El contrato de servicio de ejecución de ordenaciones de montes. Requisitos de aplicación
6CFE01-580
El contrato de servicio de ejecución de ordenaciones xx xxxxxx. Requisitos de aplicación
XXXXXXXXX XXXXXXXXX, A.1
1 Servicio Territorial de Medio Ambiente xx Xxxxxx. Junta xx Xxxxxxxx y León
Resumen
Se analiza un tipo de contrato administrativo por el que se adjudica a una empresa la ejecución de parte de los aprovechamientos y mejoras previstos en el Plan Especial de un Monte de Utilidad Pública.
Palabras clave
Gestión forestal, administración forestal, xxxxxx de utilidad pública
1. Introducción
Ninguna explotación agraria puede esperar obtener un rendimiento del 85% de sus ingresos brutos, y mucho menos sin haber realizado ninguna inversión previa. Pues bien, esta es la situación de los xxxxxx de utilidad pública españoles.
La realización de obras asociadas a los aprovechamientos forestales tiene una larga tradición, y muchas veces es prácticamente imposible distinguir dónde acaban los trabajos estrictamente propios del aprovechamiento y dónde empiezan las mejoras. La adecuación de un cargadero, el arreglo de un xxxxxxx de una pista, el apeo y procesado de la madera, la eliminación de restos de corta, la segunda repoblación de una chopera recién cortada, la instalación de un cierre ganadero, el mantenimiento de los abrevaderos del monte, las siembras para las especies xx xxxx... Todos ellos son trabajos que a veces ejecuta el adjudicatario de un aprovechamiento y a veces el gestor de un monte.
El contrato que se propone consiste en adjudicar a una única empresa la ejecución de todo o parte del plan especial de un monte, incluyendo en un solo contrato aprovechamientos y mejoras.
SITUACIÓN ACTUAL
El sistema de gestión xx xxxxxx de utilidad pública que se ha contemplado es el de Castilla y León, que con matices se puede extrapolar a otras comunidades autónomas. La administración forestal autonómica gestiona los xxxxxx con la participación prácticamente nula de las entidades locales propietarias. Esta participación suele limitarse a la gestión de los aprovechamientos vecinales. Existen importantes excepciones donde la implicación de las entidades locales es máxima, bien en determinadas comarcas, como es el caso paradigmático de la comarca de xxxxxxx xx Xxxxxx y Xxxxx, o bien en casos aislados derivados de peculiaridades locales o de la propia personalidad de los ediles.
Los aprovechamientos son enajenados por las entidades propietarias con sujeción a las prescripciones técnicas que establece la administración forestal. La iniciativa del aprovechamiento suele partir de la administración forestal en el caso de los maderables, basándose en criterios técnicos y de gestión, mientras que en los ganaderos, cinegéticos, de leñas, apícolas y demás la administración elabora los pliegos a instancias de parte, bien del interesado en el aprovechamiento o bien de la entidad local. Los ingresos de los aprovechamientos van en un 85% a la entidad local y en un 15% al fondo de mejoras del monte. Este fondo se utiliza para realizar inversiones de mejora en el monte que los ha generado.
Las mejoras en los xxxxxx se han venido ejecutando en buena medida a través de proyectos de obra financiados por la administración. El drástico recorte, o en muchos casos la supresión, de las partidas que financiaban estas obras, han dejado a los xxxxxx sin más fondos para la ejecución de mejoras que los ingresos del fondo de mejoras, que están ligados a los ingresos del monte a través de todos los conceptos, tanto forestales como no forestales. Las aportaciones económicas voluntarias de las entidades locales a los gastos en sus xxxxxx son prácticamente anecdóticas.
CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO PLANTEADO
Uno de los primeros problemas que se plantean, como ocurre por otra parte en muchos contratos relacionados con los xxxxxx de utilidad pública, es establecer de qué tipo de contrato administrativo se trata. Puede haber al menos dos interpretaciones.
La primera es que se trata de un contrato administrativo de servicio. El servicio consiste en la prestación de los trabajos de gestión forestal del monte durante el próximo período de la ordenación. Esa gestión implica la ejecución de obras, la ejecución de mantenimientos, la realización de labores de control técnico, la compra de suministros y la gestión comercial general y administrativa del monte, todo ello con el control de la administración. Es un caso semejante al de otros contratos de gestión de instalaciones públicas, como por ejemplo la gestión de una estación de autobuses o de un centro de interpretación, donde también se ejecutan obras, se compran y venden productos y se hacen trabajos de mantenimiento.
La segunda es que se trata de un aprovechamiento forestal, si bien muy complejo. Mezclar en un mismo contrato aprovechamientos y servicios resulta chirriante, pero en la práctica todos los aprovechamientos tienen una importante componente de servicio. El precio de un aprovechamiento maderero normal se obtiene implícitamente restando al valor de la madera el valor del servicio de cortarla y extraerla del monte, y no por eso deben contratarse por separado los trabajos de apeo y saca y los de extracción.
Una de las principales consecuencias que tiene considerar que estamos ante uno u otro tipo de contrato es que cambia la administración contratante, que sería la administración forestal cuando se adjudica el servicio, y la entidad propietaria si lo que se está adjudicando es un aprovechamiento.
2. Objetivos
Se pretende analizar los pros y contras de este tipo de contrato, y las condiciones para su aplicación desde el punto de vista del monte, de la administración y del propietario.
3. Metodología
En primer lugar se realiza un análisis DAFO de la situación actual de la gestión de los aprovechamientos y mejoras de los xxxxxx de utilidad pública.
3.1. Situación actual DEBILIDADES
- Capacidad de gestión limitada a los medios humanos y económicos disponibles.
- Lentitud de reacción derivada de los plazos propios del derecho administrativo: no se aprovechan las situaciones favorables xx xxxxxxx.
- Absentismo de las entidades propietarias en la financiación de mejoras. Se da la paradoja de que tras la corta final de un monte no hay fondos para su repoblación.
- Desconexión administrativa entre los órganos promotores de los distintos aprovechamientos, en especial los cinegéticos y ganaderos.
AMENAZAS
- Falta de fondos externos para la ejecución de mejoras.
- Mayor reducción de medios humanos para gestionar aprovechamientos y mejoras.
- Crisis y desaparición parcial del tejido de las empresas forestales de obras y aprovechamientos, con pérdida de capital humano.
- Dificultades financieras, con especial incidencia en empresas de aprovechamiento maderable que deben pagar por adelantado los aprovechamientos.
FORTALEZAS
- Experiencia corporativa de gestión
- Cauces administrativos consolidados
OPORTUNIDADES
- Productos forestales competitivos
- Disponibilidad de mano de obra
3.2. Modelo propuesto
El contrato que se analiza permitiría cambiar sustancialmente el modelo de gestión. La administración forestal realizaría una única adjudicación a una sola empresa cada cinco años, y sería esta empresa la que se encargaría de ejecutar los aprovechamientos y mejoras previstos en el contrato, quedando la administración encargada únicamente de velar por que se cumplan las condiciones de aprovechamientos y mejoras.
DEBILIDADES
- Inexperiencia en este tipo de contratos
- Reducción de ingresos de las entidades propietarias
- Sensación de pérdida de control de la administración gestora
- Cauces administrativos a explorar
AMENAZAS
- Resistencia de las empresas más sólidas a ampliar su campo de actividad.
- Falta de fondos para la ejecución de mejoras
- Pérdida real de control de la administración gestora
FORTALEZAS
- Disponibilidad xx xxxxxxx de venta.
- Rapidez de reacción de las empresas privadas ante variaciones xx xxxxxxx
- Reducción de los fondos necesarios para la ejecución de mejoras, al deducirse las empresas el IVA.
- Menor necesidad de circulante de las empresas de aprovechamientos, que pueden acordar las formas de pago.
- Coordinación de los sectores implicados en los distintos aprovechamientos.
- Mayor volumen de los lotes de aprovechamiento, que repercute en mejores precios.
OPORTUNIDADES
- Falta de liquidez en las empresas
- Existencia de tejido empresarial en fase de diversificación
- Productos forestales competitivos
- Mayor facilidad para la puesta en valor de nuevos aprovechamientos, bien tradicionales pero ausentes en el monte (xxxxxx sin ganado o donde no se aprovechan las leñas) o bien aprovechamientos emergentes: biomasa, setas, resina, frutos, sector terciario.
- El adjudicatario puede interiorizar costes asumiendo la ejecución de algunas mejoras.
4. Resultados
Vamos a analizar el balance monetario de un monte en el que se ejecutan en 5 años
50.000 euros en trabajos de mejora de todo tipo, y se ingresan 100.000 euros de aprovechamientos. En la coyuntura actual supondremos que los trabajos de mejora se financian con cargo al fondo de mejoras y a la entidad propietaria, sin aportación de la administración forestal.
En el caso de la adjudicación por los medios tradicionales, el propietario ingresaría
85.000 euros y el fondo de mejoras 15.000. El coste de las mejoras, IVA incluido, será de
60.500 euros, de los que 15.000 se pagan con cargo al fondo de mejoras y 45.500 son aportados por la entidad propietaria. Al final el monte gana 50.000 euros en trabajos de mejora y la entidad propietaria ingresa 39.500.
En caso de que se realice la adjudicación a una empresa, esta deberá pagar la diferencia entre el valor de los aprovechamientos (100.000 euros) y el de las mejoras (50.000). En las mejoras no se considera el IVA, porque la empresa adjudicataria se lo desgrava.
La entidad propietaria ingresa el 85% de 50.000 euros, es decir 42.500 euros, algo más que en el caso anterior.
En el monte se ejecutan mejoras por importe de los 50.000 euros incluidos en el contrato, a los que hay que añadir las que se pueden acometer con los ingresos del contrato al fondo de mejoras (7.500 euros, unos 6.000 de ejecución material al restar el IVA). Pero el principal beneficio para el monte es que en el primer supuesto que hemos planteado la entidad local asume parte del coste de las mejoras, cuando en la realidad lo más probable es que estas no llegaran a ejecutarse.
En resumen, el saldo es positivo para la entidad propietaria y en el monte se ejecuta un mayor volumen de mejoras. Además es probable que el precio que se obtenga por el total del contrato sea mayor debido a los motivos que ya se han expuesto: su mayor volumen y la ejecución de parte de las mejoras por el propio adjudicatario.
5. Discusión
Las condiciones necesarias para poder utilizar este contrato son sobre todo cuatro:
- Voluntad de la administración forestal
- Voluntad del propietario
- Existencia de un documento de planificación
- Equilibrio entre aprovechamientos y mejoras
5.1 VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN
El principal escollo a superar es la tradicional desconfianza de la administración hacia las empresas, tanto las madereras como las de servicios. Esta desconfianza, que en origen es muy sana, no puede alcanzar el extremo de resultar paralizante.
La desconfianza hacia las empresas, perfectamente justificada en numerosos casos, tiene que plasmarse en unos pliegos de condiciones que permitan un control lo más exhaustivo posible de la ejecución del contrato, teniendo en cuenta que el objeto del control no es fiscalizar qué beneficio está obteniendo el adjudicatario o qué hace con la madera, sino garantizar la persistencia del monte y que el aprovechamiento y las mejoras se realizan de forma correcta. Si el adjudicatario obtiene por los árboles de un clareo 300 euros por metro cúbico porque los vende como árboles xx xxxxxxx, mejor para él; la administración sólo tiene que comprobar que la densidad final es la estipulada, que se quedan en el monte los mejores árboles y que la saca no causa daños sobre la masa remanente.
Es decir, el pliego de condiciones debe incluir:
- Revisiones anuales de la marcha de aprovechamientos y mejoras.
- Una planificación anual de las mejoras, con la suficiente flexibilidad para permitir retrasos y adelantos en su ejecución de en torno al 10 o 20%, o superiores previo ajuste de los cánones anuales a pagar.
- Una planificación anual de los aprovechamientos, suficientemente flexible para permitir adelantos y retrasos en su ejecución en torno al 10 o 20%, o superiores previo ajuste de los cánones anuales a pagar.
5.2. VOLUNTAD DEL PROPIETARIO
Otro obstáculo importante es que los propietarios de los xxxxxx de utilidad pública actúan en muchos casos como propietarios absentistas que se limitan a percibir rentas, mayores o menores, de sus fincas sin preocuparse por ellas. Quien está acostumbrado a esta forma de funcionar no suele ser partidario de cambiar.
El propietario más absentista que podamos imaginar, por ejemplo un banquero que tenga una finca sobre todo para cazar, necesita invertir una cantidad en esa finca para obtener un beneficio de ella. Por cada euro que invierte hoy en la finca ganará dos mañana, y seguramente menos. En cambio el ayuntamiento propietario del monte de utilidad pública invierte cero euros, y a cambio recibe limpio el 85% de sus ingresos.
Por ello repercutir parte de los costes de gestión del monte sobre los ingresos que ese monte genera a su propietario no es injusto, aunque no sea la práctica habitual.
Es necesario transmitir a la entidad propietaria que el contrato es beneficioso para el monte y en consecuencia a largo plazo para la propia entidad, pues en muchos casos será la única salida a un progresivo deterioro en las condiciones productivas del monte.
5.3. EXISTENCIA DE UN DOCUMENTO DE PLANIFICACIÓN
Los xxxxxx que se incluyan en este tipo de contrato deben tener un documento de planificación, de cuyo Plan Especial se deberán seleccionar los aprovechamientos y mejoras que pueden ser incluidos en el contrato.
Hay que señalar que es bueno incluir el mayor número de aprovechamientos que sea posible, sin caer en la tentación de centrarnos sólo en los estrictamente forestales (xxxxxx, xxxx, resina). En la finca de un banquero es inconcebible que haya encargados del aprovechamiento maderable que no miren por la caza, y gestores xx xxxx que ignoren la cabaña ganadera de la finca. La gestión es única, y debería serlo también en los xxxxxx de utilidad pública.
Se deberán seleccionar aquellos aprovechamientos que sean habitualmente objeto de enajenación. Aquí entrarían los maderables, los derivados de tratamientos selvícolas y en algunas zonas la caza, los pastos y las setas. También deberían incluirse los aprovechamientos sin valor económico actual, como puede ser el caso de las setas en la mayor parte de los xxxxxx, o de posibles tipos de generación de ingresos del sector terciario, como distintas fórmulas de explotación turística, cuyo principal problema en otros xxxxxx es la interferencia con los demás aprovechamientos.
Se deben descartar los aprovechamientos vecinales y los que interfieran con éstos en el espacio: si hay ganado de los vecinos o éstos tienen derecho a leñas no se deberían incluir en el contrato zonas aprovechadas por los vecinos.
En cuanto a las mejoras, deben incluirse aquellas que:
- Puedan ser ejecutadas directamente por el adjudicatario del contrato sin necesidad de subcontratas. Por ejemplo en el caso de que se adjudique un aprovechamiento ganadero es probable que el ganadero disponga de maquinaria y capacidad para realizar desbroces, pero no para arreglar caminos. En el caso de un maderista puede ser más fácil que realice trabajos de arreglo de caminos. En el peor de los casos, por tratarse de trabajos ligados a su actividad principal, el adjudicatario dispondrá de contactos habituales con empresas con las que realiza este tipo de trabajos, podrá obtenerlos a precios más ajustados y en definitiva los hará mejor.
- Estén ligadas a los aprovechamientos del contrato. Si incluimos la construcción de la pista de acceso a un rodal de corta, el más interesado en primero construirla bien y después ejecutar la corta sin daños para la pista será el propio adjudicatario.
- Tengan unos importes y secuencia temporal coherentes con la marcha de los aprovechamientos.
- A igualdad de condiciones deben elegirse las de mayor importancia.
5.4. EQUILIBRIO ENTRE APROVECHAMIENTOS Y MEJORAS
El saldo monetario entre los ingresos por aprovechamiento y los gastos de actuaciones de mejora tiene que ser favorable al monte. Es decir, que el adjudicatario del contrato debe abonar un precio anual. De esta forma el propietario obtendrá unos ingresos anuales y habrá una cantidad en el fondo de mejoras disponible para posibles imprevistos. En caso de que el monte no disponga de más ingresos que los de los aprovechamientos incluidos en el contrato es aconsejable que el gasto en mejoras asociado al contrato no supere el 50% del valor de los aprovechamientos.
6. Conclusiones
El tipo de contrato administrativo propuesto tiene muchas ventajas para los distintos agentes que intervienen en la gestión de los xxxxxx de utilidad pública:
- Para las entidades propietarias, porque obtienen mejores precios por los lotes de aprovechamiento y porque mejora el estado de sus xxxxxx.
- Para las empresas de obra forestal porque el sistema permite que se acometan obras que hoy no son posibles por falta de financiación. Además estas empresas pueden plantearse acudir a este tipo de contrato y subcontratar los aprovechamientos. De esta forma se aseguran un mínimo de obra para varios años. Por otra parte pueden subcontratar los aprovechamientos en condiciones favorables. Por ejemplo pueden ofrecer precios atractivos a maderistas, ganaderos y cazadores a cambio de que a su vez estos les contraten trabajos en el mismo monte o en otros. También pueden ejecutar parcialmente los aprovechamientos y obtener un mejor precio por ellos, por ejemplo apeando, procesando y apilando la madera antes de venderla.
- Para las empresas de aprovechamiento maderable, porque les permite obtener una garantía de suministro para varios años, y con unas condiciones de pago favorables, al no tener que adelantar en metálico el importe total de la madera.
- La administración forestal incrementa su capacidad de gestión, al tener que dedicar menos recursos para tramitar expedientes y para buscar adjudicatarios. También al reducir a uno el número de interlocutores en cada monte, y las posibles fricciones entre adjudicatarios de aprovechamientos distintos. Probablemente se incremente el grado de control sobre el terreno, primero al reducirse la carga burocrática y sobre todo al haber un grado de autocontrol del adjudicatario al menos durante los primeros años.
7. Agradecimientos
8. Bibliografía
Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; Boletín Oficial del Estado, núm. 148 de 21 xx xxxxx de 2000, páginas 21.775 a 21.823 (49 págs.)