SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Controladoria Geral da União

RELATÓRIO Nº 201604667

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?

Auditoria de acompanhamento da gestão do BNB, que teve por objetivo a verificação do projeto de implantação de solução tecnológica baseada em ERP (Enterprise Resource Planning) para o BNB, sendo examinado o Contrato 2013/129, firmado com a Indra Brasil Soluções e Serviços Tecnológico S/A, no valor inicial de R$ 48.950.000,00, seu processo de licitação e distrato,

acrescentando-se ainda a análise das ações de gestão voltadas a propiciar a continuidade do

desenvolvimento da solução adquirida.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

O significativo valor do Contrato 2013/129 e a propagada importância do sistema ERP/SAP para a melhoria da eficiência nas atividades de BackOffice do BNB, conjugados com informações de que a execução do Projeto se encontrava paralisada pelo distrato amigável entre as partes.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?

Falhas graves na gestão do Contrato 2013/129 geraram desperdício de R$ 11.047.746,25, que pode chegar a R$ 21.290.190,38, caso não se implante o ERP/SAP, fruto da decisão errônea de adquirir todas as licenças de implantação logo no começo de cada etapa prevista no contrato, sob a expectativa muito arriscada de que o sistema estaria implementado no curto prazo de 24 meses, o que não se consumou.

Ademais, deficiência no acompanhamento da execução e falha na condução de pleitos de reequilíbrio econômico- financeiro do contrato culminaram no distrato amigável indevido, levando à opinião de que o Contrato 2013/129 foi marcado por um jogo de planilha ou assemelhado.

Recomendou-se apurar a responsabilidade dos causadores do ato antieconômico; suspensão do pagamento dos serviços de manutenção e suporte de licenças, com retorno só quando houver a efetiva necessidade, a partir de novo plano de implantação da solução a ser contratada; e reavaliação do processo de aquisições de bens e serviços, sobretudo no planejamento das licitações.

Unidade Auditada: BANCO DO NORDESTE DO BRASIL S/A Município - UF: Fortaleza - CE

Relatório nº: 201604667

UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO

ESTADO DO CEARÁ

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Senhor Superintendente da CGU-Regional/CE,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201604667, apresentam- se os resultados dos exames de auditoria realizados na gestão da execução do Contrato No 2013/129, firmado entre o Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) e a empresa INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S.A., CNPJ No 01.645.738/0001-79, em 24 de junho de 2013, no valor inicial de R$ 48.950.000,00, para implantação de um sistema ERP (Enterprise Resource Planning) na instituição financeira.

I – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 18 de janeiro a 02 de março de 2017, no Centro Administrativo Presidente Xxxxxxx Xxxxxx, sede administrativa do BNB, tendo por objeto de análise a licitação e contratação dos serviços de implantação de um sistema ERP (Enterprise Resource Planning) na instituição financeira.

A ação de controle centrou-se, sobretudo, no Projeto Estratégico Sistema Integrado de Gestão Empresarial – Projeto Conexão, que foi criado pela Diretoria Executiva do BNB para coordenar a aquisição e implantação da referida solução tecnológica.

Como será detalhado ao longo do Relatório, o Banco formalizou o Contrato Nº 2013/129 com a INDRA Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S.A. em 24 de junho de 2013, no valor de R$ 48.950.000,00, para o fornecimento da solução em comento, mas sua execução não atendeu às expectativas do cronograma, de maneira que, após sucessivos replanejamentos, houve a rescisão contratual amigável em 1º de dezembro de 2016, ficando paralisado o processo de implantação.

O Projeto Conexão foi encerrado em 31 de janeiro de 2017 e substituído no dia seguinte pelo Projeto Sinergia, no momento em que o Banco avalia uma nova contratação para execução dos serviços remanescentes.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de análise

documental, consultas a sistemas corporativos, realização de entrevistas e inspeções. Nenhuma restrição foi imposta aos exames.

O escopo da auditoria foi formado pelo exame (i) da legalidade do processo licitatório,

(ii) da adequação dos atos de gestão praticados pelos agentes do Banco incumbidos de acompanhar e fiscalizar a execução do contrato em comento, bem como de proceder sua rescisão amigável, além (iii) dos procedimentos preliminares adotados para a continuidade da implantação da solução ERP no Banco do Nordeste.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.1 PROCESSOS LICITATÓRIOS

1.1.1 FORMALIZAÇÃO LEGAL

1.1.1.1 INFORMAÇÃO

Informações sobre o Processo Licitatório Fato

O BNB criou o Projeto Conexão mediante a PAA 2012/588-054, aprovada pela Diretoria Executiva em 03 de maio de 2012, para fornecer apoio à gestão do Banco na operacionalização e controle dos processos administrativos com a implantação de um sistema integrado de gestão empresarial baseado em solução ERP (Enterprise Resource Planning).

Um sistema ERP tem por principal objetivo integrar vários processos administrativos de uma organização, além de buscar viabilizar um planejamento operacional transparente e estruturado, simplificar a integração das soluções implementadas, reduzir a complexidade do ambiente tecnológico, melhorar a qualidade da informação, reduzir o retrabalho e as inconsistências e aprimorar os mecanismos de gestão e controle interno.

A Proposta de Licitação PLC 2012/1414 foi aprovada pela Diretoria Executiva em 06 de março de 2013. Na justificativa para a licitação são apresentadas as vantagens qualitativas esperadas com a aquisição de sistema ERP. Além disso, há menção a estudos conduzidos pelo Projeto Conexão, os quais estimariam a economia de R$ 9.543 mil ao ano e já previam o custo de R$ 49.000 mil para a implantação, o que implicaria num “payback” de 5,1 anos.

A justificativa apresentada na PLC elenca a expectativa de uma gama significativa de vantagens advindas com a solução. Para justificar financeiramente a aquisição, o Banco realizou estimativa do custo utilizando-se de RFP (Request for proposal), tendo sido obtidas propostas de seis fornecedores com custos que variaram de R$ 49.562 mil a R$

163.557 mil, sendo arredondado para menor o valor estimado, o qual apresentou-se como R$ 49.000 mil, em virtude da expectativa pela diminuição do menor preço indicado.

A experiência do BNDES foi citada como exemplo de solução análoga à pretendida, na qual foi adquirido sistema ERP pelo valor de R$ 54.171 mil, com homologação publicada no DOU, de 09 de julho de 2009.

A PLC definiu o escopo da solução a ser adquirida, o qual contempla os macroprocessos de Contabilidade, Gestão de Serviços de Logística e de Patrimônio, Gestão de Pessoas, Planejamento Empresarial, Controladoria, Controles Internos. O escopo está em sintonia com o Planejamento Estratégico de TI 2013-2016, indo ao encontro do objetivo “Dotar o Banco de tecnologia da informação e comunicação competitiva”.

Apresenta-se como importante motivador para a implantação de sistema ERP a previsão de substituição de 20 sistemas informatizados do Banco, todos da área de back office, ou seja, não integrantes das áreas negociais da instituição financeira.

A modalidade de licitação escolhida foi o Pregão Eletrônico, considerando-se o art. 20 da IN SLTI/MP nº 04, de 12 de novembro de 2010, que dispõe sobre o processo de contratação de soluções de tecnologia da informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder Executivo Federal, com critério de julgamento de menor preço global.

O prazo de vigência do contrato foi de 48 meses. Estão anexados à PLC: o Parecer de Orientação Contábil nº 2012/622-69, de 07 de novembro de 2012; Parecer da empresa de consultoria Gartner, de 19 de dezembro de 2012, sobre estimativa de vida útil para a Solução Integrada de Gestão Empresarial; Parecer da empresa de consultoria Gartner, de 05 de dezembro de 2012, sobre a exigência de o fornecedor ser solidário ao implementador.

A PLC aponta, na seção intitulada Análise de Riscos, os altos riscos de insucesso, notadamente quando dirigentes da empresa não atribuem à solução sua natureza estratégica e a organização deixa de proporcionar os recursos e condições essenciais ao empreendimento ao longo de todas as etapas.

Contudo, em seguida, subestima a grande criticidade daquele risco, deixando de analisá- lo propriamente. Ao invés de fazê-lo, apresenta unicamente a assertiva de que a solução ERP é uma das 20 ações estratégicas do BNB definidas em 2012, e supõe que essa condição, por si só, minimizaria consideravelmente o risco de insucesso da empreitada.

Impende ressaltar que a ausência de proporcionar recursos e condições essenciais ao empreendimento materializou-se e foi elemento de fundamental relevância para o atraso do Projeto Conexão e seu consequente insucesso, como se mostra ao longo deste Relatório de Auditoria. O BNB não conseguiu mitigar tal risco, o qual foi subestimado desde sua origem, na PLC.

A fase de lances do Pregão Eletrônico No 015/2013 iniciou-se em 27 de março de 2013, sagrando-se vencedora dessa fase a Politec Tecnologia da Informação S.A., inscrita no CNPJ sob o no 01.645.738/0001-79, por ter apresentado proposta com o menor preço global, R$ 49.900 mil, o qual foi reduzido para R$ 48.950 mil, após negociação.

Habilitada a referida empresa, o objeto foi adjudicado para a Politec com o valor negociado de R$ 48.950 mil. A homologação do certame deu-se em 10 de junho de 2013.

Cumpre esclarecer que a empresa Politec Tecnologia da Informação S.A. teve sua razão social alterada para Indra Brasil S.A., conforme comunicação de alteração de razão social e operações societárias fornecida pela empresa.

Destarte, o Contrato 2013/129 foi assinado em 24 de junho de 2013 com a empresa Indra Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S.A., CNPJ No 01.645.738/0001-79, sendo responsável pelo faturamento dos serviços realizados a filial Indra Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S.A., inscrita no CNPJ sob o no 01.645.738/0017-36. Os trabalhos para fornecimento da solução baseada no software SAP foram iniciados em julho do mesmo ano.

O objeto do Contrato 2013/129 é composto de 5 itens, assim sintetizados: (1) Fornecimento e cessão de direito de uso definitivo, não exclusivo, visando suportar os macroprocessos relacionados – licenças SAP; (2) Serviços de desenvolvimento da solução, incluindo planejamento, parametrização, customização, testes, integração com legados, migração de dados dos sistemas do Banco e operação assistida por 90 dias; (3) Serviços de treinamento; (4) Serviços de suporte e manutenção das licenças SAP adquiridas; (5) Serviços de suporte técnico da solução desenvolvida pelo prazo de 14 meses a contar da aceitação definitiva.

A execução do objeto foi dividida em duas etapas, chamadas de “ondas”, cada uma determinando os macroprocessos a serem desenvolvidos, conforme segue:

(I) Primeira onda - Contabilidade Bancária; Gestão de Serviços de Logística e Patrimônio (processos: Aquisição de Bens, Materiais e Serviços; Contas a Pagar; Gestão de Contratos; Gestão do Patrimônio; Manutenção; Controle de Estoque; Entidades Externas); Controladoria (processos: Planejamento Orçamentário; Controle Orçamentário); Gestão de Controles Internos e Compliance;

(II) Segunda onda - Gestão de Pessoas (processos: Concurso Público; Folha de Pagamento; Benefícios; Ponto Eletrônico; Suprimento e Movimentação de Pessoal; Viagem Corporativa; Medicina e Segurança do Trabalho; Controle Disciplinar e Recursos Administrativos); Planejamento Empresarial (processos: Planejamento Estratégico e Operacional; Gestão de Projetos); Controladoria (processo: Contabilidade Gerencial).

A quantidade de licenças SAP foi especificada considerando a necessidade do Banco após a implementação da solução tecnológica, de acordo com os processos implantados, da seguinte forma:

Quadro: Quantidade de Licenças por Processo e Tipo de Usuário SAP

Macroprocesso	Portal	Ope- racio- nal	Admi- nistra- dor	Total
Contabilidade: a. Contabilidade Bancária	1.688	14	18	1.720
Gestão de Serviços de Logística e de Patrimônio:	1.900	-	-	1900
a. Aquisição de Bens, Materiais e Serviços	-	17	1	18
b. Contas a Pagar	-	100	1	101
c. Gestão de Contratos	-	15	1	16
d. Gestão do Patrimônio	-	10	1	11
e. Manutenção	-	7	1	8

f. Controle de Estoque g. Entidades Externas	- -	12 4	1 1	13 5
Gestão de Pessoas: a. Concurso Público b. Folha de Pagamento c. Benefícios d. Ponto Eletrônico e. Suprimento e Movimentação de Pessoal f. Viagem Corporativa g. Medicina e Segurança do Trabalho h. Controle Disciplinar e Recursos Administrativos	7.850	40	10	7.900
Planejamento Empresarial: a. Planejamento Estratégico e Operacional b. Gestão de Projetos	1.262 125	7 3	3 1	1.272 129
Controladoria: a. Contabilidade Gerencial b. Planejamento Orçamentário c. Controle Orçamentário	64 1.000 128	10 - -	4 5 5	78 1.005 133
Controles Internos: a. Gestão de Controles Internos e Compliance	1.300	140	6	1.446

1.1.1.2 CONSTATAÇÃO

Falhas gerenciais no tratamento das demandas de reequilíbrio econômico- financeiro do Contrato 2013/129.

Fato

Em 25 de fevereiro de 2015, por meio do expediente Ref. XXXXX SSFF- BNBSAP02/2016, a empresa XXXXX pediu acréscimo de R$ 4.582.882,52 pelo desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº 2013/126, que, segundo a mesma, foi ocasionado pelos ajustes realizados com a prorrogação de prazo da 1ª Onda (conjunto de produtos a serem entregues), ocorrida em agosto de 2014, bem como por alterações qualitativas, entendidas pela empresa como passíveis de mudança no escopo inicial contratado. Esse acréscimo elevaria o valor total do contrato para R$ 55.533.801,61, já considerando os reajustes pelo IPCA, restando um montante de R$ 38.446.686,73 a pagar, tendo em vista que o BNB já havia pago à empresa R$ 17.087,114,88 a título de licenças, suporte e serviços.

Em 21 de julho de 2016, por meio do expediente Ref. INDRA SSFF-BNBSAP03/2016, a empresa apresentou novo pedido de reequilíbrio econômico-financeiro, agora no valor de R$ 98.000.215,18, "em função dos impactos no cronograma decorrente de uma série de fatos alheios a responsabilidade da Xxxxx, dentre eles os resultantes da necessidade de sincronismo de cronogramas com as adequações necessárias nos sistemas legados do BNB, [...], os impactos resultantes das adequações técnicas [...]."

No mesmo expediente, a empresa colocou como alternativa a rescisão do contrato, que, segundo a XXXXX, seria vantajosa para a administração com base no art. 79, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, em vista dos impactos causados no cronograma inicialmente previsto e no custo de recomposição das condições comercias estabelecidas.

A XXXXX, inclusive, explicitou que a conveniência da rescisão para o BNB também se evidenciava diante das vigentes dificuldades apresentadas pelo Banco na aprovação dos processos mapeados (BBP) para o Macroprocesso de Gestão de Pessoas. A falta de definição, pela contratante, desses processos estabelecia ainda um cenário de incertezas que poderia ensejar novo pedido de reequilíbrio econômico-financeiro, quando, enfim, fosse definido.

Por fim, a empresa solicitou que o Banco se posicionasse acerca da solicitação do termo aditivo encaminhado por intermédio do expediente INDRA SSFF-BNBSAP02/2016, de

25 de fevereiro de 2015, e para a demanda em comento (Ref. XXXXX SSFF- BNBSAP03/2016) no prazo de 15 dias, inclusive quanto a rescisão amigável contratual.

Em 21 de setembro de 2016, por meio do expediente XXXXX XXXX-BNBSAP06/2016, a XXXXX encaminhou nova notificação ao Banco, em que solicita uma resposta com relação as suas demandas anteriores formuladas pelos expedientes INDRA SSFF- BNBSAP02/2016 e XXXXX SSFF-BNBSAP03/2016.

Até então, não havia posicionamento específico do Banco para cada pedido da XXXXX. Contudo, o Banco viria a se manifestar sobre o pedido de rescisão em 31 de outubro de 2016, por meio do expediente ref.445/015, informando que instauraria internamente processo administrativo para a análise dessa demanda. Com relação aos pedidos de reequilíbrio contratual, no mesmo expediente o Banco informa que:

" [...] após o recebimento das notificações INDRA SSFF-BNBSAP02/2016 e INDRA SSFF-BNBSAP03/2016, as áreas técnicas deste Banco e dessa empresa reuniram-se em diversas ocasiões para discutir tecnicamente a administração do Contrato 2013/129, com conclusões assentadas sobre os pleitos nelas apresentados que não mais justificavam nossa resposta, como a improcedência do pedido de reequilíbrio contratual. [...].”

Ainda sobre o assunto, o Banco informou à equipe de auditoria, por meio do Ofício 2017/445-011, de 03 de março de 2017, oriundo da Diretoria de Administração, que:

“Os pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro feitos pela Indra sempre foram discutidos em comitês do Projeto (conforme Anexos I, II, III) e em reuniões específicas sobre o assunto envolvendo a Diretoria das duas empresas. Entretanto, o direcionamento em reuniões internas do Banco foi o de evitar posicionamento formal sobre esses pedidos, no intuito de se minimizar o risco das respostas do Banco serem utilizadas em seu desfavor, no caso de eventuais processos futuros.

A exceção a esse posicionamento se deu em relação ao pedido de rescisão feito pela Xxxxx, em 26/10/2016, por meio do expediente XXXXX SSFF-BNBSAP07/2016, respondido pelo Banco por meio da correspondência 445/015, de 31/10/2016, por considerar esgotadas as negociações acerca do assunto. Nessa correspondência, o Banco justificou não ter dado resposta formal aos pedidos anteriores: “informamos também que após o recebimento das notificações INDRA SSFF-BNBSAP02/2016 e INDRA SSFF-BNBSAP03/2016, as áreas técnicas deste Banco e dessa empresa

reuniram-se em diversas ocasiões para discutir tecnicamente a administração do Contrato 2013/129, com conclusões assentadas sobre os pleitos nelas apresentados que não mais justificavam nossa resposta, como a improcedência do pedido de reequilíbrio contratual.”

As três atas do Comitê Diretivo do Projeto trataram, entre outros temas, do pedido de realinhamento, porém, apenas na ata de 26/07/2016 se encontra algum posicionamento mais direto do Banco sobre o assunto. Consta nesta última ata que a demanda da Xxxxx estava em andamento e necessitava de parecer da área jurídica e da aprovação formal dos comitês superiores e da Diretoria Executiva da Instituição. Ressalta-se que não há nas referidas atas qualquer posicionamento técnico sobre o pedido.

Não foram explicitados os fatores que motivaram o Banco a evitar posicionamento formal sobre os pedidos da contratada, quando deveria fazê-lo com fulcro no caput do art. 65 da Lei nº 8.666/1993. Saliente-se que a situação se mostra ainda menos transparente e estranha quando o Banco afirma que havia o intuito de se minimizar o risco de as respostas do BNB serem utilizadas em seu desfavor, no caso de eventuais processos futuros.

Em uma análise imediata, esses fatores não explicitados pelo Banco estão consignados no documento “Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129”, item 3 – A Implantação - Dificuldades Supervenientes, o qual foi elaborado pela comissão interna formada para apurar o pedido de rescisão do referido contrato, transcrito a seguir:

“[...] é oportuno realçar as dificuldades e limitações do Banco para suprimento de recursos humanos ao Projeto. A alocação tardia de usuários-chave e em quantidade incompatível com o elevado e complexo esforço exigido pelo Projeto também contribuíram sobremaneira para o retardo de muitas atividades. Os redesenhos dos processos do Banco, assumindo como premissa a máxima adequação às melhores práticas de mercado disponibilizadas pela solução, também exigiram da equipe do Projeto grande esforço de análise para viabilizar a definição dos processos futuros adequados à realidade do Banco. [...]”

O fato é que a manifestação do Banco não foi adequadamente esclarecedora. Independentemente de situações complicadoras ou adversas que porventura vinham sendo verificadas na execução do Contrato 2013/129, o BNB, por meio da área responsável pela gestão de contratos administrativos da instituição, deveria ter formalizado em tempo hábil respostas técnicas específicas para cada pedido de realinhamento feito pela INDRA.

Logicamente, também é fato que o pedido de rescisão amigável apresentado pela Xxxxx e a intempestividade da sua análise pelo Banco realmente inviabilizaram qualquer medida de reequilíbrio econômico-financeiro da avença em comento após 26 de outubro de 2016.

Pelo exposto, mesmo considerando as limitações das informações apresentadas pelo BNB, é possível concluir que houve falhas gerenciais na condução do tratamento das demandas de realinhamento contratual, falhas essas que não podem ser atenuadas por

disfunções operacionais provocadas pelo Banco, ao não disponibilizar recursos humanos no tempo e na quantidade necessária para o Projeto.

Não poderiam os gestores do Banco deixar o Projeto chegar a uma situação na qual a Instituição teve que evitar se posicionar formalmente sobre os pedidos de realinhamento feitos pela contratada, no intuito de minimizar o risco de as respostas serem utilizadas em seu desfavor, no caso de eventuais processos futuros.

Causa

Falha no planejamento da licitação, ao estabelecer um cronograma de implantação da solução tecnológica excessivamente otimista, não avaliando de maneira adequada os riscos envolvidos nessa definição, considerando o caráter inovador da ferramenta contratada, o porte e abrangência da intervenção no Banco, com substituição de todos os sistemas de back office da instituição financeira.

Riscos esses com elevada probabilidade de ocorrência e repercussões bastante negativas para a economicidade do contrato, na forme de pedidos de reequilíbrio econômico- financeiro, como é o caso da situação discutida neste achado, e de assunção de despesas desnecessárias (antieconômicas), como foi a aquisição total das licenças de instalação e pagamento dos serviços de manutenção e atualização dessas licenças, tratada em outro achado.

Além disso, uma falha evidente no acompanhamento e fiscalização da execução do contrato, que acarretou na falta de convicção de quem deu causa para o insucesso na execução do contrato, refletida no gerenciamento inadequado dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro da empresa contratada e aplicação de sanções contratuais.

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Manifestação da Unidade Examinada

A Gerência do Projeto Sinergia do Banco apresentou por meio do Ofício 2017/449-002, de 24/04/2017, encaminhado pelo Ofício Diret-2017/030, de 24/04/2017, da Diretoria de Planejamento do Banco e da Diretoria de Administração, as seguintes manifestações, editadas com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las nos termos do disposto no Manual de Relatoria da SFC/CGU:

“[...] A respeito da manifestação dessa Auditoria sobre o assunto, esclarecemos que os pedidos de reequilíbrio acima citados eram analisados pela equipe técnica do Projeto (email: Projeto Conexão Status Atual da Análise do Aditivo - Análise da Equipe Indra, email: RES: Projeto Conexão Status Atual da Análise do Aditivo - Análise da Equipe Indra, Anexo VII e Anexo VIII), embora houvesse dificuldades de mensuração segura do quantitativo em unidades de tempo e de valor referente ao atraso atribuído à responsabilidade de cada uma das partes.

A evolução das atividades eram medidas semanalmente e produzidos relatórios bastante detalhados, intitulados “Status Report”, que eram discutidos pelos gestores e líderes de

frentes funcionais e técnicas, com vistas ao estabelecimento de ações mitigadoras dos atrasos diagnosticados e repasse aos comitês diretivo e executivo do Projeto. Entretanto, mensurar, por exemplo, o quanto o atraso na resposta de uma área de negócio sobre determinada atividade desenvolvida por uma das frentes funcionais acarretou em postergação do prazo de implantação da respectiva onda e, além disto, traduzir esse quantitativo em valores que poderiam ser ressarcidos à Xxxxx não era, certamente, uma tarefa pouco complexa, embora possível de ser realizada, adotando-se algum critério.

Nesse sentido, o maior receio da equipe do Projeto era com a subjetividade dos parâmetros utilizados, passíveis de questionamentos pela inexistência desses fatores de medida estabelecidos no contrato 2013/129.

Por outro lado, na documentação já disponibilizada para essa Auditoria, constam diversos fatores que contribuíram para os atrasos, com responsabilidade concorrente, razão pela qual o Banco sempre admitiu nas citadas reuniões analisar os pedidos feitos pela Xxxxx, embora não houvesse convicção de que o reequilíbrio deveria ser concedido. Portanto, não parecia adequado para o Banco efetuar ainda resposta formal ao primeiro pedido de reequilíbrio, até mesmo porque a própria Xxxxx já sinalizava que faria novo pedido, com valores majorados.

Diante de tudo isto, depois de receber o segundo pedido de reequilíbrio econômico- financeiro da Xxxxx, o Banco decidiu pela busca de mais informações para a tomada de decisão, por meio de reunião em 26/08/2016 com a gestão do projeto de implantação do SAP no TCU, em Brasília, que tinha também a Xxxxx como empresa implementadora. Participaram dessa reunião, por parte do Banco, a então Diretora de Administração, o Superintendente de Recursos Logísticos, o gestor do Projeto Conexão e um advogado.

No período que se seguiu, houve por duas vezes troca no comando da Diretoria de Administração, à qual se vincula este projeto, culminando com a chegada do atual diretor, H.M., que, ao tomar conhecimento de todo esse histórico e do resultado da reunião com o TCU, comunicou verbalmente aos representantes da Xxxxx a decisão do Banco pela não concordância com os pedidos de reequilíbrio. Incontinenti, na mesma reunião, a Xxxxx posicionou-se pela rescisão contratual, o que fez formalmente em seguida, com resposta também formal dada pelo Banco.

Ante o exposto, reiteramos o entendimento de que não houve em nenhum momento inércia da gestão do projeto em relação aos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro feitos pela Xxxxx, tampouco falha gerencial na condução das demandas de realinhamento contratual. Em verdade, o direcionamento seguido pela gestão do projeto foi de conduzir essa questão observando os princípios da legalidade e da eficiência na administração pública, sempre buscando a não exposição do Banco a riscos desnecessários.

Impende salientar que durante o processo final de negociação com a Xxxxx, desde a sinalização de que o Banco não concederia o realinhamento, passando pelas tratativas da possibilidade de entrega de parte do escopo, até a decisão acerca da rescisão, esta Instituição esteve sempre vigilante ao possível pedido de indenização ou demanda

judicial por parte da Xxxxx. Por esse motivo, como parte da negociação, exigiu a aposição de uma cláusula no termo de distrato, capaz de afastar eventuais danos financeiros, conforme se segue:

CLÁUSULA QUARTA – DO DISTRATO E DA QUITAÇÃO

Uma vez quitado o valor estabelecido na Cláusula Terceira do presente Termo de Rescisão, as partes exoneram-se de qualquer reclamação futura decorrente do Contrato e da presente rescisão contratual, nas esferas cíveis, administrativas e criminais, do que se dão, mutuamente, plena, geral e irrevogável quitação, em nada mais tendo a reclamar em juízo ou fora dele.

[...]".

Análise do Controle Interno

O Anexo VII, referenciado na manifestação da Entidade, mostra planilhas de dados referentes à variação anual dos reforços (horas), aos preços médios da hora dos serviços de mesma natureza no BNDES e Banco Central e traz um quadro comparativo entre o planejamento inicial do Projeto Conexão e o seu replanejamento, que foi implementado a partir de novembro de 2014.

Pelo que se pode observar no quadro comparativo de esforços (horas), há uma diferença significativa entre as horas do planejamento inicial e o replanejamento, algo em torno de 383.968 horas (passaram de 130.940 para 514.908), levando a concluir que o planejamento da licitação foi consideravelmente inconsistente quanto aos esforços necessários para a implantação do SAP no Banco, conforme foi abordado no achado de auditoria que tratou de ato de gestão antieconômico em razão da aquisição desnecessária e precipitada do total de licenças de instalação e consequente deflagração da despesa com serviços de manutenção e atualização dessas licenças.

O Anexo VIII (cujas citações extraídas dele serão editadas com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las nos termos do disposto no Manual de Relatoria da SFC/CGU) consiste em uma planilha contendo observações dos empregados do Banco K.e J. com sobre alguns tópicos pedido de reequilíbrio, tais como especificados nos quadros a seguir:

Considerações K.- reunião com S. em 11/08/16 (e-mail enviado ao B.)

1. Não considerar horas adicionais para o período de Junho/2013 e Julho/2014 referente aos 13 meses previstos em Edital para implantação da Onda 1.

2. Rever a quantidade de horas apontadas para desenvolvimento de fábrica ABAP e BI, pois não temos como validar a quantidade de pessoas e volumetria de horas de forma consolidada.

3. Rever o valor da hora para desenvolvimento na fábrica ABAP e BI, pois hora de fábrica deve ser menor que hora de consultoria.

4. Não deve ser considerados os dias de flyback. Acordamos que por mês devem ser diminuídos dois dias úteis para todos os consultores.

5. Devem ser descontados os dias de férias e licenças de todos os consultores.

Anotações J. - reunião com S. em 11/08/16

Utilizou como base de cálculo horas de todos os profissionais que participaram do Projeto em algum momento

Base de cálculo : até maio/2016 - retirada do sistema, a partir de jun/16 - estimativa projetada

Considerou para 2013 e 2014 horas a mais na fábrica de SW - Utilizou valor médio de hora de R$ 248,00 mesmo profissionais atuando remoto

Os profissionais identificados com "Geral" são de atuação cross

Considerou mudança de complexidade de alguns processos de Onda 2, apesar de não ter sido realizada avaliação por funcionais do Banco

Causas da Onda 2 foram mais gerais (alocação e recursos e validação de processos de HCM), não tendo sido realizada análise detalhada. Considerou o alto volume de GAP´s da Onda 2.

Apenas as causas do Banco foram consideradas

As horas de fábrica e BI são de análise subjetiva - parte remota

Entrega 4 - considerou 47% do esforço em horas para rateio dos esforços de frente cross

Além disso, foram apresentados dois emails, conforme seguem: Email de 16/08/2016.

“Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”

"Conforme conversamos, segue a lista com análise de pessoas que entendemos que devem ser reavaliados pela Indra, pois existem casos em que não reconhecemos como membros da equipe do Projeto do Banco e outros que não temos como validar o volume de horas apontado como é o caso de Diretores e recursos de fábrica.

Informo que, até o momento, o S. ainda não encaminhou uma nova versão com os ajustes que solicitei na sexta.

A J. deve realizar verificação da equipe da Onda 2 também. Em seguida, podemos encaminhar uma versão consolidada para a Indra reanalisar."

Email de 17/08/2016.

“Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”

"Foram feitos outros pedidos.

Os pedidos relacionados as pessoas que eu marquei no anexo eu fiquei de encaminhar posteriormente.

Os pedidos solicitados na última quinta e sexta foram:

1. Não considerar horas adicionais para o período de Junho/2013 e Julho/2014 referente aos 13 meses previstos em Edital para implantação da Onda 1.

2. Rever a quantidade de horas apontadas para desenvolvimento de fábrica ABAP e BI, pois não temos como validar a quantidade de pessoas e volumetria de horas de forma consolidada.

3. Rever o valor da hora para desenvolvimento na fábrica ABAP e BI, pois hora de fábrica deve ser menor que hora de consultoria.

4. Não devem ser considerados os dias de flyback. Acordamos que por mês devem ser diminuídos dois dias úteis para todos os consultores.

Devem ser descontados os dias de férias e licenças de todos os consultores"

Vale salientar que não há referência que as anotações dos quadros acima e as informações dos e-mails tenham sido fundamentadas (ou extraídas) a partir dos relatórios "Status Report", que o Banco informa utilizar como instrumento de registro e análise das atividades do projeto.

Essas anotações em planilha e em e-mails não consistem em uma análise técnica e formal sobre o pedido de realinhamento, pois não consta método de análise do pedido e uma posição do Banco sobre a consistência técnica e a viabilidade da demanda da empresa.

Aliás, considerando o quadro comparativo entre o planejado e o replanejamento do cronograma de implantação do ERP/SAP os números mostram situações bastante incomuns, principalmente pelo fato de uma empresa privada aceitar um replanejamento contratual que aumenta as horas de esforços dedicados ao projeto em mais de 3 vezes sem ter um compromisso expresso dos gestores do Banco quanto à possibilidade de um reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Ressalta-se que os dados ora apresentados mostram a discrepante falha no planejamento da licitação para a execução dos serviços de implantação, no que tange aos esforços necessários.

Quanto à subjetividade dos parâmetros utilizados pela INDRA na sua demanda, essa informação deveria ter sido parte de uma resposta formal à empresa, inclusive solicitando que o pedido fosse revisado para se adequar aos fatores de medida estabelecidos no Contrato 2013/129. Isso mostra mais uma falha na condução do processo de avaliação do pedido de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Avaliando a cronologia dos pedidos e os documentos apresentados pelo Banco (anexos VII e VIII e os dois e-mails), que datam de agosto de 2016, logo após segundo pedido, que foi de 21 de julho de 2016, pode se inferir que não há atos de gestão suportados por qualquer documento de análise com relação ao primeiro pedido, que data de 25 de fevereiro de 2015.

Por fim, as evidências ora apresentadas reforçam o posicionamento que foram cometidas falhas no gerenciamento das demandas de reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato 2013/129 feitas pela INDRA, inclusive permite discriminá-las quanto à sua natureza: morosidade; falta de métrica adequada para o acompanhamento e fiscalização da execução do contrato; ausência de gestão formal junto ao demandante para esclarecimentos e adequação dos pedidos de reequilíbrio, quanto à unidade de medida dos esforços, à luz do Contrato nº 2013/129.

Além disso, não se pode perder de vista a existência de falhas significativas no planejamento da licitação, que ensejaram um replanejamento do cronograma de implantação da solução tecnológica contratada em que os esforços medidos em horas sofreram acréscimo considerável, a ponto de repercutir em pedidos de reequilíbrios econômico-financeiro com valores bastantes superiores aos contratados.

.

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade dos agentes no que tange às falhas gerenciais no tratamento das demandas de reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato 2103/129.

Recomendação 2: Reavaliar o processo de aquisições de bens e serviços, principalmente no que tange ao planejamento das licitações, no sentido de evitar problemas quanto às especificações/quantitativos do objeto e ao cronograma de execução dos serviços a serem contratados.

1.1.1.3 CONSTATAÇÃO

Antecipação no pagamento das licenças SAP acarreta despesa desnecessária para o Banco no valor estimado de R$ 21.290.190,38.

Fato

Os serviços contratados à INDRA incluem, no item I da Cláusula Terceira do Contrato 2013/129, o fornecimento de licenças SAP dos tipos Portal, Operacional, Administrador, e Usuários de TI, sendo ali estabelecidas as quantidades necessárias por cada macroprocesso a ser implantado.

Estão também previstos, no item IV da referida Cláusula, os serviços de suporte técnico e de manutenção de licença, incluindo liberação de atualizações e correções de defeitos do produto.

Não está especificado na descrição dos serviços o período a ser contemplado pelo suporte técnico e manutenção das licenças. Entretanto, ele é contratado a partir da aquisição das licenças e, via de consequência, o ato de aquisição das licenças acarretará o início da despesa com os serviços de suporte.

No intuito de proteger o Banco de despesa desnecessária com o item suporte às licenças, o contrato dispõe, na Cláusula Sétima, que o pagamento deste item será realizado de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução, e o pagamento das parcelas subsequentes será efetuado 12 (doze) meses após o pagamento da parcela anterior.

A inteligência desse dispositivo contratual está no fato de que as aquisições de licenças somente serão realizadas no momento em que se fizerem necessárias, i.e., venham a ser utilizadas. Entende-se que este momento é a entrada em produção do processo implementado, haja vista que é nesse momento que o módulo será disponibilizado para uso.

A aquisição em momento anterior depõe contra as boas práticas do mercado, como também os princípios da eficiência e economicidade na Administração, pela incorporação da despesa com suporte, a qual é desnecessária, posto que as licenças não estão em utilização.

Nesse sentido, o Gestor do Projeto Conexão consultou a empresa de consultoria Gartner sobre a prática de mercado. Na ocasião, essa empresa informou que o pagamento das licenças relativas a uma onda ocorre no seu início, todavia, se a onda possuir um tempo considerável, é preferível pagar as licenças de teste e de desenvolvimento no início da onda e, posteriormente, a contratante compraria as licenças que forem necessárias para executar a solução, tendo em vista que os serviços de suporte e manutenção das licenças é cobrado antes de as licenças estarem em uso.

A despeito do que foi aqui exposto, o Banco optou por pagar a totalidade das licenças referentes à primeira etapa do contrato mediante a NF-e no 58, de 18 de agosto de 2013, no valor de R$ 7.996.264,78, tendo sido este o primeiro desembolso do Contrato 2013/129. Posteriormente, pagou a totalidade das licenças referentes à segunda etapa do contrato mediante a NF-e no 86, de 17 de dezembro de 2013, no valor de R$ 3.063.914,32.

Observa-se que, na data dos dois pagamentos das licenças, não havia processo algum implantado no Banco. Os referidos pagamentos foram, pois, feitos antes da implantação de qualquer solução. Tal situação perdura até hoje, à exceção do processo de Conformidade de Processo (macroprocesso de Controles Internos), para o qual foi emitido Termo de Aceite em novembro de 2016.

Ante à ausência de processos implantados no ERP e devido ao precoce pagamento das licenças, houve tanto o desperdício da aquisição de licenças não utilizadas quanto o desperdício da despesa continuada com o suporte e manutenção das mesmas.

O Banco apresentou as seguintes informações sobre o acima exposto mediante o Ofício 2017/445-012, de 06 de março de 2017, de lavra do Projeto Sinergia e da Diretoria de Administração:

“O item Aquisição de Licenças recebeu atenção especial da equipe do Projeto na etapa de formatação do Edital que deu origem ao contrato 2013/129, resultando em consultas a fornecedores e implantadores de ERPs, empresas que já haviam adquirido esse tipo de solução e a consultoria Gartner.

Tanto o assunto quanto a decisão sobre o melhor momento da aquisição se mostraram complexos, por conta, dentre outras, das seguintes especificidades:

a) As licenças de solução ERP, via de regra, não têm preços tabelados disponíveis para o mercado;

b) Sabe-se que a precificação de cada pacote de licenças é feita levando-se em conta a quantidade e os tipos de licenças, o porte do cliente, a estratégia do fabricante para atrair o cliente etc.;

c) Vinculado às licenças há o serviço de suporte e manutenção de licenças, de aquisição obrigatória, cujo preço é um percentual sobre o valor do pacote de licenças adquiridas.

Atrelado a essas especificidades, sabe-se que a escolha de uma ERP é uma decisão com repercussão de longo prazo, praticamente definitiva, considerando-se o alto volume de investimentos na aquisição e implantação de uma solução desse tipo.

Por conta disto, os fabricantes de ERPs utilizam o momento da decisão (aquisição inicial de licenças) para oferecer os maiores descontos no pacote de licenças, com o objetivo de sagrarem-se vencedores da concorrência, estratégia essa comum no mercado de TI.

Desta forma, sobressaem-se duas alternativas principais de aquisição das licenças, cujas vantagens e desvantagens expomos abaixo.

1. Aquisição fracionada

Nesta modalidade, seriam adquiridas apenas algumas licenças para o período de implementação e a maior parte delas, a serem usadas pelos usuários finais, somente na época da implantação.

a. Vantagens desta modalidade

• Desembolso menor no início da implementação com a aquisição das licenças;

• Valor menor do serviço de suporte e manutenção de licenças no período anterior à implantação da ERP.

b. Desvantagens desta modalidade

• Necessidade de realização de novo pregão eletrônico para aquisição da maior parte das licenças;

• Risco da nova licitação não ser concluída até a data de implantação da solução (por óbices no processo licitatório) ou ser concluída bem antes dessa data (no caso de atrasos consideráveis na implantação da solução);

• Uma vez que na primeira aquisição houve a decisão pela ERP a ser implantada, o preço do lote complementar, bem maior em termos de quantidade, tenderia a ser oferecido sem desconto, com condições bem menos atrativas que as do primeiro lote, posto que a solução já estaria definida. Portanto, ficaria a Administração compelida a promover a disputa licitatória restrita aos revendedores do fabricante, sem margens para obtenção de maiores ganhos inerentes ao processo inaugural, quando a disputa envolve o tipo de solução, com disputa acirrada entre fabricantes. Em decorrência disto, o preço dos serviços de suporte e manutenção de licenças, calculado como um percentual do valor das licenças, ficaria mais elevado e seria praticado pelos anos seguintes.

2. Aquisição total

Nesta modalidade, seriam adquiridas todas as licenças no início da implementação.

a. Vantagens desta modalidade

• Tendência de se conseguir preços melhores na totalidade das licenças, por conta da concorrência entre os fornecedores de ERPs;

• Valor menor do serviço anual de suporte e manutenção de licenças referente aos anos pós-implantação contratados, já que o preço desse serviço é calculado como uma porcentagem do valor das licenças adquiridas;

• Forte evidência de que o pacote de licenças/suporte, dada sua natureza de produto de “prateleira”, quando adquirido em sua totalidade no início do processo, sempre funciona como um redutor dos preços globais da proposta do implementador da solução como um todo.

b. Desvantagens desta modalidade

• Pagamento de todas as licenças antes de sua implantação;

• Valor maior do serviço de suporte e manutenção de licenças referente ao período anterior à implantação da solução;

• Risco de haver atrasos nos prazos estipulados para implantação da solução, alterando-se, com isto, as estimativas de custo para o Banco de se adotar uma ou outra alternativa de aquisição das licenças.

Apresentamos, a seguir, o Quadro 1 com a simulação do custo para o Banco de cada uma das alternativas. Para simplificar a análise, consideramos:

• Implantação em uma única onda, a ser feita 12 meses depois do início dos serviços de implementação;

• Aquisição total de 6.000 licenças, sendo necessárias apenas 60 licenças para o período de implementação;

• Preços da segunda aquisição de licenças majorados em 30%.

Quadro 1 - Simulação dos custos de aquisição de Licenças

Convém destacar que, nas análises realizadas à época da construção do edital, foram utilizadas as demais condições que vieram a constar do Edital que originou o contrato 2013/129, incluindo os prazos definidos para implantação da solução, já que não fazia sentido assumir antecipadamente que esses prazos não seriam cumpridos.

Assim, com base nessas análises e nas visitas e consultas realizadas à época, julgou a equipe do Projeto que a alternativa escolhida foi a que permitiria a maior eficiência e economicidade para o Banco.

Feitas essas considerações, aproveitamos para esclarecer melhor o disposto na Cláusula Sétima do referido contrato, em razão dos comentários contidos nos parágrafos que se seguem, constantes da solicitação dessa CGU:

[...]

Inicialmente, cumpre esclarecer que a implantação da ERP, segundo o disposto no contrato 2013/129, se daria em duas ondas: a primeira onda, composta por parte dos módulos adquiridos, teria os serviços de implementação iniciados de imediato e a segunda onda, composta pelos módulos restantes teria os serviços de implantação iniciados cinco meses depois.

Assim, o intuito da Cláusula Sétima foi o de garantir que no início dos serviços de implementação o Banco somente iria receber e pagar pelas licenças da onda 1. Do mesmo modo, as licenças referentes aos módulos da onda 2 somente seriam recebidas e pagas cinco meses depois, por ocasião do início dos serviços de implementação dessa onda.

Com esse dispositivo contratual, os ganhos do Banco se estenderiam a outro item contratado, porquanto o pagamento dos serviços de suporte e manutenção de licenças referentes aos módulos da onda 2 somente seriam iniciados cinco meses depois e, a partir daí, a cada 12 meses seguintes.

A interpretação de que o disposto da Cláusula Sétima se referia à aquisição fracionada de licenças não corresponde à realidade, já que a alternativa de fracionamento não foi considerada a mais vantajosa para o Banco.”

O Banco concentra sua manifestação na fase de confecção do Edital, o que, apesar de esclarecer as especificidades dos estudos realizados à época, não tem o condão de justificar a condução da execução do contrato, que é o foco do presente achado.

O objeto do Contrato 2013/129 inclui, no seu item I, o fornecimento das licenças SAP necessárias, fixando-se ali as quantidades e o preço total a ser pago por elas. O Banco contratou a aquisição do total das licenças necessárias para o cenário pós-implantação, porém as condições de pagamento determinam que o pagamento seja feito conforme a implantação de cada produto da solução. Portanto, não há mais que se falar em características e custos das modalidades de aquisição de licenças, posto que restam previamente determinados na descrição do objeto do contrato.

Nesse sentido, verificou-se a ausência dos preços individualizados das licenças nos anexos do contrato, como também na proposta vencedora da licitação. Tudo o que se consegue encontrar a respeito delas é a cópia de carta da SAP Brasil Ltda. destinada à

Indra Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S/A, datada de 30 de julho de 2016, confirmando a entrega e listando as especificações, métrica de licenciamento e quantidade de cada licença.

Caberia à XXXXX relacionar os preços individualizados cobrados e ao Banco assim exigir, o que deixou de ser feito. Mais grave é a situação das licenças pagas mediante a NF-e no 86, para as quais nada consta individualizado.

O cerne da questão perpassa pela interpretação do Contrato 2013/129. O Banco apresenta ao final de sua manifestação uma interpretação para as condições de pagamento do item I, a qual, entende-se, não encontra respaldo no que é disposto na avença.

Com efeito, a Cláusula Sétima do Contrato 2013/129 assim dispõe:

“CLAUSULA SÉTIMA – DAS CONDIÇÕES DE PAGAMENTO (...)

I.1 – fornecimento e cessão de direito de uso definitivo, não exclusivo, da Solução:

I.1.1 – o pagamento será efetuado no prazo máximo de 5 (cinco) dias úteis após a apresentação da nota fiscal/fatura correspondente, emitida após o recebimento pelo BANCO das licenças de uso contratadas da solução, de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução;”

Enfatize-se a determinação para que o pagamento seja feito de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução.

O Plano de Implantação é definido na Cláusula Quinta:

“CLAUSULA QUINTA – DO PLANO DE IMPLANTAÇÃO

Os prazos referentes à entrega da solução, incluindo os serviços de instalação, integração com o ambiente computacional do BANCO e transferência de conhecimento para utilização do sistema estão descritos no ANEXO VIII – Serviços de Implantação da Solução.”

Remetendo-se, pois, ao Anexo VIII do Contrato, tem-se que o Plano de Implantação da Solução será elaborado pela contratada, em versão detalhada, como parte das entregas previstas na avença. Além disso, pode-se também extrair desse Anexo que a Solução seria instalada nos ambientes computacionais do Banco somente após a homologação e aceite dos processos correspondentes de cada onda.

“ANEXO VIII

SERVIÇOS DE IMPLANTAÇÃO DA SOLUÇÃO

Este documento descreve os serviços que devem ser realizados para a Implantação da Solução Integrada de Gestão Empresarial, doravante chamada SOLUÇÃO, nos ambientes computacionais de testes, homologação e produção do Banco do Nordeste do Brasil, doravante denominado BANCO, com objetivo de informar ao CONTRATADO o que deve ser considerado para a elaboração do plano de trabalho com vistas à implantação da SOLUÇÃO.

1. DESCRIÇÃO DOS SERVIÇOS DE IMPLANTAÇÃO DA SOLUÇÃO

1.1. Os serviços de implantação da SOLUÇÃO contemplam, obrigatoriamente, as seguintes atividades:

- Estruturação e Planejamento do Projeto com apresentação de cronograma detalhado e estratégias de trabalho;

[...]

- Elaboração e implementação do Plano de Implantação detalhado; [...]

8. SERVIÇOS DE INSTALAÇÃO DA SOLUÇÃO NOS AMBIENTES COMPUTACIONAIS DE TESTES, HOMOLOGAÇÃO E PRODUÇÃO DO BANCO

[...]

8.2. Esta etapa ocorrerá para cada uma das ondas, após a homologação e aceite correspondentes.

[...]

18. ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE IMPLANTAÇÃO DETALHADO”

18.1. O CONTRATADO será responsável pela elaboração de um plano de implantação detalhado para a entrada da SOLUÇÃO em produção que deverá estar alinhado com as etapas de implantação definidas a seguir. [...]”

A quantidade de licenças necessárias é definida na Cláusula Terceira – Da Descrição dos Serviços, no nível de detalhamento de processo, dentro de cada macroprocesso a ser implantado.

Analisando-se a literalidade da Cláusula Sétima – Condições de Pagamento, ao fazer referência à palavra “implantação”, vê-se nitidamente a intenção do momento para o pagamento das licenças, ao passo que, ao mencionar a expressão “cada solução”, tem-se claramente a unidade de pagamento pretendida.

Nesse sentido, o momento para o pagamento das licenças de usuários é aquele da entrega do produto desenvolvido e disponibilizado para uso. Entende-se que não poderia ser especificada a data absoluta no ato da avença, haja vista que o detalhamento do plano de implantação, com a apresentação de cronograma, faz parte dos serviços de implantação da solução a serem ainda executados, segundo o Anexo VIII do Contrato 2013/129.

Não se encontra no Contrato em comento a definição do momento de pagamento como sendo o início de alguma etapa (tal como o início da instalação das licenças; o início do desenvolvimento; início da onda, etc.). Aliás, o termo implantação remete ao final, não ao início, do processo de desenvolvimento.

Na esteira da análise da literalidade, o termo “cada produto” define a unidade de pagamento. Cada macroprocesso implantado possui no Contrato 2013/129 (na sua Cláusula Terceira – Da Descrição dos Serviços) a quantidade de licenças necessárias. O detalhamento das licenças necessárias, repise-se, dá-se a nível de processo a ser implantado, dentro de cada macroprocesso. O termo “produto” remete a uma unidade funcional a ser implantada, i.e., um módulo do sistema.

De volta à Cláusula Sétima, não cabe interpretar, como induz a manifestação do Banco, uma “onda” como um “produto que compõe a solução”, posto que, de acordo com o Contrato, “onda” é etapa de sua execução, ao passo que a solução é composta por processos a serem implantados.

O texto do Contrato fala explicitamente de “onda” quando intenciona referir-se à etapa na qual é prevista a entrega do desenvolvimento de determinados processos, seguida do

pagamento respectivo. Conquanto seja verificado menção explicita à “onda” nas condições de pagamento do item I.2 (referente aos serviços de desenvolvimento e operação assistida), o mesmo não ocorre no item I.1 (referente à aquisição das licenças) da mesma Cláusula Sétima, conforme tem-se aqui constatado.

Tecidas essas considerações, conclui-se ser incabível a interpretação apresentada pelo Banco, em sua manifestação prévia, segundo a qual o intuito da Cláusula Sétima foi o de garantir que no início dos serviços o Banco iria receber e pagar pelas licenças da onda 1, enquanto as licenças referentes aos módulos da onda 2 seriam recebidas e pagas cinco meses depois.

Superada a análise contratual, passa-se a tecer considerações sobre os atos de gestão do Contrato, no escopo dos pagamentos das licenças e ao seu suporte.

De fato, houve o pagamento das licenças previstas para os processos inclusos na Onda 1 no início do Contrato 2013/129 e o pagamento das licenças previstas para os processos inclusos na Onda 2 foi feito quatro meses após.

Repise-se que não havia fundamentação razoável para realizar o pagamento de todas as licenças previstas para a totalidade dos processos determinados para a Onda 1 logo no início do Contrato.

Não se vislumbra obrigação contratual para a antecipação dos pagamentos. O Contrato 2013/129 vincula o momento para aquisição das licenças à previsão de sua necessidade, de acordo com o plano de implantação de cada produto da Solução.

Doutra sorte, o ato de antecipar o pagamento das licenças, como de fato ocorreu, beneficia a Contratada, que recebeu integralmente o pagamento, auferindo seu percentual de lucro, e a SAP, que é a empresa que fornece as licenças e disponibiliza o serviço de suporte. Em contraposição, não se verifica benefício para o Banco com essa antecipação, pelo contrário.

Em verdade, o Banco fez um desembolso inicial de grande monta, desnecessário na sua maior parte, e incorreu na despesa adicional permanente com o suporte às licenças, serviço que é disponibilizado pela SAP, mas não utilizado, haja vista que os produtos não se encontram desenvolvidos nem implantados.

Tratou-se de um ato de gestão antieconômico, que trouxe dispêndio que poderia ter sido evitado, em razão das licenças não utilizadas e do custo associado ao suporte e manutenção.

Com respeito ao dimensionamento do gasto com o suporte, ele é pago com valor anual correspondente a aproximadamente 20% do valor de aquisição das licenças, atualizado. Isso significa dizer que em cinco anos paga-se, a título de suporte, novamente o valor equivalente à aquisição do mesmo conjunto de licenças.

A dinâmica da execução do Contrato 2013/129 corroborou e reforçou o entendimento da inadequação dos atos de pagamentos das licenças e das quantidades adquiridas, as quais não foram sopesadas pelas dificuldades de execução do projeto, que já se mostravam visíveis ao Banco.

Sabe-se, por relato da própria instituição (vide o relatório de proposta de encerramento do Contrato 2013/129), que já a partir do início dos serviços identificaram-se dificuldades, as quais repercutiram em extrapolação dos prazos inicialmente estabelecidos para a execução do Projeto.

A despeito do ocorrido com o pagamento das licenças no início do Contrato, realizado para os processos da Onda 1, o Banco repetiu a antecipação do pagamento das licenças dos demais processos relacionados para a onda 2, antes do início do seu desenvolvimento.

Dessa forma, incorreu em gasto adicional desnecessário com aquisição das novas licenças, aumentando também o dispêndio com o suporte, tudo isso desconsiderando o grande estoque de licenças que já existia, todas elas com o suporte já contratado, as quais poderiam vir a ser aproveitadas.

Não se verificou nenhuma menção do Banco à consideração do reaproveitamento das licenças adquiridas, ou a alguma possível ação de melhoria da eficiência ou economicidade desse quesito, dadas as condições de dificuldades e atrasos de cronograma que eram vivenciadas pelo Projeto, que tornavam a quase totalidade das licenças contratadas disponíveis e não utilizadas.

Por fim, cabe apresentar o histórico de replanejamento da execução do Contrato 2013/129. As implantações dos processos de cada etapa eram previstas para as seguintes datas, conforme consta na apresentação feita à equipe de auditoria da CGU em 1º de dezembro de 2016:

Planejamento inicial em 09/2012: Onda 1 – jul/2014; Onda 2 – abr/2015; 1º Replanejamento em 11/2014: Onda 1 – jan/2015; Onda 2 – nov/2015; 2º Replanejamento em 01/2015: Onda 1 – nov/2015; Onda 2 – não houve;

3º Replanejamento em 06/2016: Entrega 1 – abr/2016; Entrega 2 – jan/2017; Entregas 3 e 4 – jul/2017.

Houve o distrato em 1º de dezembro de 2016, em cujo termo consta, a título de saldo rescisório, o componente de pagamento de R$ 817.734.97, referente ao suporte e manutenção de licenças dos processos relacionados na Onda 2. Apresentam-se a seguir os desembolsos efetuados à conta do Contrato 2013/129 para os itens de aquisição e de serviços de suporte e manutenção de licenças SAP:

Quadro – Desembolsos referentes à aquisição de licenças SAP

Licenças para os processos determinados na onda	Data do desembolso	Valor (R$)
1	20/08/2013	7.996.264,78
2	17/12/2013	3.063.914,32
Total		11.060.079,10

Fonte: Consulta ao Sistema S320

Quadro – Desembolsos referentes ao serviço de suporte de licenças SAP

Licenças para os processos determinados na onda	Data do desembolso	Valor (R$)
1	20/08/2013	1.651.374,37
2	17/12/2013	632.754,14
1	21/10/2014	1.755.077,05
2	16/12/2014	672.489,71
1	19/08/2015	1.898.494,96

2	17/12/2015	727.442,88
1	22/08/2016	2.074.643,20
2	01/12/2016	817.734,97
Total		10.230.011,28

Fonte: Informação do Projeto Sinergia

Causa

Planejamento da contratação subsidiado por estudos insuficientes para sustentar as decisões relacionadas a prazo de execução e estratégia de contratação.

Desconsideração de eventos de risco com elevada probabilidade de ocorrência e com altos impactos negativos para o cumprimento do cronograma de prazo de implantação da solução tecnológica e, por conseguinte, a economicidade do contrato, na forma de aquisição precipitada, desnecessária e antieconômica da totalidade das licenças e dos encargos decorrentes dos serviços de manutenção das mesmas. Esse cenário era muito mais previsível que o montado pelo Banco na PLC.

Manifestação da Unidade Examinada

A Gerência do Projeto Sinergia apresentou as seguintes manifestações por meio do Ofício 2017/449-002, de 24 de abril de 2017, encaminhado pelo Ofício Diret-2017/030, de mesma data, da Diretoria de Planejamento em conjunto com a Diretoria de Administração do Banco:

“A respeito deste assunto, e em resposta ao item 1 da SA201604667/11, de 06/03/2017, esta Unidade demonstrou que à época da construção do edital a opção por adquirir a totalidade das licenças no contrato que viria a ser celebrado com a empresa vencedora (aquisição total) mostrou-se mais vantajosa para o Banco do que a aquisição fracionada, onde inicialmente seriam adquiridas apenas as licenças para desenvolvimento e testes da solução, deixando para outro certame licitatório a aquisição das licenças para usuários finais.

Concorrem fortemente para essa conclusão dois fatores principais:

1) A aquisição inicial de licenças define o fornecedor da ERP que o cliente está adquirindo, se constituindo do momento de mais acirrada concorrência e da aplicação dos maiores descontos sobre o valor das licenças adquiridas;

2) O valor despendido com suporte e manutenção de licenças, embora ocorra desde o momento zero, incide sobre valores unitários de licenças mais baixos, produzindo economicidade permanente, a partir da implantação da solução.

A publicação “Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação: riscos e controles para o planejamento da contratação”, editada pelo Tribunal de Contas da União em 2012 (disponível no site do TCU), alerta sobre os riscos de se fazer uma aquisição incompleta (neste caso, apenas uma parte das licenças necessárias) e

depois uma aquisição complementar sem o mesmo cenário de concorrência, conforme transcrição do item 6.1.8.C, páginas 98 e 99:

Quando o órgão contrata uma solução incompleta e depois contrata as partes faltantes, pode se deparar com uma situação de dependência do fornecedor contratado. É importante salientar que as partes que faltam têm que ser compatíveis com a solução incompleta já contratada. Se o órgão somente puder contratar essas partes faltantes com o fornecedor da solução incompleta, o órgão terá criado uma situação de inexigibilidade que poderia ter sido evitada. Quando se configura uma situação de dependência, normalmente a empresa fornecedora pratica preços mais altos, em comparação com um mercado competitivo. (...) Ainda que haja outros fornecedores das partes faltantes, há o risco do fabricante da solução emitir um comando para suas empresas credenciadas para que somente a empresa vencedora da licitação da solução incompleta, também credenciada do fabricante, possa vencer a licitação para o fornecimento das partes faltantes, configurando um monopólio, mesmo que haja licitação.

Ultrapassada a questão sobre a melhor modalidade de aquisição, referimo-nos à resposta dada ao item 1 da SA201604667/06, de 08/02/2017, em que este Projeto tecera considerações sobre o pagamento das licenças adquiridas. As análises demonstraram que a opção de estabelecer em edital o pagamento da maior parte das licenças somente na etapa final de go live da cada onda, conforme interpretação dessa Auditoria, implicaria o acréscimo ao preço contratado do valor correspondente aos encargos financeiros relativos ao período de aquisição das licenças feita pela empresa implementadora até o pagamento do cliente, além de outros custos decorrentes dessa condição.

Isto ocorre porque o licitante, para ofertar sua proposta, cota junto ao fornecedor o preço global do conjunto de licenças a ser adquirido, embutindo nesse valor os custos financeiros decorrentes do período que ficará sem receber do cliente. Ora, sendo o Banco do Nordeste uma empresa financeira, não faria sentido exigir condições contratuais que implicassem em dispêndios com encargos de mercado pela imposição de pagamento futuro sobre produto adquirido anteriormente. Caso deixasse o licitante para adquirir as licenças somente na data prevista de go live, certamente o faria por preços bem maiores, pelos mesmos motivos apontados no início de nossa resposta a respeito de aquisição fracionada. Importante salientar que o preço das licenças tem cotação original em moeda estrangeira, de forma que o risco também se manifesta pela possibilidade de variação cambial no período e que os riscos e incertezas são, obviamente, computados e repassados na precificação para o cliente.

É preponderante, também, levar em conta que a confecção do edital 2013/015, de 08/03/2013, feita por equipe multidisciplinar, oriunda das áreas de licitação, de negócios e de TI, foi realizada em um período em que havia reduzida experiência de aquisição pública de ERPs, de forma que os benchmarking realizados não traziam histórico que propiciasse farta incorporação de lições aprendidas aos termos do edital.

Por essa razão, foram realizadas consultas ao Gartner, dentre as quais a que buscava as melhores práticas de mercado sobre aquisição de licenças. Conforme já informado a essa Auditoria, o posicionamento daquela consultoria foi de que o pagamento das licenças relativas a uma onda ocorre no seu início, embora se a onda possuísse um tempo considerável, fosse preferível pagar as licenças de teste e de desenvolvimento no início da onda e, posteriormente, adquirir as licenças restantes.

A esse respeito, conforme já explicado no início destas considerações, a aquisição fracionada de licenças não se mostrou econômica e financeiramente atraente para o Banco. Ressalte-se que na análise foram consideradas as condições apostas no edital em

referência, em que a implantação da primeira onda aconteceria em 13 meses de sua contratação, pois não parecia razoável supor à época das análises que os termos do edital não seriam cumpridos.

Ao avaliar as condições referentes à aquisição de licenças em editais de outras empresas, verifica-se que não há um padrão único adotado, depreendendo-se que, por certo, o modelo seguido levou em conta as análises específicas de cada empresa, conforme se pode ver no quadro abaixo.

INSTI- TUIÇÃO	EDITAL	OBJETO	RECEBIMENTO DAS LICENÇAS	CONDI- ÇÕES DE PAGA- MENTO
Banco do Brasil	Pregão Eletrônico GECOP Nº 2011/22813 (9600)	Serviço de implantação de Solução Intergrada de Gestão Empresarial	Não houve aquisição de licenças nessa contratação	Não houve pagamento de licenças
BNDES	Concorrência AA Nº 02/2008	Aquisição de Solução Integrada de Gestão Empresarial	Parcelado, no início de cada etapa de cada onda	No ato do recebimento das licenças
Tribunal de Contas da União - TCU	Pregão Eletrônico Nº 87/2012	Aquisição de Solução Integrada de Tecnologia da Informação (Gestão de Pessoas)	Parcelado, sendo uma quantidade menor no início do serviço de instalação e configuração e uma quantidade maior na emissão do termo de homologação da implantação	No ato do recebimento das licenças
Banco do Nordeste	Pregão Eletrônico Nº 2013/015	Aquisição de Solução Integrada de Gestão Empresarial	Parcelado, no início de cada onda	No ato do recebimento das licenças
Caixa Econômic a Federal	Contrato N.º 01231/2013	Aquisição de Solução Integrada de Gestão Empresarial	Total, no início do projeto	No ato do recebimento das licenças
BRB - Banco de Brasília S.A.	Pregão Eletrônico 25/2014 Data: 24 / 04 / 2014	Aquisição de Solução Integrada de Gestão Empresarial	Total, no início do projeto	No ato do recebimento das licenças

Enquanto o BNDES e o TCU optaram por receber e pagar parceladamente as licenças adquiridas, a Caixa e o BRB decidiram fazê-lo no início do projeto, enquanto o Banco do Nordeste o fez no início de cada onda.

Assim, reafirmamos a posição de que a finalidade da cláusula sétima do contrato 2013/129 era estabelecer que o recebimento e o respectivo pagamento das licenças

ocorressem no início dos trabalhos de implantação de cada onda (aqui “implantação” tem o sentido de “implementação”, compreendendo atividades desde a fase de preparação inicial até a etapa de operação assistida) e não a de pagar parte das licenças apenas no momento da implantação (aqui “implantação” tem sinônimo de go live), pois isto implicaria, conforme já explicado, o pagamento indevido de encargos financeiros.

Isto posto, atemo-nos mais uma vez à interpretação dessa Auditoria, desta vez de que, ao pagar as licenças no início da implementação de cada onda, teria havido antecipação de pagamentos. Ora, as condições de pagamento constantes da cláusula sétima do referido contrato são as mesmas que figuram no item 12 do Anexo I do edital de pregão eletrônico 2013/015 que originou o processo, e também as mesmas que constam do item 11 do Termo de Referência (Anexo VI) que integra a RFP lançada ao mercado antes do certame licitatório para coleta de estimativas de preços. Nas discussões que se seguiam à época com fornecedores interessados no pleito, eventuais dúvidas surgidas sobre as condições apostas nos respectivos documentos, como por exemplo casos de interpretação de alguma cláusula, eram todas sanadas, de forma a garantir maior assertividade na precificação feita por essas empresas. Caso não fosse essa a realidade, teria o Banco que estabelecer nesses documentos a quantidade de licenças que deveria ser entregue no início dos trabalhos de cada onda e aquelas que só deveriam ser entregues no go live, como fez o TCU em seu edital de aquisição de ERP, permitindo que as empresas realizassem suas precificações sem aviltá-las por conta das incertezas em relação a esses quantitativos. No mínimo, há de se supor, caso persistisse essa dúvida, teriam essas empresas alertado o Banco para reformulação do texto da citada cláusula para, eventualmente, deixá-la mais clara.

Entretanto, nenhuma menção foi feita nas RFPs, no edital e no contrato firmado pelo Banco sobre quantitativo de licenças a ser recebido no início dos trabalhos e na data de go live, revelando, mais uma vez, que todo o processo foi concebido de acordo com as análises já explicitadas.

Voltando-se à citada inteligência da cláusula sétima, é crucial para o seu entendimento a diferenciação que deve ser feita ao sentido da palavra “implantação”, utilizada por vezes como um processo que começa na fase de preparação inicial e termina na fase de operação assistida e por outras vezes como o momento da entrada da solução em produção ou em uso.

Servimo-nos mais uma vez de partes do edital do TCU para aquisição de ERP. Nos itens 32 e 33 do Anexo I – Termo de Referência do referido documento, o serviço de implantação é assim definido:

32. Trata-se do conjunto de serviços, que deverão ser organizados na forma de projeto seguindo as boas práticas de gerenciamento previstas no PMBOK (quarta edição) do PMI, com a finalidade de entregar a Solução contratada, adaptada às necessidades do contratante e plenamente operacional, em todo o ambiente de execução.

33. O serviço de implantação consiste das seguintes atividades:

a) planejamento da implantação;

b) instalação e configuração do ambiente computacional a cargo da contratada;

c) execução da implantação dos nove processos de trabalho contratados através da parametrização e customização do SGP;

d) operação assistida em produção.

Mais adiante, no item 47 do mesmo Termo de Referência, o serviço de execução da implantação é detalhado:

47. A execução da implantação deverá ser dividida, no mínimo, nas etapas de:

a) engenharia de requisitos, incluindo modelagem dos processos de negócio;

b) desenho, arquitetura e implementação (customização e parametrização);

c) testes e homologação.

É importante também esclarecer, para melhor compreensão dos termos do edital e do contrato, o significado da palavra “produto”, na expressão do item I.1 da cláusula sétima do contrato 2013/129, transcrita a seguir:

I.1 - fornecimento e cessão de direito de uso definitivo, não exclusivo, da Solução:

I.1.1 – o pagamento será efetuado no prazo máximo de 5 (cinco) dias úteis após a apresentação da nota fiscal/fatura correspondente, emitida após o recebimento pelo BANCO das licenças de uso contratadas da solução, de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução.

As ERPs, de forma geral, são formadas por um conjunto de produtos, identificados por códigos, integrados em uma mesma solução de nome genérico. Cada fornecedor usa nomenclatura própria e aglutina a ERP de acordo com a solução por ele desenhada.

Desta forma, ao construir os termos do edital de aquisição da ERP, o Banco não conhecia que fornecedor sairia vencedor nem qual o arranjo de produtos que compunha essa solução. Por conta disto, definiu que todo o escopo contratado seria dividido em duas ondas, em que os serviços de implantação da onda 1 começariam de imediato e os da onda 2 cinco meses depois. Essa estratégia foi importante para reduzir riscos de, numa mesma data, entrar todo o escopo em produção.

Depois de definido que os serviços de implantação ocorreriam em duas ondas, realizou- se a distribuição do escopo de cada onda por processo, conforme consta do item VI da cláusula terceira do referido contrato, já que, como dito anteriormente, não sabíamos ainda que produtos da solução vencedora do certame atenderiam ao escopo de cada uma delas.

Feitos esses esclarecimentos, retornamos ao teor da cláusula sétima para afirmar que a expressão “de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução” deve ser entendida que as licenças dos produtos que suportam os processos inseridos na onda 1 devem ser recebidas e disponibilizadas para os serviços de implantação dessa onda, que começam com a fase de preparação inicial, com similar tratamento para as licenças da onda 2.

[...]

Comentário:

[...] item 8, caput, e aos subitens 8.1 e 8.2 do citado Anexo [VIII]. O texto discorre sobre a instalação da solução nos ambientes de teste, homologação e produção do Banco. Ressalta que o contratado deverá documentar todos os procedimentos de instalação de todas as ferramentas, considerando as características do Banco em todos os seus ambientes de teste, homologação e produção, e conclui que essa etapa ocorrerá para cada uma das ondas, após a homologação e aceite correspondentes. Ora, é indiscutível que a instalação da solução (produtos) de cada onda no ambiente de testes deve ocorrer antes da configuração e até mesmo antes da fase de desenho dos processos futuros, permitindo- se que as frentes funcionais possam visualizar a ferramenta. Na verdade o item revela que os procedimentos de instalação da ferramenta em cada um dos ambientes precisam ser documentados, depois de homologados e aceitos pelo Banco e isto não pode ser confundido com o momento de entrada da solução em produção.

Comentário:

Acreditamos já ter ficado claro que a palavra “implantação”, acima referida, não pode ser interpretada como o momento do go live, mas como um processo. Além disto, como dito anteriormente, somente depois das licenças instaladas os serviços de execução da implantação poderiam ser realizados, de modo que a “intenção do momento” jamais poderia ser com a solução (produtos) já configurada, testada e disponibilizada para uso, ou seja, não poderia ser depois de uma etapa, mas antes dela. Quanto à unidade de pagamento, de fato os pagamentos seriam e foram feitos para as licenças de cada produto. Porém, como o plano de implantação era por onda, as licenças dos produtos de cada onda foram pagas na mesma data. Em relação à menção de que a data absoluta não poderia ser especificada no contrato, concordamos com o comentário, pois à época não podíamos ainda precisar em que data seriam iniciados os serviços de implantação de cada onda.

Comentário:

Configura-se de suma importância o entendimento correto sobre os termos utilizados nos documentos em apreço. Por isto, à luz do que já foi explicado, “onda” pode ser entendida como um conjunto de produtos que deverá ser implantado de uma só vez, totalmente integrado, para automatizar processos previamente definidos. Em vista disto, deve ser elaborado o planejamento de cada onda, composto pelas etapas ou fases previstas na metodologia utilizada: preparação inicial, desenho dos processos, realização (configuração, customização e testes), preparação final, go live e operação assistida.

Comentário:

As condições de pagamento do item 1.2 referem-se ao desembolso dos valores contratados para a realização dos serviços de implantação (aquisição de serviços) e prevê os pagamentos depois de concluída cada fase, diferentemente do item 1.1, que trata das licenças (aquisição de produtos) e são pagas quando recebidas para a realização dos serviços de implantação de cada onda.

Feitos esses comentários, demonstramos, a seguir, que o desembolso das referidas licenças, antes mesmo da instauração do respectivo processo licitatório, já era previsto para acontecer no início dos serviços de implantação de cada onda, de modo a afastar qualquer presunção de que na execução do contrato tenha havido pagamento antecipado. Para isto, encaminhamos cópia da PLC 2012/1414 (Anexo II), apreciada e aprovada pela Diretoria Executiva do Banco para deflagração do processo licitatório em comento, onde consta no item 4, tabela 4, o demonstrativo do impacto de gastos com a solução no caixa (disponibilidades) do Banco. Nessa tabela, é previsto o pagamento da totalidade das licenças e da primeira anuidade do suporte e manutenção de licenças para o ano de 2013, embora o go live da onda 1 estivesse previsto para acontecer em 2014 e o go live da onda 2 com previsão para 2015. Logo depois da citada tabela, há a seguinte expressão que complementa a matéria: ‘No que se refere ao suporte e manutenção de licenças, ressalta- se que é prática de mercado realizar o pagamento anualmente, antes da efetiva prestação dos serviços’.

Com os esclarecimentos aqui apresentados, esperamos ter elucidada a matéria sobre o pagamento das licenças, com a certeza de que o Projeto e o Banco, em suas análises e tomada de decisão, sempre procuraram zelar pela preservação do interesse público.

Em relação à menção dessa Auditoria, de que o Banco incorreu em gasto adicional desnecessário com a aquisição das licenças da onda 2, desconsiderando o grande estoque de licenças que já existia, quando deveria reaproveitar as licenças já adquiridas,

informamos que as licenças são específicas de cada produto, sendo impossível compartilhá-las entre as ondas, que têm escopos diferentes, mesmo durante as etapas de configuração e testes das ferramentas.

Quanto à lista de preços individualizados das licenças, já havia a compreensão à época da confecção do edital de que esses preços, no mercado de grandes ERPs, não são divulgados, pois as negociações são sempre feitas por pacote, levando-se em conta o porte do cliente, a quantidade de licenças requeridas, o tipo de licença e a política do fornecedor acerca do futuro dos respectivos produtos, bem como a estratégia do fornecedor em relação ao cliente. Há informações no mercado de que muitas empresas clientes se valem em suas análises de uma lista de preços SAP divulgadas pelo governo americano, por ser um dos poucos clientes que conseguiu extrair da SAP essa lista individualizada. Entretanto, por óbice na confecção do edital, essa cláusula não foi suprimida do modelo que originou o texto final.”

Análise do Controle Interno

O Banco volta a tratar, na sua manifestação, da questão sobre a melhor modalidade de aquisição de licenças SAP, sendo que tal análise foi omitida até aqui pelo motivo de não agregar valor ao exame da fase pós-contratação, haja vista que as características, custos e modalidade de aquisição de licenças restam previamente determinados na descrição do objeto do contrato.

Entretanto, vêm à tona falhas graves na fase de planejamento da contratação e incoerências nos estudos realizados.

Portanto, não se pode prescindir de analisar a fase prévia à contratação, a partir das evidências e das informações do Banco, apontar as falhas detectadas e emitir as recomendações apropriadas para a Unidade. É o que se fará a seguir.

O Banco, por intermédio do Projeto Conexão, incorreu no erro capital de considerar que a implantação de uma solução tecnológica complexa aconteceria em um prazo tão curto de 24 meses.

Ao subestimar o prazo de implantação, tem-se que os responsáveis pela elaboração do termo de referência que lastreou a licitação e contratação da XXXXX não avaliaram de forma adequada – conservadora – todos os riscos embutidos na implantação de uma solução tecnológica, para a qual o próprio banco reconheceu, em sua manifestação, que a aquisição ‘foi realizada em um período em que havia reduzida experiência de aquisição pública de ERPs, de forma que os benchmarking realizados não traziam histórico que propiciasse farta incorporação de lições aprendidas aos termos do edital’.

Não bastasse o caráter inovador da solução, a avantajada envergadura do projeto de implantação no BNB, com substituição de uma gama bem significativa de sistemas da área de back office, recomendava uma postura mais cautelosa por parte dos responsáveis pela elaboração do termo de referência da contratação em discussão, de molde a evitar o carreamento de riscos em demasia para o Banco.

Essa postura excessivamente otimista levou os responsáveis pelo Projeto Conexão a desconsiderarem eventos com elevada probabilidade de ocorrência e com altos impactos

negativos para o cumprimento do prazo de implantação. A título de exemplo, o grande esforço interno de mobilização de recursos humanos e de outras naturezas, direta e indiretamente envolvidos, não foram avaliados de forma prudencial.

Na seção intitulada Análise de Riscos, a PLC aponta os altos riscos de insucesso, notadamente quando dirigentes da empresa não atribuem à solução sua natureza estratégica e a organização deixa de proporcionar os recursos e condições essenciais ao empreendimento ao longo de todas as etapas.

Contudo, em seguida, subestima a grande criticidade daquele risco, deixando de analisá- lo propriamente. Ao invés de fazê-lo, apresenta unicamente a assertiva de que a solução ERP é uma das 20 ações estratégicas do BNB definidas em 2012, e supõe que essa condição, por si só, minimizaria consideravelmente o risco de insucesso da empreitada.

O certo é que os eventos de risco findaram por se materializar a ponto de afetar fortemente o cumprimento do cronograma de implantação do contrato e, por conseguinte, sua economicidade, na forma de aquisição precipitada, desnecessária e antieconômica da totalidade das licenças e dos encargos decorrentes dos serviços de manutenção das mesmas. Vale salientar que ante as razões acima apontadas, tem-se por opinião que esse cenário era muito mais previsível que o montado pelo Banco na PLC.

Além do subdimensionamento do prazo de desenvolvimento/implantação, evidenciaram- se deficiências na definição do objeto do contrato; no sobredimensionamento da necessidade de licenças e na inexatidão do momento de pagamento das mesmas; na estratégia de remuneração dos serviços; e falta de previsão do esforço necessário para a execução dos serviços, dentre outros, conforme esta e demais constatações de auditoria.

O estudo comparativo das modalidades de aquisição das licenças apresentado pelo Banco no Quadro 1 (Fato) é por demais simplório e apresenta um erro fundamental ao majorar em 30% o preço de aquisição após 12 meses.

Os fundamentos apresentados pelo Banco não são consistentes para justificar um acréscimo tão expressivo no curto período de tempo. Nem mesmo se pode admitir que haja aumento no preço das licenças, pois não há previsão de mudança de cenário que sustente tal majoração. Na verdade, trata-se de argumentação meramente especulativa.

Ao elaborar o Quadro 1 o Banco considerou como premissa a implantação ser feita 12 meses após o início dos serviços, prazo extremamente otimista, que fugiu bastante da estimativa de 2 anos existente no cronograma da PLC – por sua vez já excessivamente diminuto. A realidade observada na execução do Contrato 2013/129 foi ainda pior, pois deu-se a duração de 40 meses sem que fosse concluída a implantação de nenhum macroprocesso de sua primeira onda.

Parece óbvio que o Banco diminuiu a estimativa de prazo como forma de desfavorecer a modalidade de aquisição fracionada, uma vez que a economicidade dessa modalidade é diretamente proporcional à duração do processo de implantação da solução. O efeito de se considerar um prazo tão diminuto é forçar a preferência pela modalidade de aquisição total.

O estudo apresentado pelo Banco e baseado no Quadro 1 é manipulado de forma tendenciosa ao favorecimento da modalidade de aquisição total das licenças e é

insuficiente na fundamentação para as hipóteses consideradas, refletindo elevado viés para justificar a decisão tomada, que se revelou equivocada, porquanto, foi antieconômica.

Serve o Quadro 1 para realizar nova simulação ante o ajuste dos parâmetros, de forma a refletir o contexto considerado pelo Banco na época do planejamento da contratação, ocasião em que previu o prazo de implantação de dois anos. Considerar-se-á o preço invariável para as licenças, por ser razoável e refletir o cenário da contratação dos serviços feita em bloco no Contrato 2013/129.

Assim o fazendo, o Quadro 1 seria alterado da seguinte forma na parte da Aquisição Fracionada:

AQUISIÇÃO FRACIONADA
	Vr. Unit	Total
60 licenças no inicio	1,00	60,00
5940 na implantação	1,00	5.940,00
	Inicio ano 1	Inicio ano 2	Inicio ano 3	Inicio ano 4	Inicio ano 5	Inicio ano 6	Total
Aquisição de licenças	60,00	-	5.940,00	-	-	-	6.000,00
Suporte e manut. de licenças	13,20	13,20	1.320,00	1.320,00	1.320,00	1.320,00	5.306,40
							11.306,40

A parte de Aquisição Total do Quadro 1 ficaria, no contexto real, conforme segue:

AQUISIÇÃO TOTAL
	Vr. Unit	Total
6000 licenças no inicio	1,00	60,00
	Inicio ano 1	Inicio ano 2	Inicio ano 3	Inicio ano 4	Inicio ano 5	Inicio ano 6	Total
Aquisição de licenças	6.000,00	-	-	-	-	-	6.000,00
Suporte e manut. de licenças	1.320,00	1.320,00	1.320,00	1.320,00	1.320,00	1.320,00	7.920,00
							13.920,00

Observe-se que, nessa nova simulação, o preço do serviço de suporte e manutenção de licenças nas duas modalidades é cerca de 49% maior na modalidade de aquisição total, o que implica no preço total cerca de 23% também superior.

Destarte, a modalidade de aquisição fracionada das licenças resulta na maior economicidade para o Banco, resultado que invalida a conclusão do estudo apresentado pelo Projeto Conexão/Sinergia.

Cabe aqui repisar a questão do mau dimensionamento do prazo estabelecido para implantação da solução, já tratada em parágrafos acima. Nesse contexto, a simulação

apresentada no Quadro 1, por óbvio, teria que ser desfavorável ao modelo de aquisição fracionada.

Porém, é importante acatar a ressalva apresentada pela Consultoria Gartner, para sustentar o entendimento que seria mais interessante e, assim era esperado, que o Banco tivesse agido de forma mais conservadora na expectativa de prazo para implantação do Sistema ERP, diluindo os riscos de incorrer em despesas desnecessárias de aquisição de licenças e serviços de manutenção pelo atraso na implantação, como de fato ocorreu ao longo do tempo.

Passa-se a tecer considerações sobre os argumentos que foram apresentados pelo Banco para tentar mostrar as vantagens e desvantagens das modalidades de aquisição.

Ao referir-se às desvantagens da modalidade de aquisição fracionada, o argumento de que haveria necessidade de realização de novo pregão eletrônico para aquisição da maior parte das licenças não é coerente, visto que, no caso concreto do Contrato 2013/129 o Banco já tinha estabelecido o valor de aquisição das licenças e dos serviços de manutenção e suporte, bastando desembolsá-los no momento e quantidade oportunos, de acordo com o plano de implantação de cada produto que compõe a solução contratada.

Ademais, adquirir o pacote de licenças completo, como um suíte de solução contemplando todas as funcionalidades, é diferente de contratar quantidades excessivas de licenças. Dessa forma é incoerente o argumento de que a aquisição total no início do processo sempre funciona como um redutor dos preços globais da proposta do implementador da solução.

Adquirir licenças de software e não usar caracteriza ato de gestão antieconômica, o que é vedado pelo TCU no art. 8ª de sua Lei Orgânica, em razão do princípio da economicidade que pauta a atuação da Administração Pública e se impõe materialmente como um dos vetores essenciais da boa e regular gestão de recursos e bens públicos

Neste ponto, cabe repisar que não existe coerência ao afirmar que o valor das licenças seria mais elevado nos anos seguintes. Ora, uma pesquisa de mercado com contratos vigentes e licitações de licenças SAP na Administração Pública forneceria ao Banco insumo para uma estimativa de preço compatível de licenças comercializadas no mercado.

Quando à circunstância denominada de vendor lock, ou aprisionamento tecnológico, trata-se de fenômeno conhecido, mas que não justifica efetuar compras de licenças demasiadas no início do contrato sob o argumento de receber desconto por volume.

Com referência à lista de preços individualizados das licenças, houve falha da equipe gestora do Projeto Conexão em não a exigir, sendo descabido alegar que já havia a compreensão de que esses preços não são divulgados, pois foi desconsiderada a resposta da Consultoria Gartner ao Banco, a qual enfatizou que é importante insistir no detalhamento completo dos preços, e somente assim o cliente poderá entender o que ele está realmente pagando. Segue a transcrição da referida resposta:

“Its important for the client to insist on full detailed pricing, each quote should show the following detail

for each individual type of license:

□ List Price

□ Discount percentage

□ Nett buy price

□ Support percentage and cost

Only by insisting on the above will the client be able to understand what they are actually paying for each license type, this is essential if as they should the client negotiates price protection moving forward” (Grifou-se)

Nesse sentido também se evidencia o contrato firmado pelo TCU com a mesma XXXXX, listado na manifestação do Banco, pois nele se verificam os preços detalhados das licenças contratadas.

Tudo isso posto, confirmam-se os achados de falhas no planejamento da contratação e os atos de gestão antieconômica praticados na execução do Contrato 2013/129.

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade do agente que praticou o ato de autorização dos pagamentos.

1.1.1.4 CONSTATAÇÃO

Falhas na instauração e na condução dos processos administrativos relativos à execução do Contrato 2013/129.

Fato

O Banco instaurou dois processos administrativos com relação ao Contrato 2013/129 em 21 de outubro de 2015, conforme quadro a seguir:

Quadro – Processos Administrativos Instaurados

Notificação da Abertura Processo Administrativo	Data	Motivação
2015/191	21/10/2015	Irregularidade na execução do contrato no que se refere a não alocação de consultores no tempo acordado, impactando as atividades de mapeamento e desenho de processo da segunda etapa do projeto conexão
2015/192	21/10/2015	Ausência de avaliação mensal de qualidade dos serviços, desde set/2014 (item 18.3.7.2 do anexo VIII - Serviços de Implantação da Solução, do Contrato 2013/129) e atraso para implantação da1ª onda, que deveria ter sido implantada em 15/08/2014. Além disso, de acordo com o replanejamento efetuado, foi acordada a data de 01/01/2015 para que a etapa 3 (implantação da Onda 1 do Projeto) fosse concluída, o que não havia ocorrido.

Fonte: Processos Administrativos 2015/191 e 2015/192.

Nas notificações constam que a apuração do procedimento administrativo pode culminar na aplicação de sanção de advertência, respaldada na cláusula décima quinta - Das

Sanções, inciso II, 1, do referido contrato, e no art. 86 da Lei 8.666/1993. Isto é, a priori já definia que a sanção máxima poderia ser uma advertência, o que efetivamente realizou- se com a aplicação da referida pena para os dois casos.

Ocorre que, de acordo com a análise conjugada dos arts. 86 e 87 da Lei nº 8.666/1993, transcritos a seguir, caberia a aplicação de multa ou a aplicação conjunta de advertência e multa, pois além da inexecução parcial do contrato havia ocorrido atraso na condução do projeto:

"Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.

§ 1o A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei."

.............

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.

...............

§ 2o As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis."

Diante do exposto, constata-se que:

a) houve uma demora excessiva na abertura do processo administrativo 2015/192, visto que a ausência de avaliação mensal de qualidade dos serviços vinha desde set/2014 (item 18.3.7.2 do anexo VIII - Serviços de Implantação da Solução, do Contrato 2013/129) e o atraso para implantação da 1ª onda era desde 15/08/2014;

b) não poderiam as duas notificações de abertura dos processos administrativos terem especificado que a sanção máxima seria advertência, quando caberia aplicação de outras sanções, inclusive multa por atraso na execução de itens do contrato;

c) ademais, as aplicações de sanção de advertência foram inadequadas pela motivação dos processos administrativos. Os fatos alegados ensejavam a aplicação de, no mínimo, multa ao contratado em vista dos impactos gerados.

Por meio do Ofício nº 2017/445-013, de 10/03/2017, a Diretoria Administrativa apresentou as seguintes manifestações:

“[...]

Antes de adentrarmos objetivamente nas questões suscitadas por essa Auditoria, faz-se oportuno registrar que as ações relativas à gestão do contrato, incluindo as questões envolvendo atrasos nas entregas, replanejamentos e participação da SAP nas avaliações da qualidade, eram discutidas nos Comitês Gestor, Diretivo e Executivo do Projeto, cujas atas já foram disponibilizadas para essa auditoria.

a) Demora na abertura dos processos administrativos

a.1. Pela ausência de avaliação da qualidade

Para melhor contextualizar essa Auditoria, esclarecemos que a principal motivação para inclusão desse serviço no contrato foi a de garantir um terceiro olhar sobre o que estava sendo construído, somando-se às visões do Banco e da empresa implementadora. Neste sentido, dos relatórios gerados, o Banco utilizou várias recomendações voltadas para a otimização da implementação da solução, feitas principalmente nas fases iniciais do Projeto, envolvendo definições técnicas. Entretanto, o formato utilizado pela SAP para realização do serviço de avaliação da qualidade mostrou-se bastante oneroso para o Projeto, porquanto grande parte da equipe ficava dedicada ao atendimento dos profissionais da SAP durante uma semana por mês. Além disso, ao receber o relatório da visita, vários outros dias eram dedicados a se discutir o teor do relatório e realizar as correções avaliadas como necessárias. Essa forma de execução dos serviços de avaliação tornou-se ainda mais agravante diante do quadro de atrasos no cumprimento do cronograma do Projeto, adicionando-se o inconveniente do cenário encontrado pela SAP no mês seguinte ser ainda bem parecido com o do mês anterior.

Diante disto, o Banco passou a utilizar uma nova dinâmica na realização dos trabalhos de avaliação da qualidade dos serviços de implantação, tornando a realização desse esforço mais adequado à realidade do Projeto naquele momento, contemplando-se as seguintes atividades:

a.1.1. Participação do Comitê Executivo de Projetos da SAP, através do SAP Web SurveyReminder, em que informávamos mensalmente o status do Projeto que era acompanhado pela equipe da SAP; e

a.1.2. Presença de profissionais da SAP nas reuniões do Comitê Executivo do Projeto Conexão e posterior realização de reuniões técnica com a equipe do Projeto.

Não obstante a utilização da nova forma de execução desse serviço, em outubro/2015 decidiu-se pela abertura de processo administrativo, tendo como uma das motivações o presente caso, considerando-se o disposto sobre o assunto no contrato 2013/129.

a.2. Pelo atraso na implantação da 1ª onda

Conforme já registrado no relatório da Proposta de Encerramento do Contrato, do conhecimento dessa Auditoria, muitos foram os problemas apresentados durante o processo de implementação, a saber:

i) identificação de dificuldades não previstas no planejamento original do trabalho, repercutindo em maior esforço na execução das atividades;

ii) adaptação da tecnologia SAP à realidade do Banco do Nordeste mostrou-se muito mais complexa do que fora inicialmente prevista;

iii) dificuldades e limitações do Banco para suprimento de recursos humanos ao Projeto, com alocação tardia de usuários-chave e em quantidade incompatível com o elevado e complexo esforço exigido;

iv) dificuldades encontradas pela Área de Tecnologia do Banco no atendimento tempestivo das demandas por evolução nos sistemas legados;

v) por se tratar de uma tecnologia amplamente utilizada por empresas públicas e privadas, havia uma forte demanda por profissionais especializados na ferramenta SAP, provocando elevada rotatividade, com agravamento da situação contratual.

O reconhecimento dos vários problemas internos do Banco, verificados durante toda a execução do contrato, acabaram por produzir incertezas quanto à dimensão da culpabilidade da Xxxxx pelos atrasos verificados. Tal indefinição decorreu, sobretudo, pela dificuldade em se identificar uma forma de mensuração que oferecesse segurança no estabelecimento quanto à responsabilidade de cada uma das partes em relação ao andamento dos serviços. Apesar disto, em outubro/2015, decidiu-se pela abertura de processo administrativo como instrumento formal para se definir a responsabilização pelos atrasos nos serviços de implantação da primeira onda, por meio do contraditório assegurado à contratada, de acordo com a legislação vigente.

b) Especificação de sanção máxima nas notificações de abertura dos processos

A respeito desse assunto, informamos que as constatações até aqui relatadas nos levaram a sugerir, como ponto inicial para análise, a aplicação da pena de advertência à contratada, embora esse entendimento pudesse ser modificado em razão da discussão no âmbito dos referidos processos administrativos. Nesse sentido, por meio do Ofício 2016/445-011, de 22/01/2016, endereçado à Célula de Gestão de Contratos, já admitíamos a possibilidade da aplicação de outra sanção que não a de Advertência, ao expressar: “Ressalte-se, ainda, que em mantendo a sanção de Advertência, espera-se cientificar a contratada de que, em caso de reincidência, a mesma poderá sofrer uma punição mais severa”.

Assim, reforçarmos o entendimento de que jamais houve a intenção de que as sugestões de advertência constantes das notificações de abertura de processo administrativo fossem interpretadas como pena máxima, tendo em vista que a cláusula décima quinta do Contrato 2013/129 claramente define níveis distintos de sanções aplicáveis à contratada em caso de descumprimento do referido instrumento contratual.

c) Inadequação da pena aplicada

Pelos motivos já relatados, havia elevado grau de incerteza quanto à mensuração da culpabilidade dos atrasos. As peças recursais da Xxxxx, consignadas nos processos administrativos, traziam constatações que, embora não a isentasse pelos atrasos

acontecidos, constituíram fortes atenuantes ao possível aumento da severidade da pena inicialmente sugerida.

Cumpre também destacar os recorrentes pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato feitos pela Indra, de difícil avaliação pelo Banco e posteriormente negado pela mesma dificuldade já alegada de mensuração dos atrasos de parte a parte no desenvolvimento dos serviços de implementação do SAP.

Desta forma, reiteramos que a pena de advertência aplicada para as duas ocorrências refletiu, salvo melhor juízo, a dosimetria adequada da pena, considerando, conforme já frisado, que:

i) o estabelecimento desse nível de sanção deu-se em face do reconhecimento, pelo Banco, da concorrência da responsabilidade das falhas entre contratante e contratado;

ii) não houve inexecução total do contrato, haja vista a entrega do módulo de Controles Internos/CGR/PC; e

iii) embora tenhamos inicialmente admitido o descumprimento parcial do contrato, posteriormente, após minuciosa avaliação, concluímos que efetivamente não houve caracterização desta situação, porquanto em face das constatações das dificuldades enfrentadas ao longo da implantação, o próprio Banco concordou com os replanejamentos/prorrogações das entregas.

[...]”

A manifestação apresentada pelo BNB para a questão da avaliação da qualidade dos serviços de implantação é confusa, pois o Banco afirma que essa atividade, exercida pela equipe da SAP em algum momento, estava sendo onerosa para a instituição financeira, o que ensejou a adoção de uma nova forma de execução do serviço.

Porém, em outubro/2015 decidiu pela abertura de processo administrativo em desfavor da XXXXX, tendo como motivação a ausência de avaliação mensal de qualidade dos serviços. Não há informação sobre até quando funcionou essa nova forma de execução e porque ela deixou de atender aos objetivos do Banco ou de ser uma forma substituta da avaliação mensal de qualidade de serviços.

O tempo decorrido entre o início da ocorrência e a abertura do processo administrativo girou em torno de um ano, o que mostra ser um intervalo considerável, em termos de gerenciamento de projeto, para se identificar a gravidade dos problemas e reconhecer as responsabilidades dos entraves na execução do contrato. Assim, não procede a alegação que havia elevado grau de incerteza quanto à mensuração da culpabilidade dos atrasos.

No que concerne à fixação de sanção máxima de advertência nas notificações de abertura dos processos administrativos, verifica-se que o teor da assertiva constante do Ofício 2016/445-011, endereçado à Célula de Gestão de Contratos, ratifica a posição que a advertência seria a sanção máxima a ser aplicada, uma vez que esta foi definida quando da notificação do processo administrativo, que foi anterior ao expediente em comento.

Com relação à inadequação das sanções aplicadas à INDRA, conforme Ata de Julgamento do Processo Administrativo nº 2015/191, de 29 de fevereiro de 2016, a irregularidade na execução do contrato, no que se refere a não alocação de consultores no tempo acordado, estava impactando as atividades de mapeamento e desenho dos processos da segunda Onda do Projeto Conexão.

A referida Ata menciona que, como consequência da deficiência na alocação dos citados consultores, constatou-se a existência de serviços executados de maneira incorreta ou simplesmente não realizados.

Os impactos não devem ser vistos apenas em termos de cronograma, mas também de forma pecuniária, visto que o Banco mantinha funcionários alocados no Projeto, quando poderiam estar desenvolvendo suas atividades nas suas áreas de lotação originais.

Além disso, o Banco vinha executando simultaneamente o Contrato 2014/274, de 29 de julho de 2014, com a empresa de CNPJ 07.592.315/0001-14, que trata da implantação de uma solução fiscal e de gestão tributária para se integrar ao ERP/SAP, cujo atraso no Contrato 2013/129 com a INDRA impactava também naquela avença, gerando possível demanda de realinhamento econômico-financeiro.

Portanto, da forma como foi motivada a instauração do Processo Administrativo 2015/191, a sanção de advertência seria inadequada por ser em desacordo com o previsto em lei.

Causa

Falha dos responsáveis designados para conduzir os Processos Administrativos 2015/191 e 2015/192, arbitrando penalidades incompatíveis com as motivações exaradas para as instaurações dos dois processos administrativos em desfavor da XXXXX.

Manifestação da Unidade Examinada

A Gerência do Projeto Sinergia do Banco apresentou por meio do Ofício 2017/449-002, de 24/04/2017, encaminhado pelo Ofício Diret-2017/030, de 24/04/2017, da Diretoria de Planejamento do Banco e da Diretoria de Administração, as seguintes manifestações, editadas com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las nos termos do disposto no Manual de Relatoria da SFC/CGU:

“[...] Conforme relato fático dessa Auditoria, o Processo Administrativo 2015/191 tratou do atraso da empresa Xxxxx na alocação de consultores visando execução de trabalhos do escopo da segunda onda, em descumprimento ao estabelecido no Contrato 2013/129, fato esse que, em primeira análise, recomendaria a aplicação de multa em vez de advertência.

A respeito dessa matéria, cabe esclarecer que o disciplinamento interno do Banco definido por meio do MANUAL DE PROCEDIMENTOS-RECURSOS LOGÍSTICOS, no Título

5 – Capítulo 2 – item 4 (ver Anexo IX) estabelece que na comunicação da abertura do Processo Administrativo junto à empresa contratada deverão estar descritas:

• motivação fática;

• sanção pertinente (especificar) e/ou rescisão do contrato;

• amparos legais e/ou editalício/contratual.

Ocorre que o Contrato N◦. 2013/129 estabeleceu prazos para implantação da solução, considerando planejamento, parametrização, customização, testes, integração de legados, migração de dados dos sistemas do Banco e implantação (go live) da solução SAP em produção, não detalhando os prazos de execução das atividades requeridas para o cumprimento de cada uma dessas etapas.

Nesse caso, para aplicação da sanção de multa, o Banco teria, por ocasião da instauração do processo administrativo, de comunicar à empresa contratada o valor da multa e a memória de sua apuração, permitindo assim o contraditório e a defesa, o que se mostrou inviável, por não existirem elementos objetivos para mensuração.

Desta forma, reitera-se que a pena de advertência aplicada se mostra adequada, considerando o contido na Ata de Julgamento do referido Processo Administrativo. [...]".

Análise do Controle Interno

Não procede o argumento da inviabilidade de mensurar o valor da multa e sua memória de cálculo em virtude da ausência de detalhamento dos prazos de execução das atividades requeridas para o cumprimento de cada uma das etapas do processo de implantação da solução SAP.

Apesar de se reconhecer que a falta de detalhamento dos prazos de execução das atividades planejamento, parametrização, customização, testes, integração de legados, migração de dados dos sistemas do Banco e implantação (go live) se constitui em falha considerável para o melhor acompanhamento e fiscalização da execução do Contrato nº 2013/129, convém lembrar que uma das motivações do Processo Administrativo nº 2015/192 foi o atraso na implantação da 1ª onda.

Ou seja, a falha alegada passou a ser irrelevante, pois todos os prazos das atividades que compõem o processo de implantação foram descumpridos. Logo, bastaria aplicar a regra contratual prevista na cláusula décima quinta, que especifica o valor da multa de acordo com a natureza da falha relativa aos serviços contratados, inclusive em decorrência de atraso. Portanto, havia elementos objetivos e fundados para mensuração da multa.

Nesse diapasão, também se mostra improcedente a reiteração do posicionamento de que a pena de advertência se mostrou adequada. Ora, as motivações apontadas nas notificações dos Processos Administrativos 2015/191 e 2015/192 e nas atas, principalmente quando explicita os impactos negativos decorrentes da não alocação de consultores em quantidade adequada e a constatação de execução de serviços realizados de forma incorreta ou não realizados, não deixam margem de dúvida para aplicação de sanções mais gravosas que a advertência, conforme já foi exposto na análise inicial deste achado.

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade dos agentes identificados quanto aos seus atos na condução e aprovação dos processos administrativos instaurados.

Recomendação 2: Revisar os critérios das sanções a serem aplicadas aos contratados quando da ocorrência de falhas graves na execução dos serviços, para fins aplicação do princípio de proporcionalidade prevista na Lei nº 8.666/93 e na Lei nº 10.520/2002, podendo ter como referencial a recente Norma Operacional 2 Dirad, de 17 de março de 2017, do Ministério do Planejamento.

1.1.1.5 INFORMAÇÃO

Mudanças na estrutura organizacional do Banco ao longo do período da implantação do sistema de gestão empresarial.

Fato

Desde o início do Projeto Estratégico Sistema Integrado de Gestão Empresarial - aquisição e implantação de ERP (Entreprise Resource Planning), conhecido como Projeto Conexão, a Superintendência de TI foi vinculada à Diretoria de Administração, exceto no período de 02 a 29 de setembro de 2016, quando migrou para a Diretoria de Planejamento, criada pela PAA 2016/695-051, de 02 de setembro de 2016, em substituição à Diretoria de Desenvolvimento Sustentável. O referido normativo interno também vinculou à nova diretoria o Projeto Conexão.

O quadro adiante mostra a evolução dessa vinculação hierárquica da Superintendência de TI e do Projeto Conexão no Banco:

Quadro – Evolução da Vinculação Hierárquica da Superintendência da TI

Proposta da Ação Administrativa- PAA	Enquadramento da TI e do Projeto ERP
2013/588-037, deferida em 16/05/2013	Diretoria de Estratégia, Administração e Tecnologia da Informação
2014/695-041, deferida em 28/05/2014	Diretoria de Administração e Tecnologia da Informação
2016/695-051, deferida em 02/09/2016	Diretoria de Planejamento
2016/695-054, deferida em 29/09/2016	Diretoria de Administração

Fonte: PAAs 2013/588-037, 2014/695-041, 2016/695-051 e 2016/695-054.

A Superintendência de TI voltaria a ser vinculada à Diretoria de Administração em virtude do deferimento da PAA 2016/695-054, em 29 de setembro de 2016, cuja fundamentação para tal mudança apontou:

" O aprimoramento do modelo organizacional do Banco é contínuo, em busca de maior eficiência e melhoria dos resultados institucionais.

2. Nesse sentido e com o argumento de maior sinergia entre as unidades, entende-se que sejam adequadas novos ajustes na Diretoria de Planejamento e de administração.

3. Os ajustes dizem respeito à necessidade de maior integração entre unidades que gerem produtos e serviços, especificamente a Superintendência de Políticas de Desenvolvimento e a Superintendência de Produtos e de Serviços Bancários, as quais estão vinculadas a

diretoria distintas, envolvendo o compartilhamento de ações estratégicas e de melhores práticas.

4. Por outro lado, a Diretoria de Administração que detém atribuições inerentes à gestão do capital humano e de recursos logísticos, elementos fundamentais à administração da empresa, complementa-se com a tecnologia da informação, elemento adaptativo essencial ao sucesso empresarial, retomando-se a estratégia de agregar à Diretoria de Administração o papel de viabilizar as principais mudanças tecnológicas nos processos de trabalho do Banco......

5. Em decorrência disso, a presente proposta transfere a função de patrocinador do projeto estratégico Sistema Integrado de Gestão Empresarial - aquisição e implantação de ERP (Enterprise Resource Planning) para a Diretoria de Administração "

Apesar de se reconhecer que o aprimoramento de modelo organizacional é algo contínuo, em busca da melhor eficiência, as mudanças foram muito rápidas e ocorreram em um curto espaço de tempo, não tendo a equipe vislumbrado fatores ou situações que justificassem essas constantes alterações. Por exemplo, reconhecimento que houve precipitação na mudança realizada; novas percepções no que tange ao dimensionamento dos impactos que a mudança traria; e rejeição ou problema de adaptação organizacional, rigidez estrutural e hierárquico.

Ademais, os fatores abordados nos itens 2, 3 e 4 supratranscritos, que foram usados para fundamentar a mudança tão rápida, já existiam e não se tratam de novos paradigmas na área de planejamento e organização administrativa.

No sentido de melhor entender essas mudanças no espaço de tempo tão curto e se identificar os fatos implícitos que motivaram a mudança, entrevistou-se, em 21 de fevereiro de 2017, o Gerente do Ambiente de Arquitetura e Organização, o qual informou que a motivação para migrar a Superintendência de TI para o Planejamento, por meio da Resolução 2016/695-051, foi o equilíbrio entre as diretorias, considerando o fato de que a Superintendência de Produtos e Serviços Bancários não poderia ficar com o Diretor de Desenvolvimento Sustentável, posteriormente de Planejamento, que acumulava, naquela oportunidade (02 de setembro de 2016), a Diretoria de Controle e Risco, em vista de recomendações da Associação Nacional das Instituições do Mercado Financeiro e de Capitais (ANBIMA) nesse sentido.

Informou, ainda, que desconhecia a forma como o pedido de elaboração da PAA 695- 054, que fundamentou o retorno da Superintendência de TI à Diretoria de Administração, havia chegado na Superintendência de Estratégia e Organização, a qual o Ambiente de Arquitetura e Organização é subordinado.

Sobre o assunto, o Banco, em expediente assinado pela Superintendência de Estratégia e Organização e pela Diretoria de Planejamento, de 23 de fevereiro de 2017, informou que:

“[ ] A demanda surgiu partir de discussões em nível de Diretoria Executiva, onde restou

a compreensão de que a Tecnologia da informação apresenta agenda operacional mais próxima às atribuições da Diretoria de Administração, dada a sua vinculação a gestão de contratos e os procedimentos licitatórios, o que finalmente redundou no redirecionamento e na decisão da Superior Administração do Banco em retomar a configuração original da estrutura, agregando à Diretoria de Administração o papel de

viabilizar as mudanças tecnológicas nos processos de trabalho da Instituição, o que ficou formalizado através da PAA 2016/695-054.[..]”

Nas atas das reuniões da Diretoria Executiva, no período compreendido entre 03 a 28 de setembro de 2016, não se identificaram discussões com relação ao assunto em tela. Além disso, conforme já explicitado, as situações apontadas na manifestação já existiam antes e foram motivação para mudanças anteriores.

Então, o cerne da questão é a mudança repentina, sem novos fatos, exceto as posses dos novos diretores no período referenciado. Ressalta-se que o Diretor de Administração, CPF ***.105.969-**, foi eleito na 537ª Reunião do Conselho de Administração do Banco, de 30 de agosto de 2016, tomando posse no dia 27 de setembro de 2016. Assim, dois dias depois da sua posse a Superintendência de TI voltou a ser vinculada à Diretoria de Administração, em vista do deferimento da PAA 2016/695-054.

1.1.1.6 INFORMAÇÃO

Atuação dos gestores do Banco nas dificuldades supervenientes ocorridas na execução do contrato.

Fato

Na análise do documento "Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129", elaborado pela comissão interna designada pela Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528/2016, identificou-se, no item 3 - A Implantação - Dificuldades Supervenientes, o apontamento das seguintes falhas cometidas pelo Banco na execução do referido contrato:

"[...] é oportuno realçar as dificuldades e limitações do Banco para suprimento de recursos humanos ao Projeto. A alocação tardia de usuários-chave e em quantidade incompatível com o elevado e complexo esforço exigido pelo Projeto também contribuíram sobremaneira para o retardo de muitas atividades. Os redesenhos dos processos do Banco, assumindo como premissa a máxima adequação às melhores práticas de mercado disponibilizadas pela solução, também exigiram da equipe do Projeto grande esforço de análise para viabilizar a definição dos processos futuros adequados à realidade do Banco.

Conforme registro da equipe do Projeto Conexão, os atrasos verificados no cronograma do Projeto também são consequências das dificuldades encontradas pela Área de Tecnologia da Informação do Banco no atendimento tempestivo das demandas por evoluções nos sistemas legados, em razão da necessidade de desenvolvimento de interfaces dessas aplicações com a solução SAP. [...]”

Nesse sentido, indagou-se o BNB a se manifestar sobre as medidas adotadas, na época, pelo Projeto, pela Diretoria de Administração e TI e pela própria Diretoria Executiva do Banco para contornar essas falhas, inclusive com a documentação comprobatória.

Por meio do Ofício 2017/445-013, de 10 de março de 2017, a Diretoria de Administração e TI do Banco apresentou a seguinte manifestação:

“[...] Sabe-se que implantações SAP demandam a alocação de empregados das organizações que conduzem essas iniciativas, com diferenciação de quantidades e perfis de acordo com cada fase do projeto. De um modo geral, essas pessoas precisam ter conhecimento dos processos contemplados no escopo da implantação, bem como experiência na operacionalização dos sistemas de informação existentes na empresa.

Por conta disto, durante a fase de planejamento do esforço de implantação da solução SAP no Banco, foram realizadas reuniões com as áreas gestoras para definição das pessoas que seriam alocadas ao Projeto, de acordo com os perfis e quantitativos identificados como necessário. Entretanto, diante das limitações de pessoal enfrentadas pelo Banco, algumas necessidades de alocações requeridas não foram atendidas de forma satisfatória, situações essas cujas ocorrências foram reportadas em reuniões de Comitê Executivo e Comitê Gestor (Anexos III e IV).

A etapa de definição dos desenhos dos processos assumiu a premissa de optar-se sempre pela maior aderência possível à solução standard do SAP, visando à adoção de processos maduros já utilizados amplamente no mercado e consequente minimização da necessidade de retrabalhos, diante do impacto da implantação de novas versões evolutivas da solução disponibilizadas pelo fornecedor.

Para viabilizar essa estratégia, cada requisito funcional era detalhado e confrontado com as possibilidades de atendimento standard do SAP, buscando-se uma solução que evitasse a necessidade de desenvolvimentos (customizações) na ferramenta. Esse processo exigia um esforço adicional da equipe do Projeto, pois, além de consumir maior tempo para fechamento das definições, por muitas vezes as questões eram levadas para discussão nas áreas de negócios, sempre com a preocupação de atender as necessidades do Banco com o mínimo de customizações.

Entretanto, mesmo com o direcionamento de se buscar a minimização dos desenvolvimentos, era comum surgirem pedidos para customização da ferramenta, exigindo-se que fossem submetidos ao Comitê de Gaps e Solicitações de Mudança, instrumento de governança do Projeto, criado para garantir a máxima adequação dos processos às melhores práticas de mercado disponibilizadas pela solução SAP. O Anexo V apresenta algumas das atas de reunião do Comitê de GAPs e Solicitações de Mudança produzidas ao longo do Projeto.

Neste sentido, entende-se que a estratégia utilizada, embora tenha demandado maior esforço para execução, está alinhada com as melhores práticas de implementação de Projetos SAP.

Sobre o atendimento das demandas evolutivas nos sistemas legados pela Área de Tecnologia de Informação, informamos as etapas desse processo, a saber:

1. Contextualização da área de negócio gestora do sistema legado sobre a necessidade da alteração e prazo exigido para atendimento da demanda, observando os prazos previstos para implantação da solução SAP;

2. Abertura da demanda de alteração do sistema legado pela área de negócio gestora, com priorização que permitisse a implementação da alteração desse sistema dentro dos prazos requeridos para implantação da solução SAP;

3. Implementação das alterações dos sistemas legados, de acordo com a priorização definida pela área gestora e prazos de atendimento definidos pela TI.

Cabe esclarecer que, ao longo do processo de atendimento das manutenções nos sistemas legados, além de reuniões e telefonemas realizados para as áreas de negócios e para a TI, eram expedidos emails em que se cobrava uma solução para as pendências existentes (Anexo VI).

Ressalte-se, ainda, que o Ambiente de Sistemas de Informação designou profissionais específicos para realizar a gestão das demandas de evolução dos sistemas legados requeridas pelo Projeto, trabalho esse realizado por meio de reuniões de acompanhamento e geração de reportes, com o objetivo de avaliar a evolução das pendências de desenvolvimento das interfaces (Anexo VII).

Por fim, convém esclarecer que, embora a demanda de evolução dos sistemas legados estivesse formalmente registrada, a equipe de TI necessitava de definição clara de regras de negócios pela área gestora do sistema, o que muitas vezes não acontecia no prazo esperado, contribuindo também para o atraso no atendimento. Depois de concluída a alteração pelo Ambiente de Sistemas, novamente era requerida a participação do gestor do sistema para avaliar a entrega, o que também provocava demora em alguns casos. O Anexo VIII apresenta uma visão resumida do controle das demandas de manutenção nos sistemas legados, contemplando datas de criação e de conclusão, além da situação de cada uma delas. O status de atendimento dessas demandas era discutido nas reuniões de Comitê Diretivo e Comitê Executivo do Projeto (Anexo IX).”

Impende ressaltar que o comitê executivo do Projeto Conexão era composto pelos empregados do Banco envolvidos, pelo Diretor de Administração do Banco e por representantes da SAP e da INDRA, ao passo que o comitê gestor era formado pelo Diretor de Administração e pelos empregados do Banco envolvidos.

As atas desses comitês registraram os problemas relacionados à alocação de pessoal do Banco no Projeto e que tal situação estava contribuindo, entre outros fatores, para os atrasos das entregas.

Contudo, não existem informações que sinalizassem que esses problemas estavam sendo comunicados à Diretoria Executiva do Banco, o que seria necessário devido à relevância do assunto e ao fato de apenas um diretor compor os comitês. Além disso, não se identificaram gestões da Diretoria Administrativa junto às outras diretorias no sentido de resolver os problemas apontados concernentes à alocação de recursos humanos, embora os superintendentes das diversas áreas impactadas pelo Projeto participassem do comitê executivo e do comitê gestor.

Por oportuno, cabe mencionar um registro constante da Ata de Reunião do Comitê de Gestão, de 13 de outubro de 2016, em que o Superintendente de Recursos Humanos aborda que “Informou que há dois anos já havia um cronograma revisado, pois a empresa apresentou um cronograma inicial inexequível. Como Banco não tinha experiência neste tipo de projeto teve que confiar no conhecimento técnico da empresa. Houve elevado turnover de consultores, a falta de qualidade nos serviços e o planejamento inadequado foram fortes causadores dos atrasos nos prazos do projeto. Além disso, à medida que o projeto se desenvolve, identifica-se atividades não consideradas no planejamento”, mostrando que os problemas não se resumiram ao gerenciamento da execução de implantação do Projeto, mas também a fase de planejamento do mesmo.

1.1.1.7 CONSTATAÇÃO

Acúmulo de funções compromete independência do parecer jurídico acerca da Comissão de Apuração em Processo Administrativo do pedido de rescisão do Contrato 2013/129.

Fato

A Xxxxx pediu formalmente a rescisão do Contrato 2013/129 em 26 de outubro de 2016, por intermédio do expediente XXXXX SSFF-BNBSAP07/2016.

Em vista disso, a Diretoria Executiva do BNB aprovou a Resolução nº 5.528/2016, que deliberou a criação de uma comissão interna para apurar o pedido de rescisão por meio de processo administrativo.

A comissão interna foi composta pelos empregados de matrículas “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” , os quais tiveram o prazo de até 30 de novembro de 2016 para concluir a apuração.

De acordo com a Resolução nº 5.528/2016, a comissão ficou vinculada a Diretoria de Administração e coube ao Comitê Gestor (COGES) dessa Diretoria a responsabilidade pelo julgamento do processo.

As conclusões obtidas pela comissão interna foram apresentadas no documento final intitulado ‘Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129’, subscrito por todos os membros.

Constatou-se que o membro da comissão, “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” , também assinou o Parecer Jurídico 2016/650-000901, de 21 de novembro de 2016, que apreciou o supra referenciado documento ‘Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129’. Entende-se que a situação em comento gerou um conflito de interesses.

Sobre o fato exposto o Banco encaminhou o Ofício 2017/648-00052, de 07 de março de 2017, da Superintendência Jurídica, com o seguinte teor, editado com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las, conforme ditam as regras de relatoria do manual da SFC/CGU:

“Esta Assessoria Jurídica entende que não há que falar em conflito de interesses, já que o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” atuou apenas como assessor jurídico na Comissão Processante, criada pela Resolução nº 5.528/2016. A atividade desenvolvida resumiu-se a verificar a juridicidade dos atos tomados pela Comissão Processante, a tirar eventuais dúvidas, no auxílio à redução de riscos o quanto possível, a afastar também penalização aos administradores, não tendo o parecer jurídico caráter vinculativo. Tanto é assim que não observamos desacordo na circunstância de o advogado ter emitido parecer jurídico sobre a conclusão final emitida pelo colegiado processante. Ademais, a atuação na assessoria jurídica do Banco no que se refere ao contrato com a empresa Xxxxx iniciou mesmo antes da Resolução nº 5.528/2016, em reuniões sobre a temática e outras manifestações, razão pela qual a referida resolução apenas manteve o advogado na condição que já vinha exercendo.”

É equivocado o entendimento acima exposto pela Superintendência Jurídica do Banco, haja vista que o referido empregado foi designado formalmente como membro da comissão interna e, como tal, é responsável pelos atos da mesma juntamente com os demais, inclusive pelas conclusões exaradas no documento ‘Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129’, subscrevendo-o, o qual serviu de fundamentação para que o COGES da Diretoria de Administração e TI, em 21 de novembro de 2016, decidisse pela rescisão amigável com a Xxxxx.

Impende lembrar que a assessoria jurídica constitui instância de controle interno em sede de análise crítica da legalidade dos atos da Administração, em auxílio a autoridade competente. Vale dizer, então, que à assessoria jurídica incumbe avaliar a adequação dos atos e deliberações praticados pela comissão interna.

Dessa sorte, admitir que um membro da assessoria jurídica componha a equipe da comissão interna e posteriormente emita parecer jurídico acerca do documento final produzido pela mesma comissão significa acumular, em único agente, a possibilidade de participar do processo de feitura dos atos administrativos e, posteriormente, do exame de legalidade desses atos. Tal fato, sob a ótica do princípio da segregação de funções, não se mostra conveniente e adequado.

Causa

Falha dos controles internos primários da Superintendência Jurídica do BNB, que não detectou, corrigiu ou buscou contornar o silêncio da Resolução RD/5.528 em relação ao papel do advogado como membro integrante da comissão interna responsável por avaliar o pedido de distrato amigável feito pela INDRA.

Ademais, o próprio advogado também concorreu ao se abster de agir de forma a deixar claro e evidente qual era seu papel na comissão, de tal modo que sua atuação se confundiu com as dos demais membros, inclusive e, sobretudo, quando subscreveu a peça técnica final do trabalho e após exarou o Parecer Jurídico 2016/650-000901, avaliando atos que fez ou auxiliou na feitura.

Manifestação da Unidade Examinada

A Superintendência Jurídica do Banco encaminhou, em resposta ao Relatório Preliminar dessa auditoria, o Xxxxxxxxxx Xx 000000, de 24 de abril de 2017, com o seguinte teor, editado com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las, nos termos do Manual de Relatoria da SFC/CGU:

“Aponta o relatório que a Controladoria-Geral da União considerou equivocado o entendimento exposto pela Superintendência Jurídica do Banco, no Ofício nº 2017/648- 00052, de 07 de março de 2017, em virtude de o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” ter sido designado formalmente como membro da comissão interna, o que supostamente o tornaria responsável pelos atos da mesma juntamente com os demais, inclusive pelas conclusões exaradas no documento "Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129", subscrevendo-o, o qual serviu de fundamentação para que o COGES da Diretoria de Administração e TI, em 21 de novembro de 2016, decidisse pela rescisão amigável com a Xxxxx.

Acerca dessa conclusão contida no relatório preliminar, temos o seguinte:

Insiste-se que o entendimento da Superintendência Jurídica sobre atuação de advogado, que integra os quadros da Área Jurídica do Banco, não pode ser diferente daquele trazido no bojo do Ofício nº 2017/648-00052, de 07 de março de 2017, vez que admitir a conclusão contida no relatório da r. equipe da CGU seria admitir o descumprimento de próprio normativo interno, qual seja 3003-Manual de Procedimentos-Jurídico (3003) - Título 8 - Disciplinamento de Atividades de Consultoria - Capítulo 1 - Disposições Gerais (Doc. 01), desvirtuando o papel da unidade jurídica no caso concreto.

Deste modo, ainda que designado como membro da referida Comissão, o advogado permaneceu compondo os quadros do Ambiente Jurídico de Consultoria, mais precisamente na Célula de Assessoria Jurídica Administrativa e de Licitação e Contratos- ASSAD, cujas atribuições, como se viu em nota de rodapé, são: "Coordenar, supervisionar e executar a prestação de assessoria e consultoria jurídicas à Administração Superior e às Unidades Administrativas da Direção Geral, no que diz respeito à adequação de atos administrativos, produtos, serviços, processos licitatórios e formalização de contratos administrativos, aos princípios da Administração Pública e à legislação aplicáveis às relações de natureza administrativa e às obrigações societárias". Suas intervenções, por outro lado, seguiram precisamente o seu papel funcional, qual seja, a prestações de assessoria e consultoria jurídica, visando salvaguardar o patrimônio do Banco e assegurar que seus negócios e os atos de seus administradores observem as leis e os dispositivos normativos (Doc. 02).

Nesse particular, a atuação do advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” não poderia ser presumida encerrada quando da assinatura no documento Proposta de Encerramento do Contrato nº 2013/129, já que o referido Manual “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”, exige que os pareceres jurídicos exarados pelo Ambiente de Consultoria Jurídica, por meio dos quais se atendem às consultas encaminhadas pelas diversas áreas do Banco do Nordeste, devem ser elaborados com observância ao fluxo procedimental em tal anexo definido, contendo contextualização da demanda, pesquisa, estruturação do parecer jurídico etc. Deste modo, foi necessária a confecção do Parecer Jurídico nº 2016/650-

000901, de 21/11/2016, que foi o documento que concretizou o mandamento normativo interno, inclusive com a assinatura de alçada revisora.

Assim, testifica-se que o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” em todos os momentos em que foi acionado no contexto do Contrato nº 2013/129, esteve a exercer sua função única e exclusiva nesta Companhia, auxiliando a equipe técnica e administrativa do BNB em reuniões e manifestações jurídicas formais -- e até mesmo em viagem, quando de reunião, em Brasília/DF, na sede do Tribunal de Contas da União, acerca do assunto Projeto Conexão/SAP (em jornada exercida, claro, na condição de advogado, condição em que foi apresentado naquela Corte) (Doc. 04: e-mails e documento de viagem). Isto é: muito antes de integrar a referida Comissão, já estava o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” destacado, dentre os colaboradores da Superintendência Jurídica, como o seu delegado a auxiliar os setores do Banco em tal demanda.

Essa percepção é alcançada, outrossim, quando se afere que a própria Proposta de Ação Administrativa nº 2016/445-015 (PAA), de 31/10/2016 (Doc. 05), donde surgiu a Resolução da Diretoria Executiva (criadora da dita Comissão para apuração do pedido de rescisão do Contrato nº 2013/129), foi examinada pelo próprio advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” no Parecer Jurídico nº 2016/650-000844 (Doc. 06), de 31/10/2016. Essa manifestação jurídica compôs tal PAA, sendo dela parte integrante. Nessa perspectiva, embora a Resolução da Diretoria Executiva deixe de informar expressamente a condição de tal colaborador como advogado, sua leitura deve ser consentânea com aludida PAA, onde já se encontra a atuação do colaborador “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” como advogado.

Com data maxima venia, pensar de outro modo seria atestar que as unidades do BNB, inclusive a de maior alçada (Diretoria Executiva), concorreram, todas elas, para um claro desvio de função da atuação do advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”. Em outras palavras, identificar erro na exposição desta Superintendência Jurídica (Ofício nº 2017/648-00052, de 07/03/2017), seria partir da premissa de que ocorreu desvio de função no caso concreto, o que não seria um discernimento razoável frente aos destaques aqui expostos, porque gera conclusão injusta e inaceitável para a conduta de alçadas do BNB.

Por outro lado, não se pode negar a existência de um vício formal sanável, residente na falta de indicação do número de inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) do advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” ao assinar a "Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129", porquanto determina o normativo interno “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” É compreensível que esse vício formal sanável pode ter levado a r. equipe dessa CGU ao entendimento de que o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” atuou em desconformidade com o que permite seu registro funcional. Essa compreensão, no entanto, não há como prosperar à luz das presentes explicações.

É de se concluir, portanto, que ao assinar a "Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129" o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” apenas analisou os aspectos jurídicos dos questionamentos realizados pela Comissão, neste caso, matéria eminentemente de direito. Não adentrou na conveniência e oportunidade da realização de qualquer ato de gestão, quer no seu aspecto econômico, quer no seu aspecto administrativo. Esses aspectos são corriqueiramente denominados de "mérito administrativo" e são de responsabilidade única do administrador desta Instituição. Outra interpretação, salvo melhor juízo, fragiliza a atuação jurídica, já que infirma um protagonismo não exercido pelo advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”, papel que não pode ser extraído da simples assinatura do documento, já que nele não se encontra informação de que atuara de maneira diversa daquela para qual foi designado.

Nessa perspectiva, em todo os momentos que praticou seu único mister na Comissão -- e muito antes de integrá-la, como já se disse --, o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” o fez em conformidade com o Manual da Boa Prática Consultiva da AGU, notadamente no que diz respeito ao Enunciado 07: “O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade” e seguindo diretriz interna, segundo a qual o “Órgão Jurídico-Consultivo não deve emitir manifestações sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade” (Doc. 07).

Tendo em evidência esse panorama, vê-se que a Resolução nº RD/5.528, poderia, sim, ter sido melhor detalhada, definindo expressamente a atribuição de cada um de seus membros, o que teria dissipado a polêmica.

Nesta oportunidade, cabe trazer o cânone consagrado na deontologia jurídica, qual seja, o valor da independência funcional, que garante ao advogado total desvinculação a qualquer elemento capaz de condicionar ou orientar sua atuação profissional ou mesmo de interferir em sua liberdade de convicção. Tal garantia, além de possibilitar ao advogado uma atuação livre de coações morais e interferências (e até de inferências, que poderiam lhe constranger), constitui também verdadeiro dever do profissional – conforme preceitua o art. 2°, parágrafo único, inciso II, do Novo Código de Ética e Disciplina da Ordem dos Advogados do Brasil (Resolução nº 02/2015, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil) – exortando-o a afastar tais ingerências, tanto em seu ministério privado, como no âmbito funcional, visando contribuir para a afirmação e consolidação da independência da classe advocatícia em geral, e, no enfoque interno, tutelar os interesses institucionais do Banco do Nordeste.

Deste modo, considera-se que os advogados devem gozar de liberdade quanto à atuação técnica-jurídica, na busca da solução que mais atenda ao interesse público. A hierarquia para essa carreira jurídica é percebida somente no limiar do aspecto administrativo, mas nunca funcional (técnico), já que, conforme o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei nº 8.906/94), o advogado é inviolável por seus atos e manifestações.

Por fim, admitir que o advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” possa compor colegiado interno sem estar exercendo a sua função intrínseca, inclusive com direito a voto, como consta no relatório preliminar, causa muita preocupação a esta

Superintendência Jurídica, já que existem inúmeros colegiados decisórios internos, a exemplo dos referentes às alçadas de crédito, que poderão ansiar por contar com advogados nos seus quadros, a exercer funções técnico-decisórias que não a estritamente jurídicas, afastando, aí sim, o caro valor da segregação de funções que hoje resta presente no Banco.

Em razão de todo o exposto, solicita-se seja corrigido o Relatório Preliminar de Auditoria nº 201604667, em seu item 1.1.1.9 (‘CONSTATAÇÃO Acúmulo de funções compromete independência do parecer jurídico acerca da Comissão de Apuração em Processo Administrativo do pedido de rescisão do Contrato 2013/129’), afastando-se a conclusão final de que “houve falha da Superintendência Jurídica ao admitir e aprovar parecer elaborado por advogado dotado de impedimento, em razão de ter atuado na comissão interna designada pela Diretoria Executiva do Banco para apurar o pleito de rescisão de contrato feito pela INDRA.”

As seguintes notas de rodapé são transcritas do documento acima:

“1 Composições e funções:

2 Os Órgãos Jurídico-Consultivos, cujas atribuições abrangem a prestação de assessoria e consultoria jurídicas, compõem o Ambiente de Consultoria Jurídica, o qual, por sua vez, é integrado pelas Células e Central abaixo discriminadas juntamente com suas respectivas atribuições:

2.1 CÉLULA DE ASSESSORIA JURÍDICA ADMINISTRATIVA E DE LICITAÇÃO E CONTRATOS: Coordenar, supervisionar e executar a prestação de assessoria e consultoria jurídicas à Administração Superior e às Unidades Administrativas da Direção Geral, no que diz respeito à adequação de atos administrativos, produtos, serviços, processos licitatórios e formalização de contratos administrativos, aos princípios da Administração Pública e à legislação aplicáveis às relações de natureza administrativa e às obrigações societárias

2 No perfil de competências humanas do Plano de Carreira e Remuneração do Banco do Nordeste, consta: DESCRIÇÃO DO PAPEL FUNCIONAL

Prestar assessoria e consultoria jurídica, visando salvaguardar o patrimônio do Banco e assegurar que seus negócios e os atos de seus administradores observem as leis e os dispositivos normativos.

PRINCIPAIS RESPONSABILIDADES

1. Cumprir as políticas, diretrizes e normativos internos definidos pelo Banco, bem como adotar medidas de mitigação de riscos operacionais;

2. Acompanhar as jurisprudências dos Tribunais Estaduais, Tribunais Regionais Federais e Tribunais Superiores, visando colher subsídios técnicos para o desenvolvimento e uniformização de teses jurídicas para defesa dos interesses do Banco;

3. Cumprir prazos administrativos que lhe forem determinados, assegurando a adoção de medidas necessárias ao resguardo dos interesses do Banco;

4. Chancelar padrões e minutas de contratos, convênios, procurações e outros instrumentos decorrentes de operações de crédito em que o Banco seja a parte interessada, garantindo a adequação às leis vigentes;

5. Elaborar estudos, análises e diagnósticos jurídicos, visando subsidiar elaboração de políticas e diretrizes para o Banco;

6. Prestar assessoramento e consultoria jurídica a órgãos e administradores do Banco, emitindo pareceres orientativos e opinativos sobre assuntos de natureza jurídica em geral;

7. Adotar estratégias e procedimentos operacionais, de modo que a prestação de assessoria e consultoria jurídicas ocorra com a rapidez e pertinência necessárias, e, sempre que possível, com indicativo de soluções juridicamente viáveis

3 Manual da Boa Prática Consultiva da AGU. Enunciado 07: ‘O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade’.

4 Manual Básico – Jurídico (1015), Título 2 (Política e Diretrizes), Capítulo 2 (Disciplinamento de Atividades de Consultoria Jurídica), Subitem 2.1, alínea b, Diretriz nº 02.

5 Neste exato sentido, o Acórdão nº 141/2013, do Plenário, do TCU, que teve como relator o Ministro Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, para quem:

[...] não havendo incompatibilidade absoluta entre o interesse da XXXXXX e do advogado integrante do quadro de pessoal efetivo da companhia, este funcionário tem por obrigação defender os interesses da entidade que o emprega, sendo-lhe garantido, porém, por força do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, autonomia técnica e independência funcional necessária para deduzir os argumentos jurídicos que considere ser os mais adequados ao patrocínio da causa. (destaque inovado)

6 Art. 2º - O advogado é indispensável à administração da justiça.

§ 1º No seu ministério privado, o advogado presta serviço público e exerce função social. [...]

§ 3º No exercício da profissão, o advogado é inviolável por seus atos e manifestações, nos limites desta lei.

7 Composições e funções:

2 Os Órgãos Jurídico-Consultivos, cujas atribuições abrangem a prestação de assessoria e consultoria jurídicas, compõem o Ambiente de Consultoria Jurídica, o qual, por sua vez, é integrado pelas Células e Central abaixo discriminadas juntamente com suas respectivas atribuições:

2.1 CÉLULA DE ASSESSORIA JURÍDICA ADMINISTRATIVA E DE LICITAÇÃO E CONTRATOS: Coordenar, supervisionar e executar a prestação de assessoria e consultoria jurídicas à Administração Superior e às Unidades Administrativas da Direção Geral, no que diz respeito à adequação de atos administrativos, produtos, serviços, processos licitatórios e formalização de contratos administrativos, aos princípios da Administração Pública e à legislação aplicáveis às relações de natureza administrativa e às obrigações societárias”

Análise do Controle Interno

Os argumentos apresentados pela Superintendência Jurídica do Banco sucumbem às evidências coletadas para materializar o achado de auditoria em questão.

Não há dúvida que a natureza dos atos praticados pela comissão interna designada pela Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528/2016 são de gestão. De igual modo, a referida Resolução RD/5.528 não definiu de maneira clara e objetiva o papel do advogado que integra a comissão interna. Pelo contrário, foi silente e o referido empregado se constituiu em um membro como os demais indicados. E em reforço a essa posição, assinou conjuntamente com os demais membros, sem nenhuma ressalva ou distinção, o relatório final da comissão interna intitulado “Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129”.

Referido relatório, vale lembrar, sugeriu a rescisão amigável do Contrato 2013/129; definiu valores rescisórios a pagar; e apresentou orientação para cláusula do termo rescisório, em uma clara abordagem de aspectos administrativos, técnicos, econômicos e também jurídicos.

Não há nenhuma manifestação isolada de prestação de assessoria e consultoria jurídica feita pelo advogado “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.” na documentação disponibilizada pelo BNB, alusiva ao trabalho desenvolvido pela comissão interna incumbida da atribuição de avaliar o pedido de rescisão contratual amigável feito pela INDRA, de molde a alicerçar as ponderações apresentada pela Superintendência Jurídica do Banco.

Serve-se do Relatório de Auditoria Interna do Banco nº 2017/0449, de maio/2017, para ressaltar que a Comissão falhou em não instaurar o processo administrativo para fins de rescisão contratual unilateral com base no inciso I do art. 78 da Lei 8.666/1993, uma vez que a XXXXX continuou a descumprir o item 2.1.12 do Anexo VIII do Contrato 2013/129

(auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação) mesmo após as penas de advertência aplicadas em decorrência dos Processos Administrativos 2016/191 e 2016/192, e, consequentemente, quando recomendou o distrato amigável, alegando não existir amparo para a rescisão unilateral.

Isto posto, resta evidente que ao exarar o Parecer Jurídico 2016/650-000901 houve clara ofensa ao princípio da segregação de funções.

Aliás, por falar em princípio da segregação de funções, convém deixar assentado de maneira expressa que há concordância, em tese, com a Superintendência Jurídica do Banco, quando argui que ‘admitir que o advogado [...] possa compor colegiado interno sem estar exercendo a sua função intrínseca, inclusive com direito a voto, como consta no relatório preliminar, causa muita preocupação a esta Superintendência Jurídica, já que existem inúmeros colegiados decisórios internos, a exemplo dos referentes às alçadas de crédito, que poderão ansiar por contar com advogados nos seus quadros, a exercer funções técnico-decisórias que não a estritamente jurídicas, afastando, aí sim, o caro valor da segregação de funções que hoje resta presente no Banco’.

Porém, o guardião maior dessa premissa é a própria Superintendência Jurídica, que por meio de seus controles internos, deve detectar, corrigir e contornar falhas, como as que foram apontadas neste achado de auditoria, o que definitivamente não aconteceu.

No caso concreto, não houve evidenciação de levantamento de óbice ou questão de ordem por parte dos envolvidos da Superintendência Jurídica, com relação aos termos silentes da Resolução RD/5.528, só o fazendo ou reconhecendo nesta oportunidade.

O próprio advogado absteve-se de agir de forma a evitar os possíveis descumprimentos dos normativos jurídicos ou desvio de função que foram aventados na manifestação do Banco, à medida que sua atuação se confunde com as dos demais membros da comissão interna, inclusive e, sobretudo, quando subscreve a peça técnica final do trabalho.

Recomendações:

Recomendação 1: Evitar a designação de empregados do Banco, ocupantes do cargo de advogado, para compor comissões internas que venham a praticar atos de gestão e, quando se fizer necessária a designação, deixar expresso, no ato de deliberação, que o papel que incumbe a esse profissional é o de prestar assessoramento jurídico aos demais membros da comissão.

Recomendação 2: A Superintendência Jurídica deve orientar os advogados do Banco que, eventualmente, sejam designados para compor comissões internas, que o trabalho de assessoramento jurídico aos demais membros da comissão deve ser feito de maneira individualizada e apartada, de molde a deixar evidenciada a atuação nos estritos limites de sua competência e atribuições.

Recomendação 3: A Superintendência Jurídica deve atuar com vistas a detectar e promover a retificação dos casos em que for designado advogado para compor colegiados internos que possam exercer função técnico-decisória que não estritamente jurídica.

1.1.1.8 CONSTATAÇÃO

Desvio de objeto na execução dos serviços de consultoria externa contratada. Fato

No que tange à execução dos serviços de consultoria previstos na AF nº 2016/1262, realizados pela empresa Wewaant Intermediação e Agenciamento de Negócios em Geral & Outros Serviços de Tecnologia da Informação Ltda. - ME, CNPJ 18.307.840/0001-67, que deveriam ser prestados no período de 17 de outubro a 16 de dezembro de 2016, constatou-se que os pagamentos foram realizados em 4 parcelas iguais de R$ 12.450,00, após a realização de 30 horas de serviços prestados, suportados por relatórios de atividades para cada parcela, conforme quadro a seguir:

Quadro – Pagamentos das Parcelas e Atividades Realizadas

Parcela/Nota Fiscal de Serviço	Atividades Realizadas								Período
1ª - NFS 15, de 07/11/2016	Reuniões de alinhamento com membros da equipe do Projeto e Diretor Administrativo; análise e proposta de encaminhamento do Projeto; reanálise e recomendação de redirecionamento do Projeto; Alinhamento relacionado à continuidade do projeto.								17/10/2016 07/11/2016	a
2ª - NFS nº 17, de 18/11/2016	Alinhamento relacionado à continuidade do Projeto; reuniões de alinhamento com membros da equipe do Projeto e Diretor Administrativo; avaliação da procedência da abertura de processo administrativo em face da XXXXX e análise da alternativa da rescisão amigável.								07/11/2016 18/11/2016	a
3ª – NFS nº 18, de 05/12/2016	Conclusão da avaliação de abertura de processo administrativo, adoção de alternativa de rescisão amigável com a INDRA; alinhamento relacionado à continuidade do Projeto com a segunda colocada do certame licitatório; avaliação e simulação de custos de um novo cronograma de implementação com a retomada do Projeto Conexão em janeiro de 2017; e reuniões de avaliação e seleção da alternativa mais viável para apresentação à segunda colocada.								18/11/2016 05/12/2016	a
4ª – NFS nº 19,	Reuniões de avaliação e seleção da alternativa mais viável para								05/12/2016	a
16/12/2016	apresentação à segunda colocada; alinhamento relacionando ao								16/12/2016
	valor	limite	do	remanescente	no	Projeto	disponível	para
	contemplar a contratação da segunda colocada; identificação dos
	recursos necessários relacionados ao novo cronograma de
	implementação, com a retomada do Projeto em janeiro de 2017;
	alinhamento interno preparatório à reunião com a VERT;
	simulação de alternativas apresentadas ao Diretor de
	Administração relacionadas as possíveis propostas da VERT; e
	Reunião, com participação do Diretor de Administração do BNB e
	do Diretor da VERT, em que foram ajustados os pontos divergentes
	e convergida a negociação para a proposta de implementação
	contemplando R$ 43,5 milhões. Proposta que será submetida à
	Diretoria do BNB.

Fonte: Relatórios de atividades da contratada.

De acordo com a AF nº 2016/1262, o objeto da contratação seria a prestação de serviços especializados de apoio ao equacionamento de assuntos relacionados à implantação do ERP/SAP.

No item 3 (Condições de Execução) da referida AF, consta que os serviços deverão ser prestados de acordo com as especificações constantes da Proposta de Contratação da Gerência do Projeto, referenciada pelo nº 2016/002129, de 14 de outubro de 2016, cujo anexo I (Fundamentação) especificava, no seu item 7 (Justificativa), que “ [...] Nos últimos meses que antecedem à colocação do sistema em produção é comum, neste tipo de projeto, surgirem problemas de ordem diversas, relativas à preparação para o “go- live”. Nesse sentido, o banco identificou a necessidade de poder contar com uma consultoria externa, com vistas a fornecer apoio ao equacionamento de questões relacionadas à implantação adequada dos módulos SAP, com vistas a contribuir para a implantação. [...]” (grifou-se)

Em 26 de outubro de 2016, por meio do expediente XXXXX XXXX-BNBSAP07/2016, a XXXXX formalizou seu pedido de rescisão contratual amigável e o Banco, em 22 de novembro de 2016, após a conclusão do trabalho da comissão interna constituída pela Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528/2016, na forma do documento intitulado Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129, decidiu aceitar o pleito da empresa.

Com isso, não iria mais ocorrer o “go-live” (colocação do sistema em produção), visto que a empresa XXXXX não iria mais entregar os serviços de implantação do ERP/SAP que estavam previstos para janeiro de 2017, julho de 2017 e outubro de 2017.

Assim, não se justificaria manter a contratação dos serviços de consultoria externa prestados pela empresa Wewaant à luz da justificativa/motivação da AF. Contudo, o Banco utilizou-se dos serviços de consultoria da empresa em atividades que, na sua maioria, se desviavam daquelas concernentes ao objeto da contratação previsto na AF.

Conforme se verifica no quadro retro, as atividades executadas pela empresa foram de cunho administrativo, inclusive jurídico, com algumas situações técnicas, mas que não expressavam questões relacionadas à implantação adequada dos módulos ERP/SAP.

Causa

Não suspensão da contratação do consultou externo após a rescisão do Contrato 2013/129 (implantação do SAP).

Manifestação da Unidade Examinada

A Gerência do Projeto Sinergia do Banco apresentou por meio do Ofício 2017/499-002, de 24/04/2017, encaminhado pelo Ofício Diret-2017/030, de 24/04/2017, da Diretoria de Planejamento do Banco e da Diretoria de Administração, a seguinte manifestação, editada com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las nos termos do disposto no Manual de Relatoria da SFC/CGU:

"[...]Em síntese, essa Equipe de Auditoria argui ter havido desvio de objeto, considerando:

• que nos documentos que deram origem à contratação, os serviços destinar-se-iam ao “equacionamento de assuntos relacionados à implantação do ERP/SAP”;

• que o Banco já havia rescindido o contrato em novembro/2016, xxxxxxxxxx a viabilidade de go-live, não haveria mais a necessidade da continuidade da contratação da consultoria externa;

• que o Banco a utilizou em atividades que, na sua maioria, se desviavam daquelas referentes ao objeto da contratação.

Conforme justificativas constantes do processo de contratação da empresa Wewaant, transcrita parcialmente no relatório dessa Equipe, no item 7 da Fundamentação da Proposta de Contratação 2016/002129, de 14.10.2016, foi informado que “(...) o banco identificou a necessidade de poder contar com uma consultoria externa, com vistas a fornecer apoio ao equacionamento de questões relacionadas à implantação adequada dos módulos SAP, com vistas a contribuir para a implantação”. (Grifou-se)

Da leitura do trecho acima, evidencia-se que intencionava o Banco contar com um apoio abalizado visando resolução das questões relacionadas à implantação da solução SAP, sem que obrigatoriamente viesse a se referir apenas ao contrato em vigor, mas objetivamente às providências que assegurassem a contratação de serviços de implantação, independente de com quem fosse formalizado o ajuste.

Era de conhecimento de todos que integravam o Projeto Conexão, além das áreas de negócios e dos demais atores envolvidos no processo, que toda a Diretoria Executiva do Banco mantinha o firme propósito de implantar a solução SAP, independente da continuidade ou rescisão do contrato com a Indra. Tanto isso é verdade, que nas diversas reuniões realizadas logo após a posse do novo Diretor de Administração, Sr. H.T.M., de acordo com decisões emanadas da Diretoria Executiva desta Instituição, firme era o propósito de dar continuidade à implantação da referida solução. De maneira informal, em atendimento ao pleito do Diretor de Administração, no mês de outubro de 2016, foram apresentadas as alternativas em caso de rescisão do contrato com a Indra, dentre as quais incluía a contratação dos serviços remanescentes com a 2ª classificada no processo licitatório que deu origem ao contrato 2013/129, posteriormente rescindido.

Assim, concretizada a rescisão com a Xxxxx, manteve-se a mesma intenção, já consubstanciada na Proposta de Contratação da Wewaant, qual seja, repita-se, da “necessidade de poder contar com uma consultoria externa, com vistas a fornecer apoio ao equacionamento de questões relacionadas à implantação adequada dos módulos SAP, com vistas a contribuir para a implantação”. (Grifou-se)

A implantação desta feita seria buscada a partir da viabilidade de contratação da 2ª colocada no Pregão 2013/15, por meio do Instituto da Dispensa de Licitação, alicerçada pelo Art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/93.

Com efeito, referida consultoria atuou fortemente na consecução desse objetivo, qual seja, no apoio à viabilização da contratação com vistas à continuidade da implantação da solução SAP, apoiando a equipe do Banco também em todo o processo de negociação das novas condições contratuais junto à empresa Vert.

Assim, a eventual possibilidade da rescisão do contrato com a Wewaant e contratação de uma nova consultoria para a realização dos serviços, o qual na nossa avaliação faz parte do mesmo escopo do objeto da contratação, a nosso ver, além de desnecessário,

certamente inviabilizaria a consecução do objetivo da continuidade da contratação no prazo almejado.

Diante dos fatos, entende-se que não houve desvio de objeto da contratação da Proposta 2016/2129, por absoluta compatibilidade entre as tarefas realizadas pela consultoria no contrato rescindido, bem nos serviços realizados posteriormente, no apoio à nova contratação com a empresa Vert, segunda colocada no edital de pregão eletrônico 2013/015[...]".

Análise do Controle Interno

A necessidade de contar com um apoio abalizado para assuntos extras Contrato Nº 129/2013 não foi formalmente tratada na Autorização de Fornecimento AF nº 2016/1262, visto que o seu item 3 (Condições de Execução) estabelece que os serviços deverão ser prestados de acordo com as especificações constantes da Proposta de Contratação da Gerência do Projeto, referenciada pelo nº 2016/002129, de 14 de outubro de 2016, cujo anexo I (Fundamentação) traz, no seu item 7 (Justificativa), que “ [...] Nos últimos meses que antecedem à colocação do sistema em produção é comum, neste tipo de projeto, surgirem problemas de ordem diversas, relativas à preparação para o “go-live”. Nesse sentido, o banco identificou a necessidade de poder contar com uma consultoria externa, com vistas a fornecer apoio ao equacionamento de questões relacionadas à implantação adequada dos módulos SAP, com vistas a contribuir para a implantação. [...]”

A continuidade da implantação do ERP/SAP, após a rescisão, estava essencialmente sujeita a decisões que envolviam questões administrativas e jurídicas à luz das Leis nº(s) 8.666/1993 e 10.520/2002, principalmente no que tange à capacidade técnica e às condições legais de contratação da segunda colocada no processo licitatório, o que não careceria de apoio balizado de consultoria externa, visto que se trata de uma questão de domínio das áreas de logística e jurídica do Banco.

Além disso, partindo-se da premissa de contratação direta dos serviços remanescentes do Contrato 2013/129, os aspectos técnicos inerentes à continuidade da implantação, inclusive os decorrentes do replanejamento realizado após a contratação original, deveriam ser tratados pela gerência do Projeto Conexão com a nova contratada, mas devendo ser observadas as mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços atualizados de conformidade com o ato convocatório (ver Acórdão TCU nº 1.317/2006 – Plenário), o valor atualizado do contrato, visto que não haveria produto adicional (acréscimo de produto).

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade dos agentes identificados no que tange à execução do contrato de prestação de serviços de consultoria externa.

1.1.1.9 INFORMAÇÃO

Ausência de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente para a rescisão amigável do Contrato 2013/129, na forma do § 1º do art. 79 da Lei nº 8.666/1993.

Fato

Em 26 de outubro de 2016, por meio do expediente XXXXX XXXX-BNBSAP07/2016, a XXXXX formalizou pedido de rescisão amigável do Contrato 2013/129 junto ao Banco, requerendo para tal receber a quantia de R$ 8.773.499,51, referentes às atividades cuja etapa estivesse integralmente concluída. Segundo o mencionado expediente, a motivação para tal pedido seria:

a) ausência de respostas às solicitações de pedido de recomposição da equação econômico-financeira do contrato;

b) por entender que não existe consenso entre as partes sobre o equilíbrio econômico-financeiro, opina que deveria ser procedida a rescisão contratual; e

c) a rescisão encontra respaldo na previsão legal contida no inciso XII do art. 78 da Lei nº 8.666/1993, com base na onerosidade que o contrato representa para o Banco.

Por meio da Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528, de 31 de outubro de 2016, foi criada uma comissão interna para apuração do pedido de rescisão do Contrato 2013/129até 30 de novembro de 2016, por intermédio de processo administrativo.

Em 18 de novembro de 2016, a Comissão apresentou como resultado dos trabalhos de apuração o documento intitulado Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129, no qual, inicialmente, concluiu pela inadequação da abertura de Processo Administrativo, seja em virtude da dificuldade verificada para a aplicação das penalidades previstas contratualmente, bem como por existirem registros em que fica evidente a dificuldade concorrente na condução do Projeto.

A Proposta traz as seguintes sugestões da Comissão quanto ao pedido de rescisão de contrato da empresa XXXXX:

“[...]

• Considerando a demasiada onerosidade para o Banco, no caso de manutenção do contrato com a Indra, mesmo tendo que pagar apenas parte do reequilíbrio econômico-financeiro pedido pela empresa, tornando conveniente a rescisão contratual;

• Considerando que não há motivos para rescisão unilateral por inadimplemento do contratado, tendo em vista que os atrasos verificados na implementação da Solução redundaram na sanção de advertência para a Indra e que os prazos replanejados a partir da sanção ainda estão vigentes;

• Considerando que a rescisão amigável não representa prejuízos para o Banco, reduzindo a onerosidade pelos serviços a serem realizados, o que confere zelo para o dinheiro da instituição.

Sugere-se a adoção dos seguintes procedimentos com vistas ao encerramento do contrato 2013/129 firmado com a empresa XXXXX:

✓ RESCISÃO AMIGÁVEL visto não existir amparo para a rescisão unilateral, bem como para a aplicação das multas previstas no referido contrato; e

✓ PAGAMENTO de valores devidos, observadas estritamente as condições estabelecidas no contrato que, na avaliação da equipe do PROJETO CONEXÃO, totalizam a importância de R$ 2.276.589,38 referentes aos serviços de implantação, mais R$ 817.734,97 referentes aos serviços de suporte e manutenção de licenças SAP, totalizando R$ 3.094.423,35.

Registre-se que no TERMO DE RESCISÃO do contrato, a ser assinado entre as partes deve constar a renúncia de quaisquer outros valores relacionados a esse contrato. [...]”

Em 21 de novembro de 2016, o Comitê de Gestão da Diretoria de Administração e TI confirmou o entendimento da Comissão e no dia seguinte, por ocasião da Reunião nº 4255, a Diretoria Executiva do Banco tomou conhecimento e recomendou ao gestor do contrato adotar as providências cabíveis na forma dos normativos vigentes e encaminhou o assunto para análise pela auditoria interna.

Em 1º de dezembro de 2017, o Contrato 2013/126 foi formalmente rescindido pelas partes, tendo sido pago à XXXXX o valor de R$ 3.094.423,35.

Com relação à autorização escrita e fundamentada da autoridade competente para a rescisão amigável do Contrato 2013/129, na forma do § 1º do art. 79 da Lei nº 8.666/1993, a Diretoria Administrativa do Banco informou, por meio do Ofício 2017/445-013, de 10 de março de 2017, que:

“Relativamente à autorização escrita e fundamentada, juntamos cópia da Ata de Reunião do Comitê Gestor da Diretoria de Administração, de 21/11/2016, conforme Xxxxx X.

Sobre o normativo interno que define a alçada competente para a autorização de rescisão contratual, o Manual Básico - Instâncias de Decisões Administrativas, título 5, capítulo 1, item 6 disciplina que é de competência do Comitê Gestor do Ambiente de Serviços de Logística “Decidir sobre instauração e julgamento de processo administrativo para aplicação de sanções no âmbito das licitações e contratações”, embora não haja menção específica sobre rescisão amigável.

Desta forma, considerando a representatividade e a complexidade do Processo, a Diretoria Executiva decidiu pela criação de uma Comissão para apuração do pedido de rescisão feito pela Indra, por meio da Resolução de Diretoria RD/5.528, de 31.10.2016 (Anexo II).

Com efeito, além de criar referida comissão, aquele colegiado atribuiu a competência para julgamento do processo, que culminou com a rescisão amigável, ao Comitê Gestor

da Diretoria de Administração, conforme seu item V, uma vez que o Projeto é vinculado aquela Diretoria.”

A priori, não procede a assertiva da Diretoria de Administração e TI, visto que o normativo interno Manual Básico - Instâncias de Decisões Administrativas, título 5, capítulo 1, item 6, disciplina que é de competência do Comitê Gestor do Ambiente de Serviços de Logística “Decidir sobre instauração e julgamento de processo administrativo para aplicação de sanções no âmbito das licitações e contratações”, não se estendendo a prerrogativa de autorizar a rescisão amigável. Além disso, não houve um processo administrativo conduzido pela Comissão, mas apenas uma proposta de encerramento do contrato.

Portanto, a rescisão amigável não foi precedida de autorização escrita e fundamentada da autoridade competente na forma exigida pelo § 1º do art. 79 da Lei nº 8.666/1993.

A Gerência do Projeto Sinergia do Banco apresentou por meio do Ofício 2017/449-002, de 24/04/2017, encaminhado pelo Ofício Diret-2017/030, de 24/04/2017, da Diretoria de Planejamento do Banco e da Diretoria de Administração, as seguintes manifestações, editadas com relação ao nome de pessoas físicas citadas, a fim de preservá-las nos termos do disposto no Manual de Relatoria da SFC/CGU:

"[...] Conforme já nos manifestamos, inclusive com anexação da documentação respectiva, por ocasião do recebimento do pedido de rescisão do Contrato 2013/129, não havia no Manual Básico – Instâncias de Decisões Administrativas a previsão específica quanto à autoridade competente para decidir sobre o instituto da rescisão do tipo amigável. Nesse contexto e à luz da importância e necessidade tempestiva de análise e parecer para o referido pleito, a Diretoria Executiva do Banco atribuiu a competência para instrução do processo a uma Comissão constituída por empregados com conhecimento e aptidão necessárias para esse mister. Por sua vez, atribuiu ao Comitê Gestor da Diretoria de Administração a competência para julgamento do processo.

Ainda, conforme já relatado, o resultado do processo foi reduzido a termo no documento elaborado pela referida Comissão, denominado Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129.

Quanto à ausência de “autorização escrita e fundamentada da autoridade competente”, alegada por essa Equipe de Auditoria, esclarecemos ter sido o processo composto:

i. pelo conteúdo do relatório da Comissão (Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129;

ii. pela decisão exarada pelo Comitê Gestor da Diretoria de Administração, autorizando a rescisão e,

iii. pelo e-mail do então Gestor do Projeto, [...] – “Informações suprimidas por solicitação da Unidade Examinada, em função de sigilo, na forma da legislação pertinente.”, de 25.11.2017, por meio do qual solicita a rescisão do contrato de que ora se trata (ver Anexo IV).

Entende-se, portanto, que os documentos citados, ora acrescidos do e-mail acima referido, cumprem o requisito legal disposto no § 1º do art 79 da Lei 8.666/94 [sic].

Por fim, comunicamos que foi aprovado na Reunião da Diretoria Executiva nº 4294, do dia 18.04.2017, alteração do Manual Básico – Instâncias de Decisões Administrativas, com a inclusão do item 15, no título 5, Capítulo 1, definindo a alçada para autorização de Rescisão Amigável (ver Anexo V).[...].”

Ratifica-se que o normativo interno Manual Básico - Instâncias de Decisões Administrativas, título 5, capítulo 1, item 6, é silente quanto ao estabelecimento de uma autoridade no BNB para fins do cumprimento do § 1º do art. 79 da Lei nº 8.666/1993, no que tange às rescisões amigáveis de contrato administrativo, por conseguinte, o Comitê Gestor da Diretoria de Administração não exerceu essa atribuição na forma da Lei.

A lacuna em norma interna do Banco não o autoriza a proceder em desacordo com o que disciplina a lei, de tal modo que não procede a afirmação que o referido dispositivo da Lei nº 8.666/1993 foi cumprido.

Com efeito, o Banco apresentou a alteração realizada no normativo interno retromencionado, em 13 de abril de 2017, com a inclusão do item 15 e nota 10, os quais estabelecem que a autorização de rescisão amigável de contrato administrativo cabe a instância decisória que autorizou a contratação, exceto no caso em que se verifique que a unidade seja a autorizadora e gestora da contratação, quando a rescisão será tomada pela instância superior àquela alçada.

Portanto, somente agora o Banco disciplinou internamente o § 1º do art. 79 da Lei nº 8.666/1993.

1.1.1.10 INFORMAÇÃO

Contratação dos serviços remanescentes do Contrato 2013/129. Fato

A comissão de empregados do Banco, nomeada pela Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528/2016, consignou no seu documento “Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129”, de 18 de novembro de 2016, ser favorável a continuidade do projeto de implantação do sistema ERP/SAP, preservando o orçamento inicialmente destinado.

Em vista disso, avaliou que a contratação do segundo colocado do certame licitatório para execução dos serviços remanescentes na forma no inciso XI do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, nas mesmas bases inicialmente contratadas, seria viável, considerando que esse novo contratante não teria incorrido nos custos decorrentes dos atrasos do Projeto Conexão.

Na exposição realizada para os auditores da CGU em 1º de dezembro de 2016, os gestores do Projeto Conexão enfatizaram que pretendiam dar continuidade à implementação da solução tecnológica pelos benefícios que o ERP/SAP traria para a instituição; pelas licenças já adquiridas; e pelos investimentos já realizados.

Em vista disso, a empresa que foi segunda colocada no processo licitatório, VERT – Soluções em Informática Ltda., CNPJ 02.277.205/0001-44, havia sido contatada para analisar a viabilidade da assunção dos serviços remanescentes nas mesmas condições do contrato com a XXXXX, que tinha sido rescindido amigavelmente, por coincidência, em 1º de dezembro de 2016.

Em 31 de janeiro de 2017 a Diretoria Executiva do BNB deferiu a PAA 2017/955-04 e PAA 2017/955-05, ambas de 19 de janeiro de 2017. A primeira encerrou o Projeto Conexão, que gerenciava a implantação do ERP/SAP no Banco, e a segunda criou, em substituição, o Projeto Sinergia para dar continuidade à implantação do referido sistema de gestão empresarial.

Com efeito, já em 10 de janeiro de 2017 a Diretoria Executiva deferiu a Proposta de Licitação e Contratação (PLC) 2017/29 para a contratação dos serviços remanescentes do Contrato 2013/129, bem como o aditamento para inclusão dos serviços de preparação da solução para o eSocial, no valor total de R$ 43.906.617,00, com prazo de execução de 21 meses e tendo como empresa a ser contratada a VERT.

O quadro a seguir mostra o saldo remanescente do Contrato 2013/129, que importava em R$ 30.127.333,81, após os serviços pagos e as atualizações na forma da contratação com a XXXXX:

Quadro - Composição do Saldo Remanescente do Contrato 2013/129

ITEM	DESCRIÇÃO	VALOR ATUALIZADO ATÉ MAIO/16 (R$)	VALOR PAGO (R$)	SALDO REMANES- CENTE (R$)
01	Fornecimento de Licenças	11.060.179,00	00.000.000,10	0,00
02	Serviços de Implantação	31.152.407,84	6.019.396,00	00.000.000,19
03	Serviços de Treinamento	665.990,16	0,00	665.990,16
04	Serviço de Suporte e Manutenção de Licenças	12.446.447,00	00.000.000,00	0.000.000,62
05	Serviço de Suporte Técnico, inclusive Manutenção Corretiva	2.111.895,84	0,00	2.111.895,84
Totais		57.436.920,00	00.000.000,00	00.000.000,81

Fonte: PLC 2017/29.

Na referida PLC 2017/29, consta o seguinte quadro relativo à composição do valor do contrato a ser assinado com a empresa VERT:

Quadro – Composição do Valor do Novo Contrato

Especificação Objeto/Serviço	Saldo Remanescente (Em R$)	Valor a Contratar (Em R$)
Serviço de Implantação	25.133.011,00	00.000.000,19
Equalização (acréscimo qualitativo)	-	10.279.283,19
Serviços de Treinamento	665.990,16	665.990,16
Serviço de Suporte e Manutenção de Licenças	2.216.436,62	2.216.436,62
Serviço de Suporte Técnico, incluindo Manutenção Corretiva	2.211.395,84	2.211.395,84

Serviço de Preparação da Solução para o eSocial, incluindo planejamento, parametrização, customização, testes, integração com legados, migração de dados dos sistemas do Banco e operação assistida (acréscimo qualitativo)	-	3.500.000,00
Total	30.127.833,00	00.000.000,00

Fonte: PLC 2017/29.

Comparativamente com o Contrato 2013/129, aparecem no quadro de composição da nova contratação duas rubricas de serviços distintas: uma que trata de Equalização (acréscimo qualitativo), no valor de R$ 10.279.283,19, e outra que se refere ao serviço de preparação da solução para o eSocial, no valor de 3.500.000,00. Com isso, há um acréscimo de R$ 13.779.283,19 com relação ao contrato com a XXXXX.

Considerando o posicionamento exarado pelo TCU no Acórdão nº 1330/2008 - Plenário, em que considera que o cálculo do acréscimo contratual com base no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 deve ser sobre o item (ou custo unitário) e não sobre o valor total do contrato, as inserções das duas rubricas (itens), segundo cálculo realizado pelo Banco, repercutiram em um acréscimo contratual de 28,1%, conforme mostra o quadro adiante, o que ultrapassa o limite de 25% estabelecido na norma retromencionada:

Quadro – Apuração do Percentual de Acréscimo sobre Base Legal

ITEM	VALOR INICIAL CONTRATADO (R$)	ATUALIZAÇÃO P/IPCA DE JUNHO/13 A MAIO/16 + AJUSTE CPRB (29,23423%) (R$)	BASE LEGAL PARA ACRÉSCIMOS OU SUPRESSÕES (R$)
01 – Fornecimento de Licenças (*)	11.060.179,00	00.000.000,30	0,00
02 – Serviços de Implantação	24.952.048,00	00.000.000,00	00.000.000,72
03 – Serviços de Treinamento	515.335,71	665.990,14	665.990,14
04 – Serviços de Suporte e Manutenção de Licenças	10.787.888,51	13.941.644,65	13.941.644,65
05 – Serviços de Suporte Técnico	1.634.548,20	2.112.395,78	2.112.395,78
Totais	48.950.000,00	00.000.000,00	00.000.000,29
Valor Excedente Proposto			13.779.283,20
Acréscimo sobre a Base Legal			28,1%

(*) item já pago totalmente. Fonte: PLC 2017/29

Com relação a essa extrapolação do limite do art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, o Banco consignou na PLC 2017/29 que se trata de alterações qualitativas suportadas pelas decisões do TCU (Xxxxxxx 215/99 – Plenário). De certa forma, os itens dos serviços se

mostram bem fundamentados quanto a sua essencialidade para o Projeto, contudo, não se concorda com relação aos valores correspondentes a esses itens.

De acordo com a PLC em comento, a rubrica Equalização incorpora um conjunto de atividades relacionadas à passagem detalhada do conhecimento do projeto realizado até o momento de sua paralisação, sendo composto de:

• entendimento da arquitetura da solução e dos processos desenhados e desenvolvidos;

• levantamento do que foi realizado, nível de aderência ao escopo contratado e seus requisitos;

• avaliação da situação atual de prontidão da solução no escopo determinado de suas ondas ou entregas;

• apuração do que falta realizar de forma detalhada e do planejamento das atividades necessárias para seguimento do projeto até a sua conclusão. Faz parte desse conjunto a revisão dos planos de gestão e regras de governança já estabelecidas anteriormente no projeto;

• realização de atividades que visam ajustar os desvios do comportamento esperado encontrados na solução. Essa apuração detalhada e prováveis ajustes, quando necessários, são realizados durante os testes. A abordagem endereça não somente sua aferição unitária, mas também integrada, observando a adequação do fluxo das atividades e sua aderência aos requisitos.

Porém, constata-se que não há detalhamento do custo da referida rubrica, considerando na sua formação de preço alguma unidade de medida normalmente aceita no mercado (por exemplo: valor da hora de consultoria). Além disso, não mostra a compatibilidade em termos de preços de mercado e de tempo necessário para a execução dos serviços de equalização.

Constata-se, ainda, que o valor proposto para esses serviços de equalização é consideravelmente superior, algo em torno de 70,76%, aos valores pagos à empresa INDRA (R$ 6.019.396,65), no que tange aos serviços de implantação já executados.

Com relação à rubrica “serviço de preparação da Solução para o eSocial”, a PLC descreve que o eSocial é o instrumento do Governo Federal para unificação da prestação das informações referentes à escrituração das obrigações fiscais, previdenciárias e trabalhistas, que passará a ser de uso obrigatório para as empresas que tiverem faturamento superior a R$ 78 milhões a partir de janeiro/2018.

No entanto, quanto ao valor proposto de R$ 3.500.000,00 para o produto, consta na PLC que se trata de um valor compatível com os preços praticados no mercado, em razão do comparativo com as propostas apresentadas pelas empresas FH Soluções em Informática Ltda, CNPJ 07.592.315/0001-14 e XXXXX, na forma que segue:

• INDRA Soluções e Serviços Tecnológicos S.A.: R$ 5.820.978,90, inclusive serviços de mensageria;

• FH Consultoria Empresarial Ltda.: R$ 4.956.401,03, inclusive serviços de mensageria.

A proposta da VERT não inclui a “mensageria” (sistemas conectados que trocam mensagens roteadas por um servidor intermediário), que, segundo a PLC, o preço de mercado desse serviço oscila entre R$ 1 milhão e R$ 1,5 milhão.

Considera-se limitada a pesquisa realizada pelo Banco, pois contemplou apenas duas empresas, sendo que a XXXXX ainda prestava serviço ao BNB e vinha demandando realinhamento econômico-financeiro do Contrato 2013/129. Tal fato pode ter enviesado a sua proposta, embutindo algum tipo de compensação. Além disso, as propostas incluem a mensageria, cujo preço de mercado, segundo o Banco, varia entre R$ 1 milhão a R$ 1,5 milhão, mas sem comprovar a sua pesquisa para esse serviço.

Por fim, em que pese a PLC apresentar algumas considerações com relação às dificuldades/entraves administrativos e técnicos relativos à realização de uma nova licitação para a contratação dos itens remanescentes, não há respaldo de um levantamento financeiro e econômico dessa contratação em termos do seu efetivo custo de oportunidade. Isto é, mostrar que financeira e economicamente a contratação dos serviços remanescentes seria mais adequada com relação à alternativa de se fazer novo processo licitatório, inclusive com a oportunidade de sanear questões/gargalos que eventualmente possam ter contribuído para o fracasso do contrato com a XXXXX.

Com relação aos problemas identificados na precificação das duas rubricas (equalização e eSocial) e ao custo de oportunidade da contratação da VERT, o Banco, por meio do Ofício 2017/445-009, de 20 de fevereiro de 2017, oriundo da Diretoria de Administração, informou que:

“[...]

Apesar da proposta global da Vert ter subsidiado a elaboração da PLC 2017/129, já era do conhecimento da proponente que o Banco necessitaria de maior detalhamento, em especial no que se referem aos valores propostos, esforços e prazos dos serviços a título de Equalização. Considerando que referida parcela, a título de acréscimo qualitativo, possui uma composição exclusiva, não nos foi possível avaliá-la comparativamente a outras propostas, no tocante às variáveis acima citadas. Com efeito, já entendíamos à época da tramitação da PLC para apreciação das instâncias de decisão do banco, que se fazia necessária a complementação dessas informações, com detalhamento minucioso por parte da proponente (Vert), já solicitado. Além disso, esclarecemos que a equipe técnica do Projeto vem fazendo avaliações de requisitos técnicos, item a item, para fins de elaboração do contrato, o que poderá ensejar adequações antes da contratação.

De outra parte, o Banco decidiu deflagrar uma RFP (Request for Proposal), como forma de conhecer a prática atual de mercado, que possibilite uma efetiva comparação com os preços ora cobrados pela Vert, além de oferecer parâmetros que permitam ao Banco avaliar adequadamente o custo de oportunidade entre a contratação do 2º colocado no pregão 2013/15 e a realização de uma nova licitação. Referida RFP já está em fase de conclusão, devendo ser deflagrada até o final da próxima semana. Até que se tenham todas as informações julgadas necessárias, a contratação está temporariamente suspensa, fato este já do conhecimento da Administração do Banco, conforme ata de Reunião da Diretoria Executiva, de 14/02/2017, conforme Anexo I - Extrato da Ata da 4280ª Reunião Diretoria Executiva.

Esclarecemos que os serviços de implantação realizados pela Xxxxx, caso fossem integralmente pagos pelas medições realizadas no Projeto (cerca de 70% de avanço), importariam em pouco mais de R$ 21,8 milhões. Entretanto, tais serviços não foram pagos em face da condição contratual, que previa o desembolso somente após a conclusão das respectivas fases. Além disso, por cautela, o Banco aplicou redutores sobre parte dos serviços concluídos, tudo isto em comum acordo com a Contratada, de

sorte a não dar margem a eventuais reivindicações de pagamento por parte desta. Importante salientar, ainda, que os valores pagos à Xxxxx não a remuneraram no tocante à fase de Realização da Entrega 2.

[...]

Esse detalhamento também já havia sido solicitado à Vert, juntamente com o da Equalização, ainda não recebido. Entretanto, análises posteriores têm revelado grande complexidade na formatação do contrato remanescente, principalmente por se tratar de serviços de natureza intangível, razão pela qual a equipe técnica do Projeto fechou o entendimento de que acréscimos ao contrato, mesmo que qualitativos, devem ser evitados se isto por possível. Por esta razão, será proposta à Administração do Banco a retirada do eSocial do presente processo de dispensa (PLC 2017/029), devendo sua contratação ser objeto de estudos posteriores, com a completeza que o assunto exige.

[...]

No que ser refere aos “entraves administrativos e técnicos relativos à realização de uma nova licitação para a contratação dos itens remanescentes”, esclarecemos que os mesmos foram expostos na fundamentação da PLC 2017/029, cujos excertos ora transcrevemos:

11. Cogitar-se, portanto, a realização de uma nova licitação, antes de esgotarmos as alternativas da contratação por dispensa (Art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/93), a nosso ver, representaria, além da elevação de custos, aumento considerável dos prazos, senão vejamos:

• Uma licitação da espécie (grande porte e complexidade) necessitaria de um novo planejamento, com demasiado tempo e custos internos, processamentos externos (edital, fases, julgamentos, possibilidade de recursos administrativos, etc.) também extremamente demorados, o que poria em risco todo o trabalho desenvolvido, inclusive pela equipe do Banco, além da desmobilização da maior parte dessa equipe, com consequências imprevisíveis;

• A mesma dificuldade dos licitantes em precificar sua proposta, porquanto teriam, assim como na situação de dispensa, que conhecer de forma pormenorizada todo o escopo executado do projeto, ou seja, todo o desenho do processo, os produtos gerados e a consistência dos mesmos, avaliando aquilo passível de alteração/correção etc. Se para apenas um proponente, no caso da dispensa ora proposta, temos a clara percepção da grande dificuldade em realizar o diagnóstico do legado, imagine-se isso quando estariam em jogo vários licitantes. De início, é certo que longo tempo seria desperdiçado para atender a cada uma das empresas interessadas, o que teria que ser feito de uma por uma.

• Caso a condição anterior fosse relevada pelas interessadas, não se pode ignorar que haveria grandes possibilidades de superfaturamento, dadas as incertezas quanto ao efetivamente realizado, vindo as empresas a se prevenirem em seus lances ou, mais grave ainda, na ânsia de sagrarem-se vencedoras viessem a aviltarem seus preços, os

quais, ao final poderiam por em risco a execução do contrato, como, de certa forma, foi o caso da implementadora que teve o contrato rescindido;

• Também há de se considerar que em sendo a licitação com participação restrita a implementadores SAP, e em existindo pequena quantidade no Brasil, tal fato também se constituiria em risco para a contratação, fato que também contribuiria para a elevação dos custos.

12. Por tudo o que foi exposto, entendemos que a melhor alternativa de contratação dos serviços remanescentes, por favorecer as melhores condições de prazo, preço e, principalmente, confiabilidade na execução, é por meio da Dispensa de Licitação, consoante já fartamente demonstrado.

Por fim, cabe lembrar que estamos lidando com a contratação de um complexo sistema de informática, no caso particular, de um aparato de BackOffice utilizado pelas maiores empresas mundiais, o qual possui tecnologia sujeita às nuances desse mercado, portanto extremamente dinâmico e susceptível às novas mudanças impostas pelas grandes corporações. A demasiada demora na contratação, como poderia se aventar com um novo processo licitatório, poderia por em risco a execução do projeto como foi concebido, inclusive com possibilidade de desperdício de todos os avanços já conquistados. Caso a nova contratação fosse alongada, pelo agravamento dos trâmites legais do procedimento licitatório, com eventuais processos administrativos e até ações judiciais, tais fatos contribuiriam ainda mais para todo esse acervo de possibilidades negativas, capazes de inviabilizar a contratação nos moldes planejados para o projeto, com incomensuráveis riscos financeiros, inclusive.

[...]”

Em virtude dos questionamentos feitos pela equipe de auditoria da CGU em face de pontos obscuros ou merecedores de maiores esclarecimentos na PLC 2017/29, na Reunião da Diretoria Executiva nº 4.284, realizada em 07 de março de 2017, deliberou-se pela revogação da referida PLC em vista da ausência, na instrução do processo, dos parâmetros de mercado para definição dos valores dos itens Equalização e Serviço de Preparação da Solução para o eSocial.

Além disso, foi determinado adoção, pelas áreas competentes, de imediata elaboração de nova PLC em estrita observância aos normativos internos e à legislação regente das licitações e contratos administrativos, buscando minimizar riscos de solução de continuidade do Projeto.

Espera-se que sejam considerados os resultados das RFP e de outros levantamentos técnicos necessários para uma eficiente contratação dos serviços remanescente, sem causar prejuízo a continuidade do Projeto SINERGIA.

1.1.1.11 CONSTATAÇÃO

Pagamento de prorrogação futura do serviço de manutenção de licenças, com execução posterior ao distrato e desmobilização da equipe de implantação da solução, no valor de R$ 817.734,97.

Fato

O Contrato nº 2013/129 compreende, em seu objeto, item referente à prestação de serviços de suporte e manutenção das licenças SAP adquiridas junto à XXXXX. O serviço em tela consiste na liberação de atualizações e correções de defeitos nos produtos licenciados, e é efetivamente disponibilizado pela empresa SAP, da qual a INDRA era parceira.

Acerca da modalidade de contratação e condições de pagamento, o Contrato nº 2013/129 contrapõe-se às orientações dispostas no Acórdão TCU Plenário 2523/2012, o qual recomenda a vinculação dos serviços de manutenção e suporte de licenças dos sistemas ERP a resultados objetivos e mensuráveis.

Com efeito, a modalidade adotada no Contrato em comento, para pagamento do suporte e manutenção das licenças SAP, prevê desembolsos anuais, de forma antecipada, independente de utilização do serviço. Em síntese, o que se paga é o direito de baixar e instalar novas versões e correções dos produtos SAP durante o ano vindouro, a iniciar do ato do pagamento.

Deu-se início ao processo de encerramento do Contrato em questão em 26 de outubro de 2016, ocasião em que a empresa XXXXX solicitou ao BNB a rescisão da avença mediante o expediente XXXXX SSFF-BNBSAP07/2016.

Tem-se que, na data de 31 de outubro de 2016, a Diretoria Executiva aprovou a PAA 2016/445-015, que tratava da desmobilização da equipe da empresa contratada e da resposta à correspondência INDRA SSFF-BNBSAP07/2016, bem como, por intermédio da RD/5.528, criou comissão interna para apuração do pedido de rescisão do referido contrato mediante processo administrativo e designou o Comitê Gestor da Diretoria de Administração como comissão julgadora.

Naquela mesma data o gestor do contrato respondeu o expediente XXXXX XXXXXXXXXX00/2016 por meio do Ofício 445/015, em que comunica as ações para a rescisão; a improcedência dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro feitos pela empresa (Ref. XXXXX SSFF-BNBSAP02/2016 e Ref. INDRA SSFF-BNBSAP03/2016);

e autoriza a desmobilização do pessoal da contratada.

Ao final desse processo, o Termo de Rescisão foi assinado em 1º de dezembro de 2016, tendo o BNB pago a empresa o montante de R$ 3.094.324,35. Compõe esse valor o pagamento de R$ 817.734,97, relativo à quarta parcela dos serviços de suporte e manutenção de licenças dos produtos relacionados aos macroprocessos da “segunda onda” (abrangendo Gestão de Pessoas, Planejamento Empresarial e Controladoria – Contabilidade Gerencial).

Tomando como base o pagamento da NFS-e nº 211 no valor supramencionado, instou-se o BNB a esclarecer e justificar: (I) a fundamentação para o pagamento de suporte e manutenção das licenças ter sido feito no momento do distrato com a XXXXX, haja vista que foram suspensos os serviços que vinham sendo prestados pela contratada; (II) as licenças que estariam sendo contempladas com o serviço sendo pago e o período coberto por este pagamento.

Em resposta, o Banco encaminhou o Ofício nº 2017/445-010, de 20 de fevereiro de 2017, de lavra da Gerência do Projeto Sinergia e Diretoria de Administração e TI, com o seguinte teor:

“[...]

a) O Banco firmou o Contrato 2013/129 com a empresa Indra Brasil Soluções e Serviços Tecnológicos S/A, para fornecimento de Solução Integrada de Gestão Empresarial, compreendendo o licenciamento de uso definitivo e serviços de implantação, treinamento, suporte e manutenção de licença, envolvendo liberação de atualizações e correções de defeitos do produto, bem como serviços de manutenção de natureza corretiva na citada solução;

b) Tendo em vista rescisão solicitada pela contratada Xxxxx, em 01/12/2016 o Banco efetuou o distrato do Contrato 2013/129;

c) De acordo com o item I.4.1 da Cláusula Sétima – Das Condições de Pagamento, constante do referido instrumento contratual, o pagamento dos serviços de suporte e manutenção de licença deveria ser realizado em parcelas iguais anuais, sendo a primeira parcela após o recebimento da licenças de uso contratadas da solução e as subsequentes no prazo de 12 (doze) meses após o pagamento da parcela anterior;

d) Em observância ao estabelecido no Contrato 2013/129, no tocante ao pagamento dos serviços de suporte e manutenção de licença, conforme informações existentes no Sistema Integrado de Logística (S320), foram efetuados os desembolsos a seguir relacionados, incluindo respectivas datas, valores período de cobertura, a saber:

ONDA	MEDIÇÃO	VALOR (R$)	DATA LIBERAÇÃO
1	874647	1.651.374,37	20/08/2013
2	891675	632.754,14	17/12/2013
1	938123	1.755.077,05	21/10/2014
2	947631	672.489,71	16/12/2014
1	984104	1.898.494,96	19/08/2015
2	1001043	727.442,88	17/12/2015
1	1034054	2.074.643,20	22/08/2016
2	1048868	817.734,97	01/12/2016

e) É importante destacar que todos os desembolsos efetuados, no tocante ao suporte e manutenção de licença, ocorreram no período devido, incluindo o último pagamento, no valor de R$ 817.734,97;

Cabe esclarecer que referidos pagamentos asseguram o suporte e manutenção de licença, incluindo liberações de atualizações e correções de defeitos no produto, para o período de 12 (doze) meses após cada desembolso, cujos serviços são, em última análise, executados pela SAP, fabricante da solução SAP ERP, objeto da contratação em referência; ou seja, com o pagamento anual do suporte e manutenção de licenças, o

Banco fica habilitado a receber o serviço de Enterprise Support SAP, acessando-o diretamente junto à SAP ou por meio de uma empresa implementadora;

f) Não obstante a rescisão contratual com a Xxxxx, ocorrida em 01/12/2016, é oportuno ressaltar a necessidade de se continuar assegurando o suporte aos produtos SAP pelo próprio fabricante, tendo em vista o funcionamento, em ambiente de produção, da solução implantada para operacionalização do macroprocesso de Gestão de Controles Internos e Compliance (Módulo de GRC-PC da SAP);

g) Além disso, a continuidade do esforço de implantação da solução SAP, a partir da contratação de uma nova empresa para execução dos serviços remanescentes, deverá considerar, no tocante aos serviços de suporte e manutenção, o período de cobertura assegurado pelo último pagamento desse tipo de serviço no âmbito do Contrato 2013/129;

h) Relacionamos, abaixo, os períodos de cobertura do suporte e manutenção de licença assegurados junto ao fabricante SAP para os módulos de cada Onda contemplados no objeto do Contrato 2013/129:

ONDA	PERÍODO DE COBERTURA
1	19/08/2017
2	16/12/2017

”

A inclusão desse pagamento mostrou-se prematura e descabida, uma vez que seria devido somente a partir de 17 de dezembro de 2016, para disponibilização dos serviços no período dos próximos 12 meses.

Ademais, não se encontra fundamentação na prorrogação da contratação desse serviço para após o encerramento do Contrato nº 2013/129, haja vista a existência de argumentos que motivam exatamente a exclusão de tal pagamento, dentre os quais podem-se citar: a autorização do Banco para a desmobilização da equipe da XXXXX; a inexistência de macroprocessos da “segunda onda” em produção; a inexistência de outro contrato em vigor para a implantação dos mesmos produtos; a disponibilidade dos serviços para os demais macroprocessos contratados (da “primeira onda) até o mês de agosto de 2017.

Nesse sentido, a jurisprudência produzida pelo TCU é farta na recomendação de tornar cada vez mais frequentes a contratação de serviços de TI mensurados pelos resultados efetivamente entregues, e não pela disponibilidade do serviço de manutenção e suporte, a ser utilizado quando for necessário.

No caso concreto, há o agravante da falta de previsão de utilização do referido serviço dentro do período de cobertura pago, em virtude da inexistência de macroprocessos da “segunda onda” em desenvolvimento.

A propósito, faz-se necessário refutar, pela sua improcedência, a argumentação tecida no item “f” da manifestação do Banco. O macroprocesso de Gestão de Controles Internos e Compliance (Módulo de GRC-PC da SAP) diz respeito à “primeira onda”,

consequentemente não faz parte do serviço pago no distrato, o qual é atinente somente aos processos da “segunda onda”.

Deste modo, a argumentação exposta permite concluir a desnecessidade dos serviços de suporte e manutenção dos produtos SAP relacionados aos macroprocessos da “segunda onda”, de que trata o pagamento em questão, o que compromete seu ato autorizador, à luz do princípio da economicidade na Administração Pública.

Causa

Avaliação frágil e equivocada da Equipe do Projeto Conexão acerca da necessidade de prorrogação futura dos serviços de suporte e manutenção das licenças SAP correspondentes à “onda 2”, a qual contribuiu para a inclusão indevida do pagamento do serviço para o período de 17 de dezembro de 2016 a 17 de dezembro de 2017 na informação sobre os valores devidos no encerramento do Contrato 2013/129.

Falha da comissão interna criada pela Resolução RD 5.528/2016, ao não conferir ou questionar a inclusão do pagamento dos serviços de suporte e manutenção das licenças SAP correspondentes à “onda 2” no valor de R$ 817.734,97, visto tratar-se de componente de pagamento conflitante com as condicionantes que foram estabelecidos no seu Relatório, porquanto era indevido, já que se tratava de parcela não vencida.

Manifestação da Unidade Examinada

O Banco apresentou o Ofício 2017/499-007, de 19 de junho de 2017, de lavra da Diretoria de Administração e da Gerência do Projeto Sinergia, com as seguintes manifestações:

“A respeito do pagamento da quarta parcela dos serviços de suporte e manutenção de licenças dos produtos que compõem a onda 2, informamos que o teor de nossa resposta anterior citado neste documento foi complementado na resposta ao item 3 da SA201604667/11, de 06/03/2017, cujo texto transcrevemos a seguir:

‘Em aditamento à resposta apresentada por meio do Ofício 2017/445-010, de 20/02/2017, esclarecemos que o serviço de suporte e manutenção de licenças, oferecido pela SAP, contempla:

1) Serviço de suporte – garante a correção de defeitos na solução standard do produto, tanto em relação a erros em produtos já implantados quanto a erros na configuração e testes de produtos em implantação.

2) Manutenção de licenças – assegura o direito do cliente em baixar as novas versões, releases e notas dos produtos, contendo melhorias e correções de erros. A suspensão desse serviço acarreta ao cliente perda do direito às versões, releases e notas disponibilizadas no período que durar a suspensão, somente recuperadas mediante remuneração à SAP, a preços do dia da recontratação do serviço, pelo tempo decorrido da suspensão.

Por outro lado, esse serviço, embora ofertado pela SAP, é adquirido por meio de empresa implementadora e revendido para os clientes, de modo que o Banco do Nordeste não poderia contratá-lo diretamente da SAP.

Desta forma, por ocasião da rescisão contratual com a Xxxxx, havia naquele mês o pagamento previsto do serviço de suporte e manutenção de licenças relativas à onda 2, referente ao período dezembro/16 a dezembro/17.

Na avaliação da equipe do Projeto, o não pagamento dessa parcela e a consequente interrupção do serviço trariam danos severos à Instituição, tanto pela perda do suporte da SAP sobre os módulos que estão em implementação como, principalmente, pela perda do direito às melhorias e correções dos produtos em tempo de projeto. O fato adquire maior relevância porque no escopo da onda 2 está incluso o módulo de Gestão de Pessoas e a SAP vem disponibilizando melhorias no produto para aderência da solução às exigências do esocial.

Assim, no caso de não pagamento da parcela contratual acima referenciada, caberia ao Banco viabilizar a contratação posterior do serviço para aquisição das melhorias disponibilizadas no período em que o serviço ficou suspenso, a preços certamente mais altos que os anteriormente contratados.

Ressalte-se que o valor dos serviços de suporte e manutenção de licenças pago à Xxxxx é direcionado para a SAP, pois esse é um suporte específico do fabricante da solução. Desta forma, mesmo depois de rescindido o contrato com a Indra, o Banco tem acesso a esse serviço, tanto pelo site da SAP, quanto por contato telefônico, se necessário. O Banco também fica habilitado a utilizar o Enterprise Support, que nos permite acionar vários serviços específicos da SAP relativos ao suporte e manutenção de licenças.

Ante o exposto, entendemos que o procedimento administrativo de desembolso da penúltima parcela correspondente aos serviços de suporte e manutenção de licença se configurou como o mais apropriado, considerando-se os aspectos técnicos e financeiros aqui destacados.’

Embora entendamos que o texto acima transcrito responda aos questionamentos dessa Auditoria, acrescentamos algumas informações que julgamos importantes para maior esclarecimento da questão.

Inicialmente, tecemos comentários sobre as orientações dispostas no Acórdão TCU Plenário 2523/2012, que recomenda a vinculação dos serviços de manutenção e suporte a licenças dos sistemas ERP a resultados objetivos e mensuráveis.

No item 146 do relatório consolidado de auditorias operacionais do TCU que antecede o citado Xxxxxxx, aquele órgão assim se manifesta:

‘Para o caso dos contratos de manutenção e suporte, constatou-se a inexistência de vinculação direta dos serviços prestados aos resultados esperados. O valor de remuneração para esses casos é fixo, estabelecido a partir de percentual do total pago originalmente pelo total das licenças adquiridas (entre 17% e 22%). Com essa configuração, o serviço de suporte é remunerado independentemente da quantidade de chamados de suporte que a empresa contratada atenderia, bem como da quantidade de novas versões. Remunera-se nesses casos, portanto, por suposta disponibilidade do serviço de manutenção e suporte, a ser utilizado quando for necessário, mas sem a definição de níveis de serviço a serem alcançados pela contratada.’

Em seguida, pondera que ‘esse paradigma tem sido combatido para o caso das soluções de TI, e jurisprudência farta no TCU tem sido produzida para tornar cada vez mais frequentes a contratação de serviços de TI mensurados pelos resultados efetivamente entregues’ (item 147 do citado relatório).

Entretanto, reconhece que ‘essa é uma prática de mercado exercida por fornecedores de licenças de grandes aplicativos de TI, como sistemas gerenciadores de bancos de dados, sistemas operacionais e sistemas ERP’ (item 148 do mesmo relatório).

Cabe registrar que, por ocasião da confecção do edital que originou o contrato 2013/129, firmado entre Banco do Nordeste e Indra, o Acórdão TCU Plenário 2523/2012 foi considerado com vistas a adotar as recomendações ali consignadas, notadamente em relação à contratação de serviços que pudessem ser mensurados pelos resultados entregues, como foi o caso da contratação dos serviços de implantação e dos serviços de treinamento.

Esse mesmo direcionamento foi adotado para a contratação dos serviços de suporte e manutenção de licenças, embora sem sucesso, por não haver à época, essa modalidade de comercialização pelos fornecedores de ERPs.

Igual dificuldade parece ter enfrentado o próprio TCU, também em 2012, no processo de aquisição de ERP para aquele órgão, conforme pode se verificar nos termos do edital de pregão eletrônico nº 87/2012.

No tópico Serviço de Suporte Técnico e Atualização de Versões constante do Anexo 1 – Termo de Referência do citado edital o serviço de suporte é assim descrito:

‘150. O serviço de suporte técnico e atualização de versão é o fornecido pelo fabricante do software, que segue termo de suporte próprio e padronizado, aplicável a todos os clientes do software que contratam este serviço.

151. O suporte técnico e direito de atualização de versão deverão ser adquiridos pela contratada junto aos fabricantes do SGP e dos softwares de apoio fornecidos pela contratada, em nome do contratante, com termo inicial do serviço idêntico à data de emissão das licenças as quais se refere. Deverá o documento comprobatório da contratação do suporte, emitido pelo fabricante, fazer menção às licenças abrangidas pelo suporte. Não será aceito suporte contratado para licenças que não as entregues ao contratante nem suporte com data de início anterior à de assinatura do contrato.

152. Conforme descrito na seca o LICENÇAS DE USO, tendo em vista que o fornecimento das licenças ocorrerá em duas etapas, assim também deve ocorrer quanto ao suporte técnico, o qual será remunerado conforme o total de licenças fornecidas em cada etapa, uma vez que deve ser apresentado comprovante informando a quais licenças o suporte se refere.

153. O suporte técnico e direito de atualização de versão junto ao fabricante deverá ser mantido ativo durante toda a vigência do contrato, desde a entrega do primeiro conjunto de licenças, com comprovação mensal por parte da contratada, mediante a qual será autorizado o pagamento da OS referente à prestação do serviço’ (grifos nossos).

Nos itens acima transcritos, fizemos alguns grifos para enfatizar o reconhecimento, nos termos do edital, de que o serviço de suporte e manutenção de licenças segue termo próprio e padronizado do fabricante para todos os clientes que o adquirem (item 150), que o serviço é iniciado na data de emissão das licenças a que se refere (item 151), que será remunerado conforme o total de licenças fornecidas em cada etapa (item 152) e que a autorização do pagamento fica condicionada à comprovação mensal de que o serviço está ativo durante a vigência do contrato (item 153).

Mais adiante, no tópico Orçamento Estimado e Classificação Orçamentária do mesmo documento, consta o quadro que segue, em que fica novamente evidenciado que os serviços de suporte serão pagos em valores fixos mensais, durante 60 meses para o primeiro conjunto de licenças e 42 meses para o segundo conjunto de licenças, e não por resultados objetivos e mensuráveis.

Item	Descrição	Unidade	Qtd	Preço unitário (em R$)	Preço total (em R$)
1	Licenças de uso da Solução
1.1	Licenças do sistema de gestão de pessoas necessárias para implantação				663.430,57
1.2	Licenças do sistema de gestão de pessoas necessárias para entrada em produção				1.413.903,18
1.3	Licenças para softwares de apoio fornecidos pela contratada				710.141,45
A		Subtotal licenças			2.787.475,20
2	Serviço de implantação
2.1	Instalação e configuração do Ambiente Computacional	unidade	1		264.724,58
2.2	Planejamento da implantação	unidade	1		816.904,45
2.3	Execução da implantação dos seis processos de trabalho principais	unidade	1		7.847.334,87
2.4	Execução da implantação da gestão de saúde	unidade	1		1.324.605,64
2.5	Execução da implantação da educação corporativa	unidade	1		1.307.237,64
2.6	Execução da implantação da gestão do desempenho profissional e programa de reconhecimento	unidade	1		1.321.091,04
B		Subtotal implantação			12.881.898,23
3	Serviço de manutenção evolutiva
3.1	Manutenção evolutiva	Ponto de Função	5000	1.014,84	5.074.203,12
C		Subtotal manutenção			5.074.203,12
4	Treinamento
4.1	Treinamento TI - instalação, configuração e operação	Turma	1	30.814,28	30.814,28
4.2	Treinamento TI - BD, migração e integração	Turma	1	30.814,28	30.814,28
4.3	Treinamento TI - atendimento de primeiro nível de Help desk presencial	Turma	1	40.966,65	40.966,65
4.5	Treinamento TI - parametrização e customização	Turma	1	33.426,72	33.426,72
4.6	Treinamento Gestores	Turma	1	34.244,43	34.244,43
4.7	Treinamento seis processos de trabalho principais - Serviços de Administração e Gerências de Processo	Turma	2	48.317,92	96.635,84
4.8	Treinamento seis processos de trabalho principais - Educação à distância	Turma	1	26.835,69	26.835,69
4.9	Treinamento seis processos de trabalho principais – Segep	Turma	2	48.465,54	96.931,08
4.10	Treinamento para o processo de trabalho gestão de saúde	Turma	1	42.416,40	42.416,40
4.11	Treinamento para o processo de trabalho gestão educacional	Turma	2	37.360,35	74.720,70
4.12	Treinamento para o processo de trabalho gestão do desempenho profissional	Turma	1	30.099,96	30.099,96
4.13	Treinamento em auditoria da Solução	Turma	1	20.766,78	20.766,78
4.14	Treinamento de passagem de conhecimento tecnológico e funcional	Turma	1	87.234,06	87.234,06
D		Subtotal treinamento			645.906,87
5	Suporte Técnico
5.1	Suporte técnico da Solução de gestão de pessoas e dos softwares de apoio para o primeiro conjunto de licenças	mensal	Até 60 meses	25.763,47	1.545.808,20
5.2	Suporte técnico da Solução de gestão de pessoas e dos softwares de apoio para o segundo conjunto de licenças	mensal	Até 42 meses	41.998,38	1.763.931,96
E		Subtotal suporte técnico			3.309.740,16
F			TOTAL		24.699.223,57

Fonte: TCU - Edital de pregão eletrônico nº 87/2012, Anexo 1 – Termo de Referência, tópico Orçamento Estimado e Classificação Orçamentária.

Voltando à decisão do Banco de evitar que o serviço de suporte e manutenção de licenças referente à onda 2 fosse encerrado, convém destacar que por ocasião da rescisão contratual com a Indra, o Banco tencionava agilizar o processo de contratação dos serviços remanescentes, via negociação com a empresa segunda colocada no processo licitatório. Com isto, os serviços de implantação seriam retomados com maior rapidez, o que tornava mais premente a necessidade de continuidade do serviço de suporte e manutenção de licenças. Entretanto, por fatores supervenientes, em momento posterior referida contratação não se consumou, conforme já é do conhecimento dessa Auditoria, estando em curso os preparativos para novo processo licitatório, com vistas à continuidade dos trabalhos.

Em relação à afirmação dessa Auditoria de que ‘Em síntese, o que se paga é o direito de baixar e instalar novas versões e correções dos produtos SAP durante o ano vindouro, a iniciar do ato do pagamento’, lembramos que também está incluso nesse serviço o suporte a resolução de problemas junto à SAP.

A esse respeito, encaminhamos relatório (anexo I) contendo os diversos chamados feitos à SAP desde 2013, quando adquirimos as licenças dos produtos, mostrando-se que:

• Os serviços de suporte eram efetivamente prestados pela SAP;

• A necessidade do serviço vem desde 2013, mesmo sem os produtos entrarem em produção; e

• Há um chamado realizado em 2017, posterior ao encerramento do contrato com a Xxxxx, já que o serviço pode ser acessado diretamente com a SAP.

Relativamente ao direito de baixar novas versões e correções dos produtos SAP, o relatório ‘SAP Support Package Stack Schedule’ (anexo II) contém as notas, atualizações e versões disponibilizadas e previstas para disponibilização em 2017 (o número que consta em cada célula representa a identificação da release disponibilizada).

Finalmente, como já foi dito, é importante destacar que, caso o serviço de suporte e manutenção de licenças estivesse suspenso, não só seria impossível para o Banco acessar o suporte da SAP, quanto estaria esta empresa impedida de atualizar a versão dos produtos adquiridos disponibilizada no período em que durasse a suspensão.”

.

Análise do Controle Interno

Os esclarecimentos apresentados pelo Banco não trazem novos elementos capazes de justificar o pagamento de R$ 817.734,97, autorizado no ato do distrato com a XXXXX, referente ao serviço futuro de suporte e manutenção das licenças relativas aos macroprocessos previstos para a “segunda onda”.

O pagamento não era devido. Não se consegue encontrar a parcela referente a esse serviço no pedido de encerramento do contrato feito pela INDRA em 26 de outubro de 2016, que deu início ao processo de distrato.

Havia cobertura do serviço até 17 de dezembro de 2016. Não é plausível alegar que o pagamento era devido porque feito em dezembro de 2016, posto que o processo de

encerramento do contrato iniciou-se em outubro e teve somente seu ato de assinaturas no dia 1º de dezembro.

A avaliação do Gestor do Projeto Conexão, pela necessidade de realizar o pagamento, é frágil e se revelou equivocada, pois se baseou na expectativa de continuidade do desenvolvimento da solução com a convocação da segunda colocada no processo licitatório, o que não se deu.

Há preponderância de argumentos favoráveis à desnecessidade do pagamento, os quais passam-se a citar. A descontinuidade do desenvolvimento da solução era certa pois a equipe da XXXXX já se encontrava desmobilizada. Não havia previsão de prazo para a retomada imediata do desenvolvimento da solução tecnológica, a qual poderia ocorrer pela convocação da segunda colocada no Pregão Eletrônico nº 015/2013 ou por intermédio da realização de outra licitação, sendo certo que haveria a prorrogação dessa descontinuidade em qualquer das duas alternativas.

Certa também é a necessidade de se voltar a contratar o serviço de suporte e manutenção de todas as licenças: as referentes aos macroprocessos da primeira onda estavam cobertas até agosto de 2017 e as da segunda onda até dezembro de 2016. Os produtos principais, os quais são compartilhados pelos macroprocessos das duas ondas, tinham a cobertura garantida pela primeira onda (até agosto de 2017), pois já havia sido pago o serviço em agosto de 2016.

Outrossim, a avaliação apresentada pela equipe do Projeto Conexão deu-se sob equivocada fundamentação, à medida que descreve corretamente as consequências possíveis a partir do não pagamento do serviço em questão, contudo, ao mesmo tempo, distorce o contexto real, pois em verdade os módulos não estão em implementação (equipe de desenvolvimento desmobilizada e contrato de implantação encerrado).

Não se pode considerar o ‘tempo de projeto’ já que não estão sendo exercidas as atividades típicas de desenvolvimento (projeto), as quais poderiam demandar o serviço de suporte e manutenção de licença

Não há relevância para a constatação em tela o fato de que o escopo da onda 2 inclui o módulo de Gestão de Pessoas, e muito menos a solução para as exigências do E-Social, que não compõe o objeto do contrato encerrado, tanto assim é verdade que nas tratativas que vinham sendo conduzidas com a empresa VERT Soluções em Informática Ltda., segunda colocada no Pregão Eletrônico nº 015/2013, para contratação dos serviços remanescentes do contrato com a INDRA, foi inserido o componente “Serviço de Preparação da Solução para o eSocial” no valor de R$ 3.500,00. Portanto, não é plausível a avaliação de que “o não pagamento e a consequente interrupção do serviço trariam severos danos à Instituição” ante a fundamentação apresentada.

Quanto à viabilização da contratação posterior do serviço, trata-se de uma necessidade independente da existência prévia de cobertura, haja vista que na retomada do desenvolvimento será necessária a contratação do serviço para o novo período, inclusive, para a totalidade das licenças adquiridas (primeira e segunda ondas). Com efeito, é meramente especulativa a previsão de preços supostamente mais altos no futuro para o mesmo serviço.

Essas considerações comprometem o entendimento exposto pelo Banco para tentar justificar o pagamento, o qual além de ter sido antecipado, refere-se a serviço posterior ao distrato e sem previsão de necessidade, ante a interrupção do desenvolvimento e a ausência de processos implantados da onda 2

A manifestação do Banco identifica similaridades da modalidade de contratação do serviço de suporte e manutenção de licenças SAP no Contrato 2013/129 com as modalidades praticadas em outros contratos ilustrados no Relatório Consolidado de Auditorias Operacionais do TCU que antecede ao Acórdão TCU Plenário 2523/2012 e no Edital do Pregão Eletrônico nº 87/2012 do TCU.

Contudo, ao tempo em que o relatório do TCU constata que ‘os serviços prestados sobre esse modelo não são medidos por resultados específicos e mensuráveis, configurando valor fixo, estabelecido pela empresa contratante, e que equivale em média a aproximadamente 20% do valor gasto com a primeira aquisição de licenças por ano’, o Acórdão nº 2523/2012–TCU–Plenário mantém a recomendação à Unidade auditada para que ‘oriente os órgãos e entidades sob sua jurisdição, com contratos vigentes de sistemas integrados de gestão, para que verifiquem a legalidade desses instrumentos no que diz respeito: (...) à vinculação dos serviços de manutenção e suporte de licenças do sistema integrado de gestão a resultados objetivos e mensuráveis’

A principal interpretação válida para essa deliberação do TCU é que os serviços de manutenção e suporte de licenças dos sistemas baseados em ERP devem se pautar pela efetividade de seu uso.

Posto isso, o que se espera do Banco é que atue segundo a diretriz traçada no referido Acórdão, mantendo-se alerta, na contratação dos serviços remanescentes do Contrato 2013/129, à legalidade:

I - do modelo de remuneração da contratada vinculado a resultados; II - dos critérios objetivos de aceitabilidade dos produtos;

II - do uso de instrumentos para rastrear os serviços executados;

IV - do uso de instrumentos de controle periódico da validade, quantidade e tipo de licenças contratadas e efetivamente utilizadas; e

V - da vinculação dos serviços de manutenção e suporte de licenças do sistema integrado de gestão a resultados objetivos e mensuráveis

No que concerne ao relatório de chamados à SAP que o Banco encaminhou, no qual se verifica o registro de 131 chamados feitos de novembro de 2013 a maio de 2017, sendo somente um deles posterior ao encerramento do Contrato 2013/129, observa-se que este último registro trata da substituição de IP para o SAP Router, serviço de conexão de rede para o produto ECP na instalação 0020773332 – T Installation ERP.

Dado o assunto registrado como ‘substituição de IP para o SAP Router’, o atendimento, s.m.j., refere-se à readequação da configuração de infraestrutura de servidor do ERP SAP, e pode ser classificado um atendimento simples, de baixa prioridade. Cabe esclarecer que a instalação 0020773332 do Banco refere-se ao pacote básico do ERP SAP, licença que é comum a todos os macroprocessos, estando coberta pelo serviço contratado de suporte para a onda 1 e, via de consequência, prescinde da cobertura do serviço de suporte para a onda 2.

O Banco finaliza encaminhando calendário da SAP com previsão de disponibilização de atualizações de produtos para 2017, destacando, em seguida, que seria impossível atualizar a versão dos produtos caso o serviço de suporte de manutenção de licenças estivesse suspenso.

Conquanto verdadeira a assertiva, ela não reflete fielmente o contexto do Banco à época posterior ao distrato, pois ainda é possível atualizar as versões dos produtos licenciados para a onda 1. Além disso, não se vislumbra a necessidade de manter as instalações em suas últimas versões, sabendo-se que o contrato de desenvolvimento está interrompido.

A instalação de novas versões tem o potencial de impactar a configuração existente dos macroprocessos, acrescentando comportamentos imprevistos – erros – e, consequentemente, demandando serviços de readequação dos produtos em projeto.

Todas essas atividades são objeto do contrato de implantação encerrado, o que as tornam inadequadas de se realizar no estágio incompleto e paralisado em que se encontra o desenvolvimento da solução.

Nesse mesmo sentido o relatório do Acórdão 2523/2012 TCU Plenário já infere, no seu parágrafo 163, que ‘quanto maior o número de customizações realizadas na primeira implantação do sistema ERP, maiores são os prováveis custos de sua migração para uma nova versão, tendo em vista a necessidade de estudo e, quando for o caso, reconstrução e teste do código customizado. Tudo isso se dá em virtude de o código customizado não fazer parte inerente da solução ERP e, por essa razão, não estar contemplado em qualquer modificação de versão por parte da fornecedora das licenças’

Além da análise finda, cumpre acrescentar ao fato em epígrafe o conflito identificado no relatório elaborado pela comissão interna criada pela Resolução RD 5.528/2016, destinada a apurar pedido de distrato amigável feito pela XXXXX.

É que a conclusão do referido relatório, ao sugerir, com vistas ao encerramento do Contrato 2013/129, o “PAGAMENTO de valores devidos, observadas estritamente as condições estabelecidas no contrato”, não deixa margem para que se inclua componente de pagamento sem que haja obrigação contratual, o que foi feito com os serviços de suporte e manutenção de licenças SAP, haja vista tratar-se de parcela não vencida e referente a prorrogação futura do serviço. (Grifou-se)

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar as responsabilidades pelo pagamento indevido do valor de R$ 817.734,97 no encerramento do Contrato 2013/129.

Recomendação 2: Suspender o pagamento dos serviços de manutenção e suporte de licenças SAP e somente o retomar quando houver a efetiva necessidade, balizada pelo plano de implantação da solução a ser contratada.

1.2 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.2.1 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS

1.2.1.1 CONSTATAÇÃO

Falha da Comissão Interna na apuração do pedido de rescisão amigável feito pela empresa contratada.

Fato

Por meio da Resolução da Diretoria Executiva nº 5.528, de 31 de outubro de 2016, foi criada uma comissão interna para apuração, por intermédio de processo administrativo, do pedido de rescisão do Contrato 2013/129 feito pela empresa XXXXX por meio do expediente XXXXX/SSFF-BNBSAP07/2016, de 26 de outubro de 2016.

Na mesma data, 31 outubro de 2016, o Banco encaminhou correspondência para a empresa XXXXX em resposta ao expediente de 26 de outubro de 2016, em que informa:

• da instauração de Processo Administrativo para a rescisão contratual e apuração de irregularidades havidas;

• que as solicitações de reequilíbrio econômico-financeiro feitas por meio das notificações INDRA-SSFF-BNBSAP02/2016 e INDRA-SSFF- BNBSAP03/2016 não procedem; e

• da autorização para o início da desmobilização de pessoal da empresa, que se consumará após a conclusão do processo administrativo.

De acordo com a Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129, de 18 de novembro de 2016, emitida pela Comissão Interna designada pela RD nº 5528/2016, inicialmente foi analisada a possibilidade de abertura de processo administrativo, baseada no contrato firmado com a empresa, que ensejaria a aplicação das penalidades ali estabelecidas, as quais a Comissão elencou e analisou conforme segue:

• “Aplicação de multa por inexecução total do contrato: Em abril/2016, foi concluída a implantação da 1ª entrega relativa ao macroprocesso de Controles Internos (Conformidade de Processos), incluindo a implantação da nova ferramenta em ambiente de produção, bem como a realização de treinamentos para usuários e equipes da Área de Tecnologia da Informação do Banco. Concluímos, então, que a aplicação dessa penalidade seria indevida, uma vez que o Banco atestou o recebimento da 1ª entrega, deu aceite por conclusão de fases de outras entregas e realizou pagamentos, não existindo a possibilidade de ser considerada a inexecução total;

• Aplicação de multa considerando dias de atraso na condução do projeto: Referido projeto teve sua data final prorrogada para outubro de 2017, com comunicação realizada à XXXXX. Portanto, não existe base para aplicação das cláusulas que tratam de atraso. Nos casos de atrasos ocorridos anteriormente, esses foram julgados em processos administrativos instaurados, tendo sido aplicada penalidade de advertência, não podendo servir de base para julgamento sobre o mesmo fato; e

• Impedimento de licitar e de contratar com a União, e descredenciamento do SICAF: a cláusula 15ª do contrato traz a previsão do impedimento para os casos abaixo relacionados. Analisada toda a documentação existente sobre a condução do processo, não se encontra respaldo para aplicar tal penalidade:

✓ apresentar documentação falsa

✓ ensejar o retardamento da execução do objeto

✓ falhar ou fraudar na execução deste contrato

✓ comportar-se de modo inidôneo

✓ cometer fraude fiscal.

Concluí-se, então, pela inadequação da abertura de Processo Administrativo, seja em virtude da dificuldade verificada para a aplicação das penalidades previstas contratualmente, bem como por existirem registros onde fica evidente a dificuldade concorrente na condução do projeto, conforme observamos na Proposta de Ação Administrativa de 01/06/2016, com pedido de prorrogação do prazo.

Importante frisar que todas as negociações conduzidas pelo Banco, bem como a prorrogação do prazo do projeto e, consequentemente, do contrato administrativo, tem amparo na Lei 8.666/93, que em seu art 57 § 1º estabelece: ‘Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico- financeiro, desde que ocorram motivos, devidamente autuados no processo, entre eles:’.”

Ademais, a Proposta traz as seguintes sugestões da Comissão quanto ao pedido de rescisão de contrato da empresa INDRA:

“[...]

• Considerando a demasiada onerosidade para o Banco, no caso de manutenção do contrato com a Indra, mesmo tendo que pagar apenas parte do reequilíbrio econômico-financeiro pedido pela empresa, tornando conveniente a rescisão contratual;

• Considerando que não há motivos para rescisão unilateral por inadimplemento do contratado, tendo em vista que os atrasos verificados na implementação da Solução redundaram na sanção de advertência para a Indra e que os prazos replanejados a partir da sanção ainda estão vigentes;

• Considerando que a rescisão amigável não representa prejuízos para o Banco, reduzindo a onerosidade pelos serviços a serem realizados, o que confere zelo para o dinheiro da instituição.

Sugere-se a adoção dos seguintes procedimentos com vistas ao encerramento do contrato 2013/129 firmado com a empresa XXXXX:

✓ RESCISÃO AMIGÁVEL visto não existir amparo para a rescisão unilateral, bem como para a aplicação das multas previstas no referido contrato; e

✓ PAGAMENTO de valores devidos, observadas estritamente as condições estabelecidas no contrato que, na avaliação da equipe do PROJETO CONEXÃO, totalizam a importância de R$ 2.276.589,38 referentes aos serviços de implantação, mais R$ 817.734,97 referentes aos serviços de suporte e manutenção de licenças SAP, totalizando R$ 3.094.423,35.

Registre-se que no TERMO DE RESCISÃO do contrato, a ser assinado entre as partes deve constar a renúncia de quaisquer outros valores relacionados a esse contrato. [...]”

A Comissão reforçou suas conclusões e proposições expressando que “[...] o Tribunal de Contas da União, através do Acórdão nº 740/2013 – Plenário firmou o seguinte entendimento: a rescisão amigável do contrato sem a devida comprovação de conveniência para a Administração e de que não restaram configurados os motivos para a rescisão unilateral do ajuste configura irregularidade, por afrontar o disposto no art. 79, inciso II, da Lei 8.666/1993. Na oportunidade, a Corte de Contas concluiu: a entidade contratante não possui a liberdade discricionária de deixar de promover a rescisão unilateral do ajuste caso seja configurado o inadimplemento do particular (...), só existe campo para a rescisão amigável de um contrato administrativo quando houver conveniência para a Administração e não ocorrer nenhuma das hipóteses previstas para a rescisão unilateral da avença. [...]”

Em 21 de novembro de 2016, o Comitê de Gestão da Diretoria de Administração e TI confirmou o entendimento da Comissão e no dia seguinte, por ocasião da Reunião nº 4255, a Diretoria Executiva do Banco tomou conhecimento e recomendou ao gestor do contrato adotar as providências cabíveis na forma dos normativos vigentes e encaminhou o assunto para análise pela auditoria interna.

Em 1º de dezembro de 2016, o Contrato 2013/126 foi formalmente rescindido pelas partes, tendo sido pago à XXXXX o valor de R$ 3.094.423,35.

Ocorre que, segundo o Relatório de Auditoria Interna do Banco nº 2017/0449, de maio/2017, a Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129 não contemplou a continuidade no descumprimento do item 2.1.12 do Anexo VIII da avença (auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação), cujo último relatório remonta a outubro/2015.

Isto é, em que pesem as advertências aplicadas em decorrência dos Processos Administrativos 2016/191 e 2016/192, a XXXXX continuava a descumprir o referido item. Assim, caso tal fato tivesse sido considerado pela Comissão, haveria fundamentação para a abertura de processo administrativo para rescisão unilateral do contrato com base no inciso I do art. 78 da Lei 8.666/1993.

Portanto, a Comissão falhou em não instaurar o processo administrativo para fins de rescisão contratual unilateral e, consequentemente, quando recomendou o distrato amigável, alegando não existir amparo para a rescisão unilateral.

Ademais, agindo assim, a Comissão contribuiu para que não fosse observado o próprio Xxxxxxx nº 740/2013 do Plenário do TCU invocado para reforçar suas conclusões e proposições, cujo excerto já foi transcrito acima e deixa claro que só existe campo para a rescisão amigável de um contrato administrativo quando houver conveniência para a Administração e não ocorrer nenhuma das hipóteses previstas para a rescisão unilateral da avença.

Causa

A Comissão Interna desconsiderou informações cruciais da execução do Contrato 2013/129 no momento da conclusão e formulação de proposições no seu trabalho de apuração.

Manifestação da Unidade Examinada

O Banco por meio do Ofício DIRET 2017/071, de 05 de julho de 2017, da Diretoria de de Administração, encaminhou expediente da Comissão nomeada pela Resolução da Diretoria nº 5.528, na qual expõe a seguinte manifestação sobre o assunto:

“[...]

O assunto foi submetido aos membros da comissão criada através da RD/5.528, para apuração do pedido de rescisão do contrato 2013/129, firmado com a INDRA BRASIL SOLUÇÕES E SERVIÇOS TECNOLÓGICOS S.A.

Fazemos referência ao Achado de Auditoria acima referenciado, de 26/06/2017, para apresentar a justificativa requerida.

O Achado de Auditoria sinaliza que a Comissão falhou em não instaurar o processo administrativo para fins de rescisão contratual unilateral e, consequentemente, quando recomendou o distrato amigável, alegando não existir amparo para a rescisão unilateral.

A constatação baseou-se no Relatório de Auditoria Interna do Banco n°. 2017/0449, de maio/2017, que afirma que a Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129 não contemplou a continuidade no descumprimento do item 2.1.12 do Anexo VIII da avença (auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação), cujo último relatório remonta a outubro/2015.

Em resposta à Auditoria Interna acerca do não atendimento da referida obrigação contratual por parte da empresa contratada (auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação), a gestão do Projeto esclareceu que “... o formato utilizado pela SAP para realização do serviço mostrou-se bastante oneroso para o projeto Diante disso, por vários meses o Banco prescindia da cobrança à Indra pela

vinda da equipe da SAP ao Projeto, utilizando como alternativa dois outros tipos de interação e avaliação de qualidade dos serviços executados, quais sejam:

i. Participação do Comitê Executivo de Projetos da SAP, através do SAP Web Survey Reminder, em que informávamos mensalmente o status do Projeto, que era acompanhado pela equipe da SAP, e

ii. Presença de profissionais da SAP nas reuniões do Comitê Executivo do Projeto Conexão e posterior realização de reuniões técnicas com a equipe do Projeto.”

Como se observa, a comentada falha na execução do contrato vinha ocorrendo desde o final de 2015, sendo um dos motivos para a instauração de Processo Administrativo que resultou na aplicação da sanção de advertência à Indra.

Em junho/2016, quando foi autorizada a Prorrogação do Projeto Sistema Integrado de Gestão Empresarial, por 17 (dezessete) meses, a Xxxxx já vinha descumprindo o item 2.1.12 do Anexo VIII do Contrato, não tendo sido este fato considerado como impeditivo para a continuidade da avença.

Além disso, ao analisar recurso interposto pela empresa Xxxxx contra a sanção aplicada pelo Banco, a gestão do Projeto Conexão emitiu parecer, já em 28/10/2016, onde ratifica a solicitação de aplicação de sanção de Advertência à empresa contratada.

Dessa forma, considera-se que esse descumprimento contratual não seria motivo suficiente para a rescisão unilateral do contrato 2013/129 e, consequentemente, não há que se falar em descumprimento do Acórdão n°. 740/2013 do Plenário do TCU, porquanto existia interesse das partes e conveniência para a Administração para a rescisão amigável, além do que não existiam motivos suficientes para a rescisão unilateral do contrato.

Com efeito, à luz do contrato administrativo e das previsões taxativamente tipificadas no artigo 78 da Lei 8.666/93, incisos I a III e VIII, que tratam do inadimplemento contratual, e inciso XII, que se refere a razões de interesse público, para o caso concreto esta comissão concluiu que não existia respaldo para configurar a rescisão unilateral, com base nesses dispositivos.

Tal conclusão levou em conta que nos autos havia autorização tácita por parte do Banco para prorrogações de prazos de entrega e mudanças de formatos de cumprimento do objeto contratual, dentre outras, bem como farta documentação que reforçava a existência de “culpa concorrente” para os problemas enfrentados na execução do projeto. Deste modo, agindo de maneira diferente, restariam configurados elementos consistentes e suficientes para embasar possíveis demandas judiciais por parte do contratado, em face desta Administração. Assim, no propósito de salvaguardar o interesse público, visando minimizar possíveis prejuízos, o Banco concluiu pela rescisão amigável.

Diante do exposto, reafirmamos o entendimento de que a sugestão apresentada no parecer da Comissão foi a mais adequada aos interesses do Banco e que teve natureza de subsídio às alçadas decisórias.[...]”

Análise do Controle Interno

A Comissão informa que sobre o assunto, a gestão do Projeto Conexão, em resposta à Auditoria Interna do Banco, alegou que o cumprimento do item 2.1.12 do Anexo VIII do Contrato nº 2013/129 vinha se mostrando oneroso para o BNB e que foi adotada alternativa que contemplava dois outros tipos de interação e avaliação de qualidade dos serviços executados.

Contudo, isso se revela contraditório com o fato de ter sido instaurado processo administrativo em outubro de 2015, dado o descumprimento do referido item contratual, o que resultou na sanção de advertência à empresa XXXXX.

Apesar de a comissão informar que a gestão do Projeto Conexão ratificou a referida sanção de advertência na análise do recurso interposto pela empresa INDRA, o que se verificou, a partir do confronto dos motivos para abertura de processos administrativos em desfavor da contratada com os dispositivos da Lei nº 8.666/1993 que disciplinam a aplicação de sanções contratuais, foi a inadequação da pena aplicada, conforme se

encontra consignado em achado de auditoria específico do presente Relatório de Auditoria tratam do assunto.

Ademais, vale salientar que os serviços em comento foram precificados para a formação do valor do Contrato nº 2013/129. Assim, a sua substituição deveria ter algum tipo de repercussão financeira na avença, sobretudo, pela sua alegada onerosidade, o que não se fez evidenciar pela gestão do Projeto Conexão e pelos membros da Comissão Interna instituída pela RD nº 5.528/2016, de tal modo que sujeitou o Banco a pagar por serviço não executado na forma estabelecida em contrato.

A Comissão alega que em junho de 2016, quando foi autorizada a prorrogação do Projeto por dezessete meses, a XXXXX já vinha descumprindo o referido item 2.1.12, não tendo sido tal infração contratual impeditiva para a continuidade da avença. Assim, deduz que esse tipo de descumprimento contratual não seria motivo suficiente para a rescisão unilateral do Contrato nº 2013/129.

Não procede tal alegação, visto que, com o descumprimento contratual foi necessária a adoção de alternativa, pela gestão do Projeto Conexão, para fins de avaliação da qualidade da execução dos serviços de implantação, o que mostra a necessidade e importância operacional do item 2.1.12 do Anexo VIII do Contrato nº 2013/129, cujo último relatório remonta a outubro/2015, segundo se apresenta na manifestação sob análise.

Não se pode desconsiderar a importância dos resultados das auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação estipuladas no item 2.1.12 do Anexo VIII, caso executadas, como fonte relevante de subsídios para os responsáveis pelo gerenciamento do Projeto Conexão, no sentido de aferir o grau de expertise da XXXXX na implantação da solução tecnológica contratada, a partir dos resultados parciais de seu desempenho; identificação dos pontos críticos; e, por conseguinte, os impactos na evolução e cumprimento do cronograma pactuado.

E aqui é importante fazer um adendo quando se reporta ao cronograma pactuado, em virtude da decisão equivocada dos responsáveis pelo Projeto Conexão e daqueles que a aprovaram, de promover a aquisição integral de todas as licenças de implantação e a consequente deflagração das despesas com serviços de suporte e atualização logo no início do contrato, sob a expectativa excessivamente arriscada de que o ERP/SAP estaria implantado (go live) no curtíssimo prazo de 24 (vinte e quatro meses), fato que não se consumou e gerou e continua gerando evidente desperdício de dinheiro.

Aliás, traçando uma analogia com contratos de obras, o que se observou na execução do contrato com a XXXXX foi algo assemelhado a um jogo de planilha, em que a empresa se capitalizou fortemente logo no início da avença, com o recebimento dos valores a título de fornecimento das licenças e serviços de suporte e atualização, e ao longo da evolução dos serviços que integram o objeto do contrato, momento em que a empresa tem que mobilizar seus recursos, não o faz de maneira adequada, impactando negativamente o cronograma de implantação, a ponto de abandonar o objeto ou rescindir o contrato.

Ante o exposto, havia um serviço essencial contratado e medido para fins de pagamento, que não estava sendo realizado por parte da empresa.

Com relação à culpa concorrente, que reflete problemas da gestão do Projeto Conexão, esta somente poderia ser considerada como fundamento principal para levar à rescisão

amigável caso inexistissem disfunções na execução do contrato relacionadas à continuidade de realização de tarefas contratadas e não executadas.

Por fim, ressalta-se que a Auditoria Interna do Banco, no seu Relatório nº 2017/0449, recomendou a apuração de responsabilidade dos atos da Comissão Interna pelo fato de não contemplar a continuidade no descumprimento do item em questão na Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129. Por isso, não se trata de um fato sem gravidade ou de proporção insignificante, como a Comissão classifica para fins justificar essa ausência.

Recomendações:

Recomendação 1: Apurar a responsabilidade dos agentes indicados no que tange às falhas na apuração do pedido de rescisão do Contrato 2013/129, bem como da fiscalização do referido contrato.

Recomendação 2: Orientar os fiscais de contratos administrativos da sua obrigação de acompanhar "in loco" a execução do objeto do contrato, apontando e registrando as faltas cometidas pelo contratado, na forma estabelecida pelo art. 67 da Lei nº 8.666/93.

III – CONCLUSÃO

O presente trabalho cuidou da verificação do projeto de implantação de solução baseada em ERP para o Banco do Nordeste, sendo examinado o Contrato 2013/129, seu processo de licitação e distrato, acrescentando-se ainda a análise das ações de gestão voltadas a propiciar a continuidade do desenvolvimento da solução ERP (Enterprise Resource Planning).

O objeto do Contrato 2013/129 é composto de 5 itens, assim sintetizados: (1) Fornecimento e cessão de direito de uso definitivo, não exclusivo, visando suportar os macroprocessos relacionados – licenças SAP; (2) Serviços de desenvolvimento da solução, incluindo planejamento, parametrização, customização, testes, integração com legados, migração de dados dos sistemas do Banco e operação assistida por 90 dias; (3) Serviços de treinamento; (4) Serviços de suporte e manutenção das licenças SAP adquiridas; (5) Serviços de suporte técnico da solução desenvolvida pelo prazo de 14 meses a contar da aceitação definitiva.

A execução do objeto foi dividida em duas etapas, chamadas de “ondas”, cada uma determinando os macroprocessos a serem desenvolvidos, conforme segue:

(I) Primeira onda - Contabilidade Bancária; Gestão de Serviços de Logística e Patrimônio (processos: Aquisição de Bens, Materiais e Serviços; Contas a Pagar; Gestão de Contratos; Gestão do Patrimônio; Manutenção; Controle de Estoque; Entidades Externas); Controladoria (processos: Planejamento Orçamentário; Controle Orçamentário); Gestão de Controles Internos e Compliance;

(II) Segunda onda - Gestão de Pessoas (processos: Concurso Público; Folha de Pagamento; Benefícios; Ponto Eletrônico; Suprimento e Movimentação de Pessoal; Viagem Corporativa; Medicina e Segurança do Trabalho; Controle Disciplinar e Recursos

Administrativos); Planejamento Empresarial (processos: Planejamento Estratégico e Operacional; Gestão de Projetos); Controladoria (processo: Contabilidade Gerencial).

Concluídos os exames após as análises das razões de justificativa enviadas pelos responsáveis envolvidos com o objeto desta ação e controle que foram consignadas no relatório preliminar e em dois achados supervenientes, tem-se por opinião devidamente alicerçada em evidências materiais e circunstanciais que o Banco não se preparou de maneira apropriada para embarcar no desafio de implantar o sistema ERP na instituição financeira.

Este relatório de auditoria traz à tona falhas graves nas fases de planejamento da contratação e gestão do contrato, sobretudo, o acompanhamento e fiscalização de sua execução.

Em apertada síntese, chama a atenção o desperdício de dinheiro no valor estimado de R$ 21.290.190,38, gerado pela decisão equivocada dos responsáveis pelo Projeto Conexão e daqueles que a aprovaram, de optar pela aquisição integral de todas as licenças de implantação e a consequente deflagração das despesas com serviços de suporte e atualização logo no início de cada etapa prevista no contrato, sob a expectativa excessivamente arriscada de que o ERP/SAP estaria implantado (go live) no curtíssimo prazo de 24 (vinte e quatro meses), fato que não se consumou.

Passado o intervalo de 40 meses entre a celebração do Contrato 2013/129, ocorrida em 24 de junho de 2013, e seu distrato, em 1º de dezembro de 2016, apenas o processo de “Conformidade de Processos”, parte componente do (macro) processo “Gestão de Controles Internos e Compliance”, foi considerado implantado (go live) em 04 de abril de 2016.

Mostra-se patente que o Banco, por intermédio do Projeto Conexão, incorreu no erro capital de considerar que a implantação de uma solução tecnológica complexa aconteceria em um prazo curto de 24 meses.

Ao subestimar o prazo de implantação, tem-se que os responsáveis pela elaboração do termo de referência que lastreou a licitação e contratação da XXXXX não avaliaram de forma adequada – conservadora – todos os riscos embutidos na implantação de uma solução tecnológica, para a qual o próprio Banco reconheceu que a aquisição ‘foi realizada em um período em que havia reduzida experiência de aquisição pública de ERPs, de forma que os benchmarking realizados não traziam histórico que propiciasse farta incorporação de lições aprendidas aos termos do edital’.

Não bastasse o caráter inovador da solução, a avantajada envergadura do projeto de implantação no BNB, com substituição de uma gama bem significativa de sistemas da área de back office, recomendava uma postura mais cautelosa por parte dos responsáveis pela elaboração do termo de referência da contratação em comento, de molde a evitar o carreamento de riscos em demasia para o Banco.

Essa postura excessivamente otimista levou os responsáveis pelo Projeto Conexão a desconsiderarem eventos com elevada probabilidade de ocorrência e com altos impactos negativos para o cumprimento do prazo de implantação.

A título de exemplo, o grande esforço interno de mobilização de recursos humanos e de outras naturezas, direta e indiretamente envolvidos, não foram avaliados de forma prudencial. Na seção intitulada Análise de Riscos, a PLC aponta os altos riscos de insucesso, notadamente quando dirigentes da empresa não atribuem à solução sua natureza estratégica e a organização deixa de proporcionar os recursos e condições essenciais ao empreendimento ao longo de todas as etapas.

Contudo, em seguida, subestima a grande criticidade daquele risco, deixando de analisá- lo da maneira apropriada. Ao invés de fazê-lo, apresenta unicamente a assertiva de que a solução ERP é uma das 20 ações estratégicas do BNB definidas em 2012, e supõe que essa condição, por si só, minimizaria consideravelmente o risco de insucesso da empreitada.

O certo é que os eventos de risco findaram por se materializar a ponto de afetar fortemente o cumprimento do cronograma de implantação do contrato e, por conseguinte, sua economicidade. Vale salientar que ante as razões acima apontadas, tem-se por opinião que esse cenário era muito mais previsível que o montado pelo Banco na PLC.

Com efeito, atrasos de cronograma da magnitude verificada na execução do contrato em questão sinalizam a indicação de falhas no seu gerenciamento, em especial, no acompanhamento e fiscalização.

A prova disso é que o Banco instaurou dois processos administrativos com relação ao Contrato 2013/129 em 21 de outubro de 2015, cujas motivações indicavam o cometimento de faltas muito graves por parte da XXXXX, com reflexos diretos no cronograma de implantação da solução tecnológica adquirida, principalmente quando explicita os impactos negativos decorrentes da não alocação de consultores em quantidade adequada e a constatação de execução de serviços realizados de forma incorreta ou não realizados.

Apesar de o art. 86 da Lei nº 8.666/1993 culminar que o atraso injustificado na execução de um contrato sujeitará o contratado à multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou na avença, o Banco optou por aplicar apenas pena de advertência para a empresa contratada nos dois processos, em clara ofensa ao comando legal em comento.

Vale ressaltar que ao longo de sua vigência, o cronograma de implantação do Contrato 2013/129 passou por sucessivos replanejamentos. Os documentos analisados mostraram que houve uma diferença bastante significativa entre as horas de planejamento inicial e de replanejamento, algo em torno de 383.968 horas (passaram de 130.940 para 514.908).

Por óbvio, uma situação como essa abriria flancos para pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro por parte da empresa, que acabaram ocorrendo (Ref. XXXXX SSFF-BNBSAP02/2016 e Ref. XXXXX SSFF-BNBSAP03/2016). E o que se verificou foi um tratamento inadequado desses pedidos por parte dos responsáveis pelo Projeto Conexão e direção do BNB, que se mantiveram silentes, ou seja, sem pronunciamento expresso de sua pertinência ou não, o que culminou com o pedido de rescisão contratual amigável por parte da XXXXX, em 26 de outubro de 2016.

No tocante a esse pedido tem-se por opinião que a Diretoria Executiva do Banco assumiu uma posição ambígua. Ao tempo que considerou improcedentes os pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro feitos pela XXXXX, autorizou a desmobilização da

equipe da empresa contratada e criou comissão interna para apuração do pedido de rescisão do contrato por intermédio de processo administrativo, bem como designou o Comitê Gestor da Diretoria de Administração como comissão julgadora.

A aludida comissão interna, em seu relatório final intitulado Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129, de 18 de novembro de 2016, concluiu que pela rescisão amigável visto não existir amparo para a rescisão unilateral e para a aplicação das multas previstas no referido contrato, bem como pelo pagamento de valores devidos, observadas estritamente as condições estabelecidas no contrato que, na avaliação da equipe do Projeto Conexão, totalizavam a importância de R$ 3.094.423,35, sendo R$ 2.276.589,38 referentes aos serviços de implantação e R$ 817.734,97 relativos aos serviços de suporte e manutenção de licenças SAP.

Com efeito, de pronto restou evidenciada mais uma prática de ato de gestão antieconômica por parte dos responsáveis pelo Projeto Conexão e daqueles que autorizaram o desembolso da parcela de R$ 817.734,97.

A inclusão desse pagamento mostrou-se prematura e descabida, uma vez que os serviços de suporte e manutenção de licenças SAP somente seria devido a partir de 17 de dezembro de 2016, para disponibilização dos serviços no período dos próximos 12 meses. O distrato com a XXXXX se deu em 1º de dezembro de 2016.

Ademais, não se encontra fundamentação na prorrogação da contratação desse serviço para após o encerramento do Contrato nº 2013/129, haja vista a existência de argumentos que motivam exatamente a exclusão de tal pagamento, dentre os quais se podem-se citar:

(I) a autorização do Banco para a desmobilização da equipe da XXXXX; (II) a inexistência de macroprocessos da “segunda onda” em produção; (III) a inexistência de outro contrato em vigor para a implantação dos mesmos produtos; (IV) a disponibilidade dos serviços para os demais macroprocessos contratados (da “primeira onda) até o mês de agosto de 2017.

Quanto às conclusões e propostas formuladas pela comissão interna, segundo o Relatório de Auditoria Interna do Banco nº 2017/0449, de maio/2017, a Proposta de Encerramento do Contrato 2013/129 não contemplou a continuidade no descumprimento do item 2.1.12 do Anexo VIII da avença (auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação), cujo último relatório remonta a outubro/2015, em que pesem as advertências aplicadas em decorrência dos Processos Administrativos 2016/191 e 2016/192.

Assim, caso tal fato tivesse sido considerado pela Comissão, haveria fundamentação para a abertura de processo administrativo para rescisão unilateral do contrato com base no inciso I do art. 78 da Lei nº 8.666/1993.

Portanto, a Comissão falhou em não instaurar o processo administrativo para fins de rescisão contratual unilateral e, consequentemente, quando recomendou o distrato amigável, alegando não existir amparo para a rescisão unilateral.

Não se pode desconsiderar a importância dos resultados das auditorias mensais de avaliação da qualidade dos serviços de implantação estipuladas no item 2.1.12 do Anexo VIII, caso executadas, como fonte relevante de subsídios para os responsáveis pelo gerenciamento do Projeto Conexão, no sentido de aferir o grau de expertise da XXXXX

na implantação da solução tecnológica contratada, a partir dos resultados parciais de seu desempenho; identificação dos pontos críticos; e, por conseguinte, os impactos na evolução e cumprimento do cronograma pactuado.

A partir da conjugação de todas as análises e exames tecidos sobre os atos e fatos relevantes relacionados com a contratação da empresa XXXXX e seu ulterior distrato, traçando uma analogia com contratos de obras, o que se observou na execução do Contrato 2013/129 foi algo assemelhado a um jogo de planilha, em que a empresa se capitalizou fortemente logo no início da avença, com o recebimento dos valores a título de fornecimento das licenças e serviços de suporte e atualização, e ao longo da evolução dos serviços que integram o objeto do contrato, momento em que a empresa tem que mobilizar seus recursos, não o fez de maneira adequada, impactando negativamente o cronograma de implantação, a ponto de abandonar o objeto ou rescindir o contrato, esta última a opção escolhida e alcançada sem maiores consequências.

Por fim, tem-se que em 10 de janeiro de 2017 a Diretoria Executiva do BNB deferiu a Proposta de Licitação e Contratação (PLC) 2017/29 para a contratação dos serviços remanescentes do Contrato 2013/129, bem como o aditamento para inclusão dos serviços de preparação da solução para o eSocial, no valor total de R$ 43.906.617,00, com prazo de execução de 21 meses e tendo como empresa a ser contratada a VERT – Soluções em Informática Ltda., CNPJ 02.277.205/0001-44.

Na referida PLC 2017/29, consta quadro com a composição do valor do contrato a ser assinado com a empresa VERT. Comparativamente com o Contrato 2013/129, observou- se que aparecem duas rubricas de serviços distintas: uma que trata de Equalização (acréscimo qualitativo), no valor de R$ 10.279.283,19, e outra que se refere ao serviço de preparação da solução para o eSocial, no valor de 3.500.000,00. Com isso, houve um acréscimo de R$ 13.779.283,19 com relação ao contrato com a XXXXX.

Considerando o posicionamento exarado pelo TCU no Acórdão nº 1330/2008 - Plenário, em que considera que o cálculo do acréscimo contratual com base no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, deve ser sobre o item (ou custo unitário) e não sobre o valor total do contrato, as inserções das duas rubricas (itens), segundo cálculo realizado pelo Banco, repercutiram em um acréscimo contratual de 28,1%, o que ultrapassa o limite de 25% estabelecido na norma retromencionada.

Com relação a essa extrapolação do limite do art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, o Banco consignou na PLC 2017/29 que se trata de alterações qualitativas suportadas por decisões do TCU (Xxxxxxx 215/99 – Plenário).

As análises realizadas permitiram concluir que os itens dos serviços se mostram bem fundamentados quanto a sua essencialidade para o Projeto, contudo, não se concordou com relação aos valores correspondentes a esses itens.

De acordo com a PLC em comento a rubrica Equalização incorpora um conjunto de atividades relacionadas à passagem detalhada do conhecimento do projeto realizado até o momento de sua paralisação. Constatou-se, porém, que não havia detalhamento de seu custo, considerando na sua formação de preço alguma unidade de medida normalmente aceita no mercado (por exemplo: valor da hora de consultoria).

Além disso, a PLC não mostrou a compatibilidade para a execução dos serviços de equalização em termos de preços de mercado e de tempo necessário. Constatou-se, ainda, que o valor proposto para esses serviços de equalização foi consideravelmente superior, algo em torno de 70,76%, aos valores pagos à XXXXX (R$ 6.019.396,65), no que tange aos serviços de implantação já executados.

Com relação à rubrica “serviço de preparação da Solução para o eSocial”, a PLC descreve que o eSocial é o instrumento do Governo Federal para unificação da prestação das informações referentes à escrituração das obrigações fiscais, previdenciárias e trabalhistas, que passará a ser de uso obrigatório para as empresas que tiverem faturamento superior a R$ 78 milhões a partir de janeiro/2018.

No entanto, quanto ao valor proposto de R$ 3.500.000,00 para o produto, constou na PLC que se tratava de um valor compatível com os preços praticados no mercado, em razão de comparativo com propostas apresentadas pelas empresas FH Soluções em Informática Ltda, CNPJ 07.592.315/0001-14, e XXXXX, na forma que segue:

• INDRA Soluções e Serviços Tecnológicos S.A.: R$ 5.820.978,90, inclusive serviços de mensageria;

• FH Consultoria Empresarial Ltda.: R$ 4.956.401,03, inclusive serviços de mensageria.

A proposta da VERT não inclui a “mensageria” (sistemas conectados que trocam mensagens roteadas por um servidor intermediário), que, segundo a PLC, o preço de mercado desse serviço oscila entre R$ 1 milhão e R$ 1,5 milhão, mas sem comprovação de pesquisa para esse serviço.

Deste modo, considerou-se limitada a pesquisa realizada pelo Banco, pois contemplou apenas duas empresas, sendo que a XXXXX ainda prestava serviço ao BNB e vinha demandando realinhamento econômico-financeiro do Contrato 2013/129. Tal fato poderia ter enviesado a sua proposta, embutindo algum tipo de compensação. Além disso, as propostas incluíam a mensageria.

Por fim, em que pese a PLC apresentar algumas considerações com relação às dificuldades/entraves administrativos e técnicos relativos à realização de uma nova licitação para a contratação dos itens remanescentes, não há respaldo de um levantamento financeiro e econômico dessa contratação em termos do seu efetivo custo de oportunidade.

Isto é, mostrar que financeira e economicamente a contratação dos serviços remanescentes seria mais adequada com relação à alternativa de se fazer novo processo licitatório, inclusive com a oportunidade de sanear questões/gargalos que eventualmente possam ter contribuído para o fracasso do contrato com a XXXXX.

Como benefícios financeiros oriundos desta ação de controle, em virtude dos questionamentos feitos pela equipe de auditoria da CGU em face de pontos obscuros ou merecedores de maiores esclarecimentos na PLC 2017/29, na Reunião da Diretoria Executiva nº 4.284, realizada em 07 de março de 2017, deliberou-se pela revogação da referida PLC em vista da ausência, na instrução do processo, dos parâmetros de mercado para definição dos valores dos itens Equalização e Serviço de Preparação da Solução para o eSocial.

No campo dos benefícios não financeiros, a Diretoria Executiva determinou a adoção, pelas áreas competentes, de imediata elaboração de nova PLC em estrita observância aos normativos internos e à legislação regente das licitações e contratos administrativos, buscando minimizar riscos de solução de continuidade do Projeto.

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Fortaleza/CE, 11 de julho de 2017.