ORDENANZA 012 DE 2009 (7 de mayo) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE
ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE
RISARALDA - Es legal en cuanto grava con la estampilla pro desarrollo departamental los contratos y convenios que el departamento de Risaralda celebra con sus municipios, pero no al gravar los que tales municipios y sus entidades descentralizadas suscriben con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental, en razón de que la competencia para establecer el tributo en sus jurisdicciones es privativa de los concejos de dichos municipios / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Elementos. Las
asambleas departamentales los pueden establecer a partir de la ley que autoriza el impuesto / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Contratos del orden municipal. En virtud de la autonomía impositiva de las entidades territoriales los municipios pueden adoptar la estampilla en su jurisdicción y fijar su regulación conforme con la ley de creación
[…] dentro del marco jurisprudencial traído x xxxxxxxx, es claro que la Asamblea Departamental de Risaralda podía establecer los elementos sustanciales del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental a partir de la norma legal que lo autorizó, pues al disponer el límite de la tarifa sobre el valor del “documento o instrumento gravado”, ella dio cuenta del aspecto material del tributo como determinante de su hecho generador y supuesto revelador de la capacidad contributiva que se quiere gravar, correspondiéndole a las Asambleas Departamentales concretar esos documentos o instrumentos. Acorde con esa distinción, el artículo 3º de la ordenanza demandada se ajusta a los parámetros de la ley que autoriza la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, en cuanto consagra los contratos celebrados por las entidades territoriales como hechos generadores del impuesto, porque aquellos, en sí mismos, hacen parte del género “documentos” que la ley consideró gravables. Ello, de paso sea anotar, consulta la esencia intrínseca del impuesto y la identidad que esta le endilga como tributo perfeccionado sobre cada instrumento físico al que pueden adherirse estampillas, dado el carácter comprobatorio de las mismas al que expresamente se refirió la ya citada sentencia C-1097 del 2001, a partir del cual esta Sala analizó la naturaleza documentaria del impuesto de estampillas pro desarrollo fronterizo, en fallo proferido el 13 de septiembre del 2012 (exp. 18537). Lo anterior, unido a que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 no previó expresamente una limitante espacial para aplicar el impuesto que se examina a los contratos del orden municipal, conduciría a pensar que, en principio, la estampilla prodesarrollo departamental puede recaer sobre los contratos municipales. Sin embargo, una conclusión en tal sentido por la exégesis interpretativa de la norma departamental, sesga el principio tributario de justicia en el marco de la legalidad, en cuanto deforma el ámbito geográfico de imposición de cara al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, quien funge como acreedor de la obligación sustancial que ella involucra y ostenta la legitimación para exigir su cumplimiento. En el género de la hacienda pública, la Administración Tributaria Nacional y las Administraciones Territoriales en sus diferentes niveles aparecen como sujetos activos de la mencionada relación, en cuanto detentadoras de la potestad tributaria que permite aplicar normas y procedimientos asociados a la titularidad de obligaciones y deberes tributarios, por supuesto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones. Xxxx responde a la inevitable e inescindible conexión entre los hechos gravados con un determinado territorio, como lugar en el que ellos se realizan y factor determinante de su extensión, y que, en el mejor de los casos, la propia ley debería delimitar para garantizar la eficacia de las normas fiscales territoriales. Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos
territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 xx xxxxx del 2012, anotó: […] Expuesto así el criterio de la Sala frente a la transgresión del principio de autonomía territorial respecto de hechos generadores de estampillas departamentales asociados a contratos suscritos con municipios ubicados dentro de los departamentos que son sujetos activos del tributo, y dado que esos razonamientos se retomaron en la sentencia del pasado 4 xx xxxxx (exp. 18660), para anular la norma por la cual el Consejo Comisarial del Amazonas estableció la “estampilla prodesarrollo comisarial” sobre contratos celebrados con los Municipios xx Xxxxxxx y Puerto Nariño; esta Sala resolverá el caso de autos en el mismo sentido, por similitud temática. En consecuencia, entendiendo que los contratos suscritos por el departamento con los municipios son pasibles de gravarse con el impuesto de estampillas, no así los contratos que estos últimos suscriben con terceros distintos del departamento, es claro que la sentencia apelada se ajusta a derecho en cuanto anuló el literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 del 7 xx xxxx del 2009. Por lo demás y revisada la motivación de la declaratoria de nulidad del artículo 6° de la ordenanza demandada, contra la cual la alzada no formuló reparo específico, se precisará el alcance limitado que le dio el a quo en dicha motivación al prever la anulación sólo respecto de las entidades que no forman parte del orden departamental, conforme con el análisis que hizo respecto de la extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental para gravar contratos y convenios del nivel municipal, por ser ello una competencia restrictiva de los respectivos Concejos Municipales. Con ese cometido, se modificará el numeral 1 del fallo impugnado para disponer la nulidad parcial del referido artículo 6° bajo el parámetro considerado por el a quo, es decir, en cuanto grava contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental.
FUENTE FORMAL: LEY 3 DE 1986 - ARTICULO 32 / XXXXXXX 0000 XX 0000 -
XXXXXXXX 170
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) / ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado)
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad de la Ordenanza 012 del 7 xx xxxx de 2009, por la que la Asamblea de Risaralda modificó la Ordenanza 002 de 2006 que, a su vez, creó la estampilla pro desarrollo departamental en esa jurisdicción. La Sala confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda en cuanto anuló el literal b) del artículo 3 del acto acusado, pero lo modificó para precisar el alcance de la nulidad del artículo 6, para indicar que se anulaba parcialmente, en relación con las tarifas previstas para los contratos y convenios celebrados por el municipio y sus entidades descentralizadas, con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental. Para adoptar su decisión la Sala concluyó que los contratos y convenios que el departamento de Risaralda celebra con los municipios del mismo departamento son susceptibles de gravarse con el impuesto de estampilla pro desarrollo departamental, pero no los que tales municipios y sus entidades descentralizadas suscriben con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental, toda vez que la competencia para establecer el tributo en mención en sus jurisdicciones es privativa de los concejos de dichos municipios.
ESTAMPILLAS - Modalidades / ESTAMPILLAS - Origen y desarrollo como tributo / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Naturaleza Jurídica. Tributo departamental y municipal que se paga por la realización de ciertos actos, contratos y actuaciones con entidades públicas / ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Creación y desarrollo normativo
En nuestro sistema jurídico las estampillas operan bajo tres modalidades a saber: sellos postales que deben pagar los remitentes que usan el servicio de correo; certificados de pago de impuesto al consumo de productos gravados, según el sistema único de transporte; y tributos departamentales, municipales y distritales, con destinación específica. Como tributos, las estampillas tienen origen en los sellos postales utilizados en el sistema de correos. De hecho, en sus inicios, se emplearon para recaudar el impuesto de timbre adhiriendo su forma física a los documentos otorgados o aceptados, como medio de control de pago, una vez dicho impuesto se causaba. Posteriormente, en 1949, se connotó como tributo territorial con la primera ley de autorización para la emisión de la estampilla “Bodas de Oro del Departamento del Atlántico”. En general, la estampilla prodesarrollo departamental ha sido concebida por esta Sala como un tributo departamental y municipal, creado por mandato legal y que, según las regulaciones locales en concordancia con la ley que la crea, se paga por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas. Dicha estampilla fue creada por el artículo 32 de la Ley 3ª de 1986 “por la cual se expiden normas de administración departamental” al referirse a los asuntos fiscales de los departamentos, a modo de permisión a las Asambleas Departamentales para ordenar emitirla, con un límite de monto y bajo el único objetivo económico de recaudar ingresos para construir infraestructura educativa, sanitaria y deportiva […]. Esta disposición fue reproducida por el artículo 170 del Código de Régimen Departamental, al regular lo concerniente a las rentas departamentales, a través de su capítulo II. Según la exposición de motivos del proyecto xx xxx que originó la normativa de autorización, esta pretendió fortalecer la autonomía departamental fiscal y alcanzar una mayor descentralización, como se lee a continuación: “El logro descentralista está en buena parte condicionado a la institucionalización de mecanismos que permitan agilizar el ejercicio de las funciones atribuidas y el manejo de los recursos disponibles, porque es evidente que la presencia de requisitos y controles innecesarios obstruye el margen de autonomía necesario para lograr rapidez y eficiencia en la prestación de los servicios y en la ejecución de las obras. El proyecto busca a través de distintos instrumentos fortalecer la autonomía departamental en lo administrativo y lo fiscal”.
FUENTE FORMAL: LEY 3 DE 1986 - ARTICULO 32 / CODIGO DE REGIMEN DEPARTAMENTAL - ARTICULO 170
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) / ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado)
NOTA DE RELATORIA: Sobre la estampilla pro-desarrollo departamental se cita sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 4 xx xxxxx de 2010, Exp. 16557 y C-768 de 2010 de la Corte Constitucional.
ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DEPARTAMENTAL - Autonomía impositiva de las entidades territoriales. Alcance. En virtud de este principio las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden adoptar o no
en su jurisdicción la estampilla y regularla conforme con la ley de creación
Ahora bien, dentro de la noción de estado social de derecho que supone el sometimiento de todos los elementos que lo integran al orden jurídico preestablecido, el principio de legalidad de los tributos que expresa la regla de competencia territorial prevista en el numeral 4º del artículo 300 de la C. P., según la cual, los tributos y contribuciones departamentales deben decretarse “de conformidad con la Ley”, no puede entenderse circunscrito a la “ley de autorización” independientemente de que ella sea condición primigenia del acto departamental. Y es que por su propia connotación, la ley de autorizaciones sólo está llamada a crear el tributo fijando sus elementos esenciales o, por lo menos, según la jurisprudencia actual de esta Sección, a establecer las pautas necesarias para determinar su hecho generador, presuponiéndose la concordancia del mismo con las demás disposiciones jurídicas promulgadas e igualmente obligatorias a menos que el mismo legislador establezca excepciones concretas de aplicación. Desde esta perspectiva se pone de presente la facultad coreguladora entre el legislativo y los cuerpos colegiados territoriales para determinar los elementos sustanciales del impuesto de estampillas, como de hecho se concibe en la sentencia C-413 de 1996, que validó el contenido generalísimo del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 a la luz del artículo 338 de la CP, por establecer un impuesto departamental cuyos elementos y características podían ser establecidos por las Asambleas Departamentales en virtud del principio de autonomía territorial […] A su turno, la sentencia C-1097 del 2001 examinó la constitucionalidad de la norma que autorizó la creación de la estampilla procultura (art. 38 de la Ley 397 de 1997), indicando que cuando la ley faculta a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretarlo o no, e incluso derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado; y que en esa hipótesis la ley de facultades mantiene su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica depende con exclusividad de las asambleas y concejos. De acuerdo con ello, la Corte puntualizó que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución. Por su parte y acogiendo las orientaciones de las sentencias C-504 del 2002 y C-035 del 2009, entre otras, esta Sección modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio. Fue así como en sentencia del 9 de julio del 2009, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el Constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria. De acuerdo con lo anterior, se concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través de su artículo 338. Al tiempo, se precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del
impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. De acuerdo con lo anterior, el fallo retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. […]. Este criterio en materia de facultad impositiva de Concejos Municipales, aplica igualmente a las Asambleas Departamentales como entidades territoriales autónomas y detentadoras del poder tributario derivado que constitucionalmente se reconoce. En ese sentido, la sentencia proferida el 12 xx xxxxx de 2012 (exp. 18744, CP. Dra. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx) que examinó la legalidad de la ordenanza departamental que estableció la “estampilla probienestar centro del anciano” en el Departamento del Amazonas, sobre los contratos celebrados por las personas naturales y jurídicas con los Municipios xx Xxxxxxx y Puerto Nariño, entre otros, puntualizó que, si bien las asambleas departamentales y los concejos municipales no pueden crear tributos, en desarrollo de su autonomía impositiva sí pueden definir los elementos básicos de los tributos creados, que no hubiere regulado el legislador.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 NUMERAL 3 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 NUMERAL 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 3 LITERAL B (Anulado) / ORDENANZA 012 DE 2009 (7 xx xxxx) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA - ARTICULO 6 (PARCIAL) (Anulado)
NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía impositiva de las entidades territoriales se citan sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, M.P. Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx; de 9 xx xxxxx de 2009, Exp. 16544, M.P. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxx; de 12 xx xxxxx de 2012, Exp. 18744, M.P. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxx; de 13 de septiembre de 2012, Exp. 18537, M.P. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxxxx y C-413 de 1996, C-1097 de 2001, C-504 de 2002 y C-035 de 2009 de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA
Consejero ponente: XXXXXX XXXXXX XXXXX XX XXXXXXXXX
Bogotá D. C, dieciocho (18) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00040-01(19398) Actor: PERSONERO MUNICIPAL XX XXXXXXX
Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 30 de noviembre del 2011, dentro del proceso que tramitó con ocasión de la acción de nulidad simple instaurada contra la Ordenanza N º 012 de 7 xx xxxx del 2009, expedida por la Asamblea de dicho departamento, por la cual se modificó la Ordenanza Nº 002 de julio de 1986 que, a su vez, creó la estampilla prodesarrollo departamental.
Dicho fallo dispuso:
“1. Declárase la nulidad del literal b) del artículo 3º y del artículo 6º de la Ordenanza N. 012 del 7 xx xxxx de 2009 emanada de la Asamblea Departamental de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. X xxxxx de la parte interesada, expídanse las copias que sean solicitadas.
3. En firme la decisión, archívese el expediente.”
ANTECEDENTES
La Ley 3ª de 1986 autorizó a las Asambleas de los Departamentos para que ordenaran la emisión de estampillas "Pro-desarrollo departamental", cuyo producido sería destinado a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva.
En desarrollo de dicha facultad Legal, la Asamblea Departamental de Risaralda expidió la Ordenanza Nº 002 de julio de 1986, la cual fue modificada por la Ordenanza Nº 012 del 7 xx xxxx de 2009, aprobada previo agotamiento de sus respectivos debates reglamentarios (3, fl. 65).
La mencionada Ordenanza 012 reguló los elementos del tributo de estampilla pro desarrollo departamental en Risaralda.
LA DEMANDA
El actor demandó la nulidad de la Ordenanza Nº 012 del 7 xx xxxx del 2009, por violar los artículos 122, 287 y 300 de la Constitución Política. Sobre el concepto de violación expuso, en síntesis:
La Asamblea Departamental de Risaralda se extralimitó en sus funciones al expedir la ordenanza demandada, porque constitucionalmente la obligación de fijar los elementos diferenciadores de la obligación tributaria es del Congreso de la República.
Así mismo, dicha expedición invadió la órbita de competencia de los municipios en cuanto gravó la actividad contractual de los mismos, no obstante que las ordenanzas sólo pueden afectar la órbita del departamento como persona jurídica.
Las actividades contractuales del Departamento, los Municipios y sus entes descentralizados se encuentran gravadas con otros tipos de impuestos como la estampilla pro anciano y pro cultura, o la sobretasa deportiva, sin que sea procedente establecer un gravamen adicional dado que ello implica doble tributación por un mismo hecho generador y sobrecostos en la contratación de los municipios.
El acto demandado incurre en vicios invalidantes por inconstitucionalidad, violación de la legalidad formal, usurpación de funciones, incompetencia del sujeto activo e incompetencia ratione loci o territorial, error de derecho, ilicitud en el objeto del acto, falta de motivación y desvío de poder.
Lo anterior, porque el acto demandado no se adecuó a las normas legales superiores que lo rigen y la Asamblea Departamental abusó de sus facultades para entrometerse en las competencias de los Concejos Municipales, invadiendo la circunscripción territorial de los municipios y desconociendo que las atribuciones de cada órgano de la Administración Pública se encuentran consagradas taxativa y estrictamente en la ley.
Frente a ello, la administración departamental debió objetar la ordenanza de acuerdo con el ordenamiento legal al que debe someter sus actuaciones. Adicionalmente, dicho acto administrativo reglamentó el alcance de la ley porque estableció nuevos hechos generadores y nuevos sujetos de la obligación tributaria,
lo cual sólo puede hacerse con autorización legal, y ejerció sus potestades administrativas con fines diferentes a los fijados por el ordenamiento jurídico.
La administración de recursos y el establecimiento de tributos son facultades propias de cada ente territorial, para las cuales los municipios gozan de plena autonomía en la que no puede interferir las Asambleas Departamentales, independientemente de la armonía que debe existir entre municipios y departamentos.
Dado que los municipios son quienes conocen de primera mano sus necesidades, ninguna otra entidad puede pretender menguar sus rentas, so pretexto de crear tributos cuyo recaudo no ingrese a sus arcas.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-335 de 1996, C-521 de 1997, C-004 de 1993, precisan que la autonomía de los departamentos y municipios en materia tributaria, se encuentra sometida a la constitución y a la ley.
La Ley 3ª de 1986 autorizó la emisión de las estampillas prodesarrollo fronterizo, pero no autorizó a las Asambleas para establecer el hecho generador de las mismas que, como tal, sólo puede ser dispuesto por la ley, siendo improcedente que cada corporación edilicia determine ese elemento de la obligación tributaria a su xxxx saber y entender, so pena de generar caos y anarquía en las entidades territoriales.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento de Risaralda propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque si bien pidió la nulidad del texto completo de la Ordenanza 012 de 2009, el ataque de legalidad no lo planteó respecto de su contenido integral, sino únicamente sobre su artículo 3º.
En ese sentido, el demandado adujo que el libelo no precisó las normas violadas ni explicó el concepto de violación, obstruyendo el análisis de validez por parte del Juez, en cuanto este parte de la confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores que se alegan vulneradas, según la indicación hecha en la demanda.
El actor se limitó a citar normas sobre cuya aplicación al caso y transgresión concreta no rindió explicación alguna, con soporte jurisprudencial ajeno al objeto de la demanda.
Así mismo, el departamento se opuso a la pretensión de nulidad, aduciendo lo siguiente:
La Asamblea Departamental de Risaralda no definió indebidamente el hecho generador, toda vez que el artículo 338 de la CP le permite fijar directamente los hechos gravables y, en ese sentido, no incurrió en extralimitación de funciones. La determinación de los elementos del tributo de estampilla pro desarrollo departamental se sujetó a la Ley 3ª de 1986 que la creó.
Imponer gravámenes aplicables en la jurisdicción territorial no invade la órbita de las competencias de los municipios, porque el territorio departamental no existe como tal, pues los departamentos ejercen funciones administrativas de coordinación y complementariedad de la acción municipal.
Los actos municipales se gravan con la estampilla prodesarrollo para que el departamento pueda cumplir sus funciones constitucionales asociadas a la coadministración de las atribuciones autónomas municipales en ejercicio del principio de concurrencia y a la destinación de los recursos recibidos a los fines legales de construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva.
Dentro de la programación de actividades para la distribución de los recursos recaudados se identifican las necesidades de cada municipio; así, el gravamen de la actividad contractual de los municipios y sus entidades descentralizadas consulta el postulado constitucional de igualdad de cargas públicas.
No existe doble tributación, porque lo que se grava es la actividad contractual de las entidades que son sujeto pasivo de las estampillas, en cumplimiento del deber de contribuir al financiamiento de las cargas públicas.
La ordenanza demandada se expidió por las autoridades facultadas para expedir las reglamentaciones de carácter departamental y de acuerdo con la respectiva ley de autorización, sin que se hayan configurado vicios por falta de competencia o violación al principio de legalidad, porque la estampilla se impuso en virtud de la
aplicación de la ley que la creó y atendiendo a la definición y organización material del tributo.
La Ley 3ª de 1986 no definió el hecho generador ni los sujetos activos o pasivos del tributo de estampillas, dejando en manos de las asambleas departamentales la facultad derivada de definir dichos elementos, de acuerdo con las realidades territoriales y presupuestales existentes, precisamente para no desconocer la autonomía territorial. El Consejo de Estado ha aceptado que los concejos municipales determinen los elementos esenciales de los tributos creados por la ley, cuando esta no los fija directamente.
Determinados los elementos de la obligación tributaria se debían delimitar los condicionamientos mínimos para aplicarla, como en efecto se hizo.
La Constitución Política le permite al departamento afectar la actividad pública territorial con gravámenes que finalmente benefician a toda la población de aquél, máxime cuando se encuentra integrado por municipios en una misma región, sin los cuales no podría existir.
La autonomía es un elemento esencial de la existencia de las entidades territoriales, pero en el caso de los departamentos no puede argumentarse la misma autonomía entendida desde la órbita funcional, porque el departamento tiene funciones coordinadoras, subsidiarias y concurrentes respecto de los municipios de su territorio, las cuales no pueden ser excluyentes de la precitada autonomía territorial.
En la expedición de la ordenanza no se presentaron razones distintas a la distribución equitativa de las cargas públicas y la facultad derivada impositiva, sin que el demandante haya especificado el exceso en los límites de la Asamblea Departamental o la violación de la autonomía municipal, que sólo ocurre cuando se quebranta la constitución y la ley, lo cual no ha sucedido.
El concepto de autonomía no se puede interpretar en una sola vía como lo hace el accionante, con fundamento en sentencias ajenas a la causa de la demanda, es decir, a la violación de la autonomía de las entidades territoriales; ello exhorta al Juez a realizar una valoración ajena a la norma demandada.
El ingreso derivado del recaudo de estampilla se invierte en escenarios de infraestructura municipal, de modo que bajo el principio de equilibrio es procedente que el municipio y sus entidades descentralizadas armonicen la norma demandada con su actividad contractual, sin que ello implique generar sobrecostos asumibles por las entidades territoriales, que sólo se producen por el aumento de gastos en la ejecución del contrato por irregularidades administrativas y la violación del principio de moralidad administrativa.
El gravamen es adicional a los descuentos propios de los contratos que celebran las entidades beneficiadas con los mismos.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal anuló el literal b) del artículo 3º y del artículo 6º de la Ordenanza Nº 012 del 7 xx xxxx de 2009, previo señalamiento de que los argumentos de la demandada no constituyen excepción previa alguna, dado que no se dirigen a atacar la pretensión mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino a cuestionar la legalidad del acto demandado que es el objeto mismo del proceso.
Para fundamentar su decisión anulatoria, señaló:
La jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ha respaldado la autonomía fiscal de las entidades territoriales para establecer los elementos del tributo a partir de la facultad ex novo o de creación del mismo, conforme con la reserva xx xxx.
El artículo 32 de la Ley 3ª de 1986 autoriza a las Asambleas Departamentales para expedir la estampilla pro desarrollo departamental, advirtiendo que ellas pueden determinar el monto de la misma, la tarifa, las exenciones, las características y todo lo conducente para garantizar el recaudo y la adecuada inversión de las rentas.
El hecho generador o base gravable de la estampilla regulada por la ordenanza demandada son los contratos y convenios suscritos por el Departamento de Risaralda y sus entidades descentralizadas del orden departamental, por los
municipios ubicados en su jurisdicción y sus entidades descentralizadas del orden municipal, por el área metropolitana y las asociaciones de municipios.
De acuerdo con ello, dicha ordenanza extralimitó el alcance del artículo 32 de la Ley 3ª de 1986, porque éste estableció un tributo del orden departamental, sin autorizar la imposición respecto de actuaciones de otro orden, como los contratos suscritos por entidades municipales que, como tales, sólo pueden ser gravados por los concejos municipales respectivos.
No puede pretenderse anular toda la ordenanza demandada, porque el vicio invalidante sólo se presenta respecto del literal b) del artículo 3º de aquella, el cual se extiende automáticamente a las tarifas previstas para los actos de entidades que no pertenecen al orden departamental, previstas en el artículo 6° ibídem, que, por lo mismo, debe anularse en lo atinente a las entidades que no formen parte del orden departamental.
RECURSO DE APELACIÓN
El demandado apeló la sentencia del Tribunal, arguyendo que el a quo no indicó concretamente el fundamento normativo de la declaratoria de nulidad ni las causas generadoras de la extralimitación de funciones por parte de la Asamblea Departamental, sólo partió de un contenido jurisprudencial visto en apartes y no en su contexto general.
En lo demás, reiteró los argumentos de fondo de su escrito de contestación y añadió:
Al tenor del criterio del Consejo de Estado, el hecho generador de impuestos sólo puede ser objeto de imposición local si se realiza dentro de la respectiva entidad territorial, debiendo existir conexidad territorial entre el documento gravado y el lugar de creación, ejecución y sede, porque de lo contrario se incurriría en extralimitación de funciones legales y territoriales.
El acto demandado se ciñe a las competencias en materia de hechos generadores que ocurren dentro del territorio departamental y no invade competencias del orden nacional ni autonomía territorial, porque los municipios están incluidos en la
destinación específica de los recursos provenientes del recaudo del impuesto de estampillas prodesarrollo departamental, predeterminado por el legislador.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes no alegaron de conclusión.
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CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público rindió concepto desfavorable al recurso de apelación, según los siguientes razonamientos:
El hecho de que catorce municipios hagan parte del Departamento de Risaralda no habilita a la Asamblea Departamental para gravar los actos municipales con un impuesto como la estampilla prodesarollo.
El artículo 175 del Decreto 1222 de 1986 ratifica que dicho impuesto tiene carácter departamental, en cuanto contempla la obligación de adherir y anular estampillas a cargo de los funcionarios departamentales que intervengan en los actos que las generan.
La interpretación de dicha norma en concordancia con el artículo 32 de la Ley 3ª de 1986, permite concluir que la Asamblea no puede aplicar el gravamen departamental a los contratos firmados por los municipios o por cualquiera de sus entidades descentralizadas, con personas naturales y jurídicas, porque en ellos intervienen funcionarios del departamento.
El artículo 338 de la CP no habilita a la Asamblea de Risaralda para gravar con la estampilla pro desarrollo departamental a los contratos mencionados, y la ley creadora de tal tributo tampoco lo hace.
La autonomía fiscal de las asambleas departamentales no es absoluta sino derivada, y debe ejercerse dentro de los parámetros fijados por el legislador.
La Asamblea de Risaralda vulneró el principio de autonomía territorial de los municipios del Departamento de Risaralda
De acuerdo con lo anterior, el Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia apelada.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala proveer sobre la legalidad de la Ordenanza Nº 012 de 7 xx xxxx del 2009, expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, en cuanto incluyó los contratos y convenios celebrados por los municipios del departamento, entre los hechos generadores del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental, según se deduce del concepto de violación explicado en la demanda.
En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si la disposición referida, contenida en el artículo 3° (lit. b) ibídem, se ajusta a la facultad impositiva constitucionalmente reconocida a las Asambleas Departamentales, o si, por el contrario, constituye una extralimitación de funciones de ese órgano colegiado, de cara a la autonomía territorial de los Municipios.
Para resolver, se observa:
El literal b) del artículo 3º de la ordenanza objeto de la pretensión de nulidad, dispone:
“HECHO GENERADOR: Generan la obligación de cancelar la estampilla prodesarrollo, los siguientes hechos y actos:
a) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por el Departamento y sus entidades descentralizadas del orden departamental, tales como: Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Sociedades Sociedades de Economía Mixta con el Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Empresas Sociales del Estado; Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y demás entidades del orden departamental, incluida la Contraloría y la Asamblea Departamental, en los cuales éstos actúen como contratantes.
b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal, tales como: Establecimientos Públicos; Empresas Industriales y Comerciales del Estado; Sociedades de Economía Mixta con el Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Empresas Sociales del Estado; Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y demás entidades del orden municipal, incluida la Contraloría, la Personería y los Concejos.
c) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos entre las entidades estipuladas en el literal a) y b)
d) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos en el Área Metropolitana y las Asociaciones de Municipios.
Parágrafo: el valor de la estampilla será descontado del primer pago que realicen cada una de las entidades contratantes.”
En nuestro sistema jurídico las estampillas operan bajo tres modalidades a saber: sellos postales que deben pagar los remitentes que usan el servicio de correo; certificados de pago de impuesto al consumo de productos gravados, según el sistema único de transporte; y tributos departamentales, municipales y distritales, con destinación específica.
Como tributos, las estampillas tienen origen en los sellos postales utilizados en el sistema de correos. De hecho, en sus inicios, se emplearon para recaudar el impuesto de timbre adhiriendo su forma física a los documentos otorgados o aceptados, como medio de control de pago, una vez dicho impuesto se causaba. Posteriormente, en 1949, se connotó como tributo territorial con la primera ley de autorización para la emisión de la estampilla “Bodas de Oro del Departamento del Atlántico”1.
En general, la estampilla prodesarrollo departamental ha sido concebida por esta Sala como un tributo departamental y municipal, creado por mandato legal y que, según las regulaciones locales en concordancia con la ley que la crea, se paga por la realización de ciertos actos, contratos o actuaciones con entidades públicas2.
Dicha estampilla fue creada por el artículo 32 de la Ley 3ª de 1986 “por la cual se expiden normas de administración departamental” al referirse a los asuntos fiscales de los departamentos, a modo de permisión a las Asambleas Departamentales para ordenar emitirla, con un límite de monto y bajo el único objetivo económico de recaudar ingresos para construir infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. Transcribe la norma:
1 XXXX XXXXXXXXX, Xxxxx Xxxxxxx, Régimen Impositivo de las entidades territoriales en Colombia, primera edición, 2008, p. 389-390
2 Xxxxxxxxx xxx 0 xx xxxxx xxx 0000, exp. 16557.
En fallo del 0 xx xxxxxxx xxx 0000, xx Xxxx refirió dicho tributo como tributo asociado a “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituye un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; de carácter excepcional, en cuanto al sujeto pasivo del tributo; con recursos revertidos en beneficio de un sector específico; y destinado a sufragar gastos en que incurren las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado (C-768 del 2010)
“Autorízase a las Asambleas para ordenar la emisión de estampillas "Pro-Desarrollo Departamental", cuyo producido se destinará a construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. Las ordenanzas que dispongan cada emisión determinarán su monto, que no podrá ser superior a la cuarta parte del correspondiente presupuesto departamental; la tarifa, que no podrá exceder el dos por ciento (2%) del valor del documento o instrumento gravado; las exenciones a que hubiere lugar; las características de las estampillas; y todo lo demás que se considere necesario para garantizar su recaudo y adecuada inversión.”
Esta disposición fue reproducida por el artículo 170 del Código de Régimen Departamental, al regular lo concerniente a las rentas departamentales, a través de su capítulo II.
Según la exposición de motivos del proyecto de ley3 que originó la normativa de autorización, esta pretendió fortalecer la autonomía departamental fiscal y alcanzar una mayor descentralización, como se lee a continuación:
“El logro descentralista está en buena parte condicionado a la institucionalización de mecanismos que permitan agilizar el ejercicio de las funciones atribuidas y el manejo de los recursos disponibles, porque es evidente que la presencia de requisitos y controles innecesarios obstruye el margen de autonomía necesario para lograr rapidez y eficiencia en la prestación de los servicios y en la ejecución de las obras. El proyecto busca a través de distintos instrumentos fortalecer la autonomía departamental en lo administrativo y lo fiscal.”
Ahora bien, dentro de la noción de estado social de derecho que supone el sometimiento de todos los elementos que lo integran al orden jurídico preestablecido, el principio de legalidad de los tributos que expresa la regla de competencia territorial prevista en el numeral 4º del artículo 300 de la C. P., según la cual, los tributos y contribuciones departamentales deben decretarse “de conformidad con la Ley”, no puede entenderse circunscrito a la “ley de autorización” independientemente de que ella sea condición primigenia del acto departamental.
Y es que por su propia connotación, la ley de autorizaciones sólo está llamada a crear el tributo fijando sus elementos esenciales o, por lo menos, según la jurisprudencia actual de esta Sección, a establecer las pautas necesarias para determinar su hecho generador, presuponiéndose la concordancia del mismo con las demás disposiciones jurídicas promulgadas e igualmente obligatorias a menos que el mismo legislador establezca excepciones concretas de aplicación.
3 Proyecto xx Xxx Nº 93 de 1984
Desde esta perspectiva se pone de presente la facultad coreguladora entre el legislativo y los cuerpos colegiados territoriales para determinar los elementos sustanciales del impuesto de estampillas, como de hecho se concibe en la sentencia C-413 de 1996, que validó el contenido generalísimo del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 a la luz del artículo 338 de la CP, por establecer un impuesto departamental cuyos elementos y características podían ser establecidos por las Asambleas Departamentales en virtud del principio de autonomía territorial.
En lo pertinente para el análisis que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala, la sentencia citada señaló:
“2. Facultades de asambleas y concejos en materia impositiva
(…)
Ahora bien, la exigencia de los enunciados que componen el precepto tributario, al tenor del artículo 338 de la Carta, debe aplicarse y hacerse efectiva en relación con el nivel del gravamen correspondiente, pues de la norma constitucional no surge una sola competencia en cuanto al ejercicio de la potestad impositiva ni tampoco un solo grado de tributos.
Ante lo afirmado en la demanda, es necesario destacar que el aludido precepto constitucional no tiene el sentido de concentrar en el Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos de todo tributo, incluídos los que establezcan las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios.
Al contrario, elemento de primordial importancia en el sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886 (artículo 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.).
Particularmente los artículos 300, numeral 4, y 313, numeral 4, confieren a asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere.
Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar.
(…)
Dicho mandato constitucional (se refiere al artículo 338 de la C. P.) no se agota, entonces, en la previsión de los poderes del Congreso en materia tributaria, ni en la consagración de los requisitos que deben reunir las leyes mediante las cuales los ejerza, sino que reconoce la existencia de los distintos niveles tributarios, dejando el respectivo espacio a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales
para percibir, por la vía de impuestos, tasas y contribuciones, las rentas que habrán de aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su autonomía.
Dentro de ese contexto, la referencia a la obligación de señalar en el acto creador del impuesto los elementos esenciales de la obligación tributaria ha de entenderse hecha, según el tipo de gravamen, por el nivel territorial al que corresponda, de lo cual se infiere que si el legislador, como puede hacerlo (artículos 295, 300-4 y 313-4), decide regular o establecer normas generales sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente todos los componentes del tributo (hecho gravable, base gravable, sujetos activos, sujetos pasivos y tarifas) o, en los casos de tasas y contribuciones, el método y el sistema para recuperación de costos o la participación en beneficios -como sí está obligado a hacerlo tratándose de tributos nacionales-, pues su función no es, ni puede ser, según las reglas de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, la de sustituir a los órganos de éstas en el ejercicio de la competencia que les ha sido asignada por la Constitución.
(…)”
A su turno, la sentencia C-1097 del 2001 examinó la constitucionalidad de la norma que autorizó la creación de la estampilla procultura (art. 38 de la Ley 397 de 1997), indicando que cuando la ley faculta a las asambleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretarlo o no, e incluso derogar en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado; y que en esa hipótesis la ley de facultades mantiene su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica depende con exclusividad de las asambleas y concejos.
De acuerdo con ello, la Corte puntualizó que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución.
Por su parte y acogiendo las orientaciones de las sentencias C-504 del 2002 y C- 035 del 2009, entre otras, esta Sección modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.
Fue así como en sentencia del 9 de julio del 20094, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el Constituyente dispuso que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1°, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las asambleas departamentales y a los concejos municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
De acuerdo con lo anterior, se concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos, a través de su artículo 338.
Al tiempo, se precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso. Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
De acuerdo con lo anterior, el fallo retomó el criterio de la sentencia del 15 de octubre de 1999 (exp. 9456) según el cual, en virtud del principio de predeterminación, el establecimiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria correspondía exclusivamente a los organismos de representación popular, porque el propio artículo 338 de la Constitución había asignado a las leyes, las ordenanzas y los acuerdos la función indelegable de señalar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
En ese sentido, el referido fallo precisó:
4 Expediente 16544, Consejera Ponente: Dra. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx.
“…creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”…. y, “Teniendo en cuenta que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con éste.” .
Este criterio en materia de facultad impositiva de Concejos Municipales, aplica igualmente a las Asambleas Departamentales como entidades territoriales autónomas y detentadoras del poder tributario derivado que constitucionalmente se reconoce.
En ese sentido, la sentencia proferida el 12 xx xxxxx de 2012 (exp. 18744, CP. Dra. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx) que examinó la legalidad de la ordenanza departamental que estableció la “estampilla probienestar centro del anciano” en el Departamento del Amazonas, sobre los contratos celebrados por las personas naturales y jurídicas con los Municipios xx Xxxxxxx y Puerto Nariño, entre otros, puntualizó que, si bien las asambleas departamentales y los concejos municipales no pueden crear tributos, en desarrollo de su autonomía impositiva sí pueden definir los elementos básicos de los tributos creados, que no hubiere regulado el legislador.
En consecuencia y dentro del marco jurisprudencial traído x xxxxxxxx, es claro que la Asamblea Departamental de Risaralda podía establecer los elementos sustanciales del impuesto de estampilla prodesarrollo departamental a partir de la norma legal que lo autorizó, pues al disponer el límite de la tarifa sobre el valor del “documento o instrumento gravado”, ella dio cuenta del aspecto material del tributo como determinante de su hecho generador y supuesto revelador de la capacidad contributiva que se quiere gravar, correspondiéndole a las Asambleas Departamentales concretar esos documentos o instrumentos.
Acorde con esa distinción, el artículo 3º de la ordenanza demandada se ajusta a los parámetros de la ley que autoriza la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, en cuanto consagra los contratos celebrados por las entidades territoriales como hechos generadores del impuesto, porque aquellos, en sí mismos, hacen parte del género “documentos” que la ley consideró gravables.
Ello, de paso sea anotar, consulta la esencia intrínseca del impuesto y la identidad que esta le endilga como tributo perfeccionado sobre cada instrumento físico al
que pueden adherirse estampillas, dado el carácter comprobatorio de las mismas al que expresamente se refirió la ya citada sentencia C-1097 del 2001, a partir del cual esta Sala analizó la naturaleza documentaria del impuesto de estampillas pro desarrollo fronterizo, en fallo proferido el 13 de septiembre del 2012 (exp. 18537).
Lo anterior, unido a que el artículo 170 del Decreto 1222 de 1986 no previó expresamente una limitante espacial para aplicar el impuesto que se examina a los contratos del orden municipal, conduciría a pensar que, en principio, la estampilla prodesarrollo departamental puede recaer sobre los contratos municipales.
Sin embargo, una conclusión en tal sentido por la exégesis interpretativa de la norma departamental, sesga el principio tributario de justicia en el marco de la legalidad, en cuanto deforma el ámbito geográfico de imposición de cara al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, quien funge como acreedor de la obligación sustancial que ella involucra y ostenta la legitimación para exigir su cumplimiento.
En el género de la hacienda pública, la Administración Tributaria Nacional y las Administraciones Territoriales en sus diferentes niveles aparecen como sujetos activos de la mencionada relación5, en cuanto detentadoras de la potestad tributaria que permite aplicar normas y procedimientos asociados a la titularidad de obligaciones y deberes tributarios, por supuesto, dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
Xxxx responde a la inevitable e inescindible conexión entre los hechos gravados con un determinado territorio, como lugar en el que ellos se realizan y factor determinante de su extensión, y que, en el mejor de los casos, la propia ley debería delimitar para garantizar la eficacia de las normas fiscales territoriales.
Bajo esa premisa, surgida en el marco de la organización territorial que dispuso el constituyente de 1991, en la que los departamentos y los municipios gozan de autonomía para administrar los asuntos de sus respectivos territorios con la consiguiente facultad de decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la referida sentencia del 12 xx xxxxx del 2012, anotó:
5 XXXXX XXXXXXX, Xxxx Xxxxxx, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Editorial Legis, 2002
“Así las cosas, la autonomía se predica respecto del nivel central de las entidades territoriales, igualmente de los entes territoriales entre si, de manera tal que su gestión y funciones no pueden verse afectadas por injerencia indebida de las demás.
En las relaciones entre departamentos y municipios, los primeros ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios6; mientras que el municipio, en los términos del artículo 311 constitucional, es la entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, y tiene adscritas importantes competencias como “prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes,” con lo cual tiene una preeminencia en el desarrollo social y económico que le hace merecedor de una mayor garantía en cuanto a su autonomía.
(…)
Se concluye que con base en la autonomía de los entes territoriales, y de la forma como las Leyes 48 de 1986 y 687 de 2001 diseñaron la estampilla (se refiere a la estampilla para centros de bienestar del anciano y centros de vida para la tercera edad), la Asamblea Departamental del Amazonas no podía gravar actos, contratos u operaciones realizadas en los municipios xx Xxxxxxx y Puerto Nariño, porque tal competencia, es privativa de los concejos de dichos municipios, quienes tienen la libertad de adoptar la estampilla y fijar su regulación conforme a la ley de creación
(…)
Para la Sala, la estampilla autorizada por la ley, ha de tener un ámbito espacial para su aplicación y desarrollo en la respectiva entidad territorial… sin la intervención de las autoridades del departamento se terminaría gravando cualquier tipo de acto, contrato u operación.
(…)
para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento, y que cuente con la intervención de esta autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla.
(…)
Resulta ajeno a la estructura impositiva de las tasas parafiscales, como la “estampilla probienestar del anciano”, que se pretenda gravar operaciones entre particulares sin la participación de la entidad territorial, o entre entidades de derecho público que no pertenecen al sector central o descentralizado del respectivo departamento. Además, porque con ello se viola el artículo 71(5) del Decreto Ley 1222 de 1986, que prohíbe a las asambleas departamentales, “imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley,” como sería el caso del impuesto de industria y comercio que además, de ser municipal recae sobre las actividades comerciales, industriales o de servicios realizadas en el respectivo municipio. En consecuencia se confirma el fallo
pero por las razones expuestas en este acápite.”
6 C. P. Art. 298. Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.
La ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitución les otorga.
Expuesto así el criterio de la Sala frente a la transgresión del principio de autonomía territorial respecto de hechos generadores de estampillas departamentales asociados a contratos suscritos con municipios ubicados dentro de los departamentos que son sujetos activos del tributo, y dado que esos razonamientos se retomaron en la sentencia del pasado 4 xx xxxxx (exp. 18660), para anular la norma por la cual el Consejo Comisarial del Amazonas estableció la “estampilla prodesarrollo comisarial” sobre contratos celebrados con los Municipios xx Xxxxxxx y Puerto Nariño; esta Sala resolverá el caso de autos en el mismo sentido, por similitud temática.
En consecuencia, entendiendo que los contratos suscritos por el departamento con los municipios son pasibles de gravarse con el impuesto de estampillas, no así los contratos que estos últimos suscriben con terceros distintos del departamento, es claro que la sentencia apelada se ajusta a derecho en cuanto anuló el literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 del 7 xx xxxx del 2009.
Por lo demás y revisada la motivación de la declaratoria de nulidad del artículo 6° de la ordenanza demandada7, contra la cual la alzada no formuló reparo
7 Artículo 6°. OTROS ACTOS Y TARIFAS: También serán objeto del cobro de la estampilla los siguientes actos:
INSTITUTO, SECRETARIAS, INSPECCIONES U OFICINAS DE TRANSITO | |
Registro inicial, traspaso, traslado de cuenta, radicado cuenta, cambio de color, cambio de servicio, cambio de empresa, grabar motor, grabar chasis/serie, transformación, duplicado licencia de tránsito, inscripción alerta, cancelación de matrícula, cambio de placa y cambio de motor | $6,000 |
SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL, EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL Y ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL. | |
Actos Administrativos de inscripción de todos los profesionales en el área de la salud. | $3,000 |
Actos administrativos para conceder licencias de salud ocupacional y licencias de equipos xx xxxxx X, inscripciones a las farmacias, droguerías, servicios farmacéuticos, depósitos de medicamentos para el manejo de los medicamentos de control especial | $3,000 |
Conceptos sanitarios que emita la Secretaria de Salud Departamental y la Secretaria de Salud Municipal | $3,000 |
SECRETARIA DE HACIENDA | |
Expedición de tornaguías para licores, vinos, aperitivos y similares, cigarrillos y tabaco elaborado, nacionales y extranjeros, que realice el Departamento | $10,000 |
Actos contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a registro en la Oficina de registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio | 0.5% del V/r del Acto |
Actos o negocios jurídicos sin cuantía sujetos a registro en la Oficina de Registro o en las Cámaras de Comercio | $25.000 |
Resoluciones de nuevas autorizaciones de bodega a distribuidores y7o productores de productos sujetos al pago del impuesto al consumo. | 4 SMDLV |
Resoluciones de nuevas autorizaciones de ingreso por cada marca de producto sujetos al pago del impuesto al consumo | 2 SMDLV |
La celebración de contratos de licores mayores a 20°, adiciones, Prórrogas y cesiones celebradas con la Administración Departamental | 2% |
SECRETARIA DE GOBIERNO | |
En todos los actos administrativos que se expidas sobre Personerías Jurídicas, copia o fotocopia de estatutos o reforma a estatutos | $3,000 |
Xxx xxxxxxx mínimo legal mensual vigente por cada pasaporte que expida el Gobierno Departamental | 5% SMDLMV |
SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL | |
específico, se precisará el alcance limitado que le dio el a quo en dicha motivación al prever la anulación sólo respecto de las entidades que no forman parte del orden departamental, conforme con el análisis que hizo respecto de la extralimitación de funciones de la Asamblea Departamental para gravar contratos y convenios del nivel municipal, por ser ello una competencia restrictiva de los respectivos Concejos Municipales.
Con ese cometido, se modificará el numeral 1 del fallo impugnado para disponer la nulidad parcial del referido artículo 6° bajo el parámetro considerado por el a quo, es decir, en cuanto grava contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental.
Certificados para homologación de estudios en el exterior | $5,000 |
Certificados de créditos para escalafón | $5,000 |
Certificados de tiempo de servicio | $5,000 |
Licencias de funcionamiento para las instituciones de educación formal e Instituciones de Educación para el trabajo y desarrollo humano ( antes denominadas no formal) | $25,000 |
Resoluciones de registro de nuevos programas de estudio de Instituciones de Educación para el trabajo y desarrollo humano (IETDH) | $25,000 |
Licencias de iniciación de labores, formularios de inscripción y Renovación de establecimientos de educación formal de instituciones educativas de carácter privado por cada nivel que se de en la secretaria de educación Departamental | $25,000 |
Actualizaciones de los programas de educación y registro de las Instituciones de educación para el trabajo y Desarrollo humano (no formal) | $15,000 |
Cancelación de la licencia de funcionamiento de instituciones educativas formal e instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano (antes denominados de educación no formal). | $15,000 |
Cambio de nombre o razón social de Establecimiento educativo de naturaleza privada | $15.000 |
Cambio de rector o director de centro Educativo de naturaleza privada | $15.000 |
Reconocimiento de nueva junta directiva y de Representante legal de corporaciones y fundaciones que se dediquen a labores educativas | $15.000 |
SECRETARIA ADMINISTRATIVA | |
Las actas de posesión de Registrador de Instrumentos Públicos, Registradores delegados del estado civil, los Notarios y los magistrados | $15.000 |
Tiempos de servicio, Paz y Salvo; Certificaciones; Constancias; Copia o fotocopia de actos Administrativos; | $1.000 por cada hoja |
Actas de posesiones de Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales que deben posesionarse ante el Gobernador, de acuerdo a la Ley, en propiedad o por encargo. Se incluye los miembros de la fuerza pública, cuando se posesionan en cargos públicos en la administración general | 0.5% de la remuneración |
Venta de bienes del departamento en subasta Pública | 2% del valor de la venta |
Contratos de arrendamiento que suscriba el sector central o Descentralizado del Departamento | 0.3% a cargo del propietario del inmueble. |
CAMARAS DE COMERCIO DEL DEPARTAMENTO | |
Registro de Contratistas, Proveedores y Consultores ante las Cámaras de Comercio del Departamento | 2% del valor del formulario |
Ello, se paso sea anotar, se ajusta a la lógica consecuencia de la declaratoria de nulidad del literal b) del artículo 3° de la Ordenanza 012 del 7 xx xxxx del 2009, y reviste de coherencia al examen de legalidad que impuso el cargo de la apelación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
MODIFÍCASE el numeral 1° de la sentencia del 30 de noviembre del 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el Personero Municipal xx Xxxxxxx contra el Departamento de Risaralda, en el siguiente sentido:
“Declárase la nulidad del literal b) del artículo 3° de la Ordenanza N° 012 del 7 xx xxxx de 2009.
Así mismo, anúlase parcialmente el artículo 6° ibídem, en cuanto se relaciona con las tarifas previstas para los contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas, con personas distintas al departamento y/o las entidades descentralizadas del orden departamental.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.