EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA
SENTENCIA TC/0302/15
Referencia: Expediente núm. TC- 00-0000-0000, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx contra: (a) Resolución núm. 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y
(b) Resolución núm. 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos por las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006).
En el municipio Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx, provincia Xxxxx Xxxxxxx, República Dominicana, a los veinticinco (25) días del mes de septiembre del año dos mil quince (2015).
El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados Xxxxxx Xxx Xxxxxxx, presidente; Xxxxxxxxxx Xxxxxx de los Xxxxxx, Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxxxx Xxxxxx, Xxxxxx X. Xxxxx Xxxxxxx e Xxxxxxxxx Xxxxx, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 185.1 de la Constitución, y 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y los Procedimientos Constitucionales, de fecha trece (13) xx xxxxx de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
1. Descripción de las resoluciones impugnadas
1.1 La presente acción directa de inconstitucionalidad fue interpuesta por la señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil catorce (2014) contra las Resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006), las cuales establecen lo siguiente:
1.1.1. Xxxxxxxxxx Xx. 000-00: Se aprueba el Contrato de Póliza sobre Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema previsional, de fecha 21 xx xxxx, 2008, presentado por la Comisión Especial designada mediante Xxxxxxxxxx Xx. 000-00.
1.1.2. Resolución 268-06: ÚNICO: Aprobar el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, anexo a la presente Resolución, a ser suscrito entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, el cual tendrá un período de vigencia de un (1) año contado a partir del primero de julio del año dos mil seis (2006).
2. Pretensiones y alegatos de la accionante
2.1. La señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx pretende que se declare la inconstitucionalidad de las Resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y 268-06, sobre el contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006), alegando entre otros motivos los siguientes:
2.2.
a) (…) las Resoluciones 268-06 y la 186-01 le han impedido al finado Xxxxxxxx Xxxxxxxxx de los Xxxxxx el derecho y la facultad que él tenía al momento que el falleciera para transferirle, o traspasarle la pensión a su concubina Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx y sus hijos Xxxxx, Xxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx en virtud del art. 51 de la Ley 87- 01.
b) Esa discriminación por enfermedad que le fue aplicada al señor Xxxxxxxx Xxxxxxxxx de los Xxxxxx por el hecho de él afiliarse al Sistema de Seguridad Social estando enfermo es decir, sufría del corazón, era hipertenso y sufría de inconvenientes cardíacos, esas dos Resoluciones
que establecen una discriminación por enfermedad esas 268-06 de la SIPEN en su página trece (13) numeral cinco (5) y la 186-01 del Consejo Nacional de la Seguridad Social en su página catorce (14) numeral cinco (5) establecen una discriminación, discriminaciones que establecen las Resoluciones números 268-066 DE LA SIPEN en su página trece (13) numeral cinco (5) y La 186-01 del CNSS EN SU PÁGINA CATORCE (14) NUMERAL CINCO (5) esas discriminaciones vulneran y transgreden el art. 6 de la Constitución (…).
c) Las Resoluciones 268-06 de la Sipen y la 186-01 del CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL le aplicaron una discriminación, por enfermedad en contra del señor Xxxxxxxx Xxxxxxxxx de los Xxxxxx discriminación que vulnera el artículo 38 (…).
d) La accionante en inconstitucionalidad, Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, asegura que tales resoluciones le vulneraron el derecho de protección del cual era acreedor el señor Xxxxxxxx Xxxxxxxxx de los Xxxxxx como persona limitada por discapacidad, cuestión que riñe con el artículo 58 de la Constitución de la República.
e) Asegura, además que “(…) esas Resoluciones le vulneraron el derecho de acceso universal a la seguridad social que tiene su Concubina La Señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx y sus hijos Xxxxx, Xxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx el art. 60 de la Constitución (…).
f) (…) Las resoluciones 286-06 de la SIPEN en su página trece 13 dice: (…) Se establece una prescripción extintiva de dos (2) años para el asegurado o los beneficiarios a partir de la fecha de ocurrencia del
siniestro, después de la cual no podrá iniciarse ninguna acción contra La Compañía. Leyes Aplicables: y La 186-01 del Consejo Nacional de la Seguridad social en su página catorce (14) dice: (…) Se establece una prescripción extintiva de dos (2) años para el asegurado o los beneficiarios a partir de la fecha de ocurrencia del siniestro, después de la cual no podrá iniciarse ninguna acción contra La Compañía.
3. Infracciones constitucionales alegadas
3.1. La accionante invoca la declaratoria de inconstitucionalidad contra la Resolución núm. 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008), y la Resolución núm. 268- 06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006), a ser suscritos por las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, contra la cual se alega violaciones de los artículos 6, 8, 38, 39, 57, 58, y 60 de la Constitución de la República de dos mil diez (2010), modificada y promulgada el trece (13) xx xxxxx de dos mil quince (2015), de cuyos textos prescriben lo siguiente:
3.1.1. Artículo 6.- Supremacía de la Constitución. Todas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución.
3.1.2. Artículo 8.- Función esencial del Estado. Es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la
persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas.
3.1.3. Artículo 38.- Dignidad humana. El Estado se fundamenta en el respeto a la dignidad de la persona y se organiza para la protección real y efectiva de los derechos fundamentales que le son inherentes. La dignidad del ser humano es sagrada, innata e inviolable; su respeto y protección constituyen una responsabilidad esencial de los poderes públicos.
3.1.4. Artículo 39.- Derecho a la igualdad. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, reciben la misma protección y trato de las instituciones, autoridades y demás personas y gozan de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por razones de género, color, edad, discapacidad, nacionalidad, vínculos familiares, lengua, religión, opinión política o filosófica, condición social o personal. En consecuencia: 1) La República condena todo privilegio y situación que tienda a quebrantar la igualdad de las dominicanas y los dominicanos, entre quienes no deben existir otras diferencias que las que resulten de sus talentos o de sus virtudes (…) 3) El Estado debe promover las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas para prevenir y combatir la discriminación, la marginalidad, la vulnerabilidad y la exclusión.
3.1.5. Artículo 57.- Protección de las personas de la tercera edad. La familia, la sociedad y el Estado concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. El Estado garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.
3.1.6. Artículo 58.- Protección de las personas con discapacidad. El Estado promoverá, protegerá y asegurará el goce de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, en condiciones de igualdad, así como el ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades. El Estado adoptará las medidas positivas necesarias para propiciar su integración familiar, comunitaria, social, laboral, económica, cultural y política.
3.1.7. Artículo 60.- Derecho a la seguridad social. Toda persona tiene derecho a la seguridad social. El Estado estimulará el desarrollo progresivo de la seguridad social para asegurar el acceso universal a una adecuada protección en la enfermedad, discapacidad, desocupación y la vejez.
4. Intervenciones oficiales
4.1. Intervención de la Superintendencia de Pensiones
4.1.1. La Superintendencia de Pensiones depositó su escrito el nueve (9) de enero de dos mil catorce (2014), señalando entre otros puntos, los siguientes:
4.1.1.1. Como se puede observar, las causales de negación de la cobertura de pensión por sobrevivencia por parte de la compañía de seguros, responden a los lineamientos legales aprobados en principio por esta Superintendencia de Pensiones y ratificados por el Consejo Nacional de Seguridad Social, por lo tanto todos los casos relaciones con ese aspecto recibirán igual tratamiento.
4.1.1.2. (…) las disposiciones establecidas y aprobadas en el Contrato Póliza sobre Discapacidad y Sobrevivencia aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Social, fueron adoptadas por dicho organismo atendiendo inicialmente al principio de gradualidad estatuido en la Ley 87-01, mediante el cual la Seguridad Social se desarrolla en forma progresiva y constante con el objeto de amparar toda la población, mediante la prestación de servicios de calidad, oportunos y satisfactorios; por lo tanto dicha norma podrá ser objeto de revisión y modificación atendiendo el nivel de desarrollo y necesidades del Sistema, tal y como sucede en estos momentos, en que el Consejo Nacional de Seguridad Social se encuentra inmerso en discusiones relacionadas no sólo con la cláusula objeto de la presente, sino también con la prescripción de derechos para acceder a las prestaciones de Discapacidad y Sobrevivencia.
4.1.1.3. (…) los contratos de seguros han constituido un tema sensible no sólo en República Dominicana, sino en otros países con modelos de aseguramiento parecidos al nuestro, que han dado lugar a pronunciamientos de orden judicial, incluso de rango constitucional, ante las diversas controversias que se han generado. Tal es el caso de la experiencia en Colombia, donde en varias oportunidades la Corte Constitucional ha establecido que para considerarse una preexistencia de la enfermedad como causa del fallecimiento, es preciso que la misma
haya sido determinada por la aseguradora antes de la suscripción de la póliza con el asegurado.
4.1.1.4. (…) dado que el Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) está orientado al fin supremo de velar por la protección efectiva y universal de sus afiliados, garantizando la entrega oportuna de sus beneficios, consideramos que el Contrato Póliza de Discapacidad y Sobrevivencia, creado por la Ley 87-01 y suscrito por las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, debe ser revisado a fin de preservar los derechos constitucionales y sociales inherentes a toda la población cubierta por el SDSS.
4.2. Intervención del procurador general de la República
4.2.1. El procurador general de la República depositó, ante la Secretaría del Tribunal su escrito el veintiséis (26) de diciembre de dos mil trece (2013), aduciendo entre otras cosas, lo siguiente:
4.2.1.1. (…) que como consecuencia de una práctica carente de todo fundamento, entre los abogados litigantes se acostumbra a identificar de alguna manera los actos de judiciales y extrajudiciales que notifican los alguaciles de los diferentes tribunales, en la especie fue denominado como “ACTO DE DEMANDA POR VIOLACIÓN A LA CONSTITUCIÓN, el que, tal y como ha sido reseñado en párrafos anteriores, no es más que el emplazamiento o acto introductivo de una demanda en reparación de daños y perjuicios interpuestas por la ahora accionante contra una Administradora de Fondos de Pensiones, con el fundamento de que la negativa de ésta a cumplir con la obligación a favor de la accionante y los hijos menores de un afiliado a dicha entidad
en razón de las disposiciones de la Ley 87-01 sobre Seguridad Social se basa en sendas resoluciones del Consejo Nacional de la Seguridad Social consideradas contrarias a la Constitución y por tanto, inaplicables al caso de la especie, como específicamente consta en el referido acto introductivo de la demanda en cuestión.
4.2.1.2. A tal efecto es necesario consignar, una vez apoderado por medio del acto introductivo antes señalado, que el juez estaba en la obligación de apreciar la verdadera naturaleza del asunto sometido a su consideración, caso en el cual, debió advertir que en la especie se trataba de una demanda principal en daños y perjuicios, a cuyos fines, se pretendía que se INAPLICARAN sendas resoluciones del Consejo Nacional de la Seguridad Privada, tomadas como fundamento por la entidad demandada, Scotia Crecer para negarse a reconocer los derechos a la pensión reclamada.
4.2.1.3. El mismo pedimento de inaplicación de las referidas resoluciones, por considerarlas contrarias a los artículos 6, 39.1, 58 y 60 de la Constitución, marcaba la pauta que debió advertir el Juez de la Tercera Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional para apreciar que lo referente a la inconstitucionalidad señalado en la demanda, se circunscribía a un medio de defensa, que no pretendía la nulidad erga omnes de las resoluciones impugnadas, sino su inaplicación en el caso concreto, todo lo cual es característico del denominado control difuso de constitucionalidad instituido por el citado artículo 188 de la Constitución y desarrollo por el art. 51 de la Ley 137-11, en cuya virtud, todo juez tribunal del Poder Judicial apoderado del fondo de un asunto ante el cual se alegue como medio de defensa la inconstitucionalidad de una ley, decreto, reglamento o acto, tiene competencia y está en el
deber de examinar, ponderar y decidir la excepción de inconstitucionalidad, lo que puede hacer, aún de oficio, conforme el art. 52 de la Ley 137-11”.
4.2.1.4. Más aun ante la hipótesis de que lo que planteó ante el tribunal no fue un medio de defensa o excepción de inconstitucionalidad, sino una acción principal de inconstitucionalidad, no puede admitirse en modo alguno que un juez de la República de estos tiempos desconozca que, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional y ha sido apreciado por toda la doctrina sobre la materia, la acción directa de inconstitucionalidad es un procedimiento in abstracto al margen de toda confrontación o caso concreto, y que en la especie, el pedimento a tal efecto se formulaba en el contexto de una demanda principal de daños y perjuicios dentro del ámbito de la competencia del juez apoderado, quien, al acoger una excepción incompetencia formulada por parte demandada, obvió conocer y decidir la demanda principal, que en los términos de la sentencia ha sido declinada igualmente al Tribunal Constitucional mediante una decisión carente de todo fundamento normativo, que, por demás, es susceptible de ser impugnada por vía de los recursos ordinarios y extraordinarios de la normativa sobre la materia y eventualmente llegar al Tribunal Constitucional a través del recurso de revisión constitución de sentencias.
4.2.1.5. De admitirse que con el pretexto una errada e injustificada interpretación de la naturaleza material del asunto del que ha sido apoderado un juez decline hacia el Tribunal lo concerniente a un asunto de inconstitucionalidad, equivaldría a que se sobresea el conocimiento de la demanda principal de la que esta apoderado, hasta que el Tribunal
Constitucional decida sobre un asunto que el Juez o Tribunal apoderado tiene plena potestad para decidir.
4.2.1.6. Esto es contrario al sistema de control de constitucionalidad instaurado por la reforma constitucional de 2010 (…) más en casos como el de la especie, en el que se ha producido una violación a la tutela judicial efectiva en la medida en que la demanda principal ha sido diferida sine die a una jurisdicción ultra especializada, como el Tribunal Constitucional, que en modo alguno puede conocer y decidir al respecto”.
4.3. Intervención del Consejo Nacional de Seguridad Social
4.3.1. Con respecto al caso, el Consejo Nacional de Seguridad Social presentó su escrito el veintiséis (3) de enero de dos mil catorce (2014), en el cual aduce, entre otras cosas, lo siguiente:
4.3.1.1. (…) que no se puede tomar la Constitución de la República para amparar situaciones que estén en beneficio de particulares y no de la colectividad, por lo que el principio de igualdad y el derecho a la seguridad social, y la protección de las personas con discapacidad en forma o modo alguno se vulnera, todo lo contrario, se protege.
4.3.1.2. (…) que la accionante Xxx. XXXXXXXXXX XXXXX, por el hecho de haber recibido de manos de AFP SCOTIA CRECER, la totalidad de las cotizaciones acumuladas en la cuenta de capitalización individual del Xx. XXXXXXXX XXXXXXXXX DE LOS XXXXXX y descargar de responsabilidad a la administradora de Fondos de Pensiones, por vía de consecuencia la accionante carece de calidad, derecho e interés para demandar en el presente caso la
inconstitucionalidad de las Resoluciones 168-01 y 268-06, ya que la misma no tiene ningún interés legítimo ni jurídicamente protegido que reclamar con base en dichas Resoluciones (…) A falta de calidad, derecho e interés son causas de inadmisibilidad las demandas en justicia (…).
5. Pruebas documentales
Los documentos depositados por las partes, en el presente recurso en revisión constitucional, son los siguientes:
1. Escrito relativo a la acción de inconstitucionalidad de las resoluciones números 186-01 y 268-06, interpuesto por la señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil catorce (2014).
2. Resolución núm. 186-01, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008), que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional.
3. Copia de la Resolución núm. 268-06, relativa al Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006).
4. Certificación emitida por el Consejo Nacional de la Seguridad Social (CNSS), que certifica que ese organismo emitió la Resolución núm. 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008).
5. Opinión del Superintendente de Pensiones, del nueve (9) de enero de dos mil catorce (2014).
6. Escrito de defensa del Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), del tres (3) de enero de dos mil catorce (2014).
7. Opinión del procurador general de la República, del veintiséis (26) de diciembre de dos mil trece (2013).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
6. Competencia
6.1. Este tribunal tiene competencia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad, en virtud de lo que disponen los artículos 185.1 de la Constitución, y 9 y 36 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
6.2. La propia Constitución de la República dispone en su artículo 185.1 que el Tribunal Constitucional será competente para conocer, en única instancia, de las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido.
7. Legitimación activa o calidad de la accionante
7.1. La calidad de la accionante, Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, para interponer esta acción viene dada por el hecho de que, mediante comunicación xxx xxxx
(10) de noviembre de dos mil nueve (2009), AFP Scotia Crecer le comunicó a ella que la pensión de sobrevivencia por el fallecimiento de su esposo había sido declinada por existir una cláusula excluyente en el contrato suscrito al respecto por él.
7.2. El contrato de pensión a que se hace referencia fue redactado y aprobado con base en las resoluciones que ahora son objeto de impugnación por supuesta inconstitucionalidad; por lo tanto, en tales circunstancias es menester conferir a la accionante un interés legítimo y jurídicamente protegido, razón por la cual está facultada para interponer la acción directa en inconstitucionalidad que hoy nos ocupa.
8. Inadmisibilidad de la acción
8.1. La accionante reclama, mediante su acción directa en inconstitucionalidad, la nulidad de las señaladas resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008) y 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006).
8.2. En el presente caso, el Tribunal ha podido advertir en el examen de los documentos y hechos de la causa, que los actos cuya nulidad por
inconstitucionalidad se pretende no constituyen actos administrativos de alcance general, sino que consisten en simples actos administrativos de efectos particulares y concretos; en este caso en particular, se trata de la ejecución de un contrato tipo de una aseguradora de fondos de pensiones que, por envolver derechos fundamentales, como resulta la seguridad social, debe ser regulado y aprobado por el Estado, en el caso representado por el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), y ratificado por la Superintendencia de Seguros.
8.3. Sin embargo, resoluciones de esta naturaleza no tienen un alcance general y, en tal sentido, el Tribunal Constitucional ha fijado precedentes respecto del objeto y los alcances de la acción directa de inconstitucionalidad ante los actos administrativos del poder público; en este orden, se pronunció en su sentencia TC/0051/12, del diecinueve (19) octubre de dos mil doce (2012), al precisar:
(…) el objeto de la acción directa en inconstitucionalidad está orientado a garantizar la supremacía de la Constitución de la República respecto de otras normas estatales de carácter infra- constitucional, pero no puede constituirse en un instrumento para reivindicar situaciones particulares y concretas, las cuales deben encaminarse por ante la jurisdicción contenciosa-administrativa… La acción directa en inconstitucionalidad, como proceso constitucional, está reservada para la impugnación de aquellos actos señalados en los artículos 185.1 de la Constitución de la República y 36 de la Ley Orgánica No.137-11 (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas), es decir, aquellos actos estatales de carácter normativo y alcance general. En la especie, el acto impugnado tiene carácter de puro acto administrativo con efectos particulares.
8.4. Así mismo, mediante la Sentencia TC/0041/13, este tribunal puntualizó:
En otro caso similar, decidido mediante la Sentencia TC/0073/12, de fecha veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012), el tribunal dejó por sentado que: “En efecto, dicho acto administrativo ha sido dictado en ejercicio directo de poderes y competencias establecidas en disposiciones normativas infra-constitucionales, es decir, en normas de derecho inferiores a la Constitución (…) Aun cuando los medios invocados por la accionante son de índole constitucional, en virtud de la naturaleza del acto atacado (resolución que prescribe sobre el desarrollo de un contrato administrativo) tales alegatos corresponden ser examinados en la jurisdicción administrativa.
8.5. La accionante, al momento de interpretar el contenido del artículo 185.1, de la Constitución de la República, pudo inferir que las resoluciones pueden ser atacadas por acción directa de inconstitucionalidad; sin embargo, estas resoluciones, tal y como se ha indicado, sólo podrían ser atacadas en la eventualidad de que no fueren dictadas por la autoridad competente o emitidas desbordando el orden constitucional.
8.6. En este sentido, la Corte Constitucional de Colombia, mediante la Sentencia C-049-12, del doce (12) de febrero de dos mil doce (2012), en un caso como el de la especie, precisó lo siguiente:
(…) respecto de decretos y resoluciones u otros actos expedidos en cumplimiento de una norma constitucional, se tiene que: (i) es competente para conocer de dichos actos en cuanto constituyan norma jurídica con fuerza material xx xxx, no obstante aparezcan formalmente como actos administrativos, en virtud de una interpretación integral y sistemática de la Constitución; (ii) tratándose de normas estatutarias, la inconstitucionalidad consecuencial se ha apoyado, a más de en el
criterio material de la ley, en la omisión del trámite especial propio xx xxxxx estatutarias, o por exceder el ámbito material que la propia norma constitucional le ordena regular.
8.7. En este orden, este Tribunal estableció en su Sentencia TC/0073/12, del veintinueve (29) de noviembre de dos mil doce (2012), lo siguiente:
Aun cuando los medios invocados por la accionante son de índole constitucional, en virtud de la naturaleza del acto atacado (resolución que prescribe sobre el desarrollo de un contrato administrativo) tales alegatos corresponden ser examinados en la jurisdicción administrativa. Sobre el particular, cabría referirnos al contenido del artículo 139 de la Constitución que sujeta el control de la legalidad de los actos de la administración pública a los tribunales, lo cual debe combinarse con el artículo 165.2 del texto Constitucional, que a su vez otorga competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa para“conocer los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas, contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares (…).
8.8. Por tanto, el acto cuya inconstitucionalidad se alega no reúne los méritos necesarios para ser impugnado por vía de la acción directa de inconstitucionalidad, motivo por el cual la presente acción deviene inadmisible, toda vez que los actos atacados son actos de carácter administrativo y por tanto no están sujetos al control concentrado de constitucionalidad.
Esta decisión, firmada por los jueces del Tribunal fue adoptada por la mayoría requerida. No figuran las firmas de los magistrados Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxx
Xxxxxxx, primera sustituta; Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx, segundo sustituto; Xxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx y Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx, en razón de que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia por causas previstas en la Ley. Figura incorporado el voto salvado del magistrado Xxxxxx Xxxx Xxxxx.
Por las razones y motivos de hecho y de derecho anteriormente expuestos, el Tribunal Constitucional,
DECIDE:
PRIMERO: DECLARAR inadmisible la presente acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx contra las Resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006).
SEGUNDO: DECLARAR el presente proceso libre xx xxxxxx, de conformidad con lo establecido en el artículo 7.6 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
TERCERO: ORDENAR la comunicación de la presente sentencia, por Secretaría, a la accionante, señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, a los intervinientes Procuraduría General de la República, Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) y la Superintendencia de Pensiones (SIPEN).
CUARTO: DISPONER que la presente decisión sea publicada en el Boletín del Tribunal Constitucional.
Firmada: Xxxxxx Xxx Xxxxxxx, Juez Presidente; Xxxxxxxxxx Xxxxxx de los Xxxxxx, Xxxx; Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx, Xxxx; Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx, Xxxx; Xxxxxx Xxxx Xxxxx, Xxxx; Xxxxxx Xxxx Xxxxx, Xxxx; Xxxxxx Xxxxx Xxxxxx, Xxxx; Xxxxxx X. Xxxxx Xxxxxxx, Xxxx; Xxxxxxxxx Xxxxx, Xxxx; Xxxxx Xxxx Xxxxx Xxxx, Secretario.
VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO XXXXXX XXXX XXXXX
En el ejercicio de nuestras facultades constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 186 de la Constitución de la República y 30 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, de fecha trece (13) xx xxxxx del año dos mil once (2011), emitimos el siguiente:
VOTO SALVADO:
1. SOBRE LOS HECHOS
De conformidad con los hechos y argumentos invocados por las partes, se desprende que el conflicto se origina la presente acción directa de inconstitucionalidad fue interpuesta por la señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil catorce (2014) contra las Resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y
Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006), las cuales establecen lo siguiente:
Xxxxxxxxxx Xx. 000-00: Se aprueba el Contrato de Póliza sobre Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema previsional, de fecha 21 xx xxxx, 2008, presentado por la Comisión Especial designada mediante Xxxxxxxxxx Xx. 000-00.
Resolución 268-06: ÚNICO: Aprobar el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, anexo a la presente Resolución, a ser suscrito entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, el cual tendrá un período de vigencia de un (1) año contado a partir del primero de julio del año dos mil seis (2006).
La señora Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx pretende que se declare la inconstitucionalidad de las Resoluciones números 186-01, que aprueba el contrato de póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los Afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y 268-06, sobre el contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006), contra la cual se alega violaciones de los artículos 6, 8, 38, 39, 57, 58, y 60 de la Constitución de la República de dos mil diez (2010(, modificada y promulgada el trece (13) xx xxxxx de dos mil quince (2015).
Fundamento del Voto:
La mayoría de los Honorables Jueces que componen este tribunal constitucional, han concurrido con el voto mayoritario en la dirección de declarar inadmisible la referida acción directa, según su criterio a que no reúne los méritos necesarios para ser impugnado por vía de la acción directa de inconstitucionalidad, motivo por el cual deviene inadmisible, toda vez que los actos atacados son actos de carácter administrativo, por tanto no están sujetos a control concentrado de constitucionalidad conforme el criterio sentado en numerosas sentencias dictadas por este órgano.
Por consiguiente, nos permitimos exponer con el debido respeto a la mayoría, las razones por las que con en el presente caso, nos apartamos del citado criterio, al que nos habíamos adherido en decisiones anteriores:
A partir de la reforma constitucional del 2010, el objeto de control concentrado de constitucionalidad no se circunscribe a la conformidad de las leyes con la Carta Magna, ya que el mismo se ha ampliado para proteger y garantizar la vigencia de los derechos fundamentales.
Conforme lo previsto en el artículo 185.1 de la Constitución: “El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido;” De ahí que conjuntamente con los actos propiamente normativos (leyes, reglamentos y ordenanzas), la indicada disposición incluye, sin hacer ninguna distinción sobre sus efectos, a los decretos y resoluciones, que constituyen instrumentos en que los se exteriorizan actos administrativos.
En atención a la referida ampliación del objeto de la acción en inconstitucionalidad, el Constituyente del 2010 incorporó la condición del interés legítimo y jurídicamente protegido que debe tener el accionante, quien debe probar que es afectado por dicho acto.
Acorde con lo anterior y coincidiendo con lo expresado por Xxxxxx Xxxxxx, el sistema dominicano de control concentrado de constitucionalidad “abarca materialmente todos los actos del Estado”1; tal como sucede en Xxxxx Rica, Chile, Bolivia, Perú y Ecuador, donde la Constitución permite impugnar ante la jurisdicción constitucional especializada los actos administrativos.
Como bien señala el profesor chileno Xxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx0
El control de la juridicidad de los actos administrativos no puede omitir la Constitución como parámetro de control, porque su adecuación a esta norma es precisamente condición de su validez. Sin embargo, el sistema de control de juridicidad de los actos administrativos aplica deficientemente la Constitución, prefiriendo aplicar la ley como criterio último de validez, dado ciertos supuestos. Esta situación es causa de los siguientes efectos: i. La fuerza normativa de la Constitución es puesta en entredicho, y con ella el Estado constitucional de Derecho; ii. La protección eficaz de los derechos garantizados por la Constitución queda subordinada a la ley; iii. Las posibilidades de un control eficaz de la actividad de la Administración por parte de los órganos competentes disminuyen.
1 Xxxxx X. Xxxxxx-Xxxxxx, “El sistema de justicia constitucional en la República Dominicana y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (2011)”, En Xxxxxx Xxxxx Xxxxxx y Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx (Coords), VII Encuentro Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional (Xxxxx Xxxxxxx: Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de la Justicia-Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, 2011), 307.
2 Xxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx, “Insuficiencia del Principio de Supremacía Constitucional en el Control de Constitucionalidad de los Actos Administrativos”, Ponencia XXXVI Jornadas Chilenas De Derecho Público.
Adicionalmente a los señalamientos que anteceden, cabe destacar que este tribunal, haciendo uso de la distinción o “Distinguishing”3, ha admitido acciones directas en inconstitucionalidad contra actos de efectos particulares; tal es el caso acogido mediante la Sentencia núm. 127/13, del dos (2) xx xxxxxx de dos mil trece (2013), contra un decreto que ordenaba la expropiación de unos terrenos, el cual había sido dictado posteriormente a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de otro decreto anterior de expropiación respecto a los mismos terrenos, sin variar la esencia del acto. En consecuencia, este tribunal se pronunció en el sentido siguiente:
En definitiva, entendemos que en presencia de una acción directa de inconstitucionalidad contra un acto estatal de efectos particulares, cada vez que esté comprobado o exista la presunción grave de que ha sido producido con dolo, es decir, con el propósito deliberado de violar la Constitución, dicha acción debe ser admitida, pues esta solución, que se constituye en excepción a la jurisprudencia constitucional de que dicho recurso está reservado para los actos estatales de efectos generales, es la más adecuada en la misión de este tribunal constitucional de defender la vigencia del estado social y constitucional de derecho.
La excepción establecida por este tribunal al indicado precedente, debe ser extendida a situaciones como la de la especie en que se produce una vulneración a una exigencia constitucional. El presente caso se trata de la ejecución de un contrato tipo de una aseguradora de fondos de pensiones que, por envolver derechos fundamentales como resulta la seguridad social, debe ser regulado y
3 Facultad del juez constitucional de establecer excepciones al precedente constitucional por existir, respecto de un caso, elementos particulares que ameritan una solución diferente, sin que dicha circunstancia suponga la derogación del precedente anterior.
aprobado por el Estado, en el caso representado por el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), y ratificado por la Superintendencia de Seguros.
Los Estados de Emergencia y de Defensa, junto con el de Conmoción Interior, constituyen las modalidades de los Estados de Excepción definidos en el artículo 262 de la Constitución de la República, como aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias. La constitucionalización de los estados de excepción distingue aquellas situaciones de anormalidad que revisten una gravedad suficiente como para que no se pueda responder a ellas con los medios que el ordenamiento jurídico tiene para los casos de normalidad institucional del Estado, con el fin de salvaguardar su estabilidad y el orden público. Esto jamás podría interpretarse una eximente de responsabilidad a los poderes públicos sobre las medidas adoptadas dentro de dicho contexto, sino la consagración de un derecho de excepción constitucional, en el que las autoridades competentes pueden recurrir a medios necesarios, proporcionales y adecuados frente a graves peligros y crisis que amenacen el orden constitucional.
Las disposiciones regulatorias de los estados de excepción están delimitadas en el artículo 266 de la Constitución, las cuales transcribimos a continuación:
1) El Presidente deberá obtener la autorización del Congreso para declarar el estado de excepción correspondiente. Si no estuviese reunido el Congreso, el Presidente podrá declararlo, lo que conllevará convocatoria inmediata del mismo para que éste decida al respecto;
2) Mientras permanezca el estado de excepción, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones y el Presidente de la República le
informará de forma continua sobre las disposiciones que haya tomado y la evolución de los acontecimientos;
3) Todas las autoridades de carácter electivo mantienen sus atribuciones durante la vigencia de los estados de excepción;
4) Los estados de excepción no eximen del cumplimiento de la ley y de sus responsabilidades a las autoridades y demás servidores del Estado;
5) La declaratoria de los estados de excepción y los actos adoptados durante los mismos estarán sometidos al control constitucional;
6) En los Estados de Conmoción Interior y de Emergencia, sólo podrán suspenderse los siguientes derechos reconocidos por esta Constitución:
a) Xxxxxxxxx a prisión, según las disposiciones del artículo 40, numeral 1); b) Privación de libertad sin causa o sin las formalidades legales, según lo dispone el artículo 40, numeral 6); c) Plazos de sometimiento a la autoridad judicial o para la puesta en libertad, establecidos en el artículo 40, numeral 5); d) El traslado desde establecimientos carcelarios u otros lugares, dispuesto en el artículo 40, numeral 12); e) La presentación de detenidos, establecida en el artículo 40, numeral 11); f) Lo relativo al hábeas corpus, regulado en el artículo 71; g) La inviolabilidad del domicilio y de recintos privados, dispuesta en el artículo 44, numeral 1); h) La libertad de tránsito, dispuesta en el artículo 46; i) La libertad de expresión, en los términos dispuestos por el artículo 49; j) Las libertades de asociación y de reunión, establecidas en los artículos 47 y 48; k) La inviolabilidad de la correspondencia, establecida en el artículo 44, numeral 3).
7) Xxx pronto como hayan cesado las causas que dieron lugar al estado de excepción, el Poder Ejecutivo declarará su levantamiento. El Congreso Nacional, habiendo cesado las causas que dieron lugar al estado de excepción, dispondrá su levantamiento si el Poder Ejecutivo se negare a ello.
Tal como lo prevé el artículo 266.5, precedentemente transcrito, la declaratoria de los estados de excepción y los actos adoptados durante los mismos estarán sometidos al control constitucional. Y es que ante estas situaciones de excepción se quiebra el orden jurídico constituido, obligando a los poderes públicos a superar las fronteras del derecho aplicable ordinariamente. De ahí que la consagración constitucional de esas situaciones de excepción busca el equilibrio de los poderes constituidos, el principio de necesidad y de proporcionalidad entre las medidas adoptadas y las finalidades perseguidas.
De lo anterior se desprende que la declaratoria de inadmisibilidad de la presente acción directa de inconstitucionalidad opera en sentido inverso al mandato constitucional.
Posible solución procesal
En atención a las consideraciones antes expuestas y cumpliendo con nuestra misión de defender la vigencia del estado social y democrático de derecho, entendemos y reiteramos nuestra continua posición ante este tipo de decisiones, que este tribunal debió admitir y acoger la presente acción directa en inconstitucionalidad contra contra las Resoluciones números 186-01, que aprueba el Contrato de Póliza sobre la Discapacidad y Sobrevivencia para los afiliados al Sistema Previsional, del veinticuatro (24) xx xxxx de dos mil ocho (2008); y, 268-06, sobre el Contrato de Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo del Sistema de Pensiones, a ser suscritos entre las
Administradoras de Fondos de Pensiones y las Compañías de Seguros, del primero (1ro) xx xxxxxx de dos mil seis (2006).
Firmado: Xxxxxx Xxxx Xxxxx, Juez
La presente sentencia es dada y firmada por los señores jueces del Tribunal Constitucional que anteceden, en la sesión del Pleno celebrada el día, mes y año anteriormente expresados, y publicada por mí, secretario del Tribunal Constitucional, que certifico.