ACCION CONTRACTUAL - Contrato de compraventa / CONTRATO DE COMPRAVENTA - De predios La Rosita y Playón Grande celebrado entre el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y persona natural / PAGO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA - Pago pactado a través de...

ACCION CONTRACTUAL - Contrato de compraventa / CONTRATO DE COMPRAVENTA - De predios La Xxxxxx y Playón Grande celebrado entre el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y persona natural / PAGO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA - Pago pactado a través de bonos agrarios / BONOS AGRARIOS - Pago de contrato de compraventa

Por escritura pública número 392 del 6 de julio de 1995, otorgada ante la Notaría Única del Círculo de Plato, se celebró el contrato de compraventa de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande” ubicados en el Municipio de Fundación, Departamento xxx Xxxxxxxxx, entre el señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX y el INCORA.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer de los contratos celebrados por entidades estatales / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Prevalece el criterio subjetivo u orgánico

La Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. NOTA DE RELATORIA: Referente a los contratos estatales, consultar auto de 20 xx xxxxxx de 1998, Exp. 14202, MP. Xxxx xx Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx.

COPIAS SIMPLES - Valoración probatoria / DOCUMENTO PUBLICO - Se presume auténtico

De acuerdo con el artículo 253 del C. de P. C.^, los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica. A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C. De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez x xxxxxxx, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 251 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 252 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 253 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 254

ADQUISICION DE TIERRAS POR INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA - Naturaleza jurídica / ADQUISICION DE TIERRAS POR EL INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA - Forma de pago en efectivo y con bonos agrarios

Con motivo de la expedición de la Ley 160 de 1994, se introdujeron cambios importantes en materia de adquisición de tierras para su posterior adjudicación a los campesinos, porque se innovó el sistema hasta entonces vigente al regularse la negociación directa de los fundos rurales entre campesinos y propietarios rurales como mecanismo directo de dotación de tierras (Capítulo V, arts. 27 a 30). Con todo, la citada Ley 160 mantuvo el sistema tradicional establecido por la Ley 135 de 1961, según el cual el INCORA, como organismo operativo del Estado para la realización de la reforma agraria, adquiría directamente los predios de propiedad privada para su posterior reparto entre los campesinos beneficiados cuando se programaba la dotación de tierras a favor de comunidades indígenas, para reubicar minifundistas, adelantar asentamientos de habitantes de sectores afectados por calamidades públicas y, en fin, para dotar de tierras a personas en situaciones especiales de pobreza por causa de la violencia (…) mientras que el legislador señaló los plazos dentro de los cuales el INCORA debía efectuar el pago del 40% del avalúo en dinero en efectivo, guardó silencio respecto del plazo dentro del cual debía la entidad pública hacer la entrega del 60% del valor en los bonos agrarios. No obstante, en el artículo 20 del Decreto 2666 de 1994 se indicó que los Bonos Agrarios serían entregados en el plazo pactado en el contrato de compraventa.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 / DECRETO 2666 DE 1994

PLAZO - Noción / PLAZO - Características / CONDICION POTESTATIVA - No se tiene certeza del tiempo que se debe esperar para el cumplimiento de la obligación

En el asunto sub judice aunque las partes acordaron el cumplimiento de una obligación cierta (el pago en bonos agrarios), lo cierto es que condicionaron su exigibilidad a la “disponibilidad” de los bonos por parte del INCORA, así pues, siguiendo lo dispuesto por el artículo 1551 del Código Civil, el plazo puede definirse con mayor propiedad como un hecho futuro y cierto del que pende el goce actual o la extinción de un derecho (artículo 1138 del Código Civil). De lo anterior resulta que el plazo tiene dos características esenciales: i) hecho futuro, requisito que se entiende en relación con el momento en el que nace el derecho; y ii) ser cierto, es decir que pueda saberse dentro de las previsiones humanas que sí se realizará el hecho que lo constituye. (…) el contrato de compraventa celebrado no se fijó un plazo para el pago de los bonos agrarios, sino que se lo sometió a una condición a favor del INCORA, en la que señaló que los pagaría cuando tuviera “disponibilidad”, lo que por sí mismo es una situación más gravosa para el vendedor que si la propiedad hubiera sido sometida a un proceso administrativo de expropiación. (…) en el contrato de compraventa no se estipuló un plazo, sino que se sometió el pago de los bonos a una condición potestativa. Refuerza la anterior apreciación el planteamiento efectuado por la entidad demandada al trasladar la responsabilidad del pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalando que la disponibilidad dependía de dicho Ministerio, ente que a su vez no estaba sometido plazo alguno para autorizar la emisión de los bonos agrarios.

FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 1551 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 1138

CONDICION MERAMENTE POTESTATIVA - Declarada nula por cuanto solo refleja la voluntad de una sola parte

Estipular en el contrato de compraventa el pago de los bonos agrarios sujetándolos a disponibilidad constituye una obligación sometida a una condición potestativa a favor del INCORA, la cual debía tenerse por nula. Aunque este concepto de violación no fue planteado en la demanda inicial, lo que en principio impediría que fuera analizado en segunda instancia, considera la Sala que es procedente efectuar un pronunciamiento de fondo en consideración a que se encuentra probada una causal de nulidad absoluta sobre la cual es posible pronunciarse de oficio, al tenor de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993. (…) debe la Sala declarar la nulidad absoluta de la cláusula décimo segunda del contrato de compraventa, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1535 del Código Civil, en concordancia con el artículo 45 de la Ley 80 de 1993

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 45 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 1535

LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Definición / LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Objeto / LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Presupuestos para su procedencia

El llamamiento en garantía es una figura procesal que se fundamenta en la existencia de un derecho legal o contractual, que vincula a llamante y llamado y permite traer a éste como tercero, para que haga parte de un proceso, con el propósito de exigirle la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el llamante como producto de la sentencia. Se trata de una relación de carácter sustancial que vincula al tercero citado con la parte principal que lo cita y según la cual aquél debe responder por la obligación que surja en virtud de una eventual condena en contra del llamante. El objeto del llamamiento en garantía lo es “que el tercero llamado en garantía se convierta en parte del proceso, a fin de que haga valer dentro del mismo proceso su defensa acerca de las relaciones legales o contractuales que lo obligan a indemnizar o a rembolsar, y al igual del denunciado en el pleito, acude no solamente para auxiliar al denunciante, sino para defenderse de la obligación legal de saneamiento. (…) para la procedencia del llamamiento en garantía, además del cumplimiento de los requisitos formales, que el llamante xxxxxxx prueba siquiera sumaria del derecho legal o contractual en que apoya la vinculación xxx xxxxxxx al proceso, dado que dicha vinculación implica la extensión de los efectos de la sentencia judicial al tercero, causándole eventualmente una posible afectación patrimonial.

LLAMAMIENTO EN GARANTIA DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - Inexistencia de responsabilidad patrimonial

Aunque en los actos administrativos posteriores se efectuaron reformas sobre las condiciones financieras y de colocación, no obra prueba en el proceso que indique que el INCORA hubiere efectuado una solicitud formal de los bonos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que le hubieren sido negados por dicha entidad. En efecto, en las pruebas recaudadas solamente se registra la primera solicitud de los títulos valores el 3 xx xxxx de 1996, es decir nueve (9) meses y nueve (9) días después de efectuada la entrega material de los inmuebles por parte del demandante. En las anteriores condiciones considera la Sala que no se demostró relación legal o contractual que permita endilgar responsabilidad al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de llamado en garantía, por la inclusión de por parte del INCORA de una condición potestativa para el pago de los Bonos Agrarios.

INDEMNIZACION DE PERJUICIOS - Se reconocen intereses moratorios por el perjuicio causado

Como consecuencia de la nulidad absoluta de la cláusula que imponía la condición potestativa, concluye la Sala que el INCORA deberá reconocer intereses moratorios a partir del 6 de julio de 1995, fecha de otorgamiento de la correspondiente escritura pública, hasta el 3 xx xxxx de 1996, fecha de la entrega efectiva de los Bonos Agrarios. En este orden de ideas, como las partes no acordaron el porcentaje de intereses moratorios, se impone la necesidad de dar aplicación al artículo 4 de la Ley 80 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: XXXXXXXX XXXXXXX XXXXX

Bogotá, D.C., veintisiete (27) xx xxxxx de dos mil doce (2012)

Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04937-01(22506)

Actor: XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA

Referencia: ACCION CONTRACTUAL - APELACION SENTENCIA

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Antioquia, el treinta y uno (31) xx xxxx de dos mil uno (2001), mediante la cual se dispuso:

“1. Niéganse la pretensiones de la demanda.

2. No prospera la excepción propuesta.

3. No se causaron costas.”

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

Mediante demanda presentada, por intermedio de apoderado, el 28 xx xxxxxx de 1996 (folios 1 a 17 cuaderno 1) se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA. Se declare que el INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA (INCORA) incumplió las obligaciones contraídas con mi mandante en virtud de la celebración del contrato de compraventa, contenido en la escritura pública No. 392 otorgada el día 6 de julio de 1995 en la Notaría Única del Círculo de Plato (Magdalena), por cuanto no se hizo entrega oportunamente de los bonos agrarios pactados como parte del precio de venta.

SEGUNDA. Que en virtud de la petición anterior se condene a el INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA (INCORA), a pagar a mi mandante, el valor de los perjuicios ocasionados por el incumplimiento de sus obligaciones, que estimo en la suma no inferior a MIL MILLONES DE PESOS ($ 1.000’000.000.oo) Moneda corriente.

TERCERA. Que se condene a la demandada a pagar el valor de la actualización de las cantidades señaladas en los literales anteriores, de conformidad con las pautas y procedimientos señalados por la Sección Tercera – Sala de los Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, en fallo de junio 20 de 1983.

CUARTA. Que se condene al Incora a pagar las costas y gastos del proceso.

QUINTA. Que a la sentencia se le dé cumplimiento dentro del término señalado en el art. 176 del C. C.A.”

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora xxxxx los siguientes hechos:

Mediante el Oficio 000438 del 24 xx xxxx de 1995, el Gerente Regional Magdalena del INCORA ofreció a Xxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx la compra de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande”, en los siguientes términos (folios 103 a 105 cuaderno 3):

“IV- PRECIO

Teniendo en cuenta el monto del avalúo practicado por el Instituto Geográfico Xxxxxxx Xxxxxxx el precio del inmueble se fija en la suma de MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y UN MIL NOVECIENTOS PESOS ($1.257.961.900.oo) MONEDA CORRIENTE”.

La forma de pago del precio antes mencionado es la establecida en el Artículo 35 de la Ley 160 de 1994, así:

a) La suma de $754’700.000.oo que corresponde al 60% del avalúo en Bonos Agrarios. Con vencimiento final a cinco (5) años parcialmente redimibles en cinco (5) años, vencimiento[s] anuales, iguales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la fecha de su expedición, libremente negociables y sobre los cuales se causará y pagará semestralmente un interés no inferior al ochenta por ciento (80%) de la tasa de incremento del Índice Nacional de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para cada período.

El saldo de los Bonos, o sea la suma de $77.140.oo por ser fracción menor de $100.000.oo última denominación de los Bonos Agrarios, en dinero en efectivo.

b) La suma de $503’184.760.oo equivalente al 40% del avalúo en dinero efectivo.

La suma de dinero que se reconocerá en dinero efectivo, se pagará así: La suma de $167’728.253.oo equivalente a una tercera parte, como contado inicial, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la firma de la escritura de compraventa.

c) El saldo, o sea la suma de $335’456.507.oo en dos (2) contados con vencimiento a seis (6) y doce (12) meses, los que se computarán a partir de la fecha de pago del contado inicial.”

Las partes suscribieron la promesa de compraventa del 25 xx xxxx de 1995, en la que se estipuló sobre el pago de los bonos agrarios lo siguiente: (folios 114 a 117 cuaderno 3):

“DÉCIMO SEGUNDO.- La entrega de los BONOS AGRARIOS estará condicionada a la disponibilidad que de dichos elementos de pago tenga la Regional.”

Por escritura pública número 392 del 6 de julio de 1995, otorgada ante la Notaría Única del Circulo de Plato, se celebró el contrato de compraventa de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande” ubicados en el Municipio de Fundación, Departamento xxx Xxxxxxxxx, entre el señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX y el INCORA.

El 00 xx xxxxx xx 0000 XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX hizo entrega material de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande” al INCORA.

3. Normas violadas y concepto de la violación.

La parte actora invocó como vulneradas las siguientes disposiciones: i) los artículos 2, 6, 58, 83 y 90 de la Constitución Política; ii) los artículos 1602, 1603, 1608, 1609, 1610; iii) los artículos 883 y 884 del Código de Comercio; iv) los artículos 45 y 91 de la Ley 45 de 1990; y v) el artículo 35 de la Ley 160 de 1994. Los argumentos de la violación fueron los siguientes (folios 9 a 11 cuaderno 1):

“(…) El legislador ordenó que el precio de venta tratándose de predios rurales adquiridos por el INCORA debía ser cancelado, salvo lo establecido en la misma norma para los contados en dinero en efectivo, a la fecha de perfeccionamiento de la tradición y entrega del inmueble al Incora. El valor de la tierra en Bonos de deuda Pública a 5 años. Además porque cuando se suscribe el contrato de Compra-Venta existe el respectivo respaldo presupuestal. De allí que no sólo es una violación de la ley, el pago retardado, sino que resulta inexplicable como existiendo la debida apropiación presupuestal se produce un retardo para pagar la parte del precio convenida en Bonos Agrarios, no se entregan oportunamente. Como dijimos con anterioridad la desidia de la administración pública, su error, su abandono, su indolencia no tienen por qué afectar a los particulares.

(…) En síntesis, con el no pago oportuno de la parte del precio convenida y estipulada en Bonos Agrarios a favor de mi representado, la demandada violó la ley y el propio contrato de compraventa y consecuencialmente produjo perjuicios a mi mandante los cuales deben ser reparados por medio del pago de una suma equivalente al valor de los perjuicios ocasionados, como es el caso de las sumas de dinero que mi mandante debe cancelar por expreso mandato judicial en su contra.”

4. Actuación procesal.

4.1. El Tribunal Administrativo xxx Xxxxxxxxx admitió la demanda por auto del 20 de septiembre de 1996 (folios 33 y 34 cuaderno principal).

4.2. Mediante auto del 30 xx xxxx de 1997, el Tribunal a quo aceptó la denuncia del pleito propuesta por el INCORA y ordenó la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 85 a 88 cuaderno principal).

4.3. Se ordenó la apertura y práctica de pruebas mediante providencia del 13 de noviembre de 1997 (folios 101 y 102 cuaderno principal).

5. Contestación de la demanda.

5.1. El INCORA (folios 48 a 54 cuaderno principal). Se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que no se incumplió con la obligación, porque si bien se hizo con retardo tal hecho se debió a las circunstancias que rodearon los trámites ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por tal razón, dentro de las cláusulas contractuales de la compraventa se especificó que se condicionaba la entrega de los bonos a la disponibilidad que tuviera la Regional Magdalena del INCORA.

5.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 93 a 96 cuaderno principal). Señaló que su función en la expedición de los denominados “Bonos Agrarios” se limita a expedir los actos administrativos correspondientes para fijar el marco legal de expedición de los títulos, sus características y celebrar el contrato de administración de los mismos, lo cual fue cumplido totalmente.

6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

En auto del 9 de octubre de 1998, el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentasen sus respectivos alegatos de conclusión (folio 202 del cuaderno principal).

6.1. Xxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxx (folios 203 a 205 cuaderno principal). Consideró que está demostrado que el retardo en el pago de los bonos agrarios le produjo un perjuicio por no poder atender una obligación contraída con la sociedad AGROGAN LTDA., la cual le inició un proceso ejecutivo por $1.400’000.000.

6.2. INCORA (folios 206 a 210 cuaderno principal). La cláusula décima segunda del contrato de compraventa claramente señaló que la entrega de los Bonos estaba condicionada a la disponibilidad de pago de la Regional de la entidad. En esta dirección, cumplió de manera diligente con los trámites ante el Ministerio de Hacienda y el Banco de la República. Adicionalmente, para la época de la demanda ejecutiva instaurada por AGROGAN el demandante ya tenía en su poder los bonos agrarios.

6.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 211 a 214 cuaderno principal).Reiteró los argumentos planteados en la contestación del llamamiento en garantía.

6.4. El Ministerio Público. No emitió concepto.

7. La sentencia impugnada.

La Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda con fundamento, esencialmente, en las siguientes razones sobre la cláusula décima segunda del contrato de compraventa (folios 224 a 245 cuaderno principal):

“Como puede notarse previendo las partes, no otro sentido u objeto puede tener esta cláusula dentro de esta escritura que la Regional del INCORA Regional Magdalena, y el vendedor; que en ese momento no tenía disponibilidad, se dijo allí que la entrega de los Bonos estaba sujeta a la disponibilidad que en esa oficina xxx Xxxxxxxxx tuviera de ellos.

Allí no se colocó un plazo máximo ni mínimo dentro del cual se debía pagar el precio con esos Bonos, se repite, entendiéndose que ninguna de las partes tenía certeza de la fecha en la cual tal oficina obtendría la disponibilidad, lo que si se sabía es que se debían entregar y así se hizo.

Tanto comprador como vendedor fueron claros en dicho texto y eran conscientes del por qué lo colocaban, además ambas partes actuaron de buena fe, o al menos no se ha probado lo contrario en este proceso y si no hay ningún tipo xx xxxxx en el consentimiento y las partes aceptaron todo el texto de la escritura pública no hay razón ni explicación para que se diga que la entrega de los bonos no se hizo a tiempo. Tanto fue el cumplimiento al pago del precio, que la cancelación de los $ 503’184.760 que se debía hacer en efectivo se efectuó a tiempo y al respecto ha realizado el demandante.”

8. El recurso de apelación.

La parte actora fundamentó su inconformidad para con la decisión de primera instancia en cuanto el Tribunal a quo interpretó la cláusula décima segunda del contrato como la posibilidad de que el INCORA no estuviere sujeto a un plazo para el pago de la obligación contraída (folios 257 a 261 cuaderno principal):

“(…) El artículo 1536 del Código Civil, establece que la condición se llama suspensiva si mientras no se cumple suspende la adquisición de un derecho y el artículo 1.537, a su vez establece que si la condición suspensiva es o se hace imposible, se tendrá por fallida. El artículo 1534 consagra en relación con la condición casual, que es aquella que depende de la voluntad de un tercero o de un acaso. Para el caso sub examine estaríamos ante una obligación casual sometida a condición suspensiva. Casual porque depende de la voluntad de un tercero (Banco de la República) y suspensiva porque el cumplimiento del derecho estaba sometido al evento de que existiera la disponibilidad (…) Es decir. Aprovechando el estado de necesidad del propietario de las tierras el INCORA introdujo la condición de que sólo pagaría cuando tuviera la disponibilidad. En este sentido el Art. 1535 estableció: “Son nulas las obligaciones contraídas bajo una condición potestativa que consista en la mera voluntad de la persona que se obliga.”

9. Actuación en segunda instancia.

9.1. En auto del 24 xx xxxx de 2002 se corrió traslado para la sustentación del recurso de apelación (folio 256 cuaderno principal).

9.2. A través de auto del 8 de julio de 2002 se admitió el recurso de apelación interpuesto (folio 263 cuaderno principal).

9.3. Mediante providencia del 9 de septiembre de 2002 se dispuso el traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (folio 265 cuaderno principal).

10. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

10.1. Xxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx (folios 266 a 271 cuaderno principal). Reiteró los planteamientos expuestos en el recurso de apelación.

10.2. INCORA (folios 272 a 275 cuaderno principal). Consideró que hubo una actuación de buena fe entre las partes y agregó que el demandante conocía de los trámites administrativos que debían agotarse para la entrega de los bonos agrarios. En este orden de ideas, fue el actor quien de manera imprudente comprometió en negocios personales los bonos que aún no había recibido.

10.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No presentó alegatos.

10.4. El Ministerio Público. No emitió concepto.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Para desatar el presente conflicto judicial la Sala analizará los siguientes aspectos: a) la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto; b) las pruebas recaudas y su valoración; c) la adquisición de tierras por el INCORA mediante enajenación voluntaria; y d) el análisis del caso concreto.

1. Competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75^¹ de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto al momento de la celebración del contrato que dio lugar a la controversia que ahora se dirime en segunda instancia, el INCORA tenía el carácter de entidad estatal, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, en su condición de entidad descentralizada por servicios.

Al respecto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos.^”² (Negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado.

Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable.

Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato:

“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”^³

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“Artículo 1°. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. (Negrillas fuera de texto)

“Artículo 2. Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

“Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001.” (Negrillas fuera de texto)

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, determinó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la ley 1.107 de 2006, de la siguiente manera:

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo.”

2. Las pruebas aportadas al proceso.

El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo^⁴ señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también la filosofía^⁵ que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad.

Bajo esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del C. de P. C.^⁶, los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C.

De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez x xxxxxxx, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso.

En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en sentencia X-000 xx xxxxxxx 00 xx 0000, xxxxxxxxxx:

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

“Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

“De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

“En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.”

Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere estudiar cada una de las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los medios de convicción aportados y recaudados con su respectiva calificación probatoria:

2.1. Documentos aportados en original o en copia auténtica.

Los siguientes documentos fueron allegados al proceso en original o en copia auténtica, razón por la cual serán valorados como pruebas válidas:

2.1.1. Acta de entrega y recibo material de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande”, ubicados en el Municipio de Fundación, Departamento xxx Xxxxxxxxx el 14 de julio de 1995, por XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX al INCORA (folios 16 a 18 cuaderno 1).

2.1.2. Escritura Pública número 392 del 6 de julio de 1995, por medio de la cual se celebró el contrato de compraventa de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande” ubicados en el Municipio de Fundación, Departamento xxx Xxxxxxxxx, entre el señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX y el INCORA, ante la Notaría Única del Circulo de Plato, Departamento xxx Xxxxxxxxx (folios 20 a 25 cuaderno 1).

2.1.3. Certificación del Jefe de la Sección Administrativa y Financiera de la Regional Magdalena del INCORA, por medio de la cual se certificó que al 1º xx xxxxx de 1996 no se había efectuado la entrega de los bonos agrarios al señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX (folio 26 cuaderno 1).

2.1.4. Promesa de venta del predio “La Xxxxxxx”, celebrado entre AGROGAN LTDA., y el señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX el 15 xx xxxxxx de 1995 (folios 28 y 29 cuaderno 1).

2.1.5. Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 225-00010005, en el cual se registró la escritura número 392 del 6 de julio de 1995 el 13 de julio de dicho año (folio 30 cuaderno 1).

2.1.6. Orden de pago No. 0707 del 24 de julio de 1995, por valor de $167’805.393 (folio 55 cuaderno 1), emitida por el INCORA.

2.1.7. Orden de pago No. 1291 del 28 de noviembre de 1995, por la suma de $167’728.253 (folios 56 cuaderno 1), emitida por el INCORA.

2.1.8. Orden de pago No. 1690 por la suma de $167’728.253, girada el 00 xx xxxxx xx 0000 (xxxxx 00 xxxxxxxx 1), emitida por el INCORA.

2.1.9 Solicitud del INCORA al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de expedición de Bonos Agrarios No. 96954710003 del 3 xx xxxx de 1996, por valor de $ 125’000.000 (folio 59 cuaderno 1).

2.1.10. Solicitud del INCORA al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de expedición de Bonos Agrarios No. 96954710004 del 3 xx xxxx de 1996, por valor de $44’000.000 (folio 60 cuaderno 1).

2.1.11. Solicitud del INCORA al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de expedición de Bonos Agrarios No. 96954710005 del 3 xx xxxx de 1996, por valor de $115’000.000 (folio 61 cuaderno 1).

2.1.12. Solicitud del INCORA al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de expedición de Bonos Agrarios No. 96954710002 del 3 xx xxxx de 1996, por valor de $380’700.000 (folio 62 cuaderno 1).

2.1.13. Solicitud del INCORA al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de expedición de Bonos Agrarios No. 96954710022 del 3 xx xxxx de 1996, por valor de $90’.000.000 (folio 63 cuaderno 1).

2.1.14. Resolución No. 208 del 27 de enero de 1995, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “por la cual se autoriza la emisión de Bonos de Deuda Pública Interna de la Nación, denominados “Bonos Agrarios Ley 160 de 1994” hasta por la suma de $26.536’215.000, y se fijan las condiciones financieras de colocación” (folios 119 a 123 cuaderno 1).

2.1.15. Resolución No. 4877 del 28 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la cual se modifican los literales e) y g) del Artículo Segundo de la Resolución Ministerial No. 0208 del 27 de enero de 1995 y se dictan otras disposiciones” (folios 124 a 125 cuaderno 1).

2.1.16. Resolución No. 276 del 9 de febrero de 1996, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la cual se adiciona el literal b) del Artículo Segundo de la Resolución Ministerial No. 0208 del 27 de enero de 1995 y se modifica el literal i) del citado Artículo, adicionado mediante Resolución Ministerial No. 4877 del 28 de diciembre de 1995” (folios 126 y 127 cuaderno 1).

2.1.17. Resolución No. 557 del 12 xx xxxxx de 1996, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la cual se modifica el literal b) del Artículo Segundo de la Resolución Ministerial No. 208 del 27 de enero de 1995, adicionado mediante la Resolución Ministerial No. 276 del 9 de febrero de 1996” (folios 128 y 129 cuaderno 1).

2.1.18. Expediente administrativo relacionado con la adquisición de los predios “La Xxxxxx” y “Playón Grande”, enviado por el INCORA (cuaderno 2 en 142 folios).

2.1.19. Expediente del Juzgado Primero Civil del Circuito de Sincelejo que contiene el proceso ejecutivo singular No. 10.906 promovido por la sociedad AGROGAN LTDA., en contra del señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX (folios 130 a 161 cuaderno 1).

2.2. Declaración de parte.

El demandante, XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX respondió al interrogatorio formulado por el apoderado del INCORA explicando que verbalmente funcionarios de la entidad demandada le indicaron que el pago de los bonos se efectuaría dentro de los diez o quince días siguientes a la firma de la correspondiente escritura pública. Sin embargo, a pesar de que la entrega de los predios se produjo el 14 de julio de 1995, la entrega de los bonos agrarios solamente se materializó en el mes xx xxxx de 1996. Que teniendo en cuenta lo informado por el INCORA, él había adquirido la obligación de entregar la suma de quinientos millones de pesos en el equivalente en bonos, a la firma AGROGAN LTDA., el 15 de octubre de 1995, lo cual no pudo cumplir y dio lugar a la demanda ejecutiva en su contra (folios 163 a 165 cuaderno 1).

2.3. Testimonios.

En el curso de la primera instancia se recibió la declaración jurada del señor XXXXXXXX XXXXXX XXXXX (folios 166 a 168 cuaderno 1). Explicó que era acreedor del demandante por un ganado que tenían en compañía en el predio “La Xxxxxx” y recibió en garantía de la deuda algunos bonos agrarios emitidos por el INCORA. Que tuvo que esperar cerca de un año después de la venta del inmueble para la entrega de los bonos, toda vez que la entidad demandada sólamente le decía en forma verbal que estaban en trámite en la ciudad de Bogotá y que demoraban un lapso de quince días. Igual situación aconteció con su señora madre XXXXX XXXXX, por la venta de un vehículo al demandante.

2.4. Inspección judicial.

El Tribunal Administrativo xx Xxxxx, atendiendo la comisión del Tribunal a quo efectuó, en compañía de los peritos Xxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx y Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, la inspección judicial del predio denominado “La Xxxxxxx” sobre el cual el demandante y la sociedad AGROGAN LTDA., celebraron contrato de promesa de compraventa el 15 xx xxxxxx de 1995. En dicha diligencia se recibió la declaración del representante legal de AGROGAN LTDA., señor Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx Caballo, quien informó que para el mes de octubre de 1995 el demandante se había comprometido a entregarle como parte de pago de la venta bonos agrarios por una suma aproximada de $500’000.000; no obstante, ante el incumplimiento se inició proceso ejecutivo para el cobro de la cláusula penal al señor SIERRA XXXXXX (folios 82 a 84 cuaderno 1).

2.5. Dictamen pericial.

Los peritos XXXXX XXXXXXXX XXXXX y XXXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXXX, luego de finalizada la inspección judicial, el 6 xx xxxx de 1998, presentaron el avaluó comercial del predio “La Xxxxxxx”, al que estimaron en un valor de MIL CINCUENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL PESOS ($1.053’379.000). Así mismo, manifestaron que no pudieron cuantificar el valor del ganado recibido por AGROGAN LTDA., como parte de pago, comoquiera que para la fecha del dictamen muchos animales ya habían sido sacrificados o negociados (folios192 a 194 cuaderno 1).

Por medio de auto del 15 xx xxxx de 1998 (folios 197 cuaderno 1), se corrió traslado a las partes del experticio, quienes guardaron silencio.

3. Adquisición de tierras por el INCORA. Naturaleza del contrato celebrado.

Con todo, la citada Ley 160 mantuvo el sistema tradicional establecido por la Ley 135 de 1961, según el cual el INCORA, como organismo operativo del Estado para la realización de la reforma agraria, adquiría directamente los predios de propiedad privada para su posterior reparto entre los campesinos beneficiados cuando se programaba la dotación de tierras a favor de comunidades indígenas, para reubicar minifundistas, adelantar asentamientos de habitantes de sectores afectados por calamidades públicas y, en fin, para dotar de tierras a personas en situaciones especiales de pobreza por causa de la violencia, como lo dispone el artículo 31 (Capítulo VI):

“ARTÍCULO 31.- Son motivos de interés social y de utilidad pública para la adquisición y expropiación de bienes rurales de propiedad privada, o los que formen parte del patrimonio de entidades de derecho público, los definidos en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1o. de la presente ley.

En consecuencia, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adquirir podrá, mediante negociación directa de tierras o mejoras, o decretar su expropiación, con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esta Ley, en los siguientes casos:

1.- Para las comunidades indígenas que no las posean, cuando la superficie donde estuvieren establecidas fuere insuficiente, o para sanear las áreas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.

2.- En beneficio de las personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno Nacional haya establecido programas especiales para tal fin.

3.- Con el objeto de reubicar a los propietarios u ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico.

El INCORA adelantará los respectivos programas de adquisición de tierras y mejoras en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente o la corporación autónoma regional correspondiente, dando preferencia a los ocupantes de tierras que se hallen sometidas al régimen de reserva forestal, de manejo especial o interés ecológico, o las situadas en las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

4.- Dotar de tierras a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas naturales sobrevinientes, sin afectar las reservas de recursos forestales.

5.- Para dotar de tierras a los hombres y mujeres del campo de escasos recursos, minifundistas, a las mujeres campesinas jefes de hogar y las que se hallen en estado de desprotección económica y social por causa de la violencia, el abandono o la viudez, cuando no hubiere acuerdo de negociación entre los campesinos y los propietarios, o en las reuniones de concertación, en los casos que determine la Junta Directiva.”

En el marco de los programas anteriores, el artículo 32 de la Ley 160 de 1994 estableció el siguiente procedimiento administrativo de negociación:

“ARTÍCULO 32.- Cuando se trate de los programas previstos en el artículo anterior, para la adquisición de los predios respectivos el Instituto se sujetará al siguiente procedimiento:

1.- Con base en la programación que se señale anualmente, el Instituto practicará las diligencias que considere necesarias para la identificación, aptitud y valoración de los predios rurales correspondientes.

2.- El precio máximo de negociación será el fijado en el avalúo comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

3.- El INCORA formulará oferta de compra a los propietarios del predio mediante oficio que será entregado personalmente, o en su defecto le será enviado por correo certificado a la dirección que aparezca registrada en el expediente o en el directorio telefónico. Si no pudiere comunicarse la oferta en la forma prevista, se entregará a cualquier persona que se hallare en el predio, y se oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama que contenga los elementos esenciales de la oferta para que se fije en lugar visible al público durante cinco (5) días, contados a partir de su recepción, con lo cual quedará perfeccionado el aviso y surtirá efectos ante los demás titulares de derechos reales constituidos sobre el inmueble.

La oferta de compra deberá inscribirse en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se haya efectuado la comunicación.

4.- El propietario dispone de un término xx xxxx (10) días, contados a partir de la fecha en que quede perfeccionada la comunicación, para aceptarla o rechazarla. Dentro del mismo término y por una sola vez, podrá objetar el avalúo por error grave o cuando hubiere sido expedido con antelación superior a un año. Las objeciones al avalúo inicial, o su actualización, serán diligenciadas por peritos diferentes a los que hubieren intervenido con anterioridad.

5.- Si hubiere acuerdo respecto de la oferta de compra, se celebrará un contrato de promesa de compraventa que deberá perfeccionarse mediante escritura pública en un término no superior a dos meses, contados desde la fecha de su otorgamiento.

Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y rechaza la oferta de compra cuando no manifiesta su aceptación expresa dentro del término previsto para contestarla. También se entiende rechazada la oferta cuando su aceptación sea condicionada, salvo que el INCORA considere atendible la contrapropuesta de negociación, o el propietario no suscriba la promesa de compraventa o la escritura que perfeccione la enajenación dentro de los plazos previstos.

6.- Agotada la etapa de negociación directa conforme a lo contemplado en el inciso anterior, mediante resolución motivada el Gerente General del Instituto ordenará adelantar la expropiación del predio y de los demás derechos reales constituidos sobre él, conforme al procedimiento previsto en el capítulo VII.”

De otra parte, el legislador también se ocupó de regular la forma de pago de los inmuebles que hubieren sido adquiridos a través del procedimiento anterior, en los términos de su artículo 35:

“ARTÍCULO 35.- La forma de pago de los inmuebles rurales que se adquieran a través del procedimiento de adquisición de tierras establecido en el capítulo VI, será la siguiente:

a) El 60% del valor del avalúo en bonos agrarios.

b) El 40% del valor del avalúo en dinero efectivo.

Las cantidades que deban reconocerse en dinero efectivo se pagarán así: una tercera parte del valor total, como contado inicial, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la firma de la escritura, salvo que se hubiere determinado otra forma de pago con ocasión de la celebración por parte del Instituto de un contrato de encargo fiduciario o de fiducia pública para tal fin. El saldo lo cancelará el INCORA en dos (2) contados, con vencimientos a seis (6) y doce (12) meses, los que se computarán a partir de la fecha de pago del contado inicial.”

Como puede advertirse en la norma legal transcrita, mientras que el legislador señaló los plazos dentro de los cuales el INCORA debía efectuar el pago del 40% del avalúo en dinero en efectivo, guardó silencio respecto del plazo dentro del cual debía la entidad pública hacer la entrega del 60% del valor en los bonos agrarios. No obstante, en el artículo 20 del Decreto 2666 de 1994 se indicó que los Bonos Agrarios serían entregados en el plazo pactado en el contrato de compraventa:

“ARTÍCULO 20. FORMA DE PAGO. La forma de pago de los predios rurales que se adquieran directamente por el Instituto, conforme al procedimiento contemplado en el capítulo VI de la Ley 160 de 1994, será la siguiente:

a) El sesenta por ciento (60%) del valor del avalúo comercial en Bonos Agrarios;

b) En cuarenta por ciento (40%) del valor del avalúo comercial en dinero efectivo.

Las cantidades que deban reconocerse en dinero efectivo se pagarán así: Una tercera parte del valor total, como contado inicial, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la firma de la escritura, salvo que se hubiere determinado por el Instituto otra forma de pago, con ocasión de la celebración por parte éste de un contrato de encargo fiduciario, o de fiducia pública, para tal fin. El saldo lo pagará el Incora en dos (2) contados, con vencimiento a seis (6) y doce (12) meses, los que se contarán a partir de la fecha de pago del contado inicial, pero el Instituto podrá cancelar las sumas respectivas antes de los vencimientos señalados, según las disponibilidades presupuestales.

Los Bonos Agrarios se entregarán al propietario enajenante en la oportunidad que se establezca en el contrato de compraventa.” (Subraya la Sala)

4. El caso concreto. Modificación de una obligación de plazo a una condición potestativa.

Señaló el apelante que estipular en el contrato de compraventa el pago de los bonos agrarios sujetándolos a disponibilidad constituye una obligación sometida a una condición potestativa a favor del INCORA, la cual debía tenerse por nula. Aunque este concepto de violación no fue planteado en la demanda inicial, lo que en principio impediría que fuera analizado en segunda instancia, considera la Sala que es procedente efectuar un pronunciamiento de fondo en consideración a que se encuentra probada una causal de nulidad absoluta sobre la cual es posible pronunciarse de oficio, al tenor de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.

Revisado el contenido de las normas que regulan la materia, advierte la Sala que el INCORA y el vendedor tenían la posibilidad de pactar un plazo suspensivo para el pago de los bonos agrarios, pero no una condición potestativa. En efecto, el plazo a diferencia de la condición no afecta la existencia de la obligación y en el caso que se analiza es clara la obligación contraída por el INCORA de cancelar el 60% del valor de los predios con bonos agrarios, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 35 de la Ley 160 de 1994. Esta certeza en la obligación contraída lo distinguía de la condición que se caracteriza por la incertidumbre sobre el hecho futuro^⁷.

Sin embargo, en el asunto sub judice aunque las partes acordaron el cumplimiento de una obligación cierta (el pago en bonos agrarios), lo cierto es que condicionaron su exigibilidad a la “disponibilidad” de los bonos por parte del INCORA, así pues, siguiendo lo dispuesto por el artículo 1551 del Código Civil, el plazo puede definirse con mayor propiedad como un hecho futuro y cierto del que pende el goce actual o la extinción de un derecho (artículo 1138 del Código Civil). De lo anterior resulta que el plazo tiene dos características esenciales: i) hecho futuro, requisito que se entiende en relación con el momento en el que nace el derecho; y ii) ser cierto, es decir que pueda saberse dentro de las previsiones humanas que sí se realizará el hecho que lo constituye.

En el caso concreto que ahora se examina, se tiene que en la escritura pública de compraventa, el INCORA pactó con el demandante, de manera convencional, un plazo indeterminado para el pago de los bonos agrarios, en los siguientes términos:

“(…) DÉCIMO SEGUNDA.- La entrega de los Bonos Agrarios estará condicionada a la disponibilidad que de dichos elementos de pago tenga la Regional.”

Si bien es cierto que se pactó que el pago estaría sujeto a “disponibilidad”, este término resulta en extremo vago y oscuro, porque no es posible determinar el período de tiempo que debía transcurrir para que el INCORA tuviere la disponibilidad de los bonos. Así como podía tratarse de días, también podía comprender meses e incluso años. Esta ambigüedad impide asimilar el término de “disponibilidad” con un plazo tácito, es decir, “el indispensable para cumplirlo”, según voces del artículo 1551 del Código Civil^⁸. Tampoco es posible para la Sala efectuar una interpretación que le permita definir cuál es término indispensable, pues aunque la parte actora mencionó un plazo de quince días a partir de la entrega de los predios, el INCORA no planteó término alguno sino que se remitió a los trámites ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo tiempo no se encuentra previsto y menos determinado en una sola de las pruebas aportadas al proceso.

En estas condiciones resulta evidente que en el contrato de compraventa celebrado no se fijó un plazo para el pago de los bonos agrarios, sino que se lo sometió a una condición a favor del INCORA, en la que señaló que los pagaría cuando tuviera “disponibilidad”, lo que por sí mismo es una situación más gravosa para el vendedor que si la propiedad hubiera sido sometida a un proceso administrativo de expropiación. Sobre el particular resulta especialmente interesante lo que señaló la Corte Constitucional acerca de las características que debe reunir la indemnización en materia de expropiación, tanto judicial como administrativa:

“1. No puede haber expropiación sin indemnización;

2. La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado;

3. La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;

4. La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.

5. La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite.

Las anteriores condiciones garantizan, además, que quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la indemnización que recibe el expropiado, ya sea totalmente en efectivo o parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el daño sufrido por la expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.”^⁹(Se subraya)

Como bien se puede observar, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia puedan quedar excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas. Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que con mayor razón una enajenación voluntaria comporta necesariamente para la entidad compradora la obligación de pagar un precio justo, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo o que resulte ser parcial o incompleta, en cualquier caso se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.

Todo lo anterior lleva a la conclusión de que en el contrato de compraventa no se estipuló un plazo, sino que se sometió el pago de los bonos a una condición potestativa. Refuerza la anterior apreciación el planteamiento efectuado por la entidad demandada al trasladar la responsabilidad del pago al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalando que la disponibilidad dependía de dicho Ministerio, ente que a su vez no estaba sometido plazo alguno para autorizar la emisión de los bonos agrarios.

En este orden de ideas, debe la Sala declarar la nulidad absoluta de la cláusula décimo segunda del contrato de compraventa, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1535 del Código Civil, en concordancia con el artículo 45 de la Ley 80 de 1993:

Artículo 1535. Condición meramente potestativa. Son nulas las obligaciones contraídas bajo una condición potestativa que consista en la mera voluntad de la persona que se obliga.

Determinada la nulidad absoluta de la estipulación pactada, corresponde a la Sala decidir sobre el llamamiento en garantía del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el monto de la indemnización.

5.1. El llamamiento en garantía del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El objeto del llamamiento en garantía lo es “que el tercero llamado en garantía se convierta en parte del proceso, a fin de que haga valer dentro del mismo proceso su defensa acerca de las relaciones legales o contractuales que lo obligan a indemnizar o a rembolsar, y al igual del denunciado en el pleito, acude no solamente para auxiliar al denunciante, sino para defenderse de la obligación legal de saneamiento.”^¹⁰

Así mismo, el artículo 217 del Código Contencioso Administrativo permite en los procesos de naturaleza contractual y en los de reparación directa el llamamiento en garantía, figura que se regula por el Código de Procedimiento Civil (artículo 57), al no existir en aquella codificación norma que regule el tema. A su turno, el Código de Procedimiento Civil al ocuparse de la figura remite a las normas que rigen la denuncia del pleito, en relación con la cual el escrito que la contenga debe reunir los siguientes requisitos: i) nombre del llamado o el de su representante, según sea el caso; ii) indicación de su domicilio, residencia, habitación u oficina; iii) los hechos y fundamentos de derecho en que se basa el llamamiento; y iv) La dirección donde el llamado podrá recibir las notificaciones.

Adicionalmente existe la carga de aportar prueba sumaria de la existencia del derecho legal o contractual a formular el llamamiento en garantía. Es decir, resulta indispensable para la procedencia del llamamiento en garantía, además del cumplimiento de los requisitos formales, que el llamante xxxxxxx prueba siquiera sumaria del derecho legal o contractual en que apoya la vinculación xxx xxxxxxx al proceso, dado que dicha vinculación implica la extensión de los efectos de la sentencia judicial al tercero, causándole eventualmente una posible afectación patrimonial.

Ahora bien, no obstante que en las pruebas documentales allegadas al expediente se encuentra demostrado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante las Resoluciones Nos. 0208 del 27 de enero de 1995, 4877 del 00 xx xxxxxxxxx xx 0000, 0000 xxx 0 xxx xxxxxxx de 1996 y 0557 del 12 xx xxxxx de 1996, autorizó la primera emisión de Bonos Agrarios prevista y a su vez autorizada en la Ley 160 de 1994, por valor por valor de $26.536’215.000.00 y fijó sus condiciones financieras y de colocación, no es menos cierto que en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2666 de 1994 no se encuentra establecida sujeción alguna que impida al INCORA solicitar la emisión de los bonos agrarios desde el momento en que se protocolizó la escritura de compraventa, especialmente porque para la época del contrato ya el Ministerio de Hacienda y Crédito Público había autorizado la emisión de los mismos, mediante la Resolución No. 208 del 27 de enero de 1995.

En este orden de ideas, aunque en los actos administrativos posteriores se efectuaron reformas sobre las condiciones financieras y de colocación, no obra prueba en el proceso que indique que el INCORA hubiere efectuado una solicitud formal de los bonos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que le hubieren sido negados por dicha entidad. En efecto, en las pruebas recaudadas solamente se registra la primera solicitud de los títulos valores el 3 xx xxxx de 1996, es decir nueve (9) meses y nueve (9) días después de efectuada la entrega material de los inmuebles por parte del demandante.

En las anteriores condiciones considera la Sala que no se demostró relación legal o contractual que permita endilgar responsabilidad al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de llamado en garantía, por la inclusión de por parte del INCORA de una condición potestativa para el pago de los Bonos Agrarios.

5.2. La indemnización de perjuicios.

“Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios.

Sin perjuicios de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.” (negrillas fuera de texto).

Así mismo, se debe tener en cuenta el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, vigente para la época del contrato, que establecía lo siguiente:

“Artículo 1º. De la determinación de los intereses moratorios. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º numeral 8º de la ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año xx xxxx el incremento de índice de precios al consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos”.

En razón de lo anterior, se liquidaran los intereses a una tasa del 12% anual sobre el valor histórico actualizado, según la siguiente tabla:

Valor histórico: $754’700.000.oo

AÑO	I.P.C. (% Variación anual)	VR. ACTUALIZADO	INTERES	SUMA
1995	19.46	901’564.620	5%	45’078.231
1996	21.63	1.096’573.047	5%	54’828.652
Total intereses moratorios $99’906.883

Finalmente, la decisión del demandante consistente en adquirir otro predio es una situación extracontractual sin relación alguna con los términos pactados con el INCORA, por lo que carece de sustento atribuir el incumplimiento del demandante con la sociedad AGROGAN LTDA., a la entrega de los Bonos Agrarios. Recuérdese que el bono no es un pago en efectivo que permita al beneficiario una disponibilidad inmediata del valor representado en ellos, por el contrario, un bono es una forma de tomar un crédito. Los gobiernos y las empresas emiten bonos en forma de títulos o certificados por medio de los cuales se comprometen a devolver al comprador xxx xxxx una cantidad específica de dinero correspondiente al valor inicial xxx xxxx más unos intereses. Esto quiere decir que el beneficiario xxx xxxx recibe su dinero además de unos intereses como retribución por no haber podido utilizar su dinero durante cierto tiempo, por cuanto que no pueden redimirse automáticamente.

5. condena en costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 00 xx xx Xxx 000 xx 0000 xxxxxx que sólo hay lugar a la imposición xx xxxxxx cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión de Antioquia, el treinta y uno (31) xx xxxx de dos mil uno (2001).

SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad absoluta de la cláusula décimo segunda del contrato de compraventa celebrado entre el señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- contenido en la escritura pública No. 392 otorgada el día 6 de julio de 1995 en la Notaría Única del Círculo de Plato (Magdalena).

TERCERO.- CONDENAR al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA- a pagar al señor XXXX XXXXXXXXXX XXXXXX XXXXXX, la suma de NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS SEIS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/Cte., ($99’906.883), por concepto de intereses moratorios correspondientes al período comprendido entre el 6 de julio de 1995, firma de la escritura pública No. 392 y el 3 xx xxxx de 1996, fecha en la cual le fueron entregados los Bonos Agrarios.

CUARTO.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO.- ABSOLVER de responsabilidad al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como llamado en garantía.

SEXTO. Sin condena en costas.

SÉPTIMO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

XXXXXX XXXXXXX XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX XXXXX

XXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX

1 Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”

2 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Auto de 20 xx xxxxxx de 1998. Exp. 14.202. C. P. Xxxx xx Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 xx xxxxx de 2005, Exp: 14519; Auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

3 Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1o. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (…).”

4 Artículo 168, C.C.A.: “PRUEBAS ADMISIBLES. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.”

5 Sobre la filosofía que inspiró la redacción del artículo 177 del C de P. C, ver: XXXXX XXXXXXX, Xxxxx. Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007., pág. 245.

6 Artículo 253, C. de P. C.: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.”

7 Xxxxxx Xxxxx Xxxxx, Teoría General de la Obligaciones, Volumen III, Ediciones doctrina y Ley Ltda., cuarta edición, 2011, pp. 23: “Mientras que del plazo puede afirmarse que siempre es dies certus an, de la condición cabe decir que es dies incertus an. Más el primero suele dividirse en dies certus quando (día cierto y determinado) y dies incertus quando (término cuyo cumplimiento es incierto), que en ocasiones vendrá a determinarse por el advenimiento de un futuro cierto, aunque de realización en época indeterminada (v. gr., la muerte de una persona, que se sabe habrá de llegar, pero no se sabe cuándo), y en ocasiones por el juez (v. gr., arts. 2226 y 2309).”

8 “ARTICULO 1551. DEFINICION DE PLAZO. El plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación; puede ser expreso o tácito. Es tácito, el indispensable para cumplirlo.

No podrá el juez, sino en casos especiales que las leyes designe, señalar plazo para el cumplimiento de una obligación; solo podrá interpretar el concebido en términos vagos u oscuros, sobre cuya inteligencia y aplicación discuerden las partes.”

9 Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, M.P. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx.

10 XXXXXXX Xxxxxx Xxxxxxxx, Curso de derecho procesal civil. Editorial ABC, undécima edición, pág. 258. Bogotá. 1991.

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ACCION CONTRACTUAL - Contrato de compraventa / CONTRATO DE COMPRAVENTA - De predios La Rosita y Playón Grande celebrado entre el Instituto Colombiano de Reforma Agraria y persona natural / PAGO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA - Pago pactado a través de...

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