado caucionen debidamente su manejo. La Secretaría de Obra Pública es la dependencia encargada del control de la aplicación de la Ley de Obra Pública sin perjuicio de la intervención de otras dependencias del propio Ejecutivo con facultades para interpretar las disposiciones de esta Ley para efectos administrativos.

Los poderes del Estado y los organismos autónomos deben establecer comités de adjudicaciones como órganos colegiados de carácter técnico, de coordinación y asesoría, cuyo propósito fundamental es promover que las actividades y operaciones que realicen las dependencias en materia de adquisiciones y obras públicas se realicen en condiciones de legalidad, transparencia, imparcialidad y eficiencia. Las dependencias y entidades pueden establecer subcomités con los mismos objetivos cuando la naturaleza de sus funciones o magnitud de sus operaciones se justifique su instalación. Los cargos en comités y subcomités son honoríficos y designados los miembros propietarios y suplentes.

Es conveniente comentar que la operación de numerosos comités corre el riesgo de perder mejores condiciones de compras en función de economías de escala; es el caso de compras de papelería o productos para guarderías infantiles.

Los comités de compras se integran por servidores públicos –miembros propietarios y suplentes-. Deben garantizar su actuación a través del otorgamiento de fianzas de fidelidad. Las sesiones son públicas y dirigidas por su Presidente quien tiene voto de calidad. En estos cuerpos colegiados no participan representantes de la iniciativa privada; su participación no se ha considerado necesaria o deseable para evitar conflictos de interés o riesgo de favoritismo o clientelismo.

La Secretaría de Finanzas y Administración tiene constituido su Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios relacionados con Bienes Muebles. Hasta la fecha, existen los subcomités de adquisiciones de la Secretaría de Educación y del Instituto de Salud Pública del Estado. Por su parte, la Secretaría de Obras Públicas actúa como lo haría un comité de adjudicación de obra pública, centralizando las decisiones de contratación en la materia, pero sin ser un cuerpo colegiado. En general, una de las limitantes de los comités es que regulan pero sin supervisión y evaluación como parte del procedimiento de contratación.

Si a juicio de los comités existen proveedores idóneos fuera del territorio nacional, pueden enviar copias a las correspondientes representaciones diplomáticas acreditadas en el país con objeto de procurar su participación, sin perjuicio de que puedan publicarse en los diarios o revistas de mayor circulación en el país donde se encuentren los proveedores potenciales.

Los comités a nivel estatal no se ocupan de intervenir en las adjudicaciones que se realizan con cargo a aportaciones federales. La Ley Orgánica Municipal establece que el ayuntamiento debe crear un comité de adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios, el cual se integra con un regidor de cada una de las diversas fuerzas políticas que constituyan el ayuntamiento y los servidores públicos que se determine.

La Secretaría de Finanzas y Administración es la dependencia encargada de integrar y mantener actualizado el Padrón General de Proveedores del Poder Ejecutivo. La Secretaría de Obra Pública está encargada de integrar el Padrón Estatal de Contratistas en Obra Pública y de Servicios y Suministros. En cada municipio existe un padrón de contratistas. El departamento de obra pública o su equivalente en cada municipio o en su defecto la respectiva tesorería municipal pueden integrar el padrón que debe operar en los mismos términos del estatal. Si el ayuntamiento no lo tiene o fuera insuficiente, puede optar por utilizar el padrón estatal para celebrar contratos materia de la Ley de Obra Pública.

Los contratos de obra pública sólo se pueden celebrar con personas inscritas en el padrón cuyo registro este vigente, salvo que se trate de trabajos que requieran fundamentalmente, de mano de obra campesina o urbana marginada y que se contrate directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar donde deba ejecutarse la obra, o con las personas xxxxxxx o agrupaciones legalmente establecidas y constituidas por los propios habitantes beneficiarios. Los anteriores supuestos también son suficientes para que proceda la adjudicación directa de la obra.

La inscripción en el padrón de contratistas es considerada como una forma de precalificación de concursantes, ya que desde el proceso de registro se solicita a las personas físicas y empresas proporcionar información sobre su especialidad, experiencia, capacidad financiera y recursos con los que cuentan para obligarse en términos contractuales. Es importante notar que el registro de inscripción quebranta los principios de no discriminación y de libre competencia –y la reducción de costos que normalmente conlleva- ya que empresas de otros estados o extranjeras no pueden participar en ningún concurso de obra sin cumplir el requisito.

En los procesos de invitaciones, éstas se giran con base en la información xxx xxxxxx estatal de proveedores o contratistas, según sea el caso, sin que exista evidencia documental de que se permite la participación de otras empresas en dichos procesos.

En materia de control y vigilancia del gasto público y de la gestión de las áreas de contrataciones públicas, la Secretaría de la Contraloría tiene la máxima responsabilidad en el ámbito del Poder Ejecutivo, además de la función de emisión de las medidas preventivas para procurar el estricto apego a las disposiciones aplicables, y para verificar y vigilar el cumplimiento de la normatividad en la materia por parte de las dependencias.

Conforme a la Ley de Adquisiciones, se pueden celebrar contratos sin llevar a cabo la licitación pública considerada como regla general, cuando, entre otras causas, peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad, o el ambiente de alguna zona del Estado, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, o por casos fortuitos o de fuerza mayor o cuando existan circunstancias que puedan provocar trastornos graves, pérdidas o costos adicionales importantes.

En el caso de adquisiciones, los procedimientos que se aplicaron en la entidad en el 2002 fueron los siguientes (en porcentajes):

MÉTODO DE CONTRATACIÓN	MONTO MILL $MN	PORCENTAJE DEL TOTAL
Adjudicación directa	84.8	16.0
Adjudicación directa por invitación de tres	78.9	14.9
Adjudicación directa por invitación de cinco	102.8	19.4
Licitación	263.4	49.7

La estadística anterior hace evidente que la adjudicación directa, es decir, sin seguir un procedimiento competitivo, se utiliza mayoritariamente por estar definido en función del costo estimado del contrato y por debilidades de planeación, lo cual se explica más adelante (véase subcapítulo 3.1, supra).

También aplica la contratación mediante la modalidad de adjudicación directa cuando el monto de la obra o etapa programada no exceda el uno al millar del programa de inversión para la obra pública del Gobierno del Estado, conforme a varios supuestos, por ejemplo, cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del Estado, cuando se generen como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, casos fortuitos o de fuerza mayor.

En la entidad no existe una medición detallada y consistente, en términos del PIB, de servicios, inversiones y compras del sector público, desagrada por tipo nivel de gobierno y poder público, que permita la aplicación de conceptos, políticas y medidas acordes al nivel de desarrollo del sector de la pequeña y mediana industria en el estado.

Cabe mencionar que la Contaduría Mayor de Hacienda, institución del Poder Legislativo Estatal, fiscaliza en forma posterior a su ejercicio los ingresos y egresos, así como el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los poderes del Estado y los ayuntamientos. Esta Contaduría también fiscaliza el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas respectivos, debiendo entregar al Congreso un informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. La Contaduría Mayor, al no contar con capacidad para el análisis de las compras, limita su revisión a los aspectos de carácter contable.

2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional

Los poderes del estado y las dependencias pueden celebrar convenios de colaboración administrativa para lograr la adquisición y contratación en forma consolidada de bienes y servicios de uso generalizado.

La Secretaría de Obra Pública tiene atribuciones para intervenir en los procedimientos de planeación, programación, presupuesto, adjudicación y contratación de la obra pública en coordinación con las demás dependencias del Poder Ejecutivo que participen en dichos procedimientos, así como brindar asistencia técnica y jurídica a las autoridades municipales para la planeación, diseño y ejecución de la obra pública a su cargo, cuando lo soliciten.

El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron un Acuerdo de Coordinación que tiene por objeto la realización de un programa especial denominado “Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción”. En virtud de dicho acuerdo y del proceso de federalización para fortalecer al estado y municipios en la descentralización de funciones, el Gobierno del Estado se compromete a implementar, con el apoyo de Compranet, un sistema electrónico de contrataciones gubernamentales para garantizar la aplicación transparente de recursos, que permita conocer las licitaciones de bienes, servicios y obra pública, los resultados de los concursos, el origen y destino de los recursos públicos, las obras y acciones que se están realizando, y que simplifique el pago de las bases y demás trámites relacionados con la participación en licitaciones públicas en el nivel estatal (xxx.xxxxxxxxxx.xxxxxxxxx.xxx.xx).

Su propósito también es realizar acciones conjuntas orientadas al fortalecimiento de los sistemas de control y evaluación de la gestión pública estatal y municipal, para lograr un ejercicio eficiente, oportuno, transparente y honesto de los recursos que el Gobierno Federal asigne, reasigne o transfiera al Gobierno del Estado, en los términos de las reglas de operación que corresponda.

2.4 Recomendaciones

Las recomendaciones fundamentales sobre institucionalidad son las siguientes:

la actualización de las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la posibilidad de emprender su simplificación y codificación,
planear y ejecutar sectorialmente la consolidación en forma consolidada de bienes y servicios de uso generalizado para reducir costos y obtener mejores condiciones de compra,
la estipulación en el marco legal que se permita la participación de personas físicas x xxxxxxx no inscritas en un padrón; dejando este requerimiento como condición para firmar contrato,
la preparación y publicación de los reglamentos de las leyes actualizadas,
la revisión del Código Civil para legalizar la firma electrónica, con el objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas, ya que está demostrado que abren el mercado y contribuyen a la reducción de precios,
la consolidación de la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contrataciones gubernamentales, y crear una base de datos con precios xx xxxxxxx de los productos que se adquieren habitualmente (papelería, autos, mobiliario, medicinas, etc.), y
la contratación de personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte de la Contaduría Mayor.

3. PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES

3.1 Planeación y Presupuestación

Las disposiciones estatales establecen la obligatoriedad de planear, programar y presupuestar adecuadamente los recursos que se aplicarán en todas y a cada una de las actividades gubernamentales. Sin embargo, la planeación no se respeta durante el ejercicio del presupuesto por la asignación tardía de recursos a las dependencias. Ello limita la competencia y le imprime opacidad al proceso de contratación, debido por lo menos a dos riesgos (i) recurrir a la adjudicación directa, que es discrecional y no competitiva o (ii) emprender un proceso de licitación en corto tiempo, lo que impide una integración correcta de ofertas, y previsiblemente puede contribuir a que los precios de los contratos se incrementen desmedidamente al momento de la licitación.

Los principales proyectos y programas anuales del gobierno y las estimaciones de presupuesto público asignadas a los mismos se definen en el Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado que se aprueba cada año por el Congreso Local. Se exige a las dependencias estatales que se ajusten a los objetivos, metas y previsiones establecidos en el Presupuesto, lo que les obliga a no iniciar procedimiento alguno fuera de los montos, parámetros y supuestos definidos y autorizados; cualquier erogación que realicen las dependencias relacionada con adquisiciones o arrendamientos o realización de obras, requerirá la autorización de inversión de la Secretaría de Finanzas y Administración en forma específica y previa al ejercicio del gasto correspondiente.

En los actos, contratos y procedimientos que regula la Ley de Adquisiciones, se debe preferir en igualdad de condiciones, a los guanajuatenses, así como a las sociedades cooperativas, con la finalidad de incentivar estos sectores de la economía. La Ley de Obra Pública marca que en los contratos, suministros y servicios de obra pública, se debe preferir en igualdad de condiciones y circunstancias a los contratistas del Estado. Debe subrayarse que ambas disposiciones se convierten en prácticas discriminatorias.

El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal establece parámetros para la aplicación de cada método de contratación, y no existe una forma de cálculo de umbrales explícita para cada categoría de contratación. El monto asignado está en función del tamaño de la dependencia pero no del monto de la compras per se, lo que origina que en las dependencias con mayor presupuesto los límites para una licitación sean altos. Cabe aclarar que este procedimiento es el mismo que se aplica a las compras a nivel nacional.

En el año 2002, los métodos de adjudicación para los tres poderes del estado fueron los siguientes:

La adjudicación directa es la norma para adquisiciones menores de 140,580 pesos y para compras mayores sólo se considera como excepción. En virtud de este método, la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas específicas o técnicas y de forma directa, bienes o servicios requeridos mediante un proceso de negociación con un proveedor en particular.
El concurso por invitación a cuando menos tres proveedores es la norma para adquisiciones mayores de 140,581 y menores de 562,320 pesos.
El concurso por invitación a cuando menos cinco proveedores es la norma para adquisiciones mayores de 562,320 y menores de 1,514,430 pesos, y para compras mayores sólo se considera como excepción.
Licitación pública. Se aplica como regla general para la contratación pública, cuando los montos y supuestos en que se realizan las adquisiciones no se encuadran en los casos anteriores.

Los umbrales de los métodos de selección de proveedores y contratistas fueron los siguientes:

ADQUISICIONES
Adjudicación directa	De 1.00 a 140,580 pesos
Adjudicación directa (3 cotizaciones)	De 140,581 a 562,320 pesos
Adjudicación directa ((5 cotizaciones)	De 562,320 a 1,514,430 pesos
Licitación	Desde 1,514,432 pesos

En el caso de obra pública y servicios relacionados con la misma, los montos máximos se fijan atendiendo a la cuantía de cada obra y en función de la inversión total autorizada a cada dependencia, conforme a los métodos de adjudicación siguientes:

La adjudicación directa. Esta opción se ejerce conforme al monto estipulado, a efecto de que no se rebasen los importes consignados en el Decreto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio respectivo, y en función de las inversiones autorizadas para la dependencia o entidad interesada. Cuando se usa como excepción, la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas específicas o técnicas y de forma directa, alguna obra o servicio requerido mediante un proceso de negociación con un contratista en particular.
La adjudicación por invitación restringida. Es el método de invitación por el cual se giran invitaciones a cuando menos tres personas o empresas; la utilización de este método es obligatoria conforme a los montos estimados de las obras o servicios y la inversión autorizada a las dependencias.
La licitación pública. Los casos en que se aplica éste método son los que rebasan los montos o parámetros calculados conforme al Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para el ejercicio fiscal correspondiente, referidos a los importes estimados de las obras y las autorizaciones presupuestales para cada dependencia y entidad en lo individual.

Tratándose de los umbrales para los métodos de selección en obra pública, los vigentes en el año fueron los siguientes:

OBRA PUBLICA
Adjudicación directa	De 1.00 a 1,000,022.33 pesos
Invitación restringida (3 cotizaciones)	De 1,000,022.34 a 5,000.111.74
Licitación	Desde 5,000,111.75

Cabe comentar que tanto en adquisiciones como en obras públicas, la adquisición de una misma cantidad en una repartición grande se puede realizar mediante una adjudicación directa, lo que además limita la competencia, mientras que una institución pequeña se ve obligada a realizar una licitación pública.

Solamente se realizan licitaciones de carácter internacional, cuando ello sea contemplado en los tratados o cuando las características de las líneas de crédito para adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios así lo requieran. Puede negarse la participación de proveedores extranjeros en licitaciones internacionales, cuando un país no conceda reciprocidad a los proveedores, contratistas, bienes o servicios mexicanos.

El reglamento de la Ley de Adquisiciones dispone que si los licitantes son extranjeros, las ofertas deben presentarse en el idioma español. La Ley de Obra Pública establece que la convocatoria debe indicar si la licitación es nacional o internacional, si se realiza bajo la cobertura de algún tratado, y el idioma o idiomas en que pueden presentarse las proposiciones.

Cuando no se exige que los bienes deban tener un grado de contenido nacional equivalente a cuando menos el 50 por ciento, las dependencias están en posibilidad de convocar a licitación internacional. No existe disposición sobre un margen de preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación frente a los nacionales o los producidos en Guanajuato.

3.2 Elaboración de Bases

Las bases de licitación las prepara cada comité o subcomité. No existen bases estándar para las contrataciones estatales. Tampoco hay documentos atendiendo al origen del proveedor o contratista, nacional o internacional. Conforme a las leyes de adquisiciones y de obra pública, las áreas licitantes deben especificar desde las convocatorias y bases de licitación el plazo, lugar, condiciones de entrega y formas de pago, en que será exigible la misma a cargo de la dependencia, y demás condiciones aplicables.

De acuerdo con el reglamento de la Ley de Adquisiciones, la dependencia convocante es responsable de precisar al comité todas las especificaciones de los bienes o servicios objeto de licitación, de manera que sean susceptibles de medición, para verificar su cumplimiento.

Desde las bases que emitan los convocantes para las licitaciones públicas, deben incluirse indicaciones generales para elaborar y entregar las propuestas, así como criterios claros y detallados para la adjudicación de los contratos, para la evaluación de la calidad de los servicios, y en general todos los requisitos que deben cumplir quienes deseen participar.

El procedimiento de licitación establece plazos mínimos; atendiendo a las circunstancias especiales de cada obra, la Secretaría de Obras Públicas puede modificar los plazos, siempre y cuando sea justificado. Empero la brevedad de dichos plazos, en particular para la preparación de ofertas antes del cierre de los procedimientos de licitación, corre el riesgo de limitar la competencia, podría hacer cuestionable la transparencia del proceso de licitación y, además impide la preparación de propuestas correctamente integradas tomando en cuenta factores tales como la complejidad de la obra, grado de subcontratación, tiempo para transmitir las ofertas, etc.

3.3 Publicación de Convocatoria

Las convocatorias para adquisiciones que se deban licitar deben ser publicadas en uno de los diarios de mayor circulación en el país y en el Estado, así como en el Periódico Oficial del Estado, y a través de los medios o redes de comunicación electrónica, sin que ello sea obligatorio. El reglamento de la Ley de Adquisiciones ordena que la publicación de la convocatoria se efectúe por lo menos durante dos días consecutivos; debe contener la indicación de los lugares, fechas y horarios en que los interesados pueden obtener las bases y especificaciones de la licitación.

La Ley de Obra Pública ordena que la convocatoria pública contenga los requisitos que deben cumplir los interesados y los criterios conforme a los cuales se decidirá la adjudicación. Todo interesado que satisfaga los términos y requisitos contenidos en la convocatoria, en las bases de licitación y en el reglamento de la Ley, tiene derecho a presentar proposiciones.

Para realizar licitaciones públicas de obra, las convocatorias deben ser publicadas cuando menos por una vez en el periódico de mayor circulación en el Estado y se debe remitir un ejemplar a las dependencias que la Ley y otros ordenamientos estipule, y a la cámara empresarial que corresponda. La convocatoria debe contener la información respecto del lugar, fecha y hora para el registro de contratistas, así como para la entrega de las bases y especificaciones de licitación.

Conforme a la Ley de Obra Pública, ni los requisitos previstos en la convocatoria ni las proposiciones presentadas por los participantes pueden ser objeto de negociación.

Generalmente, los plazos entre la publicación y la venta de las bases de licitación son muy breves y, como se mencionó anteriormente (véase página anterior) también lo es el periodo de tiempo que se establece entre dicha publicación y la fecha en que deben presentarse las propuestas por parte de los licitantes, limitando así la competencia.

Uno de los problemas más serios es que se han presentado casos en que por razones de urgencia o motivos de coyuntura política, no se cuenta con diseños finales para convocar a licitaciones públicas, y para la presentación de propuestas de obras públicas, causando eventuales contingencias en la realización de obras que, en ocasiones, llegan a repercutir en un aumento de costos que terminan siendo reconocidos a través de convenios modificatorios.

3.4 Presentación de Ofertas

La Ley de Adquisiciones requiere que se presenten ofertas en sobre cerrado, que es abierto públicamente, pero el reglamento correspondiente confirma que la entrega de ofertas se hace por escrito mediante dos sobres cerrados, uno con la propuesta técnica, y otro con la económica, con la garantía de seriedad de las ofertas. Merece destacarse que este sistema retrasa el proceso de evaluación y facilita que una oferta solvente sea eliminada por razones no substanciales, sin conocer sus precios.

La Ley de Obra Pública contiene una serie de disposiciones respecto de la recepción y apertura de propuestas, que se realiza en una etapa y presentándose dos sobres que contienen, por separado, la propuesta técnica y la económica, respectivamente. Previamente a la aplicación de los factores y criterios de selección, se eliminan las propuestas que se ubiquen 25 por ciento por debajo del presupuesto base, determinado por la convocante. Es decir, se permite rechazar ofertas aún cuando el presupuesto haya sido subestimado o sobrestimado por la persona que lo elaboró. Las ofertas están siendo devueltas y son irrecuperables, sin existir oportunidad para revisión y análisis cuidadosos.

La Ley de Adquisiciones ordena que las personas físicas x xxxxxxx que participen en las licitaciones o en la celebración de contratos que regula, garanticen las proposiciones en los procedimientos de adjudicación. La Ley de Obra Pública estipula que la propuesta económica debe contener la garantía de seriedad y carta compromiso de la proposición. Las garantías deben otorgarse por los contratistas en favor de la Secretaría de Finanzas y Administración o de la Tesorería Municipal que corresponda, de manera tal que la garantía de sostenimiento de las ofertas sea equivalente a 5 por ciento del valor de la oferta.

El alto costo de la garantía, por un lado, limita la competencia; por el otro, abre la posibilidad de que se conozca el precio de las ofertas a través de la compañía afianzadora o que por un error aritmético mínimo una oferta sea descalificada.

3.5 Apertura de Ofertas

Tanto para adquisiciones como para obra pública, se aplica la misma metodología para la apertura de ofertas. En el acto público correspondiente a la recepción y apertura de ofertas se da lectura en voz alta del acta que se levanta.

De acuerdo con el reglamento de la Ley de Adquisiciones, al acto de apertura de ofertas deben asistir los miembros propietarios del comité o sus suplentes, los proveedores licitantes o sus representantes legales y el personal auxiliar designado por el propio comité. Todas las ofertas son revisadas por los licitantes pero deben de guardar estricta confidencialidad acerca de las mismas; en la práctica, esta situación tiene el riesgo de generar presión para que se suscite una descalificación entre competidores. La dependencia convocante debe levantar acta circunstanciada del acto de apertura de ofertas, que deben firmar las personas que hayan intervenido.

Una vez hecha la declaratoria oficial de iniciación del acto de apertura, los servidores públicos que intervienen en el mismo tienen prohibido realizar cualquier modificación, adición, eliminación o negociación respecto de las bases y/o ofertas de los concursantes.

De acuerdo con la Ley de Obra Pública, el acto de presentación y apertura es presidido por el servidor público que designe la convocante, única autoridad facultada para aceptar y desechar cualquier proposición de las que se presenten. La dependencia convocante puede declarar desierto el procedimiento de licitación en la etapa de presentación y apertura de proposiciones, cuando éstas no cumplen los requisitos de la convocatoria o no se ajusten a las bases de la licitación y en consecuencia, no sean admitidas.

Cabe mencionar que en el procedimiento por invitación restringida, mediante invitación a cuando menos tres contratistas, la etapa de recepción y apertura de los sobres pueden desahogarse con o sin la presencia de los participantes y el fallo puede dictarse en junta pública. En caso de no contarse con un mínimo de tres propuestas admitidas, la dependencia convocante debe declarar desierto el concurso.

3.6 Evaluación de Ofertas

La evaluación de ofertas se realiza en el plazo que transcurre entre la apertura de las mismas y la fecha en que se da a conocer el fallo de la licitación. Las ofertas que hayan sido aceptadas se evalúan por el comité, según los criterios definidos en las bases, tomando en consideración las tablas comparativas elaboradas previamente por el área de adquisiciones correspondiente y el dictamen técnico realizado por el representante de la dependencia solicitante.

Cuando los proyectos y el volumen o complejidad de los mismos lo ameritan, el comité se auxilia de personal de las dependencias que cuentan con recursos humanos especializados en el tipo de bienes o servicios que se requiere adquirir o contratar. No existe la práctica de constituir grupos estables de evaluadores para el examen de ofertas; ni tampoco un método de evaluación de ofertas mediante criterios costo-beneficio; generalmente, se selecciona la oferta solvente de menor costo.

De acuerdo con la información recabada en campo, existe un amplio margen de discrecionalidad para calificar a los licitantes, por lo que el criterio de quienes toman las decisiones juega un papel determinante.

En los casos de excepción a la licitación pública, como es la invitación o la adjudicación directa, hay espacio para un mejoramiento de la evaluación de las ofertas.

3.7 Adjudicación

La Ley de Adquisiciones no señala los plazos para los fallos pero, por el contrario, permite que se establezcan caso por caso, conforme al proceso de adjudicación que corresponda. El término para dar a conocer el fallo a los concursantes podrá diferirse, siempre y cuando se prevea en la convocatoria, debiendo el comité de adquisiciones emitir las consideraciones pertinentes al respecto.

El comité determinará el proveedor licitante o proveedores licitantes ganadores, y fijará la fecha y lugar en que deban firmarse los pedidos y contratos. El reglamento de la Ley de Adquisiciones dispone que dentro del término señalado en las bases del concurso, el comité deba comunicar por escrito el fallo a los concursantes, dándoles a conocer los resultados obtenidos de la evaluación de las tablas comparativas.

De acuerdo con la Ley de Obra Pública, el fallo mediante el cual se adjudica el contrato a la persona que presentó la propuesta más viable se emite con apoyo en un dictamen fundado y motivado, en el que se hace constar el análisis de las proposiciones admitidas, describiéndose el razonamiento para desechar proposiciones. El fallo debe ser emitido durante los 15 días hábiles siguientes al acto de recepción y apertura de ofertas.

La dependencia convocante puede declarar desierto el procedimiento de licitación cuando en la etapa de análisis y evaluación se detecta o determina que todas las proposiciones admitidas no se ajustaron a las bases de la licitación o al objeto del procedimiento o si los precios o condiciones económicas no resultan aceptables, en cuyo caso la convocante queda facultada para expedir otra convocatoria.

En caso de que dos o más contratistas satisfagan los requisitos de la convocante, el contrato se adjudicará a quien presente el presupuesto que más se ajuste a los términos de la convocatoria.

La Ley de Adquisiciones no prohíbe ni regula las negociaciones antes o después de la apertura y selección de las ofertas. Sin embargo, de acuerdo con el reglamento correspondiente, una vez hecha la declaratoria oficial de iniciación del acto de apertura, los servidores públicos que intervienen tienen prohibido realizar cualquier modificación, adición, eliminación o negociación respecto de las bases y/o propuestas de los concursantes; asimismo, deben guardar estricta confidencialidad acerca de las propuestas presentadas.

De acuerdo con la Ley de Obra Pública, en el procedimiento por invitación restringida, mediante invitación a cuando menos tres contratistas, la dependencia convocante debe notificar por escrito al contratista ganador y a los postores que no les fuere favorable el fallo las causas por las cuales su propuesta no resultó electa.

Las dependencias y entidades no están obligadas a publicar directamente el resultado de las adjudicaciones de contratos, sin embargo, se publican en Internet a través del portal gubernamental (xxx.xxxxxxxxxx.xxx.xx). Para lo anterior, las dependencias y entidades remiten a la contraloría respectiva, por trimestre, la información correspondiente.

La legislación prevé que los contratos que se formalicen como resultado de una adjudicación deben suscribirse en un término no mayor de veinte días hábiles después de que quede firme el fallo o decidida la adjudicación; los comités o subcomités pueden celebrar contratos preparatorios para garantizar la operación.

3.8 Servicios de Consultoría

La apertura y evaluación de las propuestas para la selección de servicios de consultoría se efectúa, conforme a las leyes de adquisiciones y de obra pública, como se realiza en cualquier otra contratación, en dos etapas, lo cual es correcto. Pero debe mencionarse que no existe en el marco legal guanajuatense una distinción entre los procesos de selección de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, ignorándose por tanto el carácter intelectual del servicio de consultoría. Este se selecciona con el criterio de menor costo, en detrimento de la calidad técnica, lo que afecta el diseño o los consejos que pueden proporcionar dichos consultores.

En algunos casos de asesorías o servicios profesionales especializados, algunas dependencias han llegado a contratar bienes o servicios a través de licitaciones o invitaciones a cuando menos tres proveedores potenciales, con carácter internacional. Los consultores, así como los licitantes que participen para la contratación de cualquier otro servicio, están obligados a presentar las garantías que exigen tanto la Ley de Adquisiciones como la Ley de Obra Pública.

La selección del método de consultores, de acuerdo con las normas del Banco Mundial que son adoptados por el Gobierno cuando el primero financia estos servicios, está basada en el procedimiento de lista corta y selección por puntos, el cual ha generado dos mercados paralelos: las empresas consultoras de alta calidad no están dispuestas a participar en concursos donde el criterio de selección es el precio.

3.9 Contratación

No existen contratos estándar ni se especifican contenidos mínimos en estos instrumentos. La Ley de Adquisiciones regula los tipos, procedimientos y formalidades de adjudicación de contratos, sus restricciones, formas, modalidades y garantías necesarios para ser suscritos por la administración pública estatal y la municipal, así como la modificación y terminación de los mismos. Por lo que se refiere a obra pública, la Ley correspondiente establece que los contratos de obra que sanciona admite dos posibilidades (i) celebrarse a precio alzado o (ii) sobre la base de precios unitarios.

En las bases de licitación se transcriben los términos de los contratos o se inserta la proforma del contrato respectivo. Empero teniendo en cuenta que no existen contratos estándar, se provoca un tratamiento casuístico de los aspectos contractuales, incidiendo desfavorablemente en el grado de seguridad jurídica para proveedores y contratistas. Conlleva también el riesgo de elaboración de convenios modificatorios que implican incrementos en costos. Tampoco hay documentos independientes para contratos atendiendo al origen del proveedor o contratista, nacional o internacional.

La Ley de Adquisiciones dispone que los contratos se formalicen como resultado de una adjudicación y que los comités o subcomités puedan modificar contratos, siempre que el monto total de las modificaciones no rebase, en conjunto, 30 por ciento de los conceptos y volúmenes establecidos originalmente en los mismos; tratándose de contratos en los que se incluyan bienes o servicios de diferentes características, el porcentaje se aplica a cada bien o servicio en particular.

El atraso de una dependencia en la formalización de los contratos o en la entrega de anticipos, prorrogará en igual plazo la fecha de cumplimiento de las obligaciones asumidas por ambas partes. Esta condición también está prevista para efectos de la Ley de Obra Pública.

Las garantías de los contratos que se celebren se constituyen en favor del Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración o de las entidades y organismos autónomos cuando los actos o contratos se celebren con éstos últimos. Tanto en las licitaciones estatales, nacionales como en las internacionales, los requisitos sobre garantías deben ser los mismos para todos los participantes.

Para cumplir con la Ley de Adquisiciones, las personas físicas x xxxxxxx que celebran los contratos regulados por ésta, deben garantizar la correcta aplicación de los anticipos que reciban y el cumplimiento oportuno de los contratos. El reglamento de la ley dispone que las bases fijen monto y forma para la constitución de las garantías requeridas, para lo cual, el comité debe solicitar una garantía de 10 por ciento sobre el monto de los pedidos o contratos, para garantizar su cumplimiento.

En cuanto a obra pública se refiere, la Ley correspondiente ordena que el adjudicatario deba otorgar la fianza de de cumplimiento en el término xx xxxx días hábiles, a partir de que el contrato se haya formalizado. Los contratistas deben otorgar las garantías en favor de la Secretaría de Finanzas y Administración o de la Tesorería Municipal correspondiente, mediante póliza de fianza por el 10 por ciento del importe del mismo.

Las estimaciones por trabajos ejecutados deben pagarse por parte de la contratante, bajo su responsabilidad, dentro de un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a partir de la fecha en que las recibe el encargado de la supervisión de cada obra. Si la contratante no paga las estimaciones por trabajos ejecutados dentro del referido plazo, está obligada a cubrir los gastos de financiamiento.

3.10 Recomendaciones

Respecto a las prácticas y procedimientos generales guanajuatenses, a continuación se presentan las siguientes recomendaciones:

la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que limitan las opciones, incrementan los precios y desalientan la eficiencia económica; sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc.,
es recomendable fijar los umbrales en función de la capacidad institucional,
debiera contarse con bases y contratos estándar, para que las condiciones de presentación y evaluación de ofertas ni el tratamiento de aspectos contractuales no sean casuísticas, y estén regidas por los principios de mejores prácticas; los modelos de contratos deben ser parte de las bases,
legislar un plazo mínimo para preparar propuestas,
es recomendable que todas las publicaciones se integren al sistema de Compranet, garantizando de esta manera una mayor difusión en un medio consultado por todos los proveedores nacionales y extranjeros interesados,
se debería ampliar el tiempo asignado para la preparación de ofertas, fomentándose de esta manera la presentación de propuestas correctamente integradas y, además, abriendo la competencia,
no licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo,
hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas para eliminar opacidad, discrecionalidad y reducir el tiempo para evaluación; ello exige que las bases estén dirigidas a la funcionalidad, con especificaciones suficientemente abiertas,
en el caso de consultoría, hacer la apertura de ofertas técnicas y económicas en dos etapas, dado que el precio es secundario,
la garantía de seriedad de oferta no debería determinarse como porcentaje del monto de la oferta sino con un valor fijo o eliminarse creando un sistema como el vigente a nivel nacional, en el cual se penaliza a una empresa que no haga honor a su oferta, impidiéndole participar en concursos públicos por un plazo determinado,
no eliminar ninguna oferta; las diferencias respecto al presupuesto base o las irregularidades identificadas deben ser documentadas para su consideración durante la evaluación,
deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la información a ser pública,
la evaluación de las ofertas podría realizarse por comités y subcomités en los que participen miembros de colegios de profesionistas u organizaciones no gubernamentales como una acción de transparencia en el proceso,
es importante introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de comités la elección: escrutinio secreto, un sistema de listas para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios,
se debiera distinguir entre los procesos de selección de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, y
debiera contarse con contratos estándar, para mitigar el tratamiento casuístico de aspectos contractuales.

4. RECURSOS HUMANOS

Existe la voluntad del Gobierno Estatal para contar con servidores públicos con habilidades profesionales en relación con las contrataciones públicas, y así incrementar el nivel de eficiencia y transparencia del proceso de compras gubernamentales. La presente administración ha emprendido acciones para dotar a los recursos humanos que se ocupan de las funciones de contratación de las herramientas, equipo e infraestructura necesarios para satisfacer los requerimientos de las dependencias y municipios, incluyendo la capacitación del personal.

El personal de la Secretaría de Finanzas y Administración ha participado intensamente en la obtención de la certificación del sistema de adquisiciones y a la fecha se encuentra en el análisis de diversas opciones de soluciones que estén soportadas en sistemas con un alto componente de tecnología de información, para llevar a cabo, en su caso, un rediseño del sistema de abastecimiento del gobierno estatal.

Durante las entrevistas se detectó que los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las actividades de adquisiciones, no son evaluados ni clasificados adecuadamente. En la especialización de los servidores públicos, en algunos casos no está definido el grado profesional requerido; además, no hay seguridad en el cargo, la cual es crítica en el desempeño del personal de compras, donde los incentivos que se obtienen favorecen el cumplimiento de normas y reglamentos, para prevenir sanciones en detrimento de la eficiencia y resultados.

El servicio civil xx xxxxxxx en Guanajuato no está formalmente constituido. Si bien la promoción y desarrollo de los trabajadores ha empezado a contribuir favorablemente en las áreas de contrataciones gubernamentales, es un fenómeno reciente.

La selección y desarrollo de recursos humanos no está estructurado dentro de un programa de “profesional certificado”, dado que diplomados, postgrados y niveles de maestría en coordinación con las instituciones académicas, no existen en el estado de Guanajuato.

Como resultado de las tareas que ha emprendido la Secretaría de la Contraloría, se ha logrado que los funcionarios que participan en las compras gubernamentales lleven a la práctica la de rendición de cuentas a la ciudadanía, para reforzar los criterios de honradez, eficacia, transparencia y eficiencia que deben orientar sus tareas. Los funcionarios que participan en comités y subcomités ocupan puestos de mandos medios y superiores; dicho personal, en su gran mayoría, cuenta con experiencia y capacidad para una adecuada toma de decisiones.

Cuando las compras se realizan a nivel estatal o por los ayuntamientos que disponen de mayores recursos (León, Guanajuato, Silao, Salamanca y Celaya) la calidad de los recursos humanos asignados no es crítica, en comparación con la de quienes llevan a cabo las compras en municipios medianos y pequeños.

4.1 Recomendaciones

En materia de recursos humanos, las recomendaciones pueden ser resumidas de la siguiente manera:

la capacitación y desarrollo del personal mediante la impartición de cursos y seminarios para disponer de las mejores técnicas de contratación y adopción de las mejores prácticas, debe ser un esfuerzo sostenido, con especial énfasis en el personal municipal,
legislar sobre el servicio civil xx xxxxxxx específicamente para la función de las adquisiciones gubernamentales,
diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis en el personal municipal,
promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones gubernamentales, y
revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las contrataciones gubernamentales.

5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD

De acuerdo con los índices, de Corrupción y Buen Gobierno y de Percepción de la Corrupción, publicados por la institución denominada Transparencia Mexicana, el Estado de Guanajuato está clasificado en “Media Baja” y en la posición 9 a nivel nacional.

A través del régimen que sanciona las responsabilidades de los servidores públicos, la corrupción está controlada, ya que de acuerdo con la Constitución Estatal por las fallas o delitos en que incurran durante el desempeño de sus funciones, pueden ser sujetos de juicio político y recibir sanciones que van desde la destitución y la eventual inhabilitación, hasta la aplicación xx xxxxx derivadas de delitos del orden común.

A su vez, el Código Penal de la entidad tipifica delitos relacionados con la conducta de los funcionarios públicos, entre los que figuran el cohecho, peculado, concusión, enriquecimiento ilícito, usurpación de funciones públicas y abandono de funciones públicas.

La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato (Ley de Responsabilidades) estipula sanciones administrativas consistentes en apercibimiento, amonestación, suspensión, destitución, multa e inhabilitación temporal impuesto por la autoridad jurisdiccional para desempeñar empleos o cargos públicos hasta por cinco años para los servidores públicos que incurran en actos u omisiones contrarios a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe caracterizar el desempeño de sus funciones, cargos, empleos o comisiones.

La legislatura también es competente para fincar responsabilidades administrativas en contra de diputados y servidores públicos de la propia Legislatura, presidentes, síndicos y regidores municipales, y para girar instrucciones a la Contaduría Mayor para que realice verificaciones y auditorias, finque responsabilidades administrativas, emprenda acciones resarcitorias, y aplique las sanciones previstas en la Ley de Responsabilidades.

Como medida adicional que contribuya a elevar el índice de transparencia en el uso de recursos públicos, se incorpora regularmente información relativa a las contrataciones gubernamentales en la página de Compranet de la Secretaría de la Función Pública.

A nivel federal, recientemente el Congreso de la Unión de México aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que entró en vigor en junio del 2003. Las entidades federativas deberán regular el derecho de sus habitantes a recibir información de las autoridades públicas y definir mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la corrupción, mediante un conjunto de medidas preventivas en las que se destaca crear, mantener y fortalecer sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y para la publicación de tales declaraciones, y sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia (véase Cuadro en la página siguiente). No se puede hacer un balance por el momento sobre la calidad de la disposición federal sobre transparencia. Sin embargo, la lectura del contenido jurídico suscita optimismo.

El Gobierno del Estado de Guanajuato está estudiando la promulgación de una Ley de Transparencia. Los estados que aprobaron la Ley en la materia son Aguascalientes, Colima, D.F., Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Xxxx Potosí y Sinaloa; los estados que ejecutan las disposiciones una vez que fue publicado el reglamento de la Ley son Sinaloa, Querétaro y Jalisco.

Las disposiciones federales consideran la restricción al máximo posible de la atribución de facultades discrecionales a los funcionarios públicos respecto del otorgamiento de autorizaciones y resoluciones administrativas, así como mecanismos para la supervisión estricta de las facultades que se dejen subsistentes.

Además de las medidas de transparencia, una mayor simplificación de procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de los contratos independientemente de las auditorias, contribuyen a prevenir los riesgos de lesión al interés público.

VENTANILLA ÚNICA ELECTRÓNICA

El primer día de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el nuevo centro denominado Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI), del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), registró un total de 925 solicitudes de información de las más diversas áreas y dependencias del gobierno federal y organismos desconcentrados, así como un total de 2 mil 623 accesos a su página de Internet, hasta el cierre del sistema a las 18 horas. El SISI operará como una especie de ''ventanilla única electrónica'' para acceder a todas las demás unidades de enlace de la administración federal.

El SISI comenzó a dar el servicio con nueve máquinas que funcionan como una ''ventanilla única cibernética'', que está conectada a cada una de las poco más de 250 unidades de enlace de la administración pública que hoy liberaron su información por la Internet. El sitio del SISI es xxx.xxxx.xxx.xx.

La próxima tarea del IFAI será desconcentrar sus tareas, abrir módulos en los estados, establecer convenios con las universidades del país y explorar otro tipo de ''ventanillas electrónicas'', como el nuevo sistema e-Mexico, que enlaza a más de 2 mil 500 municipios y comunidades, así como establecimientos comerciales como Sanborns o instancias como Telmex.

El secretario ejecutivo del IFAI -entre cuyas funciones se encuentran atender en forma ordinaria los requerimientos de información y la comunicación institucional- reconoció que una de las preocupaciones que existían antes de inaugurar el SISI fue que se registrara indiferencia por parte de los ciudadanos, tal como sucedió en Sinaloa, primer estado donde comenzó a funcionar la nueva ley de acceso.

Por lo pronto, en las instalaciones ubicadas en Plaza Inn, de la avenida Insurgentes Sur, se observó durante la mañana un continuo movimiento e interés de investigadores y periodistas para solicitar información. Entre los datos más solicitados estuvieron la nómina de las distintas secretarías de Estado, trámites de las secretarías de Educación y de Hacienda, el registro de las concesiones otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones, datos sobre contratos en Pemex y también en distintas dependencias federales.

EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO

1. Presentar una solicitud vía Internet a cualquiera de las páginas web de las dependencias o al sitio denominado xxx.xxxx.xxx.xx. También se puede dirigir una carta a la unidad de enlace de cada dependencia o acudir personalmente a la dirección indicada.

2. Si se entra a la página de Internet xxx.xxxx.xxx.xx, elegir primero el link ''solicitudes de información'' y después el de ''acceso a solicitante''. Se escribe un login y un password que servirá para acceder. Después se escriben los datos generales del solicitante, sin tener que revelar datos personales.

3. Una vez que se ha realizado la solicitud de información, el Sistema Integral de Solicitudes de Información, también conocido por las siglas SISI, proporciona una página con la clave de solicitud, la fecha, el estado actual, el tipo de respuesta, la fecha de respuesta y la dependencia específica a la cual fue dirigido.

4. En un plazo no mayor a los 20 días la dependencia en cuestión debe responder a la solicitud por la vía electrónica. Si el ciudadano no está de acuerdo con la información proporcionada puede acudir al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Este instituto debe emitir una recomendación que será dirigida a la unidad de enlace correspondiente.

5. Si aún la persona no queda conforme con la resolución del IFAI puede ampararse y llevar el caso ante los tribunales competentes.

6. Finalmente, se puede solicitar asesoría personal a la dirección electrónica xxxx@xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx

Una de las medidas importantes para garantizar a los proveedores y contratistas la transparencia en los procesos de adquisiciones, es la existencia de un sistema de administración de justicia expedito y confiable. Muchos de los problemas que en este momento llegan a tribunales podrían ser resueltos a través de medios alternos para la solución de conflictos como son la mediación o el arbitraje. Es difícil detener o suspender la ejecución de un contrato esperando la resolución judicial; los retrasos para obtener los bienes o servicios comprados lesionan el interés general y provocan pérdida de empleos.

El Código de Procedimientos Civiles vigente en el Estado de Guanajuato data de los años 60 y carece de una cláusula o capítulo sobre arbitraje. En parte, ello explicaría que leyes de Adquisiciones y de Obra Pública no contemplen el uso del medio como alternativa para dirimir controversias en relaciones comerciales. Esta última sólo ordena que se incluyan en los contratos celebrados a su amparo los procedimientos mediante los cuales las partes, entre sí, habrán de resolver controversias futuras y previsibles sobre problemas específicos de carácter técnico y administrativo.

Desde mayo del 2003, existe en la entidad una opción diversa de la jurisdiccional a fin de desarrollar en la entidad, en general, una cultura xx xxx, diálogo y autocomposición asistida de los conflictos en general. Con el apoyo del consejo para Iniciativas Legales en América Latina de ABA y USAID, el Poder Judicial recibió asistencia técnica y administrativa para apoyar la iniciativa estatal que impulsa la mediación gratuita y privada, cuya propuesta fue validada por el Congreso Estatal aprobando una reforma constitucional y una Ley de Justicia Alternativa que por materia comprende el derecho civil y el derecho penal. Asimismo, sienta las bases para la promulgación de una Ley Estatal de Arbitraje, en un futuro.

6. EVALUACION DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION

El sistema de compras gubernamentales de Guanajuato está basado en marco legal sólido y es coordinado por un gobierno comprometido con la transparencia. En el estado, sin embargo, existe riesgos moderados debido a ineficiencias generadas por la contradicción entre regulaciones, insuficientes incentivos para la competencia, y falta de mecanismos de control antimonopolio. A pesar de que el riesgo es moderado, existen asuntos en los cuales se puede trabajar para mejorar el sistema, y son los siguientes:

Es necesaria la actualización de las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la posibilidad de emprender su simplificación y codificación.

En general, el Comité y subcomités regulan pero sin supervisión y evaluación. Es conveniente la cooperación técnica estado-municipio para la supervisión y monitoreo de la adquisición de bienes y obra pública con cargo a aportaciones federales, fuente fundamental de recursos para la infraestructura estatal y municipal, para incrementar la comprensión de los diferentes sistemas de compras y suministrarse mutuamente la información pertinente.

Una vez hecha la planeación de las compras, éstas no se ejecutan de acuerdo al plan original, lo cual incentiva recurrir a procedimientos no competitivos.

El plazo para la preparación de ofertas conlleva el riesgo de que éstas no sean bien estudiadas, preparadas y resulten serias; además, puede reproducir asimetría informativa –solo participan los licitantes que obtuvieron información previa a la convocatoria.

La garantía de seriedad de la oferta se define a través de un porcentaje en vez de un monto fijo, y además tiene un valor alto (10 por ciento) que limita la competencia en el caso de las adquisiciones.

Se llama a licitación pública de obra sin contar con los diseños finales, creando de esta manera una posibilidad de sobrecosto por precios unitarios indefinidos desde la oferta. Xxxx abre la posibilidad al contratista para definir costos injustificadamente altos.

Durante este acto de apertura de ofertas se admite que las ofertas sean descalificadas sin evaluación de los motivos.

Se puede mejorar el método de evaluación de ofertas aplicando criterios costo-beneficio, para mitigar la selección de la oferta solvente de menor costo. Además, la contratación de consultores se realiza bajo el sistema de adjudicar la oferta de menor costo, olvidándose así las características propias de un servicio intelectual.

No existen bases ni contratos estándares, lo que genera discrepancias en criterios de evaluación y condiciones contractuales.

La descentralización de compras a nivel estatal crea un riesgo de perder las ventajas de la economía de escala al realizar compras consolidadas.

6.1 Plan de Acción

Para mitigar los riesgos enunciados anteriormente, se presenta el siguiente Plan de Acción 2003-2005:

ACCION	UNIDAD RESPONSABLE EN EL BANCO MUNDIAL	UNIDAD RESPONSABLE EN GUANAJUATO	FECHA DE CUMPLIMIENTO
1-Revisión de las leyes de adquisiciones y de obra pública y normas municipales correspondientes	OCS/Legal	Secretarías de Contraloría, Finanzas y Administración, y de Obra Pública	febrero 2004
2-Preparación de modelos de documentos para licitación de bienes	OCS/Legal	Secretarías de Contraloría y de Finanzas y Administración	junio 2005
3-Preparación de modelos de documentos para licitación de obra pública	OCS/Legal	Contraloría y Secretaría de Obra Pública	junio 2005
4-Diseño de un programa de capacitación para funcionarios en compras gubernamentales	CMU	Secretarías de Contraloría, Finanzas y Administración, y de Obra Pública	septiembre 2003
5-Oficio para regular el acto de apertura de ofertas	OCS/CMU	Secretarías de Contraloría, Finanzas y Administración y de Obra Pública	diciembre 2003
6-Preparación de borrador para discusión pública sobre métodos para seleccionar consultores	OCS	Secretarías de Contraloría y de Obra Pública	febrero 2004
7-Definir políticas para selección de consultores	OCS/CMU	Secretarías de Contraloría y de Obra Pública	junio 2004
8-Evaluar los conocimientos del funcionarios en compras gubernamentales	CMU (monitoreo)	Secretarías de Contraloría, Finanzas y Administración, y de Obra Pública	junio 2005
9-Diseñar y ejecutar un programa de anticorrupción	PREM/CMU	Secretaría de Contraloría	en proceso
10-Mejorar el sistema electrónico para incluir licitaciones	OCS/CMU	Secretaría de la Función Pública/ Compranet/ Secretaría de Contraloría	julio 2005
11-Medir el mercado de contrataciones por tipo de gasto, nivel de gobierno y poder público	PREM/CMU	Secretaría de Finanzas y Administración	febrero 2004

Bibliografía

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The World Bank (2002). Memorandum of the President of the IBRD and the IFC to the Executive Directors on a CAS of the WBG for the United Mexican States, Report No. 23849-ME, April 23, Washington.

The World Bank (2002). Project appraisal document on a proposed loan in the amount of US$400.0 million to the United Mexican States for a Municipal Development in Rural Areas Project, June 20, Washington.

Guanajuato (1991). Perfil Sociodemográfico, XX Xxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxxx x Xxxxxxxx, Xxxxxxxxxxxxxx, Xxxxxx.

Guanajuato (1995). Perfil Sociodemográfico, INEGI, Aguascalientes, México.

Presidencia de la República (2001). 1er. Informe de Gobierno, Anexo, México.

Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 7.0 (2003). Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, junio 24, México, D.F.

Informe sobre Desarrollo Humano (2002). México, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones del Estado de Guanajuato (2002), Resumen Ejecutivo (Vol. I) y Características Generales (Vol. II), Xxxxxx, X.X.

Xxxxx Xxxxxxxx xxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxxx (0000). Plan de Modernización Integral del Poder Judicial del Estado de Guanajuato, enero, México.

Reporte sobre Foro de Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales” en Guanajuato (2003), La Xxxxxx, A.C., Xxxxxx, X.X.

XXXXX 0

MARCO LEGAL Y REGULATORIO

La Constitución Política de los Estados Unidos, la Constitución de Guanajuato y las leyes que de ellas emanan integran el orden jurídico a que están sujetos gobernantes y gobernados. Todas las personas que ejercen funciones de autoridad deben hacer sólo lo que el orden jurídico les autoriza. Su artículo 40 señala que la forma adoptada por el Estado mexicano es la Federal, ya que su naturaleza jurídica está compuesta por “...Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación”. En este sentido, el artículo 124 establece la competencia local por materia, en el principio que dispone que todos los asuntos que no estén expresamente concedidos a la Federación, se entienden reservados en favor de los Estados.

El sistema regulatorio en Guanajuato, como parte de la Federación, es concordante con lo que se establece para las entidades federativas, por lo que está sujeto a un orden de normas jerárquicas establecidas, en el que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley fundamental del país.

De acuerdo con la jerarquía de las disposiciones normativas, el orden que siguen las normas jurídicas es el siguiente:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución Política del Estado
Tratados y Convenios Internacionales
Leyes Federales
Leyes Locales
Reglamentos Administrativos
Decretos
Disposiciones Administrativas de naturaleza general (Circulares)
Disposiciones Administrativas (Acuerdos)
Disposiciones Administrativas (Convenios)

Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, son aplicables las disposiciones federales de la materia.

ANEXO 3

FORO DE DISCUSION “REFORMAS A LA LEY DE ADQUISICIONES ESTATALES”

El día 8 xx xxxxx de 2003 se realizó en Guanajuato un Foro de Discusión en materia de “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales”, al cual fueron convocados principalmente 80 funcionarios estatales. El formato del evento consistió en la presentación de 7 propuestas por parte de sectores gubernamentales (vivienda, salud, educación básica, educación profesional, finanzas y administración) y una elaborada conjuntamente por cuatro universidades estatales; al final, una sesión de preguntas y respuestas del público. Los exponentes tuvieron en sus manos con anterioridad el resumen ejecutivo del diagnóstico sobre el sistema de contrataciones gubernamentales preparado por el Banco Mundial.

Las principales propuestas de los expositores en el Foro fueron las siguientes:

Xxxxx Xxxxxxxx;
- Redefinir conceptos e instituciones que prevé la Ley de Adquisiciones (sujetos de la ley, autoridades competentes para aplicarla, etc.).
- Establecer con claridad las etapas del proceso de licitación (momento de inicio y finalización) para prevenir inconformidades y facilitar el poder declarar la nulidad de actos en lo particular; definir licitación publica, licitante y licitador.
- Establecer plazos legales para todos y cada uno de los actos de la licitación publica.
- Crear en la Ley de Adquisiciones el concepto de Contrato de Suministro Abierto, facultando a las Dependencias y Entidades que requieran de manera reiterada de un bien o servicio puedan optar por celebrar contratos abiertos, adjudicados mediante licitación pública, para garantizar las mejores condiciones económicas y calidad de los bienes, servicios y arrendamientos.
- Facultar a las dependencias o entidades de la administración pública estatal para declarar por sí mismas la rescisión de los contratos administrativos que hayan celebrado con particulares, en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista.
- Considerar casos para cancelar una licitación publica: fortuito o fuerza mayor, cuando existan circunstancias, debidamente justificadas, que pudiera ocasionar un daño o perjuicio al licitante.
- Establecer con mayor claridad el procedimiento de adquisición de inmuebles.
- Facultar a la Secretaría de Contraloría para elaborar, difundir y actualizar un manual de operación y otorgar capacitación.

Política de Adquisiciones;

Precisar atribuciones de comités y subcomités, así como la relación que guardan entre sí.

Planeación y Presupuestación;

Regular concursos con fijación de precios y subasta inversa.
Extinguir el procedimiento de adjudicación directa con cinco proveedores.

Publicación de Convocatoria;

Introducir la junta de aclaración de bases, para aclarar o ampliar la información respecto de los bienes solicitados, sin que ello implique una variación substancial de los mismos.
Publicar la convocatoria únicamente a través de medios electrónicos y considerar que toda licitación se agote en forma electrónica, tomando en cuenta que actualmente las propuestas de reforma a la legislación mexicana se encaminan en este sentido.
Determinar claramente términos y causas en que se deberá emitir una segunda convocatoria en una licitación publica.

Apertura de Ofertas;

Xxxxx voluntario para el licitador asistir al acto de apertura; solo el Secretario Ejecutivo y un licitador, si asiste, deberán el acto rubricar las partes de las propuestas técnicas y económicas.
Considerar casos para declarar desierta una licitación pública: si no se registran por lo menos tres licitadores o cuando las propuestas presentadas no reúnan los requisitos exigidos por el licitante o cuando los precios ofertados no fueron aceptados, por ser superiores al presupuesto autorizado.

Evaluación de Ofertas;

Permitir que los comités y contralorías, previamente a la emisión del fallo, puedan realizar visitas domiciliarias a licitadores.

Servicios de Consultoría;

Incorporar la contratación de servicios profesionales (asesorías, consultorías, trabajos de investigación y desarrollo, etc.).

Contratación;

Regular lo relativo a las sanciones derivadas del incumplimiento de los contratos, así como la reincidencia de los proveedores.
Establecer un término de 10 días naturales para que el licitador presente garantía de cumplimiento de contrato.

Con la anuencia de los organizadores del Foro Estatal, al final de las exposiciones el equipo del Banco Mundial aplicó un cuestionario prediseñado con 19 preguntas sobre los temas clave sobre las recomendaciones normativas diagnostico (véase Anexo 3.1) La metodología consistió en la aplicación automática del cuestionario mediante un sistema de votación, anónimo, denominado OptionFinder, que permite obtener inmediatamente los resultados de las preguntas. Hubo un dispositivo de votación por cada 5 de los 80 participantes en calidad de Focus Group, de tal manera que después de una rápida discusión por mesa, un representante de cada una votaría. Las preguntas del cuestionario fueron las siguientes:

1. ¿Cree usted que se garantiza un balance de opinión al tener la contraloría municipal a cargo de la primera minoría?

- Si

- No

- Es indiferente

2. ¿La elección de un consultor bajo el criterio de la oferta de menor costo es económicamente justificable?

- Si

- No

- Es indiferente

3. ¿Cree usted que beneficiaría a esta entidad federativa evaluar la selección de las ofertas una vez concluida la ejecución del contrato?

- Si

- No

- Es indiferente

4. ¿Considera conveniente que se mantenga a un funcionario especializado en control y en compras en la dependencia cuando hay un cambio de gobierno?

- Si

- No

- Es indiferente

5. ¿Considera usted que es siempre más económico elegir la oferta de menor precio?

- Si

- No

- Es indiferente

6. ¿Considera usted que limitar la competencia de participantes en una licitación es?

- Bueno

- Malo

- Es indiferente

7. ¿Considera usted que la evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del Estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras?

- No

- Si

- Es indiferente

8. En su opinión, ¿la adjudicación directa favorece a los intereses del Estado?

- Si

- No

- Es indiferente

9. ¿Considera usted que el uso de COMPRANET es muy sofisticado y no contribuye a la economía estatal?

- Si

- No

- Es indiferente

10. ¿Cree usted que la contratación de seguros encarece innecesariamente el costo final?

- No

- Si

- Es indiferente

11. ¿Cree usted que la figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente?

- No

- Si

- Es indiferente

12. ¿Cree usted que la economía del Estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases?

- No

- Si

- Es indiferente

13. ¿Cree usted que es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios unitarios estimados por la compradora?

- Si

- No

- Es indiferente

14. ¿Cree usted que con la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas se puede manipular la evaluación?

- Si

- No

- Indiferente

15. En su opinión, ¿es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación en esta entidad federativa?

- Si

- No

- Es indiferente

16. ¿Considera conveniente crear el servicio civil xx xxxxxxx en esta entidad federativa?

- No

- Si

- Es indiferente

17. En su opinión, ¿la licitación sin proyecto definitivo encarece las compras?

- No

- Si

- Es indiferente

18. ¿Cree usted que abrir el mercado a la competencia con otras entidades federativas ayuda a las empresas de este Estado?

- No

- Si

- Es indiferente

19. ¿Cree usted que es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos?

- Si

- No

- Es indiferente

Los resultados de la aplicación del cuestionario se presentan a continuación:

Consensos (votación superior al 95%);
- La elección de un consultor bajo el criterio de la oferta de menor costo no es económicamente justificable.
- No siempre es más económico elegir la oferta de menor precio.
- La evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras.
- Limitar la competencia de participantes en una licitación es malo.
- Es conveniente crear el servicio civil xx xxxxxxx.
- La licitación sin proyecto definitivo encarece las compras.

Acuerdos (votación superior al 70 y menor al 94%);
- No hay balance de opinión al tener la contraloría municipal a cargo de la primera minoría.
- Beneficiaría al estado evaluar la selección de las ofertas una vez concluida la ejecución del contrato.
- Es conveniente que se mantenga a un funcionario especializado en compras trabajando en el área cuando hay cambio de gobierno.
- El uso de Compranet no es sofisticado y contribuye a la economía estatal.
- La contratación de seguros no encarece el costo final.
- La economía del estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases.
- En la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas no se puede manipular la evaluación.
- Abrir el mercado a la competencia con otros estados ayuda a las empresas del estado

Diferencias de opinión (votación mayor al 60 pero inferior al 69%);
- La figura del arbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente (63% positivo, 26% negativo, 11% indiferente).
- Es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios (67% positivo, 33% negativo).
- Es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos (68% negativo, 21% positivo, 11% indiferente).

Desacuerdos (votación dividida; mayor al 50 pero inferior al 59%);
- La adjudicación directa favorece a los intereses del estado (53% a favor, 26% indiferentes, 21% positivo).
- Es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación (56% indiferente, 28% positivo, 17% negativo).

El comportamiento de las diferencias de opinión y disensos revela la necesidad de profundizar en Guanajuato el análisis de los siguientes temas, en términos de riesgos:

Propuestas fuera de rango de precios.
Criterios para selección de un consultor.
Adjudicación directa.
Tiempo límite para presentar ofertas en licitación.

ANEXO 3.1

RECOMENDACIONES NORMATIVAS

MARCO LEGAL:

Deben establecerse en las leyes que regulan las contrataciones gubernamentales lo relativo a los plazos para la realización de los eventos de los procesos concursales, a fin de evitar que dichos plazos sean modificados discrecionalmente, limitando al mínimo las facultades de las áreas convocantes para establecer desde la convocatoria, los plazos para la presentación y apertura de ofertas, porque este hecho también restringe la participación de un mayor número de oferentes. Es recomendable ampliar los plazos entre la publicación de la convocatoria y la recepción de ofertas, particularmente en las licitaciones internacionales, pues los plazos cortos limitan la participación de los licitantes.

Se sugiere retirar de las leyes las disposiciones que hacen preferente la utilización de bienes o servicios producidos en el Estado y en el país, sobre los extranjeros, pues ello supone una práctica discriminatoria.

Es necesario que tan pronto se cuente con una nueva LAEAC, se establezca un plazo perentorio para que se expida también por el Ejecutivo del Estado, el nuevo reglamento correspondiente.

Por lo que se refiere a los elementos que deben ser ponderados para efectos de las ofertas relacionadas con la contratación de servicios profesionales, deben enfatizarse aspectos tales como: experiencia, calidad, grado de especialización y proyectos realizados, entre otros, y que no necesariamente se asignen los contratos a quienes ofrezcan el precio más bajo.

Deben exceptuarse de licitación pública los servicios de consultoría y utilizar los procedimientos de invitación a cuando menos tres proveedores o contratistas. Se debe permitir, en su caso, la asociación de firmas consultoras para la presentación de propuestas conjuntas, cuando se trate de trabajos que requieran de varias especialidades.

En la contratación de servicios de consultoría relacionados con obras públicas, se estima que pueden tener mayor importancia los criterios técnicos desde la selección previa de consultores, por lo que los procedimientos de adjudicación deben realizarse mediante el mecanismo equivalente al de las listas cortas, basándose en criterios de puntuación para efectos de su calificación.

En los criterios para seleccionar servicios de consultoría, es conveniente incluir: una lista de los métodos de selección de servicios prestados por consultores, el sistema de puntaje como método único para usarse en la evaluación de propuestas de consultoría; y parámetros uniformes en la documentación requerida y en los modelos de contratos. Es recomendable que se considere el establecimiento de grupos evaluadores para cada contratación de servicios de consultoría, dependiendo de la especialidad que se esté contratando, con el fin de obtener mejores resultados.

De no expedirse una ley específica para la contratación y regulación de los servicios de consultoría, debe incluirse un apartado en la LAEAC y en la XXXXX en materia de estos servicios.

En el Estado se tiene instituido el Padrón de Contratistas, el cual cuenta con criterios y procedimientos para clasificar a las personas y empresas inscritas en él, de acuerdo con su especialidad, capacidad técnica y económica. Es recomendable su desaparición, pues limita la libre participación de los interesados en proveer bienes o prestar servicios en el Estado.

Ante la iniciativa de los organismos empresariales de participar en el CAAS y en los subcomités correspondientes, debe valorarse que de haber respuesta positiva a tal pretensión ello puede causar conflictos de interés en la toma de decisiones.

GARANTIAS

En los casos de las garantías de sostenimiento de propuestas, se propone valorar su permanencia, porque la evidencia demuestra en el caso no sólo del Estado, sino del país, que es improbable que una empresa deje de firmar un contrato, y el costo de la garantía lo paga la dependencia o entidad convocante. Por lo tanto, es recomendable su desaparición.

PRESENTACION DE OFERTAS

Se sugiere abrir y permitir en igualdad de condiciones a las empresas nacionales, la participación de empresas extranjeras, sin perjuicio de cumplir con lo que las leyes en la materia establecen, para que se cuente con una mejor oferta de bienes y servicios propensos de ser adquiridos por el Gobierno del Estado.

En la normatividad vigente para las contrataciones y específicamente en lo que a la recepción y apertura de ofertas se refiere, el uso de dos sobres debería reducirse a uno sólo que contenga las propuestas técnica y económica.

Como un medio para perfeccionar el mecanismo de recepción de propuestas, en dicho acto ninguna de éstas debería descalificarse al momento de la apertura, dando tiempo a que la dependencia o entidad evalúe adecuadamente la propuesta presentada. En tales condiciones, las irregularidades identificadas en la apertura deben ser documentadas o registradas para su debida consideración, durante la evaluación de propuestas y adjudicación de contratos.

Es prioritario hacer obligatorio el uso de diseños finales para convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas de obras públicas, como requisito para iniciar procesos de licitación, a fin de reducir las contingencias técnicas y evitar aumentos de costos.

Dentro del proceso de rediseño del proceso de contrataciones públicas, es conveniente simplificar más los trámites y procedimientos y que se lleven a cabo los procesos de licitación, a través del uso de los medios remotos de comunicación electrónica para el envío y recepción de propuestas. De esta forma se lograría mayor eficiencia y transparencia administrativa y se fomentaría el intercambio de información disponible y la rendición de cuentas.

APERTURA DE OFERTAS

En los procedimientos de licitación pública deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines. La información confidencial de quienes participan con sus propuestas, debe ser protegida en todo momento por las dependencias y entidades a cargo del proceso de licitación. Entre las medidas que deben tomarse en cuenta, están: en la apertura de las propuestas se debe limitar la firma de los documentos que las integran, únicamente a funcionarios de la dependencia interesada; y, especificar las reglas que definan la información que puede darse a conocer entre los concursantes durante el proceso de licitación, restringiendo el acceso a información exclusiva del propietario.

MEDIOS ALTERNOS PARA LA SOLUCION DE CONFLICTOS

Es conveniente incorporar mecanismos de resolución de conflictos o controversias mediante procedimientos arbitrales, que se especifiquen en los pliegos de bases y particularmente en los modelos de contratos.

Debe eliminarse la práctica en la que los particulares y los servidores públicos llegan a negociar soluciones a los desacuerdos que se presentan en el desarrollo de las relaciones contractuales. Para tales efectos, se propone que se incorpore en los ordenamientos que rigen las contrataciones públicas, la figura de la conciliación, como mecanismo administrativo de avenimiento entre las partes. Con esta alternativa, se podría reducir el número de rescisiones de contratos, de los que ninguna de las dos partes obtiene beneficio alguno y por el contrario, ambas se perjudican.

SEGUROS

Se debe incluir en los contratos de obra pública, la contratación obligatoria a su vez, de seguros contra responsabilidad civil y profesional de los contratistas, para proteger a las dependencias y entidades de siniestros y otros riesgos derivados de cualquier tipo de desviación de las prácticas profesionales exigibles.

EVALUACION EX POST

Deben fortalecerse las medidas que permitan realizar de manera más oportuna y eficazmente, el seguimiento y control, así como elevar el índice de la transparencia de los procesos de adquisiciones.

No existen disposiciones que den lugar a una evaluación ex post facto por parte de las dependencias o entidades o de la propia Secretaría de la Contraloría, para verificar que el licitante ganador haya dado debido cumplimiento a sus obligaciones contractuales, por lo que debe instituirse en la normatividad la obligatoriedad de realizar dichas evaluaciones y así crear incentivos para mejorar la administración de los contratos. Los resultados obtenidos de la evaluación deberían ser considerados en los criterios de evaluación de ofertas y que se utilicen por las dependencias y entidades, particularmente en el caso de las empresas que participen en procesos licitatorios.

CARRERA Y PROFESIONALIZACION

Debe fortalecerse el servicio civil xx xxxxxxx, específicamente para la función de las adquisiciones gubernamentales, lo que implica que se deben instrumentar medidas para promover el desarrollo y la permanencia de los servidores públicos de las áreas de recursos materiales del Estado. Independientemente de los esfuerzos para capacitar y perfeccionar el desarrollo de los recursos humanos dedicados a las contrataciones gubernamentales, es recomendable que se establezcan parámetros profesionales para ser aplicados a los especialistas en materia de adquisiciones públicas.

Para superar insuficiencias que son observables en algunos empleados asignados a la ejecución de actividades de adquisiciones públicas, tanto en las dependencias y entidades, es recomendable que se mantenga la práctica de proveerles de los conocimientos necesarios para cumplir con sus tareas de manera eficaz y profesional.

En la especialización de los servidores públicos dedicados a la contratación de bienes y obras públicas debe estar definido el grado profesional apropiado para el personal respectivo. Esto mejoraría la eficacia de programas de capacitación impartidos, contribuyendo al desarrollo de la experiencia profesional en el campo de las adquisiciones gubernamentales.

Los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las actividades de adquisiciones, en las dependencias y entidades, deben ser evaluados y reclasificados a efecto contar con administraciones profesionales de las compras gubernamentales, y así lograr ahorros que pueden ser significativos.

La selección y desarrollo de recursos humanos debería estar estructurado dentro de un programa de “profesional certificado”, incluyendo diplomados, postgrados y niveles de maestría en coordinación con las instituciones académicas. Se deben adoptar procedimientos más eficientes de selección de personal, que sean ajenos a filiaciones políticas, y sistemas de incentivos para estimular la honestidad, el esfuerzo y la creatividad de los trabajadores.

CONTRATACIONES

En materia de adquisiciones, consultoría y obras públicas, es recomendable también el uso generalizado de contratos uniformes y la obligatoriedad de incorporarlos como parte de las bases de licitación, para especificar sus alcances y reducir la incidencia de la elaboración de convenios modificatorios, que generalmente implican incrementos en los montos de los mismos en detrimento de las dependencias o entidades contratantes. Además, en la práctica se ofrecería más seguridad jurídica a las partes involucradas en términos contractuales y reduciría tiempos para su formalización. Dado que no se tienen contratos modelo de obras, los contenidos de las bases se transcriben en los términos de los contratos, por lo que la expedición y utilización de documentos modelo de licitación, podrían contribuir significativamente a la instrumentación de la política de mayor transparencia y libre participación de las empresas.

Para superar la sobreprotección de los intereses del Estado en los contratos que se suscriben con los particulares, que en la práctica trae efectos contraproducentes, debe establecerse términos de mayor equidad en los contratos.

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MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL ESTATAL GUANAJUATO Octubre, 2003

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