PRONUNCIAMIENTO N° 1328-2013/DSU
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PRONUNCIAMIENTO N° 1328-2013/DSU
Entidad : Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
Referencia : Concurso Público Nº 013-2013/VIVIENDA-OGA-UE.001, convocado para la contratación del “Servicio de Seguridad y Vigilancia para los locales periféricos del MVCS”
ANTECEDENTES
A través
de las Cartas Nº 006 y 007-2013-VIVIENDA-CE-CP 013-2013, recibidas
con fechas 09.12.2013 y 11.12.2013, respectivamente, la Presidenta
del Comité Especial Ad Hoc del proceso de selección de la
referencia remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado (OSCE) las seis (6) observaciones presentadas por el
participante ESPARTACO
SECURITY S.A.C.,
así
como el respectivo informe técnico, en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 28°
del Decreto Legislativo Nº 10171,
que
aprueba la Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley, el
artículo 58° de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
Nº
184-2008-EF2,
en adelante el Reglamento, y el Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA) de este Organismo Supervisor.
Al respecto, resulta importante resaltar que, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 58º del Reglamento, independientemente de la denominación que les haya dado el participante, este Organismo Supervisor se pronunciará únicamente respecto de: a) las observaciones presentadas por el solicitante que no hayan sido acogidas o son acogidas parcialmente; b) las respuestas a las observaciones del solicitante que, pese a ser acogidas, son consideradas por éste contrarias a la normativa; o, c) el acogimiento de las observaciones formuladas por un participante distinto al solicitante, cuando este último manifieste que considera tal acogimiento contrario a la normativa; siempre que el solicitante se haya registrado como participante antes del vencimiento del plazo previsto para formular observaciones.
De acuerdo al Pliego Absolutorio de Observaciones, el participante ESPARTACO SECURITY S.A.C., formuló seis (6) observaciones a las Bases, de las cuales las Observaciones N° 3 y 4 fueron acogidas por el Comité Especial, por lo que no corresponde a este Organismo Supervisor pronunciarse sobre las mismas; la Observación N° 1, en tanto que fue acogida parcialmente, este Organismo Supervisor se pronunciará respecto de los extremos no acogidos, además, considerando que dicha observación –a su vez– contiene una solicitud de información3 este Organismo no se pronunciará respecto de dicho extremo; sin perjuicio de las observaciones que de oficio se formulen respecto al contenido de las Bases, de conformidad con el inciso a) del artículo 58º de la Ley.
OBSERVACIONES
Observante: ESPARTACO SECURITY S.A.C.
Observación N° 1 Contra el monto fijado para las Pólizas de Seguro
El participante mediante dicha observación cuestiona que como parte de los requerimientos técnicos mínimos se haya establecido que la empresa que se adjudique la buena pro deba presentar para la firma del contrato, Pólizas de Seguros de Deshonestidad y Responsabilidad Civil Extracontractual por la suma de US$ 100,000.00 (Cien mil y 00/100 Dólares Americanos) en ambos casos, considerando dicho monto excesivo y solicitando por ello su reducción.
Pronunciamiento
De acuerdo a lo establecido en el último subtítulo del numeral III.9 del Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, el contratista deberá contar con pólizas de seguros vigentes durante la prestación del servicio, las cuales deberán cubrir –entre otros– los siguientes riesgos:
Póliza de Deshonestidad: Suma asegurada de US$ 100,000.00 (Cien mil y 00/100 Dólares Americanos).
Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual: Suma asegurada de
US$ 10,000.00 (Cien mil y 00/100 Dólares Americanos).
Sobre el particular, en el Pliego de Absolución de Observaciones el Comité Especial –conforme se refirió– acogió parcialmente el citado cuestionamiento, reduciendo el monto de la Póliza de Deshonestidad a US$ 50,000.00 (Cincuenta mil y 00/100 Dólares Americanos), no siendo así en el caso de la Póliza de Responsabilidad Civil Extracontractual, respecto de la cual se indicó que la suma asegurada sería “no menor a US$ 100,000.00 (Cien mil y 00/100 Dólares Americanos)”.
Al respecto, cabe señalar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 13° de la Ley, concordado con el artículo 11° del Reglamento, es facultad exclusiva de la Entidad determinar, sobre la base de sus propias necesidades, las características, requerimientos y especificaciones técnicas de los bienes, servicios u obras que desea adquirir y/o contratar, los que deberán incidir sobre los objetivos, funciones y operatividad de aquellos, salvaguardando la mayor concurrencia de proveedores en el mercado y considerando criterios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que las pólizas de seguros tienen la finalidad de cubrir los riesgos originados por la prestación del servicio de seguridad, por lo cual el monto de su cobertura debe estar acorde a la envergadura del servicio y a los riesgos posibles y/o situaciones inesperadas respecto de las cuales la Entidad requiere tener el respaldo adecuado, por lo cual de resultar insuficiente no cumpliría su finalidad.
Por lo tanto, teniendo en cuenta la facultad de la Entidad para determinar sus requerimientos mínimos de acuerdo a sus necesidades, este Organismo Supervisor decide NO ACOGER la presente observación.
Sin perjuicio de ello, como quiera que la suma asegurada depende, entre otros, de la probabilidad de ocurrencia (Responsabilidad Civil Extracontractual), con motivo de la integración de las Bases deberá informarse a través del SEACE respecto del análisis realizado sobre ello, en virtud del Principio de Transparencia4.
Asimismo, cabe indicar que toda vez que al describir el monto de la Póliza de Seguro de Responsabilidad Civil Extracontractual, el Comité Especial consignó una cantidad “en números” y otra diferente “en letras”5; al integrar las Bases deberá tenerse la cautela necesaria a fin de que cuando se precisen los montos de las respectivas pólizas no se repita un error material como el advertido, por cuanto ello implicaría una vulneración del acotado Principio de Transparencia, en virtud del cual toda contratación debe realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas y sustentadas, razón por la que la información propia de los procesos de selección debe ser precisa.
Observación N° 2 Contra el requerimiento de copia del DNI y del certificado xx xxxxxx año de secundaria de los agentes de seguridad para la suscripción del contrato
A través de la citada observación el participante cuestiona que, en el marco de los requerimientos técnicos mínimos señalados en las Bases, se haya establecido que para la suscripción del contrato la empresa ganadora de la buena pro deba presentar, entre otros, copia del Documento Nacional de Identidad (DNI) y del Certificado xx Xxxxxx Año de Educación Secundaria de cada vigilante asignado al servicio. Esto, por cuanto tales documentos son exigidos por la SUCAMEC para efectos de la expedición del Carnet de Identificación y/o de la Licencia para portar armas de los agentes de seguridad, situación que haría excesiva e innecesaria su presentación dado que ya habrían sido verificados por dicha autoridad administrativa.
En ese sentido, solicita que se suprima el requerimiento de tales documentos para la firma del contrato.
Pronunciamiento
De acuerdo a lo establecido en el párrafo 4) del numeral III.2.1 del Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, para la suscripción del contrato, el postor adjudicatario deberá presentar por cada vigilante asignado al servicio, entre otros, los siguientes documentos:
Fotocopia del Documento Nacional de Identidad.
Fotocopia del Certificado xx Xxxxxx Año de Educación Secundaria.
(...)
Fotocopia del Carnet otorgado por la SUCAMEC.
Fotocopia de la Licencia para portar armas otorgada por la SUCAMEC.
Sobre el particular, en el pliego de absolución de observaciones el Comité Especial decidió no acoger la referida observación, alegando que la documentación solicitada es para efectos de la suscripción del contrato, no para la presentación de propuestas. Además, sostiene que la presentación de dichos documentos permitirá contar con el legajo personal de cada agente que brinde el servicio de seguridad y vigilancia en el MVCS.
En relación con lo señalado, cabe anotar que conforme lo dispuesto en el artículo 64º del Decreto Supremo N° 003-2011-IN, Reglamento de la Ley de Servicio de Seguridad Privada (Ley N° 28879), todo personal operativo debe cumplir como mínimo con los siguientes requisitos:
Contar con secundaria completa.
No tener antecedentes penales o judiciales, ni policiales, ni haber sido separado de las Fuerzas Armadas o la Policía Nacional por medida disciplinaria.
Acreditar capacidad física y psicológica, con el certificado correspondiente.
Contar con el Certificado de Capacitación, expedido conforme a lo normado en la Ley de Servicios de Seguridad Privada.
Tener licencia para la posesión y uso xx xxxxx que no son xx xxxxxx, identificando los tipos xx xxxxx para los cuales se encuentran calificados y de acuerdo a la modalidad del servicio que desempeña. Este requisito no es aplicable para los que prestan servicios con el Grado Básico de Seguridad Privada.
Cumplir con los requisitos que establezcan las empresas de servicios de seguridad privada, previstos en su correspondiente Reglamento Interno.
Asimismo, el numeral 70 del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la SUCAMEC prescribe que para la emisión del Carnet de Identidad para el personal operativo que presta servicios de seguridad privada, deben presentarse los siguientes documentos:
Formulario de solicitud, según modalidad.
Comprobante de depósito del Banco de la Nación.
Copia del DNI del administrado. Para los extranjeros copia del carné de extranjería vigente, con calidad migratoria de Trabajador.
Certificado de formación, expedido por el Centro Especializado de Formación y Capacitación en Seguridad Privada, según modalidad.
Declaración Jurada de no registrar antecedentes policiales, penales y judiciales por delitos y faltas contra el patrimonio.
Como puede observarse, de los documentos cuestionados (copia del DNI y copia del certificado xx xxxxxx año de secundaria de los agentes de seguridad), solo la copia del DNI es requerida para la obtención del carnet emitido por la SUCAMEC. Sin embargo, si bien para la emisión del mencionado carnet no se solicita acreditar que el personal haya culminado sus estudios secundarios, la empresa de seguridad y vigilancia tiene la obligación de exigir dicho documento al trabajador al inicio del vínculo laboral, pues es una obligación que no puede eludir a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el acotado artículo 64º del Decreto Supremo N° 003-2011-IN.
Siendo así, las empresas deberían contar con la documentación solicitada en las Bases: i) copia del Documento Nacional de Identidad (DNI) y ii) Certificado xx xxxxxx año de secundaria; por lo que no se causa perjuicio alguno si se requiere la misma, en tanto no se está obligando a los participantes a realizar algún trámite por segunda vez, máxime si dicho requerimiento se está efectuando para el momento de la suscripción del contrato.
En ese sentido, este Organismo ha decidido NO ACOGER la presente observación.
Observación N° 5 Contra el procedimiento para determinar responsabilidad de la empresa en caso de pérdida, daños o perjuicios de bienes de la Entidad o de terceros
El recurrente cuestiona que se haya establecido en los Términos de Referencia, que en caso de producirse la pérdida, daños o perjuicios de bienes de la Entidad o de propiedad de terceros registrados por el servicio de vigilancia, será el MVCS quien determinará si la empresa de seguridad es responsable por la pérdida, daños o perjuicios ocurridos, de acuerdo a un procedimiento establecido en las Bases, el cual se llevará a cabo sin perjuicio de la denuncia que se estime plantear ante la autoridad correspondiente.
Por ello, toda vez que –según el recurrente– con dicha disposición la Entidad se convertiría “en juez y parte”, solicita que se permita la intervención de la Policía Nacional del Perú a fin de que sea ésta quien realice las investigaciones y determine las responsabilidades del caso.
Pronunciamiento
Del numeral VI.3 del Capítulo III de la Sección Específica de las Bases se advierte que la Entidad ha establecido el procedimiento a seguir para determinar la eventual responsabilidad de la empresa contratista en caso de producirse la pérdida, daños o perjuicios de bienes de la Entidad o de propiedad de terceros registrados por el servicio de vigilancia, siendo que en dicho procedimiento se ha contemplado el plazo respectivo para que el contratista formule sus descargos.
Además, del citado extremo de las Bases se corrobora la disposición relativa a la posibilidad de llevar a cabo el referido procedimiento sin perjuicio de la denuncia que se estime plantear ante la autoridad correspondiente.
Al respecto, debe señalarse que la denuncia policial y la investigación que de ella derive, tiene la finalidad de establecer posibles responsabilidades de índole penal, mientras que el procedimiento interno que conduzca la Entidad siguiendo el procedimiento fijado en las Bases, tiene el objeto de establecer si la empresa contratista tiene responsabilidad o no, a efectos de la reposición del bien perdido, deteriorado y/o sustraído.
En ese sentido, independientemente de la denuncia policial, nada impide que la Entidad pueda recabar información orientada a determinar la eventual responsabilidad de la empresa de seguridad y vigilancia en el cumplimiento de sus obligaciones, por lo que corresponde a este Organismo Supervisor NO ACOGER la presente observación. Sin perjuicio de ello, debe precisarse con motivo de la integración de las Bases, que la determinación de responsabilidad tendrá que ser fundamentada de manera objetiva y en el marco de las obligaciones contractuales.
Observación N° 6 Contra la acreditación de la Capacitación solicitada en los Anexos Nº 9 y 11
A través de dicha observación el participante cuestiona el numeral 3) de los Anexos Nº 09 y 11 de las Bases, mediante los cuales se estaría solicitando que los postores describan y acrediten la capacitación que haya recibido el personal propuesto como Supervisor y como Agentes de Seguridad, respectivamente.
Respecto de ello, el recurrente manifiesta que la documentación a presentar para efectos de acreditar la capacitación del personal, ya ha sido presentada ante la SUCAMEC para la expedición del Carnet de Identificación y/o de la Licencia para portar armas de los agentes de seguridad, hecho que haría innecesaria su presentación dado que ya habrían sido verificados por dicha autoridad administrativa.
Por ello, requiere la supresión del numeral 3) de los mencionados anexos.
Pronunciamiento
De la revisión de los Anexos Nº 9 y 11 de las Bases del proceso de selección, se advierte que por medio de éstos los postores deberán presentar el currículo del personal propuesto como Supervisor y como Agentes de Seguridad, respectivamente, siendo que, en el numeral 3) de los referidos anexos, los postores deberán detallar la capacitación recibida por su plantel.
En relación con ello, corresponde indicar que en la absolución brindada por el Comité Especial a la presente observación, se precisó que los Anexos 9 y 11 tienen como finalidad que el postor acredite el cumplimiento de los requisitos señalados en los TDR para el Supervisor y Agentes de Seguridad respectivamente.
Sin embargo, debe indicarse que ni en los Términos de Referencia ni en el marco de los referidos Anexos Nº 9 y 11, el Comité Especial ha precisado las materias en las cuales deben versar las capacitaciones recibidas por el personal propuesto, lo cual –en principio– constituye una transgresión del mencionado Principio de Transparencia que regula las contrataciones públicas.
Por ello, con ocasión de la integración de las Bases deberá precisarse las materias en las cuales el personal propuesto deba encontrarse capacitado.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe recordar lo dispuesto en el acotado artículo 64º del Decreto Supremo N° 003-2011-IN, en virtud del cual todo personal operativo debe cumplir con diversos requisitos, entre estos, contar con el Certificado de Capacitación, expedido conforme a lo normado en la Ley de Servicios de Seguridad Privada. Además, según el también citado numeral 70 xxx XXXX de la SUCAMEC, para la emisión del Carnet de Identidad para el personal operativo que presta servicios de seguridad privada, deben presentarse, entre otros, el Certificado de formación, expedido por el Centro Especializado de Formación y Capacitación en Seguridad Privada, según modalidad.
Por otra parte, respecto a los certificados o constancias de capacitación que deberán presentarse, debe tenerse en cuenta que de acuerdo al artículo 89º del citado Decreto Supremo N° 003-2011-IN, el grado de especialización en uso xx xxxxx que no son xx xxxxxx y el grado básico de seguridad que no usará arma, requieren actualizar su capacitación de acuerdo a la modalidad o grado cada dos (2) años en los Centros Especializados de Formación y Capacitación en Seguridad Privada (CEFOCSP).
Asimismo, de acuerdo al numeral 70 xxx XXXX de la SUCAMEC, para la emisión del carné de identidad SUCAMEC y su renovación anual, deberá presentarse certificado de capacitación por un CEFOCSP vigente, es decir, dicho certificado no debe tener un antigüedad mayor a dos (2) años.
En relación con esto último, cabe precisar que de acuerdo a la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo N° 003-2011-IN, en tanto se implementen los CEFOCSP, la SUCAMEC continuará a cargo de la capacitación y reentrenamiento del personal operativo.
En virtud de lo expuesto, si bien puede inferirse que el personal de seguridad que cuente con carnet de identidad emitido por la SUCAMEC se encuentra debidamente capacitado para realizar sus funciones como personal de seguridad privada, las capacitaciones que haya podido recibir podrían diferir de las que eventualmente serían de especial interés de la Entidad
Por lo expuesto, teniendo en cuenta que es facultad de la Entidad determinar sus requerimientos técnicos mínimos de acuerdo a sus necesidades y dado que el participante propone que se supriman dichos requerimientos sin haber aportado mayor fundamentación al respecto, este Organismo Supervisor ha decidido NO ACOGER dicho extremo de la presente observación.
Sin perjuicio de ello, deberá tenerse en cuenta que si el objeto de requerir las capacitaciones que se precisen en las Bases Integradas se viese cubierto con la capacitación mínima requerida para la emisión del carnet de identidad SUCAMEC, dicho requerimiento resultaría excesivo, por lo que correspondería suprimir dicho requisito.
Ahora bien, en caso en las Bases Integradas se precise que la capacitación requerida es distinta a la regulada en la Ley de Servicios de Seguridad Privada, corresponderá que la Entidad registre en el SEACE, conjuntamente con las Bases Integradas, la información que evidencie que existe oferta de supervisores y agentes de seguridad que puedan acreditar la referida capacitación.
Cabe acotar que la información que sea registrada con ocasión de la integración de las Bases tendrá carácter de declaración jurada, la cual debe guardar concordancia con la documentación que forma parte del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, bajo responsabilidad.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que, en la medida que la definición de las especificaciones técnicas, así como los informes que lo sustentan son responsabilidad de la Entidad, su contenido se encuentra sujeto a rendición de cuentas por parte del área usuaria y/o dependencia técnica encargada de la determinación de los referidas especificaciones técnicas, en caso de corresponder, al Titular de la Entidad, la Contraloría General de la República, Ministerio Público, Poder Judicial y/o ante otros organismo competentes, no siendo este Organismo Supervisor perito técnico en aspectos específicos de las características técnicas.
CONTENIDO DE LAS BASES CONTRARIO A LA NORMATIVA SOBRE CONTRATACIONES DEL ESTADO
En ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la normativa vigente en materia de contrataciones del Estado, conforme a lo señalado en el inciso a) del artículo 58° de la Ley, este Organismo Supervisor ha procedido a realizar la revisión de las Bases remitidas, habiendo detectado el siguiente contenido contrario a dicha Ley y su Reglamento.
Responsabilidad por vicios ocultos
Dada la naturaleza del servicio de seguridad y vigilancia a contratar, no corresponde establecer responsabilidad por vicios ocultos del contratista, por lo que con motivo de la integración de las Bases o para la suscripción del contrato, deberá suprimirse la cláusula duodécima de la proforma del contrato.
CONCLUSIONES
En virtud de lo expuesto, este Organismo Supervisor ha dispuesto:
El Comité Especial deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo Supervisor al absolver las observaciones indicadas en el numeral 2 del presente Pronunciamiento.
El Comité Especial deberá tener en cuenta lo indicado en el numeral 3 del presente Pronunciamiento a fin de efectuar las modificaciones a las Bases que hubiere a lugar, así como registrar en el SEACE la documentación solicitada.
Publicado el Pronunciamiento del OSCE en el SEACE, el Comité Especial deberá implementarlo estrictamente, aun cuando ello implique que dicho órgano acuerde bajo responsabilidad, la suspensión temporal del proceso y/o la prórroga de sus etapas, en atención a la complejidad de las correcciones, adecuaciones o acreditaciones que sea necesario realizar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 58° del Reglamento.
Al momento de integrar las Bases el Comité Especial deberá modificar las fechas de registro de participantes, integración de Bases, presentación de propuestas y otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá considerar que, de conformidad con lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento, en tanto se implemente en el SEACE la funcionalidad para que el registro de participantes sea electrónico, las personas naturales y jurídicas que deseen participar en el presente proceso de selección podrán registrarse hasta un (1) día después de haber quedado integradas las Bases, y que, a tenor del artículo 24° del Reglamento, entre la integración de Bases y la presentación de propuestas no podrá mediar menos de cinco (5) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la publicación de las Bases Integradas en el SEACE.
A efectos de integrar las Bases, el Comité Especial también deberá incorporar al texto original de las Bases todas las correcciones, precisiones y/o modificaciones dispuestas en el pliego de absolución de consultas, en el pliego de absolución de observaciones y en el Pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas por este Organismo Supervisor en el marco de sus acciones de supervisión, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 59° del Reglamento.
Conforme al artículo 58° del Reglamento, compete exclusivamente al Comité Especial implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo Supervisor en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no pudiendo continuarse con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido integradas correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.
En caso la Entidad continúe con el proceso sin sujetarse a lo dispuesto en el presente Pronunciamiento, tal actuación constituirá un elemento a tomar en cuenta para la no emisión de las constancias necesarias para la suscripción del respectivo contrato; siendo que la dilación del proceso y los costos en los que podrían incurrir los postores y el ganador de la buena pro son de exclusiva responsabilidad de la Entidad.
Xxxxx Xxxxx, 26 de diciembre de 2013
XXXXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX
Directora de Supervisión
SFO/.
11 Modificado mediante Ley Nº 29873.
2 Modificado mediante Decreto Supremo Nº 138-2012-EF
3 Relacionada con el hecho de que el área usuaria “demuestre el estudio de posibilidades que determinó el monto asegurado de las pólizas de seguro” materia de cuestionamiento.
4 Regulado en el literal h) del artículo 4º de la Ley.
5 US$ 10,000.00 (Cien mil y 00/100 Dólares Americanos).