AVV. ROSA FRANCAVIGLIA

AVV. XXXX XXXXXXXXXXXX

MAGISTRATO DELLA CORTE DEI CONTI

GLI ESITI DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NEL COMPARTO SANITA’ DEL. N° 7/2004/g SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE

LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELL’ AMBITO DELLA RIFORMA SANITARIA

LA STRUTTURA DELLA RETRIBUZIONE E LA PEREQUAZIONE REGIONALE DEI FONDI – L’ AREA CONTRATTUALE DEL COMPARTO-L’ AREA CONTRATTUALE DELLA DIRIGENZA- I FONDI DELLA DIRIGENZA-INCIDENZA DEI FONDI CONTRATTUALI RISPETTO AL COSTO DEL PERSONALE-LE DINAMICHE DI DISTRIBUZIONE DEI FONDI CONTRATTUALI-I FONDI CONTRATTUALI AZIENDALI-L’ ATTIVITA’ LIBERO- PROFESSIONALE NEL SETTORE SANITARIO - EVOLUZIONE NORMATIVA E REGIME DELLE INCOMPATIBILITA’-

Deliberazione n. 7/2004/G REPUBBLICA ITALIANA

Corte dei conti

Sezione regionale di controllo per le Marche nell’adunanza del 15 luglio 2004

* * *

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Visto l’art. 3, commi 4, 5 e 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e successive modificazioni;

Visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti approvato con deliberazione della Corte dei conti in Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 in data 16.06.2000 pubblicato nella G.U.R.I. – Serie Generale n. 156 del 6.07.2000;

Vista la deliberazione di questa Sezione n. 10/2003 in data 22 dicembre 2003, con la quale è stata approvata l’integrazione del programma annuale del controllo successivo sulla gestione per il 2003 includendo, in applicazione dell’art.48, c.7 del d.lgs. n.165 del 2001, l’indagine coordinata sugli esiti della contrattazione integrativa nel comparto Sanità con riferimento al quadriennio 1998/2001;

Vista la comunicazione in data 28 giugno 2004 del Presidente di questa Sezione con la

quale l’Amministrazione regionale, nella persona del Presidente della Giunta regionale Marche, è stata convocata per l’adunanza odierna, con invito all’audizione;

Visti i risultati della istruttoria eseguita e preso atto delle integrazioni acquisite in sede di contraddittorio con l’Amministrazione regionale rappresentata dal Dirigente della funzione Risorse umane comparto Sanità dell’Assessorato Servizi alla persona e alla comunità xxxx. Xxxxx Xxxxxxxxxxx, dal funzionario della funzione Risorse umane del Dipartimento servizi alla persona e alla comunità dott.ssa Xxxxx Xxxxxxx, dal Dirigente amministrativo dell’Azienda U.S.L. n. 3 di Fano xxxx. Xxxxxxxxx Xxxxxxx, dal Dirigente del Servizio personale, XX.XX. e legali del Presidio Ospedaliero di Alta Specializzazione “X. Xxxxxx” di Ancona xxxx. Xxxxxxxxx Xxxxxx

Udito il magistrato relatore Xxxx Xxxxxxxxxxxx;

D E L I B E R A

di approvare la relazione finale concernente l’indagine coordinata sugli esiti della contrattazione integrativa nel comparto Sanità con riferimento al quadriennio 1998/2001;

O R D I N A

che copia della presente deliberazione, corredata dalla relazione approvata, sia trasmessa, a cura della Segreteria, al Presidente del Consiglio regionale delle Marche nonché al Presidente

della Giunta regionale e all’Assessore alla sanità.

Il Relatore

(X.xx Rosa Francaviglia)

Il Presidente

(X.xx Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx)

Depositata in Segreteria il 2 agosto 2004 Il Direttore della segreteria

X.xx Xxxx. Xxxxx Xxxxx

A) I N D I C E

1. Presupposti, oggetto e finalità dell’indagine

2. Metodologia adottata nella conduzione dell’analisi

3. La contrattazione integrativa nell’ ambito della riforma sanitaria

4. La struttura della retribuzione di cui alla contrattazione integrativa in sanità (quadriennio 1998-2001) e la perequazione regionale dei fondi (per l’equiparazione e per l’esclusività)

5. I fondi contrattuali aziendali previsti dal CCNL dell’8.6.2000 della dirigenza medica e s.p.t.a. e dal CCNL del 7.4.1999 del comparto

5.1. Riepilogo della gestione dei fondi contrattuali delle due aziende

5.2. Le dinamiche della distribuzione dei fondi nel quadriennio 1998- 2001

5.3. L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale

6. Il ruolo di coordinamento della Regione Marche nell’ ambito della contrattazione integrativa nella sanità

6.1. Contrattazione di Comparto

6.2. Contrattazione Dirigenza

7. L’ attivita’ libero-professionale- premessa

7.1. Evoluzione normativa e regi me delle incompatibilita’

7.2. Le disposizioni di cui alla legge 26 maggio 2004, n° 138 di conversione del decreto- legge 29 marzo 2004, n° 81

7.3. La libera professione infermieristica e le prestazioni aggiuntive

7.4. La disciplina di recepimento della Regione Marche

7.5. I caratteri dell’ istituto all’interno delle due aziende - tabelle riepilogative

8. Collaborazioni, consulenze e convenzioni

8.1. Profili generali – consulenze ed incarichi esterni - giurisprudenza contabile

8.2. I dati all’interno delle due aziende

8.3. L’incidenza delle consulenze e degli incarichi esterni rispetto al costo del personale

9. Conclusioni

Tabelle fondi contrattuali delle due aziende

1. PRESUPPOSTI, OGGETTO E FINALITA’ DELL’ INDAGINE

Il programma generale di controllo per l’ anno 2003 ha previsto l’avvio, in prima applicazione dell’ art. 48, comma 7, del D.Lgs. n° 165/2001, di un’ indagine coordinata sugli esiti della contrattazione integrativa del comparto sanità.

Sulla base del programma 2003, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti in sede di controllo n° 50/CONTR/PRG/02 e tenendo, altresì, in debita considerazione le indagini parallele già avviate in materia da altri soggetti istituzionali (ARAN, Ministero dell’Economia, IGOP), si

è provveduto, in sede di coordinamento, ad individuare oggetto ed obiettivi dell’ indagine.

La Sezione regionale di controllo per le Marche, in ottemperanza alla norma istitutiva degli organismi di controllo della Corte dei Conti ed alle indicazioni, criteri ed indirizzi di cui alla succitata deliberazione n. 50 del 2002 ha incluso nell’ ambito del programma annuale del controllo successivo sulla gestione per il 2003, l’indagine coordinata sugli esiti della contrattazione integrativa nel comparto sanità.

L’ arco temporale di riferimento ricomprende il quadriennio 1998/2001.

L’ oggetto è stato individuato nelle tre macrocategorie del Comparto (personale inquadrato nei livelli professionali), della Dirigenza medica e della Dirigenza non medica.

L’ indagine della Corte si prefigge non solo l’obiettivo della mera analisi statistica, bensì anche quello di conoscere gli effetti finanziari della contrattazione e le ricadute della stessa in termini di tenuta dei bilanci delle aziende interessate.

A tal fine giova evidenziare che, come è noto, fra i fattori maggiormente incidenti sulla crescita esponenziale della spesa sanitaria, particolarmente evidente negli ultimi anni sia a livello nazionale che a livello regionale, assumono notevole rilievo quelli dell’ incremento del costo del personale nelle aziende sanitarie e del considerevole aumento della spesa farmaceutica.

Le aziende sanitarie oggetto di indagine sono state individuate nelle seguenti:

- Azienda Ospedaliera “ Salesi “ di Ancona;

- Azienda U.S.L. n° 3 di Fano.

Ciò risulta conforme ai criteri indicati dal gruppo di lavoro sanità, il quale, in relazione alla complessità dell’ indagine, ha concordato, per il programma 2003, una restrizione dell’ indagine ad un’azienda sanitaria e ad un’azienda ospedaliera del territorio regionale.

Si è ritenuto utile procedere anche alla disamina dell’ attività libero- professionale e dei rapporti di collaborazione , delle consulenze e delle convenzioni relative alle due aziende di cui sopra stanti gli indubbi riflessi che la loro esistenza comporta in termini finanziari.

Pertanto, sono state predisposte, anche per tali tematiche, apposite tabelle riepilogative.

L’indagine ha precipua finalità collaborativa, essendo volta a favorire l’ attivazione di procedimenti di autocorrezione delle amministrazioni interessate secondo il regime dell’autotutela in via amministrativa e nell’ ottica del miglioramento degli assetti gestionali contrattuali integrativi e di eliminazione di taluni profili di criticità riscontrati.

2. METODOLOGIA ADOTTATA NELLA CONDUZIONE DELL’ANALISI

La presente indagine affianca quella ordinaria sulla gestione del sistema sanitario della Regione Marche .

Essa si fonda su un’ analisi tale da permettere una valutazione in chiave comparativa dei risultati conseguiti nelle diverse realtà territoriali trattandosi di indagine realizzata da tutte le Sezioni regionali della Corte dei Conti.

Ciò premesso, per quanto attiene la metodologia adottata nella conduzione dell’ analisi, la Sezione si è avvalsa sia del criterio cartolare storico acquisendo la documentazione di carattere generale sulle due aziende summenzionate, nonché quella relativa alla contrattazione integrativa aziendale, sia del criterio informativo a riscontro diretto mediante plurimi incontri con gli esponenti delle aziende e della Regione Marche e/o accessi presso le amministrazioni interessate.

L’acquisizione documentale non è, peraltro, stata agevole a cagione di obiettive difficoltà incontrate dalle due aziende nel reperimento degli atti e provvedimenti necessari al fine di assicurare l’ espletamento dell’ iter

istruttorio da parte della Magistratura Contabile. Tali difficoltà operative in sede di raccolta cartolare sono parzialmente riconducibili all’ istituzione dell’ ASUR mediante un processo di fusione delle vecchie ASL per incorporazione. 1

Tuttavia, si dà atto che sia la Regione Marche, per quanto di competenza, sia l’ Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona, nonché l’ Azienda

U.S.L. n° 3 di Fano hanno collaborato egregiamente con la Sezione fornendo anche utili chiarimenti per una corretta conduzione dell’ analisi.

Si deve, altresì, sottolineare che, essendo l’ indagine estesa al quadriennio 1998-2001, la raccolta documentale, integrando operazione ad elevata complessità, non poteva intervenire a breve termine e, quindi, l’ inoltro degli atti richiesti, seppure in parte avvenuto oltre la scadenza del termine indicato nella richiesta istruttoria, appare ampiamente giustificabile.

Per ciascun fondo relativo ad ogni macrocategoria è stata predisposta una tabella che ricostruisce analiticamente la genesi e l’ utilizzo del fondo stesso a partire dall’ anno 1998.

Sia la parte relativa alle voci di entrata sia quella concernente le voci di spesa è stata compilata dalle due aziende.

Sulla scorta della documentazione prodotta, la Sezione ha poi provveduto ad effettuare le verifiche di rito vagliando dette tabelle onde valutarne l’ attendibilità.

In particolare, per quanto attiene le voci di entrata, ci si è basati sui provvedimenti di determinazione dei fondi adottati dai Direttori Generali delle aziende incise e scaturiti, limitatamente a taluni di essi, anche da accordi sindacali.

1 La Legge Regionale n° 13 del 2003 di riorganizzazione dell’ SSN ha ridotto il numero delle AUSL per ottenere, tra l’altro, economie dalla razionalizzazione delle strutture amministrative e dalla centralizzazione degli acquisti. L’ ASUR ( Azienda Sanitaria Unica regionale ) è nata dalla incorporazione nella Azienda 7 di Ancona delle altre 12 AUSL. Tuttavia, per un biennio, le zone territoriali restano operative, eccetto che per talune funzioni subito centralizzate nell’ ASUR. Con apposito atto (pubblicato sul BUR) del 4 marzo scorso, il Presidente della Giunta regionale ha decretato di non indire nell’ anno 2004 il referendum abrogativo della Legge Regionale n° 13/2003 richiesto in data 28 ottobre 2003.

3. LA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELL’AMBITO DELLA RIFORMA SANITARIA

A seguito delle rilevanti modifiche subite dal D. Lgs. n° 29/1993 per effetto della L. n° 59/1997, con conseguente innovazione del preesistente modello di contrattazione decentrata, e la successiva adozione dei Decreti lgs.

n. 396/1997 e n. 80/1998, il Legislatore, con l’ art. 9 del Testo Unico del Pubblico Impiego (T.U.P.I. D.Lgs. n° 165/2001, già art. 10), perviene alla rideterminazione del sistema di relazioni sindacali attribuendo ai C.C.N.L. il compito di ridisciplinare gli istituti partecipativi ed i rapporti con le O.O.S.S. anche con riferimento agli atti interni organizzativi incidenti sul rapporto di lavoro. Il novellato art. 40 del T.U.P.I. ( già art. 45 ) prevede che la contrattazione collettiva si svolga su ogni materia del rapporto di lavoro , nonché detta la disciplina , la durata dei C.C.N.L. e dei contratti integrativi, la struttura negoziale ed i rapporti fra i diversi livelli di contrattazione.

Analogamente a quanto accade per il settore privato, le PP.AA. attivano livelli autonomi di contrattazione collettiva integrativa nell’ osservanza dei vincoli di bilancio come risultanti dagli strumenti programmatici annuali e pluriennali. Pertanto, detta contrattazione ha luogo nelle materie e nei limiti prefissati dai CC.NN.LL. e coi soggetti e le procedure da essi previsti e si estende ad un ambito territoriale ricomprendente più amministrazioni.

Corollario di ciò è che alle PP.AA. viene inibita la sottoscrizione in sede decentrata di contratti integrativi non in linea coi vincoli posti dai CC.NN.LL. che comportino oneri non contemplati negli strumenti programmatori

summenzionati di ciascuna amministrazione. Ne consegue che l’ eventuale difformità delle clausole negoziali viene sanzionata con la nullità e l’ inapplicabilità delle stesse.

Circostanza questa che differenzia il settore pubblico da quello privato, nel quale non è ravvisabile il principio di prevalenza o di gerarchia fra fonti contrattua li collettive e che, quindi, difetta di un siffatto regime di invalidità.

La qualificazione eteronoma del sistema pubblico va intesa, quindi, nei termini di commistione fra lo schema classico di contrattazione decentrata di pertinenza delle PP.AA. con quello di pertinenza della contrattazione integrativa privata. Presumibilmente, siffatta combinazione si spiega in ragione dell’ esigenza di contenimento del costo del lavoro , evitando l’ adozione di modelli privatistici completamente sganciati dall’ ottica pubblicistica.

Su tali premesse si innesta la logica dei controlli e delle verifiche di compatibilità finanziarie.

In particolare, l’ art. 40 del T.U.P.I. , introducendo il principio basilare per cui ogni P.A. , in relazione alla propria produttività, pone a disposizione dei dipendenti delle risorse aggiuntive rispetto a quelle derivanti dal C.C.N.L., da utilizzare in sede di contrattazione aziendale, involge l’esigenza del controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di bilancio . Peraltro, si serba inalterato quanto sancito a suo tempo dall’ Accordo di San Xxxxxxx del 23 luglio 1993 contenente, almeno in parte, le formule definitorie delle regole disciplinanti la contrattazione di secondo livello.

Il sistema dei controlli in questione viene assicurato dal Collegio dei revisori dei Conti oppure, laddove tale organo non sia previsto, dai Nuclei di Valutazione o dai servizi di controllo interno. Per le aziende sanitarie, le verifiche erano state già demandate al Collegio sindacale dall’ art. 3-Ter del D.Lgs. n° 502/1992.

La normativa di riferimento è contenuta nell’ art. 52 del D.Lgs. n° 29/1993 ( ora art. 48 del D.Lgs. n. 165/2001 ) che fornisce indicazioni anche sulle funzioni attribuite in tale materia alla Corte dei Conti.

Detta tipologia di controllo è sostanzialmente analoga a quella devoluta alla Corte dei Conti (Sezioni Riunite in sede di controllo – III° Collegio – Certificazione C.C.N.L. e Costo del Lavoro), concerne la compatibilità finanziaria che si conclude mediante la certificazione dei costi ( negativa o positiva ). Proprio in ragione delle affinità esistenti fra le due procedure

certificatorie (quella della Magistratura Contabile e quella del Collegio dei Revisori in ambito aziendale ), deve ritenersi che tempi e modalità siano analoghi.

Ne deriva che, qualora intervengano valutazioni negative con diniego di certificazione, il contratto potrà sbloccarsi solo sotto l’ assunzione di responsabilità del Direttore Generale.

L’organo di controllo rilascia, quindi, nell’ ipotesi di certificazione positiva, la prescritta dichiarazione di compatibilità dei costi, supportata dall’ invio dei dati contabili di riferimento come da modello predisposto dal Ministero dell’ economia e Finanze in cui vengono definiti i parametri su cui si fonda “ la compatibilità dei costi con i vincoli di bilancio“ ( art. 30 L. n° 468/1978 – art. 5 – c. 7° del D. Lgs. n° 502/1992 – art. 60 del D.Lgs. n° 165/2001 – Legge Finanziaria per il 2002 e successive istruzioni ministeriali ).

Corre l’ obbligo di sottolineare l’ importanza che detto controllo vi sia e che esso sia effettivo e non meramente formalistico. L’ omissione delle verifiche di compatibilità finanziarie non solo collide con il disposto normativo, ma costituisce anche indice rivelatore di anomalia nella gestione della cosa pubblica, essendo palese l’ineludibile esigenza presupposta di contenimento del costo del lavoro, particolarmente sentita con riferimento al personale sanitario. Peraltro, la carenza della procedura in questione, la quale, se fosse stata apprestata, avrebbe condotto al diniego di certificazione, può implicare precisi risvolti di responsabilità amministrativa e/o contabile. E, per l’ altrettanto, trattandosi di obbligo legislativamente imposto, l’ omissione “ex se”

considerata potrebbe assumere anche valenza penalmente rilevante.

Il settore sanitario è “ labour intensive “, avendo un costo del lavoro oscillante a circa la metà della spesa corrente. Pertanto, le risorse umane in sanità costituiscono un fattore di notevole incidenza per valutare la “ performance “ del sistema di assistenza del Servizio Pubblico .

Deve rilevarsi, altresì, che il mercato del lavoro in ambito ospedaliero ed aziendale ha connotazioni sue proprie: si producono servizi alla persona piuttosto che atti; ci si colloca in una situazione di quasi- mercato rispetto alle strutture sanitarie private; è riscontrabile una notevole presenza di organizzazioni a base professionale, quali ordini ed associazioni categoriali esponenziali delle plurime specifiche figure che la sanità annovera ; esiste una

presenza di rilievo dei sindacati autonomi; il tasso di sindacalizzazione è elevato; la dirigenza è numericamente forte rispetto ad altri settori del pubblico impiego per la ovvia ragione che il personale medico ha qualifica dirigenziale, a prescindere dalle responsabilità gestionali; la cronica carenza infermieristica apporta squilibri nella struttura occupazionale specie in considerazione del fatto che la penuria di tale personale si traduce, di sovente, in turnazioni continuative con ritmi lavorativi spesso insostenibili e particolarmente usuranti .

La riorganizzazione dei processi aziendali sanitari ha inciso anche sul profilo della

gestione delle risorse umane con precipuo riferimento alla organizzazione del lavoro ed alla distribuzione delle mansioni.

La flessibilizzazione delle modalità di prestazione della attività lavorativa si presenta sotto diffusione del part -time e di incremento della mobilità intraenti od interaziendale, così come in sede di articolazione dell’ orario per fronteggiare le esigenze (e le emergenze) scaturenti dalle turnazioni.

In un contesto siffatto, dove il processo di riforma del rapporto di lavoro è maggiormente accentuato rispetto alle altre amministrazioni, la differenziazione retributiva fra i dipendenti, gli status professionali, il sistema delle responsabilità e delle garanzie dovrebbero essere strumentali ad incrementare la motivazione del personale. Ruolo preminente ha, perciò, il salario accessorio, il quale non dovrebbe giammai essere snaturato e livellato indiscriminatamente, specie quando viene finanziato con fondi a destinazione vincolata.

In quanto all’esternalizzazione di taluni servizi, giova evidenziare che la stessa generalmente ha interessato attività di tipo manuale e/o materiale quali le pulizie, le lavanderie o le mense.

E’ indubbio che la contrattazione collettiva nazionale si è conformata (od almeno ha tentato di farlo) alle nuove esigenze del mercato del lavoro sanitario.

Tuttavia, ciò è avvenuto in uno scenario talora frammentato ed estremamente articolato qual’è quello delle relazioni sindacali in ambito sanitario, con conseguente insorgenza di forti conflittualità fra le parti sociali.

4. LA STRUTTURA DELLA RETRIBUZIONE DI CUI ALLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA IN SANITÀ (QUADRIENNIO 1998 – 2001) E LA PEREQUAZIONE REGIONALE DEI FONDI (PER L’EQUIPARAZIONE E PER L’ESCLUSIVITÀ)

Il compito di regolare la leva di gestione del personale relativa al trattamento economico è affidato al contratto collettivo di lavoro e si identifica

con l’insieme degli istituti che comportano incentivi e meccanismi premianti individuali o collettivi.

Il C.C.N.L. relativo alla prima tornata contrattuale ( periodo 1994-1997), sia del Comparto che della Dirigenza medica e non medica, riconfermando precedenti forme di produttività collettiva per il miglioramento dei servizi aveva previsto la possibilità per i dipendenti di partecipare a progetti individuali e di gruppo, con l’obbligo di erogare le relative risorse a consuntivo, successivamente alla verifica, da parte dei servizi di controllo interno, dei risultati raggiunti.

Accanto alla remunerazione della produttività, già prevista nella precedente tornata contrattuale, i CC.CC.NN.LL. di Comparto e della Dirigenza della 2^ tornata contrattuale hanno meglio specificato le attività particolarmente disagiate, o pericolose o dannose per la salute che danno titolo all’attribuzione di particolari indennità.

L’AREA CONTRATTUALE DEL COMPARTO

Il C.C.N.L. del 7 aprile 1999 del comparto, nel confermare il sistema degli incentivi, introduce un altro meccanismo premiante: quello dei percorsi economici orizzontali, denominati “fasce”, raggiungibili dai singoli dipendenti nel periodo di permanenza nella medesima categoria e livello.

In tale contratto i precedenti fondi sono stati ridotti a tre, tramite parziale accorpamento tra loro; essi hanno assunto le seguenti nuove denominazioni:

1. Fondo per il lavoro disagiato e per lo straordinario ex art.38, commi 1 e 2;

2. Fondo per la produttività collettiva ed individuale (c.d.incentivazione) ex art.38, commi 3 e 4;

3. Fondo per la progressione orizzontale ex art.39 (che finanzia sia la progressione orizzontale e sia l’attribuzione delle posizione organizzative);

- Spostamenti di risorse fra i fondi e loro comunicabilità

L’art. 38, c. 3 lett d) del C.C.N.L. di Comparto 1998 – 2001 ha riconfermato la possibilità che i risparmi accertati a consuntivo sul Fondo del lavoro disagiato vengano dirottati- sia temporaneamente che irreversibilmente- al fondo della produttività collettiva.

Il comma 7 dell’ art. 38 prevede, inoltre, che lo stesso fondo della produttività collettiva, con decorrenza 1-7-1999 possa essere decurtato irreversibilmente, in un importo fra il 10% e il 15%, a favore del “fondo per le fasce retributive ex art.392.

Ai sensi, infine, dell’art. 39, comma 7 (sul Fondo per la progressione orizzontale) qualora a fine anno risultassero, su tale Fondo, delle economie, le stesse possono essere temporaneamente utilizzate per incrementare il finanziamento del Fondo per la produttività collettiva previsto per lo stesso anno dall’art.38,comma 3.

L’articolo 41, comma 4, prevede che nell’arco della vigenza contrattuale qualora le somme stanziate per il finanziamento dei fondi di cui agli artt.38 e

39 non siano impegnate nel rispettivo esercizio finanziario, esse siano riassegnate, nell’esercizio successivo, agli stessi fondi.

Va infine evidenziato che, a decorrere dal1/1/2001, le risorse regionali aggiuntive di cui all’art.38, comma5 del CCNL 1998/2001, aumentate di un ulteriore 0,4%, che fino all’es.2000 incrementavano il Fondo sulla produttività collettiva, a seguito di contratto integrativo aziendale sono convogliate o sui fondi dell’art. 38 o sul fondo dell’art .39. Ciò in aderenza a quanto previsto dall’art.4 del CCNL, II biennio 2000-2002.

L’AREA CONTRATTUALE DELLA DIRIGENZA3

Il C.C.N.L. del 8 giugno 2000 della dirigenza medico veterinaria, riconfermando i fondi contrattuali previsti con la prima tornata contrattuale, ha

2 “Tale possibilità viene consentita dal contratto una sola volta. In caso diverso il fondo rimarrebbe ben presto sprovvisto di risorse per la produttività” (estratto da nota ARAN del 25/6/2001-prot. 9545, trasmessa agli Assessori alla Sanità-Province autonome)

3 Visto che la grande maggioranza dei dirigenti delle strutture sanitarie sono medici, si è scelto di analizzare in particolare i fondi che li riguardano ( sugli aspetti di base degli stessi, inoltre, non vi sono differenze con i fondi del- l’area del personale dirigente non medico).

tuttavia introdotto alcune modifiche sulle voci retributive da questi disciplinate. Complessivamente viene consentito, al pari di quanto previsto per il comparto, un uso più flessibile dei fondi rendendo possibile, previo accordo specifico tra le parti, lo spostamento di risorse al loro interno.

I fondi individuati con il C.C.N.L. della dirigenza medico veterinaria e della dirigenza s.p.t.a. dell’8 giugno 2000 sono i seguenti:

1 - Fondo per l’indennità di specificità medica, retribuzione di posizione, equiparazione, indennità per dirigenti con incarico di direzione di struttura complessa (denominato anche Fondo di posizione);

2 - Fondo del trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro (denominato anche Fondo del lavoro disagiato o dell’accessorio);

3 - Fondo per la retribuzione di risultato ( denominato anche Fondo della produttività collettiva);

4 - Fondo per il premio per la qualità della prestazione individuale (assorbito dal 1999 dal Fondo per la retribuzione di risultato).

Con questo contratto tutti i fondi per la dirigenza medica veterinaria e della dirigenza non medica vengono costituiti a partire dal monte salari consolidato al 31.12.1997.

Con il termine monte salari si deve intendere l’insieme delle somme, al netto degli oneri riflessi a carico dell’Ente, corrisposte nell’anno di riferimento dalle amministrazioni al personale relativamente al trattamento economico per:

- salario principale;

- salario accessorio, comprensivo delle incentivazioni al netto degli oneri riflessi.4

4 La struttura retributiva dei dirigenti medici è regolamentata dall’art.35 del C.C.N.L. 1998-2001. Essa è così composta: Trattamento fondamentale :

Stipendio

Indennità Integrativa Speciale

Retribuzione Individuale di Anzianità(R.I.A.) Indennità di specificità medica

Retribuzione di posizione minima fissa

Assegno personale corrisposto ai dirigenti di ex secondo livello Trattamento accessorio:

Retribuzione di posizione

Retribuzione di risultato

Retribuzione legata alle particolari condizioni di lavoro, ove spettanti

Vengono pertanto escluse dal calcolo le somme retribuite a tariffa professionale (per attività libero professionale) e quelle non strettamente istituzionali, tra cui:

- assegni per il nucleo familiare;

- trattamento economico per missioni, congressi,sussidi, ecc.

Naturalmente questo concetto di monte salari vale anche per l’area contrattuale del comparto.

- I Fondi della Dirigenza

Fondo di posizione (art. 50, 1° biennio; art. 9, 2° biennio)

B) Analisi delle voci retributive finanziabili con il fondo

Tale fondo finanzia le seguenti cinque voci retributive: 1 Indennità di specificità medica

Rimane fissata in 15 milioni per tredici mensilità per tutti i dirigenti del ruolo unico

Per i dirigenti di ex 2° livello(ex primari) in servizio al 31.07.1999 o per i vincitori di concorso per dirigente di struttura complessa con bando pubblicato in G.U. entro quella data, viene determinata in lire 20 milioni per tredici mensilità.

2 Retribuzione di posizione

Rimane la sua articolazione in parte fissa, variabile contrattuale e variabile aziendale.

Specifico trattamento economico ( S.T.E.)

Indennità di incarico di struttura complessa( per i dirigenti del ruolo unico titolari di relativo incarico)

Il contratto individuale di lavoro stipulato tra l’Azienda ed ogni dirigente dovrà contenere tutte le voci sopra indicate in quanto rientranti nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato che lega il dirigente all’Amministrazione.

Tale struttura della retribuzione va infine integrata con quanto previsto con il secondo biennio contrattuale 2000/2001

dall’art.3 sull’Equiparazione, dall’art.4 sulla Retribuzione minima contrattuale dei dirigenti di nuova assunzione e dall’art.5 sull’Indennità di esclusività del rapporto di lavoro della dirigenza

Vengono rideterminati, a far data dal 1.2.2001 e per tutti i dirigenti in servizio e indipendentemente dall’anzianità maturata, i livelli minimi contrattuali nei seguenti importi:

Parte fissa: L. 2.000.000

Parte variabile: L. 4.327.000 (medici); L. 4.028.000 (veterinari).

3 Specifico trattamento economico (STE):

Rimane come assegno ad personam per gli ex dirigenti di 2° livello in servizio al 31.7.1999, negli importi in loro godimento.

4 Indennità di struttura complessa

Viene corrisposta a tutti i dirigenti titolari di incarico di struttura complessa nominati tali in data successiva al 31.7.1999.

L’importo è pari a L. 18.263.000 per tredici mensilità.

5 Equiparazione degli ex assistenti e ex aiuti ( ex dirigenti di 1° livello)

Il contratto porta definitivamente a compimento il processo di equiparazione del salario di posizione complessivo degli ex nono livello (assistenti) e degli ex dirigenti di 1° livello(aiuti). L’equiparazione viene realizzata a partire dal 1.2.2001 tramite l’utilizzo delle risorse del salario di anzianità (R.I.A.) Tale componente della retribuzione è confluita nell’apposito Fondo aziendale a norma di quanto disposto dall’art. 47, comma 4 del precedente contratto, all’atto della risoluzione del rapporto di lavoro per qualsiasi causa dei dirigenti cessati dal servizio; dal 31.12.2001, infine, dette risorse confluiscono nel Fondo di posizione ex art.50.

Tale equiparazione, come verrà meglio approfondita alla fine di questo capitolo, è avvenuta nell’ambito delle relazioni sindacali regionali, attraverso un protocollo d’intesa fra la Regione Marche e le XX.XX. di categoria definito in data 16 settembre 2003.

L’equiparazione è stata attuata in aderenza a quanto disciplinato dall’art.7 del C.C.N.L., parte normativa quadriennio 1998/2001, attraverso la cosiddetta “Perequazione regionale” dei fondi ex art.41 dello stesso contratto.

B) Incrementi finanziari 1° e 2° biennio economico del Fondo di posizione art.50

Il fondo ex art. 60 C.C.N.L. 1994 – 1997 (per l’indennità di specificità medica e della retribuzione di posizione e dello STE dei dirigenti di II° livello) consolidato al 31.12.1997 è integrato ed incrementato, a seguito dell’applicazione del C.C.N.L. dell’8 giugno 2000, da una serie di risorse tra le quali, a valere dal 1.1.2000, di un’eventuale quota di risorse provenienti dall’art. 51 (Fondo del lavoro disagiato). Tali incrementi di risorse rimangono a disposizione per la graduazione delle funzioni dirigenziali con il connesso trattamento economico.

Fondo del lavoro disagiato o delle condizioni di lavoro

art. 51 (1° biennio)e art 10, comma 2 (2° biennio) C.C.N.L. 1998 –

2001

Viene confermato il fondo del 1° biennio nel suo ammontare consolidato al 31.12.1997 ed il fondo del 2° biennio nel suo ammontare consolidato al 31.12.99.

L’art. 51 comma 4 del C.C.N.L. 8 giugno 2000 prevede che, mediante contrattazione integrativa aziendale, parte delle risorse del Fondo del lavoro disagiato possa essere trasferita al Fondo di posizione; ciò in presenza di processi di razionalizzazione stabili dell’orario di lavoro e dei servizi di guardia e pronta disponibilità. In tale ipotesi le risorse vengono acquisite in modo irreversibile nel fondo di destinazione.

E’ prevista invece la possibilità di utilizzo, in modo reversibile, di parte delle risorse del Fondo del lavoro disagiato a favore del Fondo per la retribuzione di risultato (art.51, 2° comma del C.C.N.L. 8 giugno 2000).

Fondo della retribuzione di risultato, o della produttività collettiva e per il premio per la qualità della prestazione individuale

art. 52, 1° biennio 1998- 1999 e art 10, comma 2, 2° biennio 2000 -

2001

Detto fondo è strettamente correlato alla realizzazione degli obiettivi assegnati e viene quindi erogato a consuntivo dei risultati totali o parziali raggiunti, ovvero per stato di avanzamento, in ogni caso dopo la necessaria verifica almeno trimestrale, secondo le modalità previste dall’art. 65 del C.C.N.L. 5.12.1996( Relazione predisposta dal Nucleo di valutazione, sentito il parere del Direttore sanitario ed amministrativo).

Il fondo viene confermato nel suo ammontare consolidato al 31.12.1997.

Con il nuovo C.C.N.L. il fondo viene integrato dalle seguenti ulteriori risorse:

- 1% monte salari al 31.12.1997

- eventuali economie di gestione

- eventuali spostamenti di fondi dall’art. 50 (Fondo di posizione) e/o dell’art 51 (Fondo del lavoro disagiato)

- eventuali risorse derivanti dall’attuazione dell’art. 43 della L. 449/1997 (sponsorizzazioni, convenzioni con soggetti pubblici o privati)

A decorrere dal 1.1.1998, secondo indirizzi emanati dalla Regione, il fondo viene inoltre integrato dall’1,2% del monte salari.

Quindi l’incremento del fondo per il primo biennio (1998-1999), fatte

salve le altre voci sopra indicate, è pari al 2,2% (1% di risorse statali

+1,2% di risorse regionali)

Per il 2° biennio l’ammontare complessivo del fondo è quello consolidato al 31.12.1999.

L’incremento annuo del fondo di risultato dell’1% di cui al comma 5 lett. B) dell’art. 52, oltre allo 0,2% di cui all’art 52, comma 7, continua ad operare a decorrere dal 1.1.2000.Da tale data però questo 1,2% concorre integralmente a finanziare l’indennità di esclusività5 del rapporto

5 L’indennità di esclusività del rapporto rappresenta l’ulteriore elemento economico distintivo del C.C.N.L. 8.6.2000. Per l’erogazione di tale indennità non viene costituito specifico fondo in quanto essa riveste le caratteristiche di voce

di lavoro e pertanto non può essere utilizzato per ulteriori incrementi del fondo stesso.

Nell’assegnazione degli obiettivi relativi a tale fondo sono esclusi i medici non a rapporto esclusivo, sulla base delle disposizioni di cui all’art.47, comma 4. CCNL 8/6/2000.

- Spostamento di risorse tra i fondi e loro comunicabilità nel contratto della dirigenza medica e non.

Abbiamo visto che il C.C.N.L. dell’8 giugno 2000 consente una buona flessibilità nell’uso dei fondi rendendo possibile spostare risorse da un fondo all’altro.

Il precedente contratto consentiva come unica possibilità lo spostamento, dal

Fondo di risultato al Fondo di posizione, di un importo massimo del 16%. In più era previsto che eventuali economie sui Fondi di posizione o del lavoro disagiato non utilizzati nell’anno potevano essere trasferite all’anno successivo negli stessi fondi di provenienza, andando in tal modo ad incrementare la massa spendibile del nuovo anno.

Il C.C.N.L. dell’8 giugno 2000 prevede invece, così come prima in parte anticipato:

a) La riconferma dell’obbligo dell’integrale utilizzazione, nell’anno in corso,

delle risorse in capo al Fondo di posizione . Ai sensi di quanto disposto dall’art. 50, co 4°, eventuali economie accertate a fine anno su tale fondo possono essere temporaneamente utilizzate per finanziare la retribuzione di risultato. Ciò al pari di quanto stabilito nell’Area del Comparto per il Fondo sulla progressione orizzontale.

b) La possibilità di riassegnare, ai sensi dell’art.62, 1° comma, agli stessi tre fondi nell’anno successivo eventuali rispettive economie non utilizzate nel corso d’esercizio (così come già possibile anche precedentemente).

c) Lo spostamento delle risorse in capo ai seguenti fondi:

extracontrattuale o meglio di elemento distinto della retribuzione che non viene calcolato al fine della determinazione del monte salari cui fanno riferimento gli incrementi contrattuali qui esaminati (art.5, c. 2 biennio 2000-2001)

1) Dal Fondo del lavoro disagiato ( art.51) al fondo di risultato (art. 52 c. 4° lett.

C) per utilizzo anche temporaneo di eventuali risparmi accertati a consuntivo sul primo fondo.

2) Dal fondo del lavoro disagiato al fondo di posizione (art. 51 comma 4°), in caso di razionalizzazione di spesa derivanti da nuova organizzazione del lavoro. In tale caso le risorse vengono acquisite in modo irreversibile nel fondo di destinazione.

- La Perequazione regionale dei fondi in applicazione dell’art.41 e 42 del C.C.N.L. della Dirigenza 1998/2001-Equiparazione ed esclusività

In data 16 settembre 2003 il Comitato paritetico costituitosi nell’ambito della Conferenza permanente dell’Area della Dirigenza medica e S.P.T.A ha definito, in sede di coordinamento regionale –così come previsto dall’art.7, 1^ comma lett.c)6 C.C.N.L. 1998/2001- l’entità dei fondi connessi all’applicazione degli istituti contrattuali riguardanti, rispettivamente:

- l’equiparazione dei dirigenti ex IX livello a quella dei dirigenti ex X livello

- l’esclusività del rapporto di lavoro

1-L’equiparazione

Dal verbale del sopracitato incontro di concertazione sindacale regionale si evince che le risorse messe a disposizione dal contratto nazionale di lavoro e le risorse proprie delle aziende ( i risparmi sulla retribuzione individuale di anzianità o R.I.A. ) risultano inferiori ai costi sostenuti negli scorsi anni dalle aziende stesse per l’applicazione di tale clausola contrattuale. Le tabelle allegate al verbale evidenziano che il Fondo R.I.A. dovrà necessariamente essere integrato, in assenza di risorse regionali, con finanziamenti posti a

6 La lettera b) di tale comma prevede invece che a livello regionale le parti , fermo restando la spesa a livello regionale, verifichino periodicamente l’entità dei finanziamenti dei fondi di posizione e di risultato con la finalità di ricondurre gli stessi a congruità . Ciò allo scopo di sanare le situazioni di forte sperequazione dei fondi, così come più volte segnalato dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori , presenti in alcune aziende rispetto ad altre, anche negli stessi ambiti regionali. A tale riguardo assume particolare importanza quanto previsto dalla lettera p) dell’art. 65 (intitolato “Disapplicazioni e sostituzioni”) del C.C.N.L. 1998-2001; questo comma chiarisce che il termine “consolidato” applicato a tutti i Fondi economici contrattuali aziendali, si riferisce ai fondi correttamente formati ai sensi degli articoli da 60 a 66 del Contratto della dirigenza del 5 dicembre 1996. Le stesse organizzazioni sindacali più volte hanno reclamato il rispetto di tali criteri di costituzione fondi convinti che molte aziende abbiano sottratto parte delle risorse ad essi destinate per realizzare proprie economie di bilancio.

carico esclusivamente dei bilanci aziendali, fino a concorrenza dei costi sopra citati.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi, estrapolando dalle citate tabelle le informazioni che la riguardano , si hanno i seguenti dati riepilogativi:

Equiparazione Dirigenza –Azienda Ospedaliera Salesi-Ancona Anni 2000-2001 (dati in milioni di lire)

Articolazione della Dirigenza	Costo totale	Totale Risorse perequate	Saldo(Deficit)
Dirigenza medica	312,764	242,055	70,709
Dirigenza sanitaria	39,229	33,184	6,045
Dirigenza P.T.A.	3,888	6,603	+2,715
Totali	355,882	281,843	74,039

Fonte: nota dell’Assessorato alla Sanità n.21512 del 5 novembre 2003 trasmessa alle Aziende e alle XX.XX.

Per l’Azienda U.S.L. n.3 di Fano si hanno i seguenti dati riepilogativi:

Equiparazione Dirigenza –Azienda U.S.L.n. 3 di Xxxx Xxxx 2000-2001 (dati in milioni di lire)

Articolazione della Dirigenza	Costo totale	Totale Risorse perequate	Saldo(Deficit)
Dirigenza medica	761,983	520,945	241,038
Dirigenza sanitaria	97,629	66,369	31,259
Dirigenza p.t.a.	47,351	46,222	1,128
Totali	906,964	633,537	273,427

Fonte: nota dell’Assessorato alla Sanità n.21512 del 5 novembre 2003 trasmessa alle Aziende e alle XX.XX.

2 –L’Esclusività

Anche per tale istituto contrattuale dal verbale del 16 settembre 2003 si evidenzia che le risorse complessivamente disponibili per il suo finanziamento sono notevolmente inferiori ai costi sostenuti dalle aziende sanitarie regionali obbligando quest’ultime- così come avvenuto per la Perequazione- a caricare sui rispettivi bilanci aziendali gli oneri relativi alla parte dei costi non finanziata con le risorse nazionali e regionali.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno i seguenti dati riepilogativi:

Esclusività Dirigenza medica e sanitaria-Anni 2000-2001 –Dati in milioni di lire

Articolazione

Costo totale

Totale

Saldo(Deficit)

della Dirigenza		risorse perequate
Dirigenza medica	2.662,643	499,508	2.163,134
Dirigenza sanitaria	355,990	31,229	324,761
Totali	3.018,633	530,738	2.487,895

Fonte: nota dell’Assessorato alla Sanità n.21512 del 5 novembre 2003 trasmessa alle Aziende e alle XX.XX.

Per l’Azienda U.S.L.n.3 di Fano i dati sono i seguenti:

Esclusività dirigenza-Anni 2001-2001 –Dati in milioni di lire

Articolazione della Dirigenza	Costo totale	Totale risorse perequate	Saldo(Deficit)
Dirigenza medica	7.838,948	1.247,858	6.591,090
Dirigenza sanitaria	2.662,643	499,508	2.163,134
Totali	10.501,591	1.747,367	8.754,224

Fonte: nota dell’Assessorato alla Sanità n.21512 del 5 novembre 2003 trasmessa alle Aziende e alle XX.XX.

Dai dati contenuti nelle tabelle allegate al verbale del più volte citato incontro regionale del 16 settembre 2003 si evince che per il biennio 2000/01 la perequazione regionale dei fondi per l’Equiparazione e la Esclusività del rapporto di lavoro ha determinato, nell’ambito di tutte le Marche, un maggior esborso a carico completamente dei bilanci delle Aziende, pari complessivamente a 112 miliardi di vecchie lire, dei quali 109 per l’Esclusività e 3,9 per l’Equiparazione.

Considerando che i deficit per disavanzi sanitari nella Regione Marche sono stati,

rispettivamente, pari a L.315,03 mld. nell’anno 2000 e a L.303,23 mld. nell’anno 20017 - per un totale complessivo, nel biennio, di L.618,26 mld- può affermarsi che quasi un quinto( il 18,26%) di esso derivi dall’applic azione dell’art. 7 ,lettere c) e d)- equiparazione ed esclusività- del C.C.N.L. 1998/2001 della Dirigenza medica e non medica.

A livello delle singole aziende qui esaminate tale deficit ha giocato un ruolo ancora più accentuato. Infatti, per l’Azienda n.3 di Fano, in base a quanto contenuto nei bilanci di esercizio 2000/01, si hanno i seguenti dati:

- perdita d’esercizio anno 2000… L. 00.000.000.000

- perdita d’esercizio anno 2001………………..L. 8.351.583.041

________________

A) Totale perdita nel bie nnio…………………L. 00.000.000.000

B) Totale deficit 2000-2001 per l’applicazione della Perequazione e

l’Esclusività L. 9.027.652.031

% A/B = 30,26%

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno invece i seguenti dati:

7 cfr.tabella 31della Relazione sul “Rendiconto Generale della Regione Marche esercizio finanziario 2001” di cui alla Deliberazione n.1/2003/G della Sezione regionale di controllo per le Marche dell’8 gennaio 2003.

- perdita di esercizio anno 2000 L.4.101.030.071

- perdita di esercizio anno 2001 L.4.291.928.916

A) Totale perdita nel biennio… L.8.392.958.987

B) Totale deficit 200-2001

per l’applicazione della Perequazione e

l’Esclusività L.2.561.934.000

% A/B=30,52%

5. I FONDI CONTRATTUALI AZIENDALI PREVISTI DAL CCNL DEL 8/6/2000 DELLA DIRIGENZA MEDICA E S.P.T.A. E DAL CCNL DEL 7/4/1999 DEL COMPARTO.

5.1 Riepilogo della gestione dei fondi contrattuali delle due aziende

Allo scopo di evidenziare i dati complessivi dei fondi , si sono costruite delle tabelle che consentono di avere, distintamente per ogni singola azienda, una quadro di sintesi della gestione di tali trattamenti accessori nell’ambito del quadriennio oggetto di esame 8

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

COMPARTO (in milioni di lire)

Comparto

1998

1999

2000

2001

totali

8 Gli importi indicati nei riquadri inseriti in questo paragrafo sono tratti dalle tabelle ufficiali che le due aziende hanno provveduto a compilare sulla base degli schemi già predisposti dalla scrivente Sezione regionale di controllo. Va segnalato che le tabelle ufficiali predisposte dall’Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona, nelle voci delle uscite riguardanti la retribuzione di risultato , sia dell’Area del Comparto che della Dirigenza, non contengono le somme, spese su tale fondo, provenienti dai residui (economie), accertate sugli altri due fondi nell’ambito del quadriennio 1998-2001. Queste somme sono invece state correttamente inserite nelle tabelle di questo paragrafo.

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscite

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscite

Fondo per il lavoro disagiato e lo straordinario

(art.38, cc.1-2)

1.66

1.65

1.666

1.67

1.644

1.63

1.643

1.58

6.619

6.542

Fondo per la produttività collettiva e individuale (art.38,

cc.3-4)

888

904

903

899

911

717

867

3.407

3.585

Fondo per la progressione orizzontale e per le posizioni organizzative

(art.39)

1.00

1.005

1.00

1.436

1.43

1.801

1.70

5.248

5.147

totale

3.55

3.575

3.57

3.979

3.97

4.161

4.16

15.27

Fonte:Provvedimenti del Direttore generale:

a) di costituzione fondi anni 1998-2001

b) su conti consuntivi fondi 1998-2001-trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

L’Area contrattuale Comparto nel quadriennio 1998-2001 ha assorbito risorse complessivamente pari a circa 15 miliardi di lire. Il fondo per la produttività collettiva, che ha impegnato il 23,47% delle risorse complessive con un importo di lire 3,585 mld., è stato finanziato anche con 178 milioni di lire provenienti da residui degli altri due fondi.

Il fondo per il lavoro disagiato, pari a lire 6,542 mld, ha assorbito il 42,83 % delle disponibilità complessive, mentre il fondo per la progressione orizzontale, con un importo di lire 5,147 mld., il 23,47%.

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

AREA DIRIGENZA (in milioni di lire)

Dirigenza

1998

1999

2000

2001

totale

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscit e

Entrat e

Uscite

Medica (posizione)

art.50

2.496

2.30

2.750

2.45

2.672

2.42

2.830

2.71

10.74

9.894

Medica (disagiato)art.

411

425

407

432

407

439

420

505

1.645

1.801

Medica

(risultato) art.52

484

664

480

751

304

517

313

386

1.581

2.318

Totale parziale

3.391

3.39

3.637

3.63

3.383

3.38

3.563

3.60

13.97

14.01

Ruolo sanitario

(posizione) art.50

156

168

164

158

148

198

182

680

662

Ruolo P.T.A. art.50

(posizione)

132

147

116

440

225

Ruolo Sanitario art.51

(disagiato)

129

Xxxxx X.X.X.X.

art.52 (risultato)

128

149

143

110

262

530

totali generali

3.734

3.73

3.996

3.99

3.760

3.76

3.995

4.03

15.48

15.52

Fonte:Provvedimenti del Direttore Generale:

a) di costituzione fondi anni 1998-2001

b) su conti consuntivi fondi 1998-2001- trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

L’Area contrattuale della Dirigenza medica e non ha assorbito risorse complessivamente pari a lire 15,524 mld., un importo sostanzialmente simile a quello del Comparto. Il settore dell’Area Medica rappresenta il 90,26 % delle risorse utilizzate (lire 14,013 mld.rispetto al totale di lire 15,524 mld.) per la complessiva Area della Dirigenza.

All’interno del settore dell’Area medica il fondo di posizione ha assorbito il 70,60% del totale della spesa. Segue poi il fondo di risultato con il 16,54% ed il fondo delle condizioni di lavoro con il 12,85%.

Va segnalato che la complessiva eccedenza di spesa di lire 156 milioni (differenza fra l’entrata di lire 1,645 mld. ed uscita di lire 1,801 mld.) del fondo delle condizioni di lavoro (o del lavoro disagiato) dell’Area Medica è stata finanziata tramite i residui del fondo di posizione della stessa area, attraverso quindi delle comp ensazioni non previste delle norme contrattuali del settore9 .

9 Va evidenziato che la carenza di stanziamento, così come rilevabile dalla tabella, ha caratterizzato questo fondo per tutto il quadriennio 1998-2001. Per le annualità 1999 e 2001 risultano adottati, previo accordi sindacali, provvedimenti del Direttore Generale (rispettivamente il Provvedimento n.70 del 22/2/2002 e il Provvedimento n.8 del 22/1/2003) con i quali si dispone formalmente il trasferimento, per ognuno degli anni di cui sopra, di disponibilità in eccesso del fondo di posizione a favore del fondo del lavoro disagiato. I rappresentanti dell’Azienda Salesi negli incontri avuti con questa Sezione hanno evidenziato che i finanziamenti dei fondi e in particolare del fondo del lavoro disagiato, o dell’indennità accessorie, fin dalla nascita dell’azienda stessa (1 febbraio 1995) si sono rilevati strutturalmente carenti.

La Direzione del Salesi fin dall’inizio sollecitò l’ASL n.7 di Ancona (azienda madre della quale l’Az.Osp.Salesi venne scorporata) ad impinguare i vari fondi carenti. In effetti, mentre alcuni fondi vennero successivamente adeguatamente incrementati, quello riguardante il lavoro disagiato continuò ad essere sottofinanziato. A tale riguardo il Direttore del “presidio ospedaliero di alta specializzazione G: Salesi”- tale è la nuova veste giuridica assunta nel frattempo da questa struttura -con nota prot. 4367 del 30/4/2004 ha fatto presente che il fondo delle “accessorie” eroga indennità che sono connesse a prestazioni lavorative necessarie per garantire al minimo, servizi essenziali e non comprimibili quali, ad esempio, quello collegato alla pronta disponibilità, il servizio reso nelle festività infrasettimanali, o i turni

Comparto	1998		1999		2000		2001		totali
	Entrate	Uscit e	Entrate	Uscite	Entrate	Uscite	Entrate	Uscite	Entrate	Uscite
Fondo per il
lavoro
disagiato e per
lo straordinario		4.08							16.61	16.14
(art.38, cc.1-2)	4.087	7	4.178	3.965	4.304	4.006	4.043	4.089	2	7
Fondo per la
produttività
collettiva e
individuale		2.83							10.62	13.07
(art.38, cc.3-4)	2.831	1	2.795	3.222	2.748	3.962	2.250	3.062	4	7
Fondo per la
progressione
orizzontale e
per le posizioni
organizzative (art.39)	3.113	2.91 5	3.315	3.102	4.037	3.121	5.329	4.361	15.79 4	13.49 9
totale	10.03 1	9.83 3	10.28 8	10.28 9	11.08 9	11.08 9	11.62 2	11.51 2	43.03 0	42.72 3

Azienda AUSL n. 3 di Fano COMPARTO (in milioni di lire)

Fonte: Provvedimenti del Dirigente generale:

a) di costituzione fondi anni 1998-2001

b) su conti consuntivi fondi 1998-2001-trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

Presso l’Azienda U.S.L. N.3 di Fano l’Area del Comparto, nel quadriennio 1998- 2001, ha assorbito risorse per complessive lire 42,723 mld.. Il fondo per la produttività collettiva, con lire 13,077 mld., rappresenta il 30,60% del totale erogato. Il fondo per il lavoro disagiato ha impegnato il 37,79 % con un importo di lire 16,147 mld., mentre il fondo per la progressione orizzontale, con lire 13,499 mld., ha impegnato il 31,59 % del totale delle risorse dei fondi.

La differenza fra il totale delle entrate (lire 43,030 mld.) e le uscite (lire 42, 723 mld.) del quadriennio, pari a lire 307 milioni, rappresenta il totale dei residui delle economie accertate nelle gestioni 1998 (per lire 198 milioni) e 2001 (per lire 110 milioni) 10 nel fondo per la

doppi, piuttosto frequenti visto l’alto tasso di assenza fatto registrare dal personale pari a circa il 20 %. Trattasi, afferma il Direttore nella citata nota, di un tipo di spesa di fatto non gestibile, differentemente da quelle riconducibili agli altri fondi ( posizione e risultato ) per le quali esistono maggiori spazi d’azione con i quali, perlomeno entro certi limiti, è possibile limitare i relativi esborsi.

10 La differenza fra i due importi di lire 307 mln. e lire 308 mln., è dovuta ad arrotondamenti.

progressione orizzontale destinata ad incrementare la massa spendibile dello stesso fondo per l’anno 2002.

Azienda USL n.3 di Fano

AREA DIRIGENZA-(in milioni di lire)

Dirigenza

1998

1999

2000

2001

totale

Entrat e

Uscite

Entrat e

Uscite

Entrat e

Uscite

Entrat e

Uscite

Entrat e

Uscite

Medica

(posizione) art.50

6.245

6.233

6.717

6.539

7.671

7.472

26.86

26.48

Medica

(disagiato)art. 51

1.317

1.306

1.317

1.350

1.317

1.294

5.268

Medica (risultato)

art.52

2.016

1.988

1.991

1.955

1.606

1.752

1.606

1.827

7.219

7.522

totale parziale

39.35

39.27

Xxxxx xxxxxxxxx (posizione)

art.50

439

438

439

438

467

441

574

566

1.919

1.883

Ruolo P.T.A. art.50

(posizione)

240

234

361

357

453

373

1.288

1.204

Ruolo Sanitario art.51

(disagiato)

244

289

Xxxxx X.X.X.X. art.52

(risultato)

300

299

295

257

277

257

341

1.113

1.213

totali generali

10.61

10.57

10.52

10.78

11.93

43.91

43.86

Fonte:Provvedimenti del Direttore Generale:

a) di costituzione fondi anni 1998-2001

b) su conti consuntivi fondi 1998-2001- trasferimenti importi residui per finanziamento disavanzi

Anche per l’Azienda di Fano l’Area contrattuale della Dirigenza medica e SPTA ha assorbito un quantum di risorse quasi identico a quello del Comparto (lire 43,868 mld. per l’Area dirigenziale contro lire 42,723 mld. per il Comparto).

L’Area medica da sola assorbe l’89,53 % delle uscite della complessiva Area dirigenziale. Nell’ambito dell’Area medica la ripartizione delle risorse assorbite è così articolata:

- Fondo di posizione: 67,43%

- Fondo delle condizioni di lavoro: 13,41%

- Fondo di risultato: 19,16

5.2 Le dinamiche della distribuzione dei fondi nel quadriennio 1998-2001

In questo paragrafo cercheremo di evidenziare come si siano modificati, nel quadriennio, le politiche contrattuali delle due Aziende nella gestione di tali Fondi contrattuali.

E’ noto che la gestione di questi trattamenti accessori consente alle parti di esercitare, pur se entro i limiti imposti dalle norme contrattuali, alcune scelte di tipo discrezionale che permettono, mediante anche gli spostamenti da un fondo all’altro delle risorse non utilizzate a fine anno, di privilegiare o l’aspetto della produttività,11 tramite programmi e progetti oppure, mediante l’utilizzo del Fondo di Posizione( per l’Area dirigenziale) o il Fondo delle fasce( per l’Area del Comparto), quello della valorizzazione professionale individuale.

Preliminarmente si è partiti dal determinare il personale in servizio presso le due Aziende nel quadriennio.

Distintamente per ogni Azienda esso è così costituito:

A) Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

Xxxx (dati al 31

Personale a tempo

Totale personale

11 Quello della produttività è un aspetto privilegiato dagli indirizzi e dai principi generali della contrattazione collettiva disposti dall’Accordo Quadro interconfederale del luglio 1993, dai contratti collettivi nazionali nonché dalle direttive dei Comitati di settore. Agli istituti incentivanti della contrattazione integrativa nel settore della Sanità in particolare vengono affidati i seguenti obiettivi strategici aziendali: riduzione dei tempi di attesa, miglioramento della qualità delle prestazioni, riorganizzazione del sistema di assistenza dei servizi territoriali ed ospedalieri, riequilibrandoli a favore dei primi. Il caricare invece le risorse sulla parte fissa e continuativa della retribuzione ( passaggi orizzontali – finanziati con il Fondo per il lavoro disagiato- o verticali, nell’Area del Comparto e voci retributive fisse finanziabili con il Fondo di posizione, nell’Area della Dirigenza ), oltre a inficiare tali principi contrattuali potrebbe avere effetti negativi sugli equilibri finanziari delle singole Aziende in quanto, gravando appunto sulla parte fissa dello stipendio, sono destinati a consolidarsi nel tempo.

dicembre)	indeterminato	determinato
1998	444	59	503
1999	472	37	509
2000	504	38	542
2001	520	17	537

Fonte: conto annuale del personale 1998-1999-2000-2001

C) Azienda USL n.3 di Fano

Xxxx (dati al 31 dicembre)	Personale a tempo indeterminato	Personale a tempo determinato	Totale personale
1998	1260	4	1.264
1999	1303	13	1290
2000	1323	25	1298
2001	1294	35	1329

Fonte: conto annuale del personale 1998-1999-2000-2001

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

Per il 1998 ed il 2001 il personale in servizio nell’Azienda viene ripartito nelle due grandi Aree del Comparto e della Dirigenza. Si hanno, in tal modo, i seguenti dati:

Anni

Personale in servizio

Di cui: Personale del Comparto a)

Di cui: Personale dirigenziale

% b/a

1998

503

407

23,58

2001

537

427

110

25,76

Fonte: dati tratti dal “Conto annuale del personale”-Anni 1998 e 2001

L’Area del Comparto

In queste due annualità le somme impegnate dall’Azienda nei tre Fondi contrattuali del Comparto sono state le seguenti:

(dati in milioni di lire)

Fondi	Anno 1998	Anno 2001
Fondo del lavoro	1.650	1.589

disagiato (art.38, 1^ e 2^co.)

Fondo per la produttività

(art.38,3^ e 4^ co.)

904

867

Fondo per la progressione orizzontale (art.39)

1.005

1.717

Fonte:Dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi

Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ognuna delle annualità indicate al numero del personale in servizio si determina, con le due seguenti tabelle, l’importo medio percepito da ogni lavoratore

Valore medio pro-capite Anno 1998 (dati delle somme erogate in milioni di lire)

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo del lavoro disagiato	1.650	407	4,054
Fondo per la produttività	904	407	2,221
Fondo per la progressione orizzontale	1005	407	2,469
Totale	3.559		8,744

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo del lavoro disagiato	1.589	427	3,721
Fondo per la produttività	867	427	2,030
Fondo per la progressione orizzontale	1.717	427	4,021
	4.173		9,772

Valore medio pro-capite Anno 2001 (dati delle somme erogate in milioni di lire)

Totale

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti nelle due annualità, si ha la seguente dinamica retributiva

Fondi	Importo medio percepito nel 1998 ( pari a 100)	Importo medio percepito nel 2001
Fondo del lavoro disagiato	100	91,79
Fondo per la produttività	100	91,41
Fondo per la progressione orizzontale	100	162,84

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

I dati delle tabelle evidenziano che nel quadriennio considerato, di fronte ad un incremento del personale di circa il 5%, le risorse complessivamente utilizzate per i tre Fondi contrattuali hanno avuto un incremento del 17,2%. Notevole risulta l’incremento della spesa per il fondo delle fasce ex art.39 il quale, in termini reali, è aumentato del 70,84%. Di una percentuale di poco inferiore a quest’ultima , nello stesso periodo,è l’incremento medio pro- capite dello stesso fondo: il 62,84%. A questo forte incremento del Fondo delle fasce si accostano le riduzioni delle risorse destinate agli altri due fondi le quali, benchè lievi in termini reali complessivi, sono più consistenti in termini pro-capite, con un – 8,21% per il Fondo del lavoro disagiato e di un – 8,59% per il Fondo sulla produttività.

L’Area della Dirigenza medica e s.p.t.a.

Per quanto riguarda tale Area, l’Azienda Salesi nelle annualità 1998 e 2001 ha impegnato le seguenti risorse

Fondi	Anno1998	Anno 2001
Fondo di posizione (art.50)	2.494	3.009
Fondo delle condizioni di lavoro(art.51)	448	529
Fondo della retribuzione di risultato (art.52)	792	496

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi

Rapportando le somme erogate per ogni Fondo e per ogni annualità al numero del personale in servizio, nelle due seguenti tabelle si determinano gli importi medi percepiti da ogni Dirigente per ogni Fondo

Valore medio pro-capite Anno 1998 (dati delle somme erogate in milioni di lire)

Fondi

Somme erogate

Personale in

servizio b)

% a/b

Fondo di posizione	2.494	96	25,979
Fondo delle condizioni di lavoro	448	96	4,666
Fondo della retribuzione di risultato	792	96	8,250
Totale	3.734		38,895

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Valore medio pro-capite Anno 2001 (dati delle somme erogate in milioni di lire)

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo di posizione	3009	110	27,354
Fondo delle condizioni di lavoro	529	110	4,809
Fondo della retribuzione di risultato	496	110	4,509
Totale	4034		36,672

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti nelle due annualità, si ha la seguente dinamica retributiva

Fondi	Importo medio percepito nel 1998 (pari a 100)	Importo medio percepito nel 2001
Fondo di posizione	100	105,29
Fondo delle condizioni di lavoro	100	103,05
Fondo della retribuzione di risultato	100	54,65

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Questi dati dell’Area Dirigenziale indicano che presso l’Azienda Ospedaliera Salesi nel quadriennio 1998-2001 vi è stato un incremento del personale pari al 15%, mentre le risorse complessivamente utilizzate hanno avuto un aumento dell’ 8,34%. In particolare risulta un forte ridimensionamento del Fondo della retribuzione di risultato il quale, mentre nel 1998

assorbe il 21,21% delle risorse, nel 2001 ne utilizza il 12,29%. Nello stesso periodo ne consegue che il decremento medio pro-capite di tale Fondo è pari al 45,35%, passando infatti dall’importo medio di L.8.250.000 nel 1998 a L. 4.509.090 nel 2001.

La quota assorbita dal Fondo di posizione, rispetto al totale complessivo delle risorse, passa dal 66,79% del 1998 al 74,59%, mentre quella del Fondo delle condizioni di lavoro va dall’11,89% del 1998 al 13,11% del 2001.

Nel quadriennio complessivamente le risorse medie pro-capite, a causa dell’incremento del personale che non riesce a compensare l’aumento dell’ 8,34% del finanziamento complessivo dei tre Fondi dirigenziali, passati dai 3,734 miliardi del 1998 ai 4,034 miliardi del 2001, diminuiscono. Dai 38, 895 milioni del 1998 esse arrivano ai 36,672 milioni del 2001.

Azienda Usl n.3 di Fano

Per il 1998 ed il 2001 il personale in servizio nell’Azienda viene ripartito nelle due grandi Aree del Comparto e della Dirigenza. Si hanno i seguenti dati:

Anni

Personale in

servizio

Di cui:

Personale del Comparto a)

Di cui:

Personale dirigenziale b)

% b/a

0000

000

22,83

2001

1329

1080

249

23,05

Fonte: dati tratti dal “Conto annuale del personale”-Anni 1998 e 2001

L’Area del Comparto

In queste due annualità le somme impegnate dall’Azienda nei tre Fondi contrattuali del Comparto sono state le seguenti:

(dati in milioni di lire)

Fondi

Anno 1998

Anno2001

Fondo del lavoro disagiato

(art.38, 1^ e 2^co.)

4.087

4.089

Fondo per la produttività (art.38,3^ e 4^ co.)

2.831

3.062

Fondo per la progressione orizzontale

(art.39)

2.915

4.361

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda Salesi

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo del lavoro disagiato	4.087	1.029	3,971
Fondo per la produttività	2.831	1.029	2,751
Fondo per la progressione orizzontale	2.915	1.029	2,832
	9.833

Valore medio pro-capite Anno 1998 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Totale

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo del lavoro disagiato	4.089	1.080	3,786
Fondo per la produttività	3.062	1.080	2,835
Fondo per la progressione orizzontale	4.361	1.080	4,037
	11.512

Valore medio pro-capite Anno 2001 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Totale

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti nelle due annualità, si ha la seguente dinamica retributiva

Fondi	Importo medio percepito nel 1998 (pari a 100)	Importo medio percepito nel 2001
Fondo del lavoro disagiato	100	95,34
Fondo per la produttività	100	103,05
Fondo per la progressione orizzontale	100	142,54

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Dal 1998 al 2001, di fronte ad un incremento del personale pari a circa il 5%, le risorse complessivamente utilizzate per i tre Fondi aumentano del 17,2%. Una dinamica di risorse disponibili quindi simile a quella registrata dall’Azienda Salesi di Ancona ma che si rifletterà, come vedremo tra breve, con maggiori benefici, in termini di risorse medie pro-capite a favore dell’Azienda di Fano, in quanto quest’ultima ha potuto distribuire tali maggiori finanziamenti su un minor incremento di personale.

Il Fondo delle fasce in termini reali complessivamente è aumentato del 49,60% mentre, per lo stesso Fondo, l’incremento medio pro-capite è del 42,54%. In termini di valore medio pro-capite il Fondo del lavoro disagiato si riduce del 4,66%, mentre il Fondo della produttività aumenta del 3,5%.

L’Area della Dirigenza medica e s.p.t.a.

Per quanto riguarda tale Area, l’Azienda USLn.3 di Fano nelle annualità 1998 e 2001 ha impegnato le seguenti risorse

Fondi	Anno1998	Anno 2001
Fondo di posizione (art.50)	6.923	8.411
Fondo delle condizioni di lavoro(art.51)	1.405	1.360
Fondo della retribuzione di risultato (art.52)	2.288	2.168

Fonte: dati tratti dalle tabelle elaborate dall’Azienda USL n.3 di Fano

Valore medio pro-capite Anno 1998 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Fondi

Somme erogate

Personale in

servizio b)

% a/b

Fondo di posizione

6.923

235

29,459

Fondo delle

condizioni di lavoro

1.405

235

5,978

Fondo della

retribuzione di risultato

2.288

235

9,855

Totale

10.616

45,292

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Valore medio pro-capite Anno 2001 (somme erogate espresse in milioni di lire)

Fondi	Somme erogate a)	Personale in servizio b)	% a/b
Fondo di posizione	8.411	249	33,779
Fondo delle condizioni di lavoro	1.360	249	5,461
Fondo della retribuzione di risultato	2.168	249	8,706
Totale	11.939		47,946

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

Anche in questo caso, confrontando, mediante i numeri indici, i dati degli importi medi percepiti nelle due annualità, si ha la seguente dinamica retributiva

Fondi	Importo medio percepito nel 1998 ( pari a 100)	Importo medio percepito nel 2001
Fondo di posizione	100	114,66
Fondo delle condizioni di lavoro	100	91,35
Fondo della retribuzione di risultato	100	88,38

Fonte: elaborazione Corte dei Conti

I dati di queste tabelle evidenziano i seguenti risultati:

-Nel quadriennio 1998-2001, a fronte di un incremento di personale dirigenziale pari al 5,95% (corrispondente a + 14 unità), le risorse complessive per tale Area contrattuale sono aumentate del 12,46%, passando dai 10,616

miliardi di lire del 1998 agli 11,939 miliardi di lire del 2001. In tale ambito le somme impegnate per il Fondo di Posizione sono aumentate del 21,49%, quelle del Fondo delle condizioni di lavoro sono diminuite del 3,20%, mentre il Fondo delle retribuzione di risultato ha avuto un decremento del 5,24%

-In termini di valore medio pro-capite tali andamenti si sono riflessi nelle seguenti dinamiche:

mentre quello del Fondo di posizione ha un incremento del 14,66% quelli del Fondo delle condizioni di lavoro e della retribuzione di risultato hanno entrambi un decremento: il primo dell’ 8,65%, mentre il secondo dell’ 11,62%

-Le risorse complessive medie pro-capite, grazie ai citati incrementi di finanziamento( pari a + 12,46%), in presenza di un leggero aumento di personale( +5,95%), aumentano di una percentuale del 5,85%, passando dall’importo di l. 45,292 milioni del 1998 a l. 47,946 del 2001.

5.3 L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al Costo del Personale

In questo paragrafo si è voluta determinare l’incidenza della spesa complessiva dei Fondi contrattuali erogati rispetto alla voce “Costo del personale” risultante dai Bilanci delle rispettive Aziende, effettuando così un confronto dei risultati così ottenuti per l’esercizio 2001 con quelli per l’esercizio 1998.

Per quanto riguarda l’Azienda Ospedaliera Salesi la spesa globalmente sostenuta per tali Fondi nelle due annualità è stata la seguente

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona Spesa complessiva

USCITE	Anno 1998 (importi in mln.di lire)	Anno 1998 (importi inmln.diEuro)	Anno 2001 (importi in mln.di lire)	Anno 2001 (importi inmln.diEuro)
Fondi Comparto	3.559	1,838	4.161	2,149
Fondi Dirigenza	3.734	1,928	4.034	2,083
Totale	7.293	3,766	8.195	4,232

Fonte: Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001

Nella successiva tabella si sono messi a confronto tali uscite con i Costi del personale così come indicati nei Bilanci di esercizio dell’Azienda Salesi per le due annualità considerate

( importi in mln.di

Euro)//

USCITE	1998	2001	Incremento % nel quadriennio
Uscite Fondi delle due aree contrattuali a)	3,766	4,232	+12,36%

Costo	del	Personale	b)	16,944	24,221	+42,94%
%	a)	/ b)		22,22%	17,47%	- 4,75%

Fonte : Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001 e Bilanci di esercizio 1998 e 2001

Mentre nel 1998 i Fondi del Comparto rappresentano il 10,84% del Costo del Personale, nel 2001 tale percentuale diventa dell’ 8,87%.

L’incidenza dei Fondi della Dirigenza passa invece dall’11,37% del Costo del Personale del 1998, all’8,60% del 2001, più che annullando la positiva differenza, pur se minima ( + 0.53%) che tali Fondi avevano nel 1998 nei confronti dei Fondi del Comparto.

Per l’Azienda di Fano gli analoghi dati sono i seguenti

Azienda USL n.3 di Fano Spesa complessiva

USCITE	Anno 1998 (importi in mln.di lire)	Anno 1998 (importi in mln.diEuro)	Anno 2001 (importi in mln.di lire)	Anno 2001 (importi in mln.diEuro)
Fondi Comparto	9.833	5,078	11.512	5,945
Fondi Dirigenza	10.617	5,483	11.939	6,166
Totale	20.450	10,561	23.451	12,111

Fonte: Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001

La successiva tabella mette a confronto tale spesa con i Costi del personale tratti anche qui dai Bilanci di esercizio dell’Azienda per le due annualità esaminate

(importi in mln.di Euro )

USCITE	1998	2001	Incremento % nel quadriennio
Uscite Fondi delle due aree contrattuali a)	10,561	12,111	+ 14,67%
Costo del Personale b)	48,437	61,895	+ 27,78%
% a) / b)	21,80%	19,56%	-2,24 %

Fonte : Provvedimenti del D.G. su Conti consuntivi fondi 1998 e 2001 e Bilanci di esercizio 1998 e 2001

Mentre nel 1998 i Fondi del Comparto rappresentano il 10,48% del Costo del Personale, nel 2001 tale percentuale diventa dell’ 9,60%.

L’incidenza dei Fondi della Dirigenza passa invece dall’11,31% del Costo del Personale del 1998, al 9,96% del 2001, dimezzando la positiva differenza che i primi avevano nel 1998 nei confronti dei Fondi del Comparto.

Nello stesso quadriennio la spesa complessiva del personale sanitario delle Marche evidenzia i seguenti dati:

(spesa espressa in migliaia di euro)

	1998	1999	2000	2001
Spesa personale sanitario	698.609	734.910	779.804	858.492
Composizione spesa del personale in rapporto al totale spesa sanitaria	43.8%	43,2%	41,2%	41%
Tassi annui di variazione		5,2%	6,1%	10,1%

Fonte : dati tratti dalla Relazione su “Indagine sulla gestione del sistema sanitario della Regione Marche-esercizio 200-2002” approvata con Deliberazione n.2/2004/G della Sezione regionale di controllo per le Marche in data 30 gennaio 2004

La tabella indica che nel quadriennio si è realizzato un incremento medio annuo del 5,3% nella spesa del personale. Il picco di spesa si è verificato nel 2001, anno nel quale sono stati caricati i riflessi finanziari più consistenti del contratto della dirigenza stipulato a giugno dell’anno precedente. Appare significativo , inoltre, che agli incrementi relativamente elevati della spesa del personale ha corrisposto, in linea d’altra parte con quanto rilevabile anche a livello nazionale, un costante parallela riduzione dell’incidenza della stessa spesa rispetto al totale della spesa sanitaria regionale. Mentre infatti nel 1998 la quota spesa per il personale incideva per una percentuale del 43,8% del totale, nel 2001 la medesima spesa incideva per il 41%. Il trend è stato successivamente riconfermato anche per il 2002, con una percentuale del 40,4%.

Tale costante riduzione del peso di questa voce, che pur tuttavia permane come la più consistente della complessiva spesa sanitaria, appare in linea con l’analoga dinamica, precedentemente rilevata, dell’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale.

6. IL RUOLO DI COORDINAMENTO DELLA REGIONE MARCHE NELL’AMBITO DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA NELLA SANITÀ

6.1. Contrattazione di comparto

L’articolo 9, (Forme di partecipazione) del CCNL Comparto Sanità 1994-1997 prevede, al comma 3, che presso ciascuna regione può essere costituita una Conferenza permanente, con rappresentanti anche delle organizzazio ni sindacali, avente la funzione, tra l’altro, di verificare gli effetti sulla produttività delle aziende a seguito dell’applicazione del contratto in parola.

La Regione Marche, oltre a tale Conferenza, ha attivato, al pari di altre regioni quali l’Xxxxxx Xxxxxxx, la Toscana e l’Umbria, anche dei Tavoli di concertazione con le XX.XX. più rappresentative per la definizione dei criteri di utilizzo delle risorse finanziarie aggiuntive per la prima volta messe a

disposizione dalle regioni con i contratti collettivi nazionali relativi al quadriennio 1998-200112. Con tali accordi sono stati definiti i tetti massimi delle risorse aggiuntive da destinare alla contrattazione integrativa allo scopo di avere, da un lato, il controllo della spesa e dall’altro, una garanzia di uniformità nella erogazione delle risorse. Questa azione di coordinamento e omogeneità svolta a livello regionale13 riguarda in particolare:

- i Fondi della produttività per il comparto

- i Fondi della retribuzione di risultato per la dirigenza

- la perequazione fra le aziende per l’erogazione dell’indennità di esclusività e per l’equiparazione dell’ ex IX livello al X livello ex DPR n. 384 del 1990, per le aree dirigenziali.

Relativamente al quadriennio preso in esame, ed in riferimento all’area contrattua le Comparto, nella Regione Marche sono stati stipulati i due seguenti protocolli d’intesa:

-Verbale d’intesa del 23 giugno 1999 in materia di finalizzazione delle risorse destinate alla produttività di cui all’art. 38, commi 4 e5 del CCNL 7-4-1999, biennio economico 1998/99;

-Protocollo d’intesa del 24 settembre 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse finanziarie aggiuntive regionali di cui all’ art. 3, comma 2, e all’art. 4, comma 1 del CCNL 20-9-2001, biennio economico 2000/01.

Con il primo verbale le parti,sulla base dei lavori di un gruppo di lavoro paritetico (a composizione regionale-aziendale-sindacale), hanno individuato la finalizzazione delle risorse di cui all’art.38, commi 4 e 5 del CCNL 7-4-1995.

Dallo specifico documento allegato alla Delibera di Giunta n.2377 del 27/9/1999, le risorse aggiuntive, a decorrere all’esercizio 1998 messe a disposizione dalla Regione in attuazione dell’art. 38, commi 4 e 5 del CCNL 7- 4-1999 vengono finalizzate al perseguimento dei seguenti obiettivi strategici generali definiti dalla programmazione aziendale:

-sostegno al processo di aziendalizzazione

-miglioramento del modello organizzativo aziendale, con particolare attenzione al completamento del modello dipartimentale

12 Le risorse aggiuntive sono quelle regionali previste dall’art.38, commi 4 lett.b) e 5, del CCNL 7 aprile 1999, per i l personale del Comparto e dell’art.52, commi 5 lett.b) e 7, del CCNL 8 giugno 2000, per le Aree dirigenziali.

13 Il sistema delle relazioni sindacali svolte a livello regionale viene realizzato in base a quanto previsto dall’art.6, lett. C)punto 3 del CCNL del comparto sanità del 7 aprile 1999.

-implementazione del sistema qualità, valorizzazione delle risorse umane e miglioramento della pratica professionale

-ottimizzazione dell’uso delle risorse

-conferimento e/o riqualificazione della spesa tendente al raggiungimento del pareggio di bilancio o all’inversione del trend del disavanzo aziendale

La verifica del raggiungimento dei risultati, ai sensi dell’art. 38, comma 6 del CCNL, viene affidata al Nucleo di Valutazione o ai servizi di controllo interno delle singole aziende.

Con il Protocollo d’intesa del 24/9/2001, poi recepito con delibera di

Giunta n. 2668 del 13/11/2001, sono stati successivamente individuati i criteri di utilizzo delle risorse finanziarie di cui all’ art. 3, comma 2 e all’art.4, comma 1 del CCNL Comparto Sanità, II biennio economico 2000/200114. Il Protocollo d’intesa lega l’erogazione delle risorse aggiuntive regionali alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento di obiettivi di contenimento della spesa per l’anno 2001, obiettivi stabiliti dall’Assessore alla Sanità e sottoscritti dai Direttori Generali in data 5 febbraio 2001. Tali risorse dovranno altresì essere finalizzate anche alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento di obiettivi strategici aziendali da definirsi in contrattazione integrativa aziendale.

Nel documento si afferma,infine, che l’erogazione delle somme spettanti al personale avverrà secondo le seguenti modalità:

a) il 50% all’atto della definizione dei progetti a seguito della contrattazione aziendale

b) il restante 50% a seguito della verifica positiva del raggiungimento degli obiettivi individuati nei progetti , da parte del Nucleo di Valutazione

6.2. Contrattazione dirigenza

14 Con tale contratto sono stati sostanzialmente confermati, per il nuovo biennio 2000/01, i trattamenti economici dei tre fondi di Comparto già applicati nel biennio precedente, spostando dal monte salari 1997 al monte salari 1999 le basi di riferimento degli incrementi percentuali delle risorse aggiunte dalle regioni. Inoltre, con il nuovo contratto biennale, viene stabilito, ai sensi delle disposizioni di cui all’art.3, comma 2 coordinate con quelle di cui all’art.4, comma 1, che per l’anno 2001 la destinazione delle risorse di cui all’1,2% del monte salari (risorse già collegate al perseguimento di obiettivi strategici generali attivate ai sensi dell’art.38, comma 5 del CCNL1998/2001,risorse che vengono incrementate dello 0,4%), viene demandata alla contrattazione integrativa aziendale. Contrattazione che, a sua volta, potrà decidere di convogliarle o sui fondi dell’art.38 o sul fondo dell’art.39 (fasce retributive). Infine, il nuovo contratto biennale di comparto stabilisce che il fondo dell’art 39 del CCNL 7/4/1999 viene incrementato :

a) dal 1 gennaio 2000, delle risorse pari all’importo dei risparmi sulla retribuzione individuale di anzianità (RIA)

b) dal 1 luglio 2000, di una somma mensile di lire 5.000 pro-capite per sei mesi e dal 1 gennaio 2001 di una somma di lire 13.000 mensili pro-capite per dodici mensilità che riassorbe la precedente.

La dirigenza medica

Al pari di quanto avvenuto per l’Area contrattuale Comparto della Sanità, la contrattazione nelle Marche dell’Area contrattuale della Dirigenza medica e non medica del quadriennio 1998-2001è stata caratterizzata dal fatto che è stata finanziata anche con risorse di provenienza regionale.

La Regione Marche ha attivato, analogamente a quanto avvenuto per il Comparto, una seconda Conferenza permanente, costituita anche dai rappresentanti delle XX.XX. della dirigenza medica, avente la funzione di verificare,tra l’altro, gli effetti sulla produttività a seguito dell’applicazione del CCNL dell’Area della dirigenza medica 1998-2001.

Il sistema delle relazioni sindacali a livello regionale viene, come noto, disciplinato dall’art.7 “Coordinamento regionale” del contratto collettivo sopra indicato. Obiettivo di tale coordinamento regionale, fra l’altro, è di accertare l’entità dei finanziamenti dei fondi di posizione, di risultato e delle condizioni di lavoro di pertinenza delle aziende sanitarie ed ospedaliere, limitatamente a quelle soggette a riorganizzazione, in conseguenza di atti di programmazione regionale, assunti in applicazione del dlgs. 229/1999, per ricondurli a congruità.

Nel quadriennio considerato, la Regione Marche ha stipulato i due seguenti protocolli di intesa con le XX.XX. della dirigenza medica veterinaria e dirigenza s.p.t.a.:

- Verbale di intesa dell’8 giugno 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse finanziarie di cui all’ art.52, comma 5 lett.b) e comma 7, parte normativa CCNL 1998-2001, I biennio economico 1998/99, e all’art. 10 comma 2, II biennio economico 2000/2001, Dirigenza medica e veterinaria.

- Verbale di intesa del 27 luglio 2001 sui criteri di utilizzo delle risorse finanziarie di cui all’ art.52, comma 5 lett.b) e comma 7, parte normativa CCNL 1998-2001, I biennio economico1998/99, e all’art. 9 comma 2, II biennio economico 2000/2001, Dirigenza sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa.

Con il primo verbale le parti hanno individuato la finalizzazione delle risorse aggiuntive messe a disposizione della Regione per finanziare gli incentivi economici al personale medico, in tema di produttività collettiva, previsti dalle seguenti clausole contrattuali:

-art.52 ,comma5 lett.b) , CCNL 8/6/2000

-art.52, comma 7, CCNL 8/6/2000

-art.10, comma 2, II biennio economico 2000-2001

A seguito delle citate intese le risorse sono state finalizzate alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa per l’anno 2001, obiettivi stabiliti congiuntamente dall’Assessore alla Sanità assieme ai XX.XX delle aziende sanitarie in data 5 febbraio 2001.

La verifica relativa al raggiungimento dei risultati è stata affidata al Nucleo di Valutazione ai servizi di controllo interno delle singole aziende. Le risorse potranno anche essere finalizzate alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento di obiettivi strategici aziendali.

Al pari di quanto previsto per il Comparto, anche per la dirigenza medica il protocollo d’intesa ha previsto che l’erogazione delle somme spettanti al personale sarebbe avvenuta secondo le seguenti modalità:

a) il 50% all’atto della definizione dei progetti a seguito della contrattazione aziendale;

b) il restante 50% a seguito della verifica positiva del raggiungimento degli obiettivi

individuati nei progetti da parte del nucleo di valutazione.

La dirigenza sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa.

Con il secondo verbale le parti, al pari di quanto stabilito con gli altri due protocolli di intesa, hanno finalizzato le risorse aggiuntive alla realizzazione di progetti volti al raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa per l’anno 2001, sulla base del richiamato documento sottoscritto dall’Assessore regionale della Sanità e dai XX.XX. in data 5 febbraio 2001.

Le risorse per la dirigenza non medica sono quelle di cui ai seguenti articoli:

-art.52, comma 5 lett.b), CCNL 8/6/2000

-art.52, comma 7,CCNL 8/6/2000

-art.9, comma 2, II biennio economico 2000/2001

Analoghe a quelle delle due altre intese sono le clausole che fissano i termini di decorrenza delle erogazioni delle somme spettanti al personale, oltre che le modalità di verifica sul raggiungimento dei risultati.

7. L’ATTIVITA’ LIBERO- PROFESSIONALE. PREMESSA

Per attività libero-professionale si intende la possibilità di doppio lavoro offerta al medico in base al principio di garantire al singolo la libertà di scegliere, a prescindere dalla circostanza che il medico sia un libero professionista ovvero appartenga all’ S.S.N..

Ciò giustifica la differenza di trattamento fra i medici e gli altri professionisti del pubblico impiego contrattualizzato, privi di analoga opportunità.

Tuttavia, trattasi di deroga ai principi generali del sistema assoggettata, comunque, a talune limitazioni ed, in particolare, a quella per cui l’ attività in questione non può giammai tradursi nella lesione dei pubblici interessi di cui è portatrice la struttura sanitaria .

In sostanza, risulta inammissibile configurare l’ attività libero- professionale alla stregua di un istituto deregolamentato.

In caso contrario l’ utente, in mancanza di una disciplina sufficientemente trasparente in materia, potrebbe essere oggetto di facili strumentalizzazioni ed essere dirottato dalla struttura pubblica a quella privata.

Dalla necessità di contemperamento di ambedue le esigenze di tutela è scaturita una serie di provvedimenti normativi sino ad arrivare al D.Lgs. n° 229/1999 ( cosiddetta Riforma Bindi ) che ha sancito l’ esclusività del rapporto quale scelta remunerata di non avvalersi dell’

“ extramoenia “,con possibilità di esercizio della libera professione in regime di “intramoenia “ ovvero anche in strutture esterne in assenza di spazi appositi in seno all’ azienda.

Ulteriore postulato fondamentale della Riforma era quello della preclusione del

primariato per gli extramoenisti.

Si introduceva, perciò, un meccanismo premiale per cui l’ opzione per l’ esclusività veniva remunerata con la corresponsione della relativa indennità.

Detto meccanismo è stato tacciato di eccessiva rigidità, in quanto soverchiamente limitante (ed in modo irreversibile) del diritto alla libera professione.

Tuttavia, all’ atto della scelta, gran parte dei medici ha optato per l’ esclusività eccezion fatta per una ridotta percentuale di professionisti, i quali hanno evidentemente ritenuto sufficientemente stabilizzata la propria attività esterna tanto da non volervi rinunciare.

Con la Legge n° 138/2004, di conversione del Decreto-Legge n° 81/2004, il sistema viene mutato radicalmente garantendosi la massima libertà di opzione e ripristinando il diritto al primariato anche in favore degli extramoenisti.

7.1. Evoluzione normativa e regime delle incompatibilita’

L’evoluzione normativa dell’ attività libero-professionale nel settore sanitario è alquanto complessa.

L’ art. 4, 7° comma, della Legge n° 412/1991 prevede l’ unicità del rapporto di lavoro con il S.S.N,. enucleando un regime di incompatibilità con qualsivoglia altra tipologia di rapporto di lavoro subordinato pubblico o privato, con altri rapporti con il S.S.N. anche di natura convenzionale e con l’ esercizio di attività o con la titolarità o con la compartecipazione di quote di imprese tali da rendere ravvisabile un conflitto di interessi con il servizio pubblico.

Pertanto, l’ attività libero-professionale da parte del personale medico del S.S.N. può essere espletata soltanto se essa risulti compatibile con l’ anzidetto rapporto unico di impiego e semprechè esplicata al di fuori dell’ orario di servizio, all’ interno od all’ esterno di strutture sanitarie, escluse quelle private convenzionate con il S.S.N..

Di poi, l’ art. 4, 10° comma, del D.Lgs. n° 502/1992 introduce misure agevolative dell’ esercizio della libera professione intramuraria con riserva di spazi appositi all’ interno dei presidi e delle aziende ospedaliere, nonché con l’ istituzione di camere a pagamento per una quota non inferiore al 5% e non superiore al 10% dei posti letto complessivi.

All’ art. 35 viene riconosciuto al personale dirigente del ruolo sanitario il diritto di esercitare le attività libero-professionali ambulatoriali, con estensione ai dirigenti delle disposizioni di cui al D.P.R. n° 761/1979 relative allo svolgimento della libera professione da parte del personale medico, in costanza di ricovero ed in regime ambulatoriale, nell’ ambito dei servizi , presidi e strutture dell’ azienda.

Sulla scia delle disposizioni succitate si pone l’ art. 15 duodecies introdotto nel D.Lgs. n° 502/1992 dal D.Lgs. n° 254/2000, che affida alle regioni il compito di predisporre un programma volto alla realizzazione di strutture per l’ attività libero-professionale, finanziato con D.M. 8.6.2001, con comminatoria dell’ intervento di commissari “ ad acta” per le Regioni che – senza giustificato motivo – non avessero provveduto in conformità.

Nel prosieguo, deve rilevarsi che il Legislatore reitera espressamente le cause di incompatibilità di cui alla norma presupposta del 1991 ( art.1, co. 5, della L. n° 662/1996 ) disponendo che il personale medico dipendente del

S.S.N. è tenuto ad optare fra la libera professione extramuraria e quella intramuraria, attesa la totale inconciliabilità fra le stesse.

A chi opta per l’ extramuraria per un periodo minimo triennale è inibito lo svolgimento della stessa presso strutture sanitarie pubbliche benché diverse da quelle di appartenenza e finanche presso strutture private accreditate. Di converso, a chi opta per l’intramuraria vengono accordati un trattamento economico aggiuntivo, un regime fiscale assimilato a quello applicabile al rapporto di lavoro dipendente, l’ acquisizione di un titolo preferenziale per il conferimento di incarichi implicanti direzioni di struttura o per l’ accesso agli incarichi dirigenziali del ruolo sanitario di secondo livello.

In attuazione della delega di cui alla Legge n° 662/1996, viene poi adottato il D.M. 28.02.1997 che regolamenta l’ attività libero-professionale del personale medico e delle altre professionalità della dirigenza del ruolo sanitario.

Da detto decreto ministeriale, peraltro, si evince anche la nozione dell’ istituto, tale intendendosi l’ attività che il personale di cui sopra esercita al di

fuori del normale orario di servizio, in regime ambulatoriale, di “ day hospital “ o di ricovero in favore o su libera scelta dell’ assistito e con oneri a carico dello stesso o di assicurazioni o fondi sanitari integrativi. Nella intramuraria vengono ricomprese – con il D.P.C.M. 27.03.2000 – le attività di diagnostica strumentale e di laboratorio ed il “ day surgery”.

A ciò aggiungasi che il D.M. 31.07.1997 detta le linee guida organizzative di detta attività specificando che la stessa può articolarsi sotto forma di attività specialistica ambulatoriale, individualmente svolta, per pazienti non ricoverati ovvero in regime di ricovero ordinario per specialità mediche ovvero in regime di ricovero ordinario e per specialità chirurgiche con individuazione dell’ equipe oltrechè ( giusta la modifica di cui all’ art. 15 quinquies del D.Lgs. n° 502/1992 e D.Lgs. n° 254/2000 ) a livello ambulatoriale presso lo studio professionale del medico (conformemente a quanto prescritto dal D.P.C.M. 27.03.2000).

Tuttavia, tale ultima ipotesi viene espressamente circoscritta a situazioni di carenze di strutture e di spazi idonei alle necessità connesse allo svolgimento della attività libero- professionale, all’ esistenza di eventuali divieti specifici posti dalle aziende sanitarie con riferimento a conflitti di interesse ovvero posti dalle regioni in ragione alle esigenze locali.

La Riforma Sanitaria Ter di cui al D.Lgs. n° 229/1999 si inserisce nell’ alveo dei precedenti provvedimenti normativi sancendo l’ irreversibilità dell’ opzione per il rapporto di lavoro esclusivo tale da non consentire il ritorno al rapporto di lavoro non esclusivo .

Il 14 marzo 2000 era il termine entro cui doveva intervenire la comunicazione dei dirigenti in merito all’ opzione per l’ esclusività o meno del rapporto ( ex art. 1 D.Lgs. n° 49/2000 ).

A fronte della esclusività del rapporto lavorativo viene ammessa l’attività libero-professionale intramuraria articolata secondo varie modalità di svolgimento, giammai implicante un volume di prestazioni superiore a quello assicurato per l’ attività istituzionale, sottoposta a verifica ed i cui proventi da attribuire ai dirigenti sanitari sono fissati dal Direttore Generale in relazione alle previsioni dei C.C.N.L..

In sede di contrattazione collettiva naziona le è fatto obbligo di assicurare la prevalenza dei compiti istituzionali rispetto alla libera professione.

L’ esclusività è presupposto ineliminabile per l’ ottenimento degli incarichi di direzione di struttura semplice o complessa ( a seconda che si tratti di articolazione organizzativa per la quale è prevista responsabilità di gestione di risorse umane, tecniche o finanziarie ovvero che si verta in ipotesi di dipartimenti e di unità operative individuate secondo i criteri di cui all’ atto di indirizzo e di coordinamento previsto nell’ ambito della procedura di accreditamento) e costituisce titolo preferenziale per il conferimento di incarichi di docenza, di ricerca, per i corsi di aggiornamento e per i comandi.

Altresì, il rapporto di lavoro esclusivo viene remunerato con la corresponsione della indennità di esclusività.

7.2. Le disposizioni di cui alla legge 26 maggio 2004, n° 138 di conversione del decreto-legge 29 marzo 2004, n° 81

In tale contesto, si inserisce la recente riforma di cui alla Legge 26 maggio 2004, n° 138 di conversione con modificazioni del Decreto-Legge 29 marzo 2004, n° 81, recante interventi urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo per la salute pubblica ( cosiddette “emergenze sanitarie “ ), pubblicata nella G.U. n° 125 del 29 maggio 2004.

La legge succitata segue, quindi, cronologicamente, alle riforme di cui alla Legge n° 833/1978 istitutiva dell’ S.S.N. , di cui al D.Lgs. n° 502/1992 di aziendalizzazione ed al D.Lgs. n°229/1999.

Quest’ ultimo ( cosiddetta Riforma Sanitaria Ter ) ha sicuramente sortito alcuni effetti positivi relativamente alla attribuzione di maggiore importanza ai distretti ed alla introduzione del concetto di “ appropriatezza” come elemento regolatore della spesa.

Tuttavia, altrettanto non può sostenersi con riferimento al tentativo di limitare la logica aziendalista ( tentativo non riuscito ) , nonché alla apposizione di vincoli alla libera professione dei medici intra ed extra- moenia ( operazione che si è rivelata un insuccesso presumibilmente per l’ eccessiva rigidità che la connota ).

Occorre evidenziare che, successivamente al D.Lgs. n° 229/1999, interviene la Legge Cost. n° 3/2001, la quale introduce la legislazione concorrente con lo Stato in materia di salute e l’ autonomia finanziaria regionale di entrata e di spesa. Inoltre, l’ Accordo Stato-Regioni dell’ 8 agosto 2001 incrementa le risorse finanziarie da destinare alle Regioni; sancisce la

copertura dei disavanzi di gestione da parte delle regioni stesse ed,infine, impegna il Governo a definire i LEA (livelli essenziali di assistenza).

Allo stato, il Servizio Sanitario pare in bilico fra sottofinanziamento e devoluzione ed in un assetto siffatto interviene l’ ulteriore Riforma del 2004.

Pur essendo le recentissime innovazioni normative ininfluenti sulla presente indagine in ragione dell’ arco temporale di riferimento preso in considerazione, si ritiene doveroso accennare a talune problematiche poste dalla nuova disciplina aventi indubbi riflessi contabili e finanziari , soprattutto in tema di programmazione e di controllo del costo del personale nelle aziende sanitarie.

Ciò in un’ ottica collaborativa con le Amministrazioni interessate dalla Riforma.

L’ art. 2 Septies della Legge n° 138/2004 sostituisce il 4° comma dell’ art. 15 Quater del D.Lgs. n° 502/1992 prevedendo la possibilità per i medici di optare, su richiesta da presentare entro il 30 novembre di ciascun anno, per il rapporto di lavoro non esclusivo, con effetto dal 1° gennaio dell’ anno successivo. Le Regioni hanno la facoltà di stabilire una cadenza temporale più breve. Chi mantiene l’ esclusività del rapporto non perde i benefici economici trattandosi di indennità di esclusività e non di indennità di irreversibilità.

La non esclusività del rapporto di lavoro non preclude la direzione di

strutture semplici e complesse.

Ordunque, chi non sarà in esclusiva non ha titolo all’ indennità, ma, comunque, potrà ottenere incarichi di dirigenza apicale.

In sostanza, si introduce il meccanismo della reversibilità dell’ opzione sull’ esclusiva dei dirigenti sanitari. Ergo: si cancella l’ irreversibilità dell’ opzione intra ed extramoenia.

Detta cancellazione, peraltro, non risulta essere stata oggetto di concertazione con le Regioni.

Il provvedimento normativo stabilisce, dunque, che ciascun medico potrà

scegliere, di anno in anno, se prestare la propria opera esclusivamente per il S.S.N., ivi compresa la “intramoenia”, oppure se svolgere l’ attività privata al di fuori del servizio pubblico.

Ciò significa che l’ esclusività si serba, seppure modificabile a cadenza annuale.

A ciò aggiungasi la portata delle modifiche sulle regole relative alle cariche direttive delle strutture sanitarie implicanti che ben potranno diventare primari anche quei medici privi di un rapporto di esclusività con il S.S.N..

Ipotizzare, quindi, la reale portata delle innovazioni normative è arduo, essendo coinvolte plurime variabili, fermo restando che, nel concreto, dovranno essere valutate le effettive conseguenze del nuovo meccanismo in relazione all’ aumento ovvero alla diminuzione dei medici in esclusività, nonché le ripercussioni finanziarie in capo alle Regioni.

Le Regioni attualmente si fanno già carico di una quota della esclusività che avrebbe dovuto essere finanziata anche con dei risparmi di spesa ( di fatto, spesso, ipotetici ). Se il numero dei medici in rapporto esclusivo dovesse subire un decremento, l’ onere regionale si ridurrà, ma ben difficilmente potranno esserci avanzi.

In particolare, si rileva che la nuova disciplina per l’ attività libero- professionale dei medici rischia di svuotare i canoni di efficiente organizzazione dei servizi e di aumentare di fatto le conflittualità nei rapporti fra Comparto e Dirigenza.

Per inciso, la possibilità per gli extramoenisti di accedere alla responsabilità di strutture complesse potrebbe tradursi in un effetto distorsivo nella sistematica dei rapporti pubblico-privato, favorendo le strutture private che sarebbero messe in condizione di potersi avvalere di personale avente il primariato in pubbliche strutture così utilizzando il prestigio ed indubbi vantaggi alla propria immagine che ciò comporta , incrementando contestualmente i propri guadagni.

La libera professione in “intramoenia “, peraltro, diviene meno accessibile rispetto al pregresso regime. Seppure essa è stata spesso accusata di non aver sortito gli effetti sperati ( fra i quali principalmente quello legato alla riduzione delle liste di attesa ), va tenuto in debita considerazione che la sua applicazione è risultata, di sovente, inadeguata rispetto a quelle che erano le intenzioni del Legislatore.

L’ esclusività del rapporto non si realizza in modo completo laddove non sono stati creati gli spazi appositi in cui i professionisti possono praticare la professione intramuraria. Ciò non ha sempre permesso un accesso facilitato ai servizi con conseguente mancata diminuzione delle liste di attesa nella misura auspicata.

E’ palese, quindi, che il mancato conseguimento degli obiettivi che con tale istituto si intendeva ottenere è spesso dipeso da una sua applicazione

non sufficientemente satisfattiva. D’ altro canto, l’“intramoenia “ ha sicuramente delle positive connotazioni in ordine al contenimento dei compensi entro determinati volumi di attività ed assicurato l’ osservanza degli obblighi fiscali.

In ogni caso, la problematica di maggior rilievo che si dovrà affrontare attiene alla programmazione ed ai controlli nelle aziende sanitarie: programmazione che diviene meno agevole, atteso che un tale sistema complica la gestione e la programmazione della organizzazione della azienda, dovendo quest’ ultima tener conto annualmente degli eventuali mutamenti di opzione dei Dirigenti.

Ecco perché se è vero che la scelta del legislatore del 1999 sulla irreversibilità dell’ opzione si è rivelata troppo rigida, era, peraltro, possibile ottenere una flessibilizzazione attenuata ancorando il cambio di opzione ad un parametro temporale meno breve, ristretto e ravvicinato ( ad esempio: quello della scadenza del contratto ).

Anche se le legittime istanze di aumentare la flessibilizzazione nel rapporto di pubblico impiego contrattualizzato sono sempre più avvertite ( e ciò sulla falsariga dei postulati di cui alla Riforma del Mercato del lavoro di cui alla Legge n° 30/2003 e di cui al D.Lgs. n° 276/2003 – cosiddetta “Riforma Biagi” – perantro inapplicabile al settore pubblico) , non si può prescindere dalla specificità del Servizio Pubblico ed, in particolare, da quelle proprie dell’

S.S.N. , xxxxxxx dovendosi dimenticare che la contrattualizzazione del rapporto di lavoro non equivale a mera privatizzazione, atteso che il datore di lavoro rimane un soggetto pubblico , seppure aziendalizzato.

L’ esclusività come istituto si serba , ma viene ridimensionato ad una sorta di “ stop and go” continuo, non coordinato con ogni elementare principio di programmazione aziendale .

E’ di palmare evidenza, difatti, che la gestione aziendale non risulta affatto facilitata se

i dipendenti medici possono esercitare il proprio diritto di opzione ogni anno. E non si programma adeguatamente se la flessibilità è eccessiva ( anche in ragione della circostanza che è abbastanza discutibile che un dipendente possa determinarsi sua sponte su quale tipo di rapporto lo lega alla azienda ). Perciò, la reversibilità annuale, rendendo difficile la programmazione, può incidere in misura non indifferente sui bilanci aziendali.

7.3 La libera professione infermieristica e le prestazioni aggiuntive

Per libera professione infermieristica si intende l’esercizio della libera professione da parte di infermieri dipendenti di strutture pubbliche o private.

In particolare, le prestazioni aggiuntive rese dagli infermieri sono state oggetto di un lungo dibattito specie in relazione al problema della tutela previdenziale, questione definita soltanto di recente.

In base all’articolo 1, 2^ co., del d.l.n.402/2001, convertito nella Legge n.1/2002, per prestazioni orarie aggiuntive devono intendersi quelle rese “al di fuori dell’impegno di servizio, rispetto a quelle proprie del rapporto di dipendenza da parte degli infermieri dipendenti delle Aziende sanitarie locali, delle Aziende Ospedaliere, delle Residenze sanitarie per anziani, degli Istituti di Riabilitazione, degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e delle Case di riposo. Dette prestazioni sono da considerarsi in regime libero-professionale e da assimilarsi, ancorché rese alla Pubblica Amministrazione di appartenenza, al lavoro subordinato, ai soli fini fiscali e contributivi ivi compresi i premi ed i contributi versati dall’Inail. Ciò sulla falsariga dell’art.1, co.7°, della legge n.662/96 in materia di attività intra ed extramoenia del personale dipendente del s.s.n.( “l’attività libero-professionale intramuraria è assimilata, ai fini fiscali, al rapporto di lavoro dipendente”). Peraltro, , normativamente, per le prestazioni aggiuntive l’assimilazione dei redditi da attività libero professionale ai redditi da lavoro dipendente, concerne sia gli aspetti fiscali che quelli contributivi. La diversa formulazione ha comportato una serie di chiarimenti a mezzo note esplicative e circolari da parte dell’Inpdap. In primis, con l’informativa n.° 19/2002, l’Ente ha ritenuto che i compensi da prestazioni aggiuntive non erano da considerarsi assoggettabili, a livello previdenziale, al regime dell’A.G.O.

Successivamente, su richiesta di parere sul punto formulata dalla Cassa Infermieri, il Ministero del Lavoro affermava la natura libero-professionale delle prestazioni orarie aggiuntive con conseguente attribuzione alla Cassa di Previdenza Ipasvi della funzione di copertura previdenziale obbligatoria delle stesse. Di converso, l’Inpdap, con due circolari risalenti al giugno 2003, reiterava i precedenti assunti ed estendeva l’assimilazione alla libera professione dal punto di vista previdenziale anche a quelle prestazioni svolte da personale non medico a supporto della attività intramuraria effettuata da personale medico.

A seguito dell’intervento della Xxxxx Xxxxxxx presso gli Enti del S.S.N. destinatari della disciplina delle prestazioni aggiuntive, l’Istituto, con l’informativa n.41/2003, sospendeva gli effetti delle succitate circolari e demandava al dicastero del Lavoro ulteriori approfondimenti onde risolvere la controversa questione. Xxxxx, l’art.16 del d.l. n.355/2003, convertito nella l.n.47/2004, ha prorogato sino al 31 dicembre 2004 il termine per lo svolgimento di prestazioni aggiuntive.

Con una nota ministeriale risalente al marzo 2004, a riscontro della richiesta dell’Inpdap,

si è stabilito l’assoggettamento a percussione contributiva in favore dell’Ente per i compensi relativi ad attività extraorarie svolte al di fuori dell’impegno di servizio dagli infermieri presso la stessa azienda in cui sono dipendenti in forza di contratto di lavoro che ne impegna l’iscrizione allo stesso Inpdap.

7.4. La disciplina di recepimento della Regione Marche

A seguito del D.P.C.M. del 27 marzo 2000 la Giunta regionale, con Xxxxxxxx x.0000 del

6 settembre 2000, ha diramato le direttive per il coordinamento dell’attività libero- professionale all’interno delle Aziende sanitarie marchigiane.

Tali direttive sono state formulate a seguito di appositi incontri con i Direttori Generali e confronti con le XX.XX. di settore. In base a tali Direttive i vari Direttori Generali aziendali venivano obbligati ad adottare appositi atti aziendali per definire le modalità organizzative della attività libero professionale.

La citata Delibera regionale prioritariamente richiama le disposizioni di cui all’art.28 della legge 23 dicembre 1999, n.48815 in materia di partecipazione regionale alla spesa sostenuta dalle Aziende per implementare tale attività, oltre che le prescrizioni relative alla tenuta di una specifica e separata contabilizzazione della gestione dell’attività libero professionale intramuraria, la quale non può presentare disavanzo.

L’allegato A unito alla citata direttiva regionale riepiloga le diverse tipologie, le caratteristiche e le relative prescrizioni organizzative in materia di libera professione alla quale dovevano rifarsi i singoli atti aziendali.

I punti maggiormente significativi di detta direttiva sono i seguenti :

a) I Direttori Generali, in sede di contrattazione collettiva integrativa con le XX.XX. , formulano i criteri generali per la definizione dell’Atto aziendale, per la disciplina e l’organizzazione dell’attività libero professionale e per l’attribuzione dei relativi proventi al personale dirigenziale e del Comparto interessati;

b) Non sono , comunque, riconducibili alla libera professione le prestazioni rese in pronto soccorso ed emergenza, i ricoveri nei servizi di Terapia intensiva e sub intensiva, nelle unità coronariche, nei servizi di rianimazione e nelle U.O. di recupero e rieducazione funzionale;

c) L’attività libero-professionale non può comportare, per ciascun dirigente, un volume di prestazioni o un volume orario superiore a quello assicurato per i compiti istituzionali;

d) Tale attività va sottoposta a verifica da parte di appositi organismi costituiti anche in forma paritetica. Vanno individuate penalizzazioni,

15 Con tale norma il legislatore nazionale stabilì che le Regioni partecipano alla spesa necessaria per questa attività nel limite di una quota variabile tra il 50 e il 70% della tariffa prevista per le prestazioni istituzionali a carico del Servizio sanitario nazionale.

consistenti anche nella sospensione del diritto all’attività stessa, in caso di violazione delle disposizioni vigenti in materia;

e) Analogamente a quanto evidenziato alla lettera c), l’attività libero professionale non può comportare, per ciascun dipendente, un volume di prestazioni superiore ( in termini quantitativi e temporali) a quello da garantire globalmente con l’attività istituzionale;

f) L’attività deve essere svolta in un’unica sede nell’ambito della Regione Marche, fatta salva l’autorizzazione, da parte dei direttori generali, al mantenimento, in via temporanea e provvisoria, di studi professionali o ambulatori privati ubicati nel territorio di altre regioni che autorizzino i propri medici, dipendenti in regime di rapporto esclusivo, a conservare e/o aprire studi o ambulatori nel territorio della Regione Marche;

g) Nell’attività a pagamento di cui all’ art..8 del D.P.C.M. del 27 marzo 2000, parimenti indicata come “attività aggiuntiva”, la richiesta da parte dei terzi ( singoli od aziende che siano) è rivolta esclusivamente all’azienda sanitaria : è , quindi, l’azienda stessa che si propone all’utente come servizio erogatore di prestazioni a pagamento; tale specifica attività , a richiesta del dirigente interessato, può essere considerata attività libero-professionale intramuraria e, quindi, sottoposta alla disciplina prevista dalla disposizione succitata ovvero considerata alla stregua di obiettivo prestazionale incentivato mediante determinate risorse introitate in conformità ai contratti nazionali di lavoro ( retribuzione di risultato)16;

h) Ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall’art.2, comma 5 , del Decreto di cui sopra e dall’art. 55, 2° comma, dei C.C.N.L. della dirigenza di riferimento, si considerano prestazioni erogate nel regime indicato al punto precedente anche le prestazioni richieste, in via eccezionale e temporanea, ad integrazione dell’attività istituzionale, dalle aziende ai propri dipendenti allo scopo di ridurre le liste di attesa e di acquisire prestazioni aggiuntive, in presenza di carenza di organico ed impossibilità momentanea di coprire i relativi posti con personale in possesso dei requisiti di legge, in accordo con le equipes interessate;

16 Nel caso in cui tali prestazioni aggiuntive vengano remunerate con il Fondo di risultato il privato non sborserà alcun compenso

i) Il personale di supporto per lo svolgimento di questa attività si distingue

in :

• Supporto diretto, corrispondente agli operatori direttamente coinvolti nella prestazione e costituito dal personale infermieristico, tecnico- sanitario, della riabilitazione e della vigilanza e ispezione.

• Supporto indiretto, corrispondente al personale , da individuare a livello aziendale, che collabora per assicurare l’esercizio dell’attività;

l) I criteri generali per la determinazione delle tariffe e le modalità della loro ripartizione sono stabiliti con l’atto aziendale, in conformità alle direttive che verranno emanate con provvedimento della Giunta Regionale, con il quale si stabiliscono le quote di partecipazione della Regione alla spesa per tali prestazioni. Queste tariffe debbono essere comprensive dell’onorario concordato con il professionista, di tutte le spese aggiuntive individuate, della quota da destinare al personale di supporto diretto, degli incentivi a favore del personale sanitario non dirigente che partecipa in orario di lavoro all’attività libero professionale e del personale non sanitario che collabora per assicurare l’attività. Ulteriori quote della tariffa, al netto della quota riservata all’azienda, da concordare con quest’ ultima in sede di contrattazione integrativa e , comunque , non inferiore al 5% della massa di tutti i proventi dell’attività libero professionale, vengono accantonate quali fondi aziendali da destinare a quelle discipline della dirigenza sanitaria che abbiano una limitata possibilità di esercizio della libera professione intramuraria;

m) Le tariffe relative a prestazioni ambulatoriali, di diagnostica strumentale e di laboratorio, sono a totale carico dei richiedenti; per quanto concerne le prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio, la partecipazione ai proventi non può essere superiore al 50% della tariffa praticata dall’azienda ( art. 28, comma 3, ultimo periodo della l.488/1999) per le prestazioni finalizzate alla riduzione delle liste di attesa, ai sensi del comma 2° , lett.d), dell’art.15- quinquies del D.Lgs. n° 502/92 e successive modificazioni ed integrazioni;

n) Al fine di rendere effettiva la tutela del cittadino utente le Aziende debbono attivare specifiche forme di controllo interno tramite appositi organismi di verifica, costituiti in forma paritetica, al fine di effettuare:

• Il costante monitoraggio dell’andamento dell’attività istituzionale in rapporto al volume dell’attività libero professionale intramuraria;

• La verifica del rispetto dei piani di lavoro e dei tempi di attesa istituzionali, con particolare riguardo agli effetti complessivamente scaturiti nel tempo dall’espletamento di attività aggiuntive a pagamento in regime libero professionale

La Regione effettuerà opportune forme di controllo.

7.5. I caratteri dell’istituto all’interno delle due aziende – Tabelle riepilogative -

L’attività libero professionale presso l’Azienda USL n.3 di Fano ha dato luogo ai seguenti risultati:

AUSL n.3 di Fano

Xxxxx e ricavi legati alla libera professione

(importi in lire)

	1998	1999	2000	2001
Proventi attività libera profession e	1.107.420.07 9	1.808.198.809	3.555.149.400	4.853.516.90 0
Costi esercizio attività libera profession e	936.855.739*	1.781.004.917** .	3.518.682.799** *	4.280.621.62 1
Spese di carattere amm.vo (quota forfetaria)		27.193.892	36.466.601	572.895.279
Risultato economico	170.564.340	0	0	0

Fonte: da Allegato 25 alla “Nota integrativa” –Bilanci aziendali d’es.1998-1999- 2000-2001

* di cui libera professione d’equipe L.146.918.959

** di cui libera professione d’equipe L.347.819.112

*** di cui libera professione d’equipe L.708.070.278

La tabella indica il notevole incremento dell’attività libero professionale presso l’Azienda nel quadriennio 1998-2001.

Tale dinamica, viene evidenziata anche dalla successiva tabella che indica gli stessi dati dei proventi di cui sopra, questa volta trasformati in numeri indice.

ANNO	Numeri indice
1998	100

1999	163
2000	321
2001	438

Il Regolamento per l’esercizio dell’attività libero professionale intramuraria attualmente in vigore presso l’Azienda USL n.3 di Fano è stato recepito con Deliberazione del D.G. n.352 del 28/12/2000.

Ciò è avvenuto a seguito anche dell’entrata in vigore del nuovo CCNL- Area Dirigenza 8 giugno 2000 che negli articoli 54 e 55 stabiliva che ogni azienda rinegoziasse tale materia.

Il sopraccitato provvedimento aziendale, nel confermare le precedenti delibere di regolamentazione di tale materia per le parti non in contrasto con la regolamentazione di tale nuovo atto aziendale specifica, in particolare quanto segue:

- per le quote di cui all’attività diagnostica e strumentale, quelle da assegnare non possono eccedere il 50% del valore tariffario e viene introdotta una quota del 5% da trattenere su tutte le attività libero professionali per la formazione del fondo perequativo per i dirigenti che non possono effettuare l’attività libero professionale.

- Viene inoltre stabilito che le tariffe massime previste per l’attività libero professionale possono essere aumentate, a richiesta dei medici interessati, del 25%.

L’attività libero professionale presso l’Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona ha prodotto i seguenti risultati:

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona

Xxxxx e ricavi legati alla libera professione

(importi in lire)

	1998	1999	2000	2001
Proventi attività libera professione	796.530.740	747.072.541	1.799.147.960	2.182.742.157
Costi esercizio attività libera professione	640.364.807	609.216.465	1.645.324.379	2.026.556.532
Spese di carattere amm.vo	156.165.933	137.856.076	153.823.581	156.185.625

(quota forfetaria)

Fonte: da Allegato 25 alla “Nota integrativa” –Bilanci aziendali d’es.1998-1999- 2000-2001

Trasformando i valori in lire dei proventi in numeri indici, si ha la seguente dinamica:

ANNO	Numeri indice
1998	100
1999	93,84
2000	226
2001	274

L’Az.Osp. Salesi ha organizzato l’attività libero professionale al suo interno a partire dal mese di agosto 1997, mediante il Provvedimento del D.G.

n.190 del 7 maggio 1997.

Attualmente questa attività è disciplinata dal Provvedimento del D.G.

n.192 del 6 giugno 2002.

Dal mese di febbraio 2000, a seguito dell’installazione della nuova rete informatica, l’azienda ha attivato un monitoraggio mensile dei tempi di attesa per la fruizione delle prestazioni ambulatoriali e strumentali da parte dell’utenza esterna che ha consent ito , fra l’altro, di realizzare piani di lavoro aggiuntivi ricorrendo anche alla disciplina della libera professione.

Ciò ha determinato un aumento delle prestazioni, sia in ambito istituzionale che in ambito libero professionale, evitando quel fenomeno di spostamento dell’utenza, che sembra rilevarsi in altre realtà del paese, dall’area istituzionale a quella a pagamento17.

17 Tale dinamica viene rilevata dall’azienda a pag.80 del Piano strategico aziendale 2001-2003-Aggiornamento anno 2001

Dagli incontri avuti con rappresentanti dell’azienda si è significativamente rilevato che le liste di attesa si sono sostanzialmente azzerate all’interno delle due unità operative aziendali di supporto: Radiologia e Laboratorio analisi che nell’ultimo anno, essendo queste le uniche rimaste nell’area urbana centrale di Ancona18, hanno visto un forte aumento della loro attività ed un costante motivo di attuazione da parte di altre strutture ospedaliere pubbliche con le quali vengono attivate convenzioni.

Riguardo alle due sole branche specialistiche dell’azienda, quella pediatrica e quella ostetrico-ginecologica, la prima, benché per essa non vi fossero mai stati problemi di accesso per l’utenza esterna, ha registrato un progressivo aumento di attività anche a seguito dell’ingresso in libera professione di professionisti della branca di ortopedia, mentre la branca di ostetricia e ginecologia ha avuto uno sviluppo in grado di soddisfare le nuove caratteristiche di domanda (parto indolore) ed attivando, a partire dalla fine dell’anno 2000, anche un’area a pagamento in regime di ricovero (cosiddetta attività libero professionale in equipe, svolta da tutta la divisione e mediante la quale, ad esempio, la paziente può scegliere il proprio medico di fiducia che l’assisterà nel parto).

Tale aumento della domanda si è accompagnato ad un mantenimento di

buoni standards di qualità offerti all’utenza, peraltro tradizionalmente riconosciuti da parte della cittadinanza, non solo della provincia di Ancona, nei confronti dei servizi sanitari erogati da tale azienda ospedaliera.

Nell’ambito del processo di implementazione dell’attività di ricovero a pagamento l’azienda si è attivata nel definire una corretta politica tariffaria basata sull’analisi dei costi aziendali, in aderenza con le strategie aziendali e le possibilità offerte dal mercato.

Il servizio amministrativo preposto a supporto di tutta l’attività libero professionale ha attivato delle procedure informatizzate che collegano il sistema informativo del Centro Unificato di Prenotazione (CUP) dell’azienda al programma cassa; tra l’altro ciò consente di conoscere celermente (entro la settimana) la situazione di coloro che, benché prenotatisi per la visita o per la prestazione di laboratorio, o diagnostica, non effettuano più la prestazione.

Lo stesso servizio amministrativo effettua, entro il 5 di ogni mese, un monitoraggio molto articolato sull’attività libero professionale svolta nel mese precedente finalizzato, in particolare, ad accertare che il volume di attività

18 Ciò a seguito del recente trasferimento in area urbana periferica dell’importante presidio ospedaliero Xxxxxxx X precedentemente collocato al centro di Ancona.

reso in tale ambito, precedentemente contrattata dal singolo dirigente medico con l’azienda, non ecceda tale limite.

Presso l’Azienda Ospedaliera Salesi sono attivate le seguenti tipologie di attività libero- professionale intramuraria:

1) Libera professione individuale ambulatoriale

2) Libera professione per utenti che si ricoverano (il cittadino si sottopone ad una prestazione sanitaria con il medico da lui scelto) in regime ordinario, di day-surgery, di day-Hospital e/o per prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio.

3) Libera professione per utenti che non si ricoverano, dando luogo ad attività aggiuntiva d’equipe a pagamento, cons entendo in tal modo la riduzione dei tempi di attesa secondo programmi di attività contrattati.

4) Libera professione per acquisti di prestazioni mediche carenti (come ad esempio quelle degli anestesisti) di organico, in accordo con le equipe interessate.

5) Libera professione per sperimentazione di farmaci.

6) Libera professione per attività Inail corrispondente all’attività di certificazione degli infortuni sul lavoro. Tali prestazioni, che vengono effettuate durante l’orario di lavoro istituzionale, debbono essere, in maniera corrispondente, successivamente recuperate dal dirigente medico attraverso prestazioni straordinarie supplementari.

7) Libera professione (attiva o passiva) per attività svolte individualmente o in equipe, che dà luogo a Convenzioni fra Enti. L’Azienda Salesi, ad esempio, fornisce ordinariamente il proprio personale medico all’Azienda Cardiologica Xxxxxxx e viceversa.

8. COLLABORAZIONI, CONSULENZE E CONVENZIONI

Analogamente alla attività libero-professionale, anche per le collaborazioni, consulenze e convenzioni si è ritenuto opportuno procedere alla disamina della documentazione aziendale ed ai riscontri ad accesso diretto presso le due aziende, pur trattandosi di aspetto facoltativo dell’ indagine.

Corre l’ obbligo di evidenziare che le tematiche di cui sopra rivestono primaria importanza per le strutture sanitarie pubbliche, in ragione delle problematiche, non sempre di agevole soluzione, che esse coinvolgono e dei costi che comportano.

A ciò aggiungasi che talune tipologie lavorative - quali le collaborazioni coordinate e continuative - sono peraltro di recente acquisizione nell’ ordinamento giuridico e non sempre sono state adeguatamente regolamentate a livello normativo. Come è noto, la Riforma del Mercato del Lavoro di cui alla Legge n° 30/2003 e D.Lgs. n° 276/2003 ha inciso in modo consistente sulla flessibilizzazione del lavoro privato introducendo innovative fattispecie negoziali ( staff-leasing, job-sharing,job on call ) e trasformando le xx.xx.xx. in lavoro a progetto.

Per quanto attiene le consulenze ovvero l’ affidamento di incarichi all’ esterno delle amministrazioni, la giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità si è pronunziata in plurime occasioni, trattandosi di questione ad elevata criticità .

8.1. Profili generali – consulenze ed incarichi esterni – giurisprudenza contabile

La possibilità di ricorrere a rapporti di lavoro flessibile è normativizzata all’ art. 36 del D.Lgs. n° 29/1993 ( ora nel T.U.P.I. ).

Ipotesi di flessibilità furono già introdotte nel comparto con il CCNL dell’ 1.9.1995 che aveva già disciplinato le assunzioni a tempo determinato ed il lavoro a tempo parziale a cui è seguito il contratto del 1999 che ha ampiamente rivisitato tali istituti, specie con riferimento al part-time onde armonizzarlo alle nuove disposizioni di cui alla Legge n° 662/1996 ( vedasi sul punto anche l’ ultimo contratto sanità ).

Xxxxxx, perciò, essere considerati rapporti lavorativi flessibili sia il part- time che i rapporti a termine. Quest’ ultimo, a sua volta , si articola nella duplice tipologia di assunzione a tempo determinato quale lavoro dipendente ovvero di contratto di fornitura di prestazione di lavoro temporaneo .

Naturalmente, in ragione dei mutamenti intervenuti ( e di quelli che interverranno ) a seguito della Riforma Biagi (inapplicabile – allo stato – al pubblico impiego contrattualizzato), la disciplina di riferimento è suscettibile di ulteriori evoluzioni ed estremamente fluida.

Il ricorso ai contratti di diritto privato sotto forma di collaborazioni coordinate e continuative (cosiddette xx.xx.xx. ) generalmente avviene- in ambito sanitario pubblico – per poter fronteggiare carenze di organico per talune professionalità specifiche, carenze per le quali l’ azienda o non può o non vuole effettuare l’ assunzione a ruolo.

I relativi costi vanno inquadrati sotto quelli di prestazioni di servizi ed, a stretto rigore, non dovrebbero rientrare nel budget del personale.

Ciò nonostante, per determinare il budget di tali tipologie contrattuali e per rilevare i costi delle stesse a consuntivo, ci si avvale della stessa metodologia applicabile al personale dipendente di ruolo.

Nel novero delle misure utilizzabili per contenere il costo del personale nelle aziende sanitarie rientra il blocco totale o parziale delle assunzioni. Per blocco si intende il divieto di procedere a nuove assunzioni , oltrechè quello di mobilità pubblica interregionale ovvero quello che si esplica nel divieto, fra aziende operanti nella stessa regione, di assumere personale proveniente da un’ altra azienda pubblica regionale in sostituzione di proprio personale dimesso od in mobilità. Peraltro, a fronte dei costi sostenuti su scala nazionale, per supplire al blocco mediante formule negoziali privatistiche di collaborazione ovvero di consulenza legale o fiscale o di altro genere, ci si dovrebbe legittimamente porre il quesito se il risparmio di spesa ottenibile con i blocchi “de quibus” sia effettivo.

Per inciso, giova rilevare che, limitatamente alla questione delle assunzioni clientelari nelle pubbliche amministrazioni ed, in particolar modo, negli enti locali, i blocchi delle assunzioni vengono spesso agevolmente aggirati con l’ assunzione in seno alle società di servizi in mano pubblico-privata, benché con veste civilistica19 .

Come già rilevato in tema di attività libero-professionale, l’ ampliamento dell’ utilizzo dell’ “intramoenia “ in luogo dello straordinario, sia per il personale medico che per quello infermieristico di supporto, è finalizzato alla riduzione delle liste di attesa.

Il chè, comunque, non sempre implica una riduzione del costo del personale, atteso che, come dianzi si è visto, in presenza di blocco delle assunzioni o di utilizzo della libera-professione, può verificarsi che il massiccio utilizzo di xx.xx.xx. da parte delle aziende sanitarie si traduca in elusione di controlli ed

19 Ciò con tutte le implicazioni che la giurisprudenza contabile e la più avveduta dottrina hanno evidenziato in tema di responsabilità amministrativa per danno erariale e di responsabilità contabile ( teoria della funzionalizzazione della attività amministrativa ).

in aggiramento del blocco stesso. Le xx.xx.xx. non sono, difatti, oggetto di diretta contrattazione della azienda con la Regione.

Forma lmente, l’ attivazione delle collaborazioni porta ad un minor costo delle prestazioni rese rispetto a quelle prestate dal personale dipendente per il ridotto onere contributivo a carico azienda a cui sono assoggettati i compensi delle prestazioni coordinate .

Ed ancora: se l’ azienda attiva contratti di lavoro interinale sia per l’ attività sanitaria che per quella non sanitaria per sopperire alla mancata sostituzione di personale dimissionario e/o collocato in quiescenza , anche in tale ipotesi i costi di siffatte operazioni negoziali potranno sfuggire ai controlli diretti da parte della Regione.

Detti contratti implicano un aumento di costo ( classificabile come prestazione di servizi nella contabilità economico-patrimoniale ) rispetto a quello che si sarebbe sostenuto in capo all’ azienda se si fosse proceduto ad assunzione diretta per diversi motivi ed, in particolare, per gli oneri aggiuntivi rispetto all’ intero costo del personale comprensivo degli oneri sociali che l’ agenzia di lavoro interinale fattura alla azienda sanitaria ( percentuale di intermediazione ), per la circostanza che il personale interinale ben potrebbe non prestare la propria attività in sede aziendale e, quindi, potrebbe non essere assoggettato al diretto controllo del responsabile aziendale.

Altresì, allorquando le aziende , per l’ ottenimento di taluni servizi ( ad esempio: lavanderia, pulizie , mensa ) , utilizzino cooperative di lavoro, agenzie interinali od appalti di servizi a ditte esterne, si ha spesso un aumento dei costo, in quanto non si riduce parallelamente il personale interno già destinato a tali incombenze, né , di sovente, lo si riconverte ad altre mansioni.

La accentuata carenza di personale infermieristico è correlata poi ad un’ altissima mobilità, per l’ ovvia ragione che, trattandosi di professionalità richiestissime sul mercato del lavoro, è logico che l’ infermiere professionale tenda a scegliere strutture pubbliche o private dove la prestazione lavorativa risulti meno onerosa e meglio retribuita.

In disparte gli effetti distorsivi sopraevidenzialti, in favore dei contratti privatistici gioca il fatto che l’ amministrazione, con essi, dispone di uno strumento ad elevata flessibilità che le permette di disdirli o di non rinnovarli laddove il servizio non occorra più, così mutuando un costo fisso ( personale a ruolo ) in un costo variabile ( servizi esterni ).

Per quanto concerne il conferimento di incarichi e di consulenze esterne, esistono principi consolidati in materia, intesi ad evitare, soprattutto, che, attraverso il ricorso non giustificato ad essi, vengano surrettiziamente instaurati veri e propri rapporti di lavoro subordinato.

L’ affidamento a terzi da parte della amministrazione, per attività di supporto a quelle istituzionali, è consentito dall’ ordinamento a condizione che siano rispettati i seguenti parametri: a) rispondenza dell’ incarico agli obiettivi dell’amministrazione; b) specialità e temporaneità dell’ incarico; c) impossibilità di procurarsi le utilità all’ interno della propria organizzazione ; d) esistenza di un’ adeguata motivazione delle scelte; e) proporzione fra il compenso e le utilità conseguite ( ex plurimis: Corte dei Conti – Sez. Giur. Calabria n°273/2004 – Sez. Giur. Veneto – n° 1124/2003 – Sez. Giur. Xxxxxx- Romagna n° 1080/2002).

La P.A. deve costantemente uniformare i propri comportamenti a criteri di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità di cui è corollario, per “jus receptum” , il principio per cui essa, per l’ assolvimento dei propri compiti istituzionali, deve avvalersi in via prioritaria delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto ( C.d.C. – Sez. III°- n° 53/1998 ); il chè comporta la preclusione dell’ affidamento ad estranei della esecuzione di compiti istituzionalmente attribuiti al personale dipendente.

Soltanto in costanza di ipotesi contingenti e particolari, la P.A. è

legittimata ad affidare il perseguimento di talune finalità all’ opera di xxxxx, muniti di comprovata capacità professionale e di specifica competenza tecnica della materia di cui vengono chiamati ad occuparsi ogniqualvolta ricorrano i presupposti sopraindicati. Di conseguenza, l’ affidamento di consulenze a terzi è evenienza eccezionale con il temperamento che la carenza di professionalità specifica e la necessità di operare secondo criteri di efficienza possono indurre la P.A. a reperire temporaneamente competenze esterne.

Postulati che la giurisprudenza consolidata della Corte ha , da lungo tempo, affermato in base al principio basilare per cui ogni P.A., dallo Stato all’ ente locale, deve provvedere ai propri compiti con la propria organizzazione ed il proprio personale. Tale principio, più che sull’ estensione analogica di disposizioni normative quali l’ art. 380 del T.U. n° 3/1957 e l’ art. 152 del D.P.R. n° 1077/1970 , poggia sul dettato costituzionale di cui all’ art. 97 Cost. e sulla considerazione che – atteso che ogni ente pubblico ha una sua organizzazione ed un suo personale - è con essi che deve ottemperare alle sue funzioni. Il ricorso al personale esterno va ammesso solo nei limiti ed alle condizioni in cui la legge lo preveda o quando la necessità fa legge laddove sia impossibile procedere altrimenti ad esigenze impreviste ed eccezionali, di natura transitoria (C.d.C. – II° Appelli – n° 136/2002- Sez. Controllo n°111/1991 – S.S.R.R. n° 792/1992 e n° 27/1998 – Sez. II° n° 81/1997 e n° 271/1999 ).

Per quanto attiene le consulenze legali e l’ affidamento di incarichi ad avvocati del libero foro, in conformità ai principi generali di cui sopra, si precisa che se l’ ente ha un proprio ufficio interno dell’ Avvocatura non è consentito demandare l’ attività consulenziale o quella defensionale e procuratoria all’ esterno.

I Legali interni assolvono la duplice funzione di procuratori dell’ ente e di consulenti legali della amministrazione a cui appartengono. Soltanto in ipotesi di controversia giudiziale che veda l’ insorgenza di un conflitto di interessi, a fronte del quale sussistono evidenti ragioni di incompatibilità, è ammesso ricorrere al patrocinio esterno ( ad esempio: quando il giudizio contro l’ amministrazione sia promosso proprio da uno dei suoi avvocati e l’ ufficio della avvocatura consti di un ridotto numero di professionisti tale che – per motivi di colleganza – non sia opportuno incardinare la difesa in capo agli altri avvocati interni ).

Né la circostanza che i carichi di lavoro su ciascun Legale interno sia notevole, giustifica gli incarichi esterni, salvo ipotesi particolari .

Caso diverso quando si tratti di affidare all’ esterno i servizi legali in toto o pro parte ( ad esempio quella recuperatoria dei crediti in via coattiva vantati dall’ Ente specie se di difficile esazione ), ma, in tale frangente, mutano le connotazioni, perché si integra un appalto di servizi ( i servizi legali vengono considerati dalla disciplina U.E. come settore sotto osservazione ).

Ed, in ogni caso, occorre, comunque, dimostrare che all’ espletamento di dette attività, i supporti legali interni all’ ente non fossero numericamente e/o qualitativamente sufficienti.

Resta inteso, poi, che una cosa è la difesa della Amministrazione nel contenzioso cosiddetto seriale ( che, fatte salve eventuali peculiarità proprie del singolo giudizio, generalmente si traduce in adempimenti defensionali altrettanto seriali ), ben altro è occuparsi di cause ad alta complessità professionale .

Quando la difesa è temeraria perché su quella questione la P.A. è risultata soccombente plurime volte e fondatamente ovvero sia evidente che l’ avversa pretesa sarà giudizialmente accolta, la giurisprudenza è nel senso di ritenere che , laddove si addivenga a controversia innanzi all’ A.G., senza

definire la vertenza in xxx xxxxxxxxxxxxxx ( xxxxxx xx procedure conciliative nel pubblico impiego contrattualizzato e la spinosa questione delle mansioni superiori ), siano configurabili gli estremi di danno erariale da quantificarsi in relazione al maggior esborso di somme per spese legali o per oneri accessori successivi rispetto alla somma per sorte capitale, interessi e rivalutazione se dovuta, che si sarebbe dovuta erogare se la P.A. avesse agito in via di autotutela.

Come, per l’ altrettanto, la remunerazione dell’ attività professionale resa dall’ avvocato esterno deve avvenire nei limiti della tariffa ( e se c’ è un ufficio della avvocatura interna, si richiede il parere di congruità prima di procedere alla liquidazione della parcella ), a meno che non siano intervenute convenzioni apposite fra l’ ente ed il Legale in punto applicazione minimi tariffari.

Ciò premesso, si puntualizza che, comunque, nulla vieta all’ ente, privo di un ufficio della avvocatura ovvero munito di siffatto ufficio, ma con un numero ridotto di avvocati, di stipulare convenzioni con altri enti che possano assicurare gli adempimenti defensionali e procuratori ( ad esempio: enti locali, enti pubblici ).

Ed, infine, siccome il contenzioso in danno delle amministrazioni è un fenomeno di rilevante entità e che si traduce in costi ingenti, è palese che è sempre meglio disporre di uffici interni dell’ avvocatura che non averne affatto stante anche l’ esigenza insopprimibile di avvalersi di un adeguato supporto professionale consulenziale . Ciò anche in considerazione del fatto che, in “subiecta materia”, sono inveterate pessime abitudini e prassi clientelari, per cui, di sovente, si addiviene alla scelta dell’ Avvocato esterno non in relazione al suo livello di professionalità, ma assecondando ben altri criteri.

8.2. Tabelle riepilogative

Dall’esame delle tabelle in allegato , relative alle collaborazioni, alle consulenze ed alle convenzioni delle due aziende oggetto della presente indagine, per il quadriennio 1998/2001 emerge quanto segue:

a) Per l’ Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona:

I dati tabellari sono stati desunti dai bilanci di esercizio per il periodo preso in considerazione. Tuttavia, per l’ anno 1998, si indica il solo importo complessivo ( vedasi nota in calce alla prima tabella ).

Per quanto attiene le consulenze sanitarie da parte di soggetti non appart enenti al sistema sanitario ( vedasi punto 1) ), si è passati da 360.171,89 euro dell’ anno 1999 a 452.375,03 euro per l’ anno 2001, mentre per le consulenze sanitarie di cui al punto 2) si è avuta una notevole diminuzione degli importi ( da 136.394,98 euro per l’ anno 1999 a 51,65 euro per l’ anno 2000).

Per le altre prestazioni di cui al punto 3), peraltro, si riscontra una crescita esponenziale estremamente consistente( da 29.169,51 euro per l’anno 1999 , sino a 398.792,51 euro per l’anno 2001). Dall’esame della documentazione in atti ed, in particolare, dalla comparazione fra i dati relativi all’anno 1999( conto di riferimento CO.GE.33.90.90.01- Altre prestazioni da Aziende s.s.r. in regolazione diretta per complessive L.56.480.041 pari ad euro 29.169,51) e quelli di pertinenza dell’anno 2001( Conto di riferimento 33.90.90- Altre prestazioni da Aziende s.s.r. in regolazione diretta per complessive L. 772.169.957 pari ad euro 398.792,51) emerge che la notevole differenza di importi fra le due annualità suindicate è dovuta alla inclusione di voci ulteriori nel conto 33.90.90 per l’anno 2001. Di conseguenza il confronto risulta distorto a cagione della differente modalità di imputazione delle voci di spesa che non sono affatto omogenee nel triennio preso in considerazione.

Si precisa che anche nell’anno 2000 l’importo è considerevole rispetto all’anno precedente essendo pari ad euro 267.654,49 in ragione di tale diversa imputazione.

Nello specifico, si osserva che, relativamente all’anno 1999, sono state inserite soltanto tre voci di spesa( rectius: Osp.Xxxxxxx X-Servizio di trasporto salme. Osp.Xxxxxxx X- Ripartizione costi servizio di telefonia. ASL n7 di Ancona-Prestazioni professionali Esperto qualificato di cui al d.lgs n.230/1995) mentre, nel 2001, sono state aggiunte voci ulteriori di differente natura( visite fiscali, convenzioni per assistenza infermieristica, in materia previdenziale, per prestazioni di cardiologia ed immunotrasfusioni, per la gestione del patrimonio

immobiliare, per analisi DPG per n.1 medico competente, rimborso personale per archivio cartelle cliniche). E’ verosimile che le voci aggiuntive del 2001 erano già presenti nelle precedenti nelle precedenti annualità, benché imputate sotto altri conti( ad esempio: il servizio visite fiscali domiciliari della ASL di Ancona nell’anno 1999 è ricompresso nel conto 32.90.90.01 mentre nel 2001 viene conglobato nel conto 33.90.90). Ne deriva che la Sezione ha l’obbligo di richiamare l’attenzione dell’Amministrazione sul punto, invitandola ad adottare criteri omogenei ed uniformi nella imputazione delle voci di spesa onde evitare siffatte discrasie che non solo sono ostative alla comparazione dei dati infrannuali, ma inducono anche a ravvisare negli stessi criticità a causa dell’esorbitante differenza di importi.

Per le voci 4 e5 si sono indicati solo i dati relativi al 2001, essendo gli unici risultanti dalle fonti disponibili. Per la voce 6) non consta alcun dato. Per la voce 7)(Personale esterno con contratto di diritto privato), si è avuto un decremento, seppure di minima entità( da euro 147.293,16 per il 2000 ad euro 131.951,88 per il 2001).

Per le Consulenze Legali ( voce 8 ), l’ andamento è in progressivo aumento ( l’ importo di euro 28.756,53 per il 1999 risulta quasi triplicato nel 2001 ).

L’ Azienda ha attribuito ciò alla assenza – negli anni di riferimento – di un ufficio della Avvocatura interno alla struttura e ad un incremento del contenzioso a suo danno.

L’assunto dell’Amministrazione è solo parzialmente condivisibile, in quanto, dalle verifiche effettuate, si evince che, nel triennio 1999/2001, il contenzioso in danno dell’Azienda è rimasto numericamente limitato( ad esempio: nel 2000 sotto il conto: 52.15.01.01.-si annoverano sei controversie giudiziali e, per talune vertenze, gli importi non sono trascurabili).

Ora, pur a voler considerare l’eventuale complessità delle vertenze e/o il valore di causa, circostanze non desumibili dai dati tabellari, si puntualizza che, in tema di consulenze legali, le pubbliche amministrazioni sono tenute ad uniformarsi ai criteri indicati dalla cospicua e consolidata giurisprudenza della Corte come esplicitati, sia pure sinteticamente, al precedente paragrafo.

Per la voce 9) ( Consulenze fiscali, amministrative e tecniche ) si riscontra una consistente riduzione di importi ( da 150.678,96 euro a 38.778,16 euro ).

Per le voci 10) ed 11) non è possibile procedere ad alcun raffronto contabile essendo disponibili soltanto i dati per il 1999 .

COLLABORAZIONI-CONSULENZE-CONVENZIONI

AZIENDA OSPEDALIERA SALESI DI ANCONA

Importi in euro

Fonte: Bilanci di esercizio 1998-1999-2000-2001

*Per tale annualità viene indicato solo l’importo totale in quanto i dati forniti dell’Azienda, tratti da un allegato al conto consuntivo 1998, riguardano i singoli importi erogati e quindi gli stessi non sono aggregati secondo le 11 voci della presente tabella

	1998 *	1999	2000	2001
1)Consulenze sanitarie da soggetti non appartenenti al sistema sanitario		360.171,8 9	397.704,0 3	452.375,0 3
2)Consulenze sanitarie da AUSL SSR e SSN		136.394,9 8 (SSR)	51,65 (SSR)
3)Altre prestazioni da AUSL SSR in regolazione diretta		29.169,51	267.654,4 9	398.792,5 1
4)Altre prestazioni da AUSL SSN in regolazione diretta				1.177,53
5)Altre prestazioni da strutture diverse				3.727,82
6)Convenzioni per assistenza ostetrica infermieristica
7)Personale esterno con contratto di diritto privato			147.293,1 6	131.951,8 8
8)Consulenze legali		28.756,53	46.249,55	75.572,94
9)Consulenze fiscali,amministrative e tecniche		150.678,9 6 **	33.187,53	38.778,16
10)Prestazioni e consulenze xxx.xx e gestionali da aziende del SSR		43.418,00
11)Prestazioni e consulenze xxx.xx e gestionali da aziende del SSN		3.811,46
TOTALE	772.372,5 6	748.589,8 7	892.140,4 1	1.102.375 ,87

**conto denominato nel 1999: consulenze xxx.xx, tecniche e gestionali

b) Per Azienda USL n° 3 di Fano:

La spesa complessiva è aumentata notevolmente con una crescita esponenziale particolarmente rilevante per talune voci 1)- 7) - 8) - 9).

Per le Convenzioni per assistenza ostetrica ed infermieristica (voce 6 ),

l’importo di euro 797.285,92 è di cospicua entità con l’avvertenza che non è dato procedere ad alcuna comparazione con le pregresse annualità atteso che la voce di spesa 6) compare solo nell’esercizio 2001.

Nel conto 36.35.05 nel quale vengono fatte confluire dette convenzioni) sono ricompresi i seguenti servizi: Assistenza Domiciliare Integrata(A.D.I.) e riabilitazione per euro 12.361,21; Assistenza Domiciliare Integrata infermieristica per attività del territorio per euro 268.471,16; Assistenza Domiciliare Integrata dell’Ospedale e del Dipartimento di Salute Mentale per euro 797.285,92. La voce n.6 rappresenta da sola il 36,88% della spesa complessiva per il 2001. Con essa viene remunerato, negli importi sopra indicati, il personale di cooperative fornitrici di prestazioni infermieristiche ausiliarie di fisioterapia,, di interventi sul territorio quali l’A.D.I. e i Centri di assistenza mentale. Per questi settori l’Azienda lamenta carenze di organico alle quali fa fronte utilizzando tali cooperative.

Ciò premesso, si ritiene che, pur a voler giustificare l’entità dell’importo sulla scorta della penuria di organico per determinate professionalità specifiche, l’Amministrazione dovrà procedere ad un costante monitoraggio di tale voce di spesa, tentando di contenerne i costi avvalendosi delle procedure di mobilità intraenti e/o di una diversa distribuzione delle risorse infermieristiche sul territorio.

Peraltro, tutti i servizi oggetto del conto 36.35.05 rivestono fondamentale importanza per la collettività e non possono essere disattesi. In ogni caso, la consistenza della spesa esige l’adozione di urgenti interventi aziendali integrando una variabile che, di per sé, da sola è in grado di influenzare notevolmente l’andamento complessivo della spesa annuale

In quanto alla voce 1) ( Consulenze sanitarie da parte di soggetti non appartenenti al sistema sanitario ) , l’ importo erogato nel 1999 risulta quasi triplicato nel 2001. Dal conto 32.90.15( al quale va riferita la voce 1), consta che lo stesso ha ad oggetto prestazioni estremamente diversificate( dalle attività di consulenza e di anestesia alle prestazioni per controlli medico fiscali sino allo screening neonatale). La causale dell’incremento di spesa( euro 100.334,90 nel 1999 sino ad euro 276.446,49 nel 2001) è da attribuirsi al forte aumento degli

importi per alcune prestazioni di cui al conto succitato, specie per quanto concerne l’attività di consulenza di anestesia.

Trattasi, in sostanza, di incarichi con liberi professionisti, nonché delle verifiche medico-

fiscali sulle assenze per malattia del personale pubblico, rispetto a cui l’Azienda non riceve alcun corrispettivo20 .

Per la voce 7) (Personale esterno con contratto di diritto privato) si è

passati da 64.151,51 euro nell’ anno 1999 a 485.364,35 euro nell’ anno 2001. Dal conto di riferimento 47.05.05 di cui al Bilancio di esercizio 2001, si ricava che, per tale annualità, tale voce rappresenta il 22,45% della spesa complessiva. Da detto conto si desume, altresì, l’esistenza di un’ampia gamma di prestazioni fornite sulla base di incarichi di collaborazione sia di tipo sanitario che non sanitario, attivati, soprattutto, per la realizzazione di progetti aggiuntivi e/o temporanei rispetto alla ordinaria attività istituzionale e che, come tali, usufruiscono di finanziamenti finalizzati.L’Azienda ha giustificato la particolare incidenza delle voci 6) e 7) nei bilanci di esercizio con il parziale blocco delle assunzioni che ha caratterizzato l’arco temporale xxxxxxxxx.Xx che non pare ,tuttavia, integrare sufficiente causale giustificativa di un aumento così ragguardevole.

Per le consulenze legali ( voce 8 ) la crescita della spesa è stata progressiva tanto da pervenire nel 2001 a più del doppio dell’ importo corrisposto nel 1998. A differenza dell’analogo conto del Salesi (ove vengono evidenziati i nominativi dei Legali esterni e gli estremi dei giudizi limitatamente al nominativo della controparte), nel conto 52.15.05(consulenze legali) per il Bilancio di esercizio 2001 dell’Azienda di Fano viene indicata genericamente la dizione” consulenze legali” ammontanti a quindici senza, peraltro, che possa desumersi chi siano gli Avvocati del libero foro, le parti avverse e l’oggetto del giudizio, né siano enunciate se per ciascuna consulenza, escludendo quelle di minore importo (da euro 575,25 ad euro 3.111,93), siano ricompresi uno o più giudizi vista l’entità degli importi tabellari (da euro 6.117,12 ad euro 31.334,64). Si impongono, quindi, le stesse considerazioni già formulate per l’Azienda Salesi in relazione alle consulenze legali dovendo l’Amministrazione attenersi ai principi informatori ed ai criteri guida enucleati dalla giurisprudenza

20 Per il personale con rapporto di lavoro privatistico, come noto, provvede l’Inps con propri medici convenzionati.

contabile. Inoltre l’Azienda dovrà meglio esporre in Bilancio le consulenze legali nei termini di cui sopra( nominativo legale esterno- controparte-oggetto della vertenza).

Per la voce 9) ( Consulenze fiscali ) , si riscontrano oscillazioni in aumento ed in diminuzione rispetto alla annualità immediatamente precedente: da 101.364,77 euro per il 1999 si arriva a 164.708,70 euro nel 2001.

COLLABORAZIONI-CONSULENZE-CONVENZIONI

AUSL N.3 FANO

Fonte: Bilanci di esercizio 1998-1999-2000-2001

Importi in euro

	1998	1999	2000	2001
1)Consulenze sanitarie da soggetti non appartenenti al sistema sanitario		100.334,9 0	332.322,6 4	276.446,4 9
2)Consulenze sanitarie da AUSL SSR e SSN	176.571,1 1	106.060,2 5	139.725,0 1	146.050,0 3
3)Altre prestazioni da AUSL SSR in regolazione diretta				1.315,78
4)Altre prestazioni da AUSL SSN in regolazione diretta				59,25
5)Altre prestazioni da strutture diverse				138.539,5 1
6)Convenzioni per assistenza ostetrica infermieristica				797.285,9 2
7)Personale esterno con contratto di diritto privato		64.151,51	260.927,8 3	485.364,3 5
8)Consulenze legali	63.195,65	40.447,42	84.675,11	151.974,4 2
9)Consulenze fiscali,amministrative e tecniche	101.364,7 7	177.734,9 1	145.552,9 8	164.708,7 0
10)Prestazioni e consulenze xxx.xx e gestionali da aziende del SSR		27,43
TOTALE	341.131,5 3	488.756,4 2	963.203,5 7	2.161.744 ,45

8.3. L’incidenza delle consulenze e degli incarichi esterni rispetto al costo del personale

Nelle successive tabelle si è voluto analizzare l’incidenza delle cosiddette esternalizzazioni in materia di personale –negli importi tratti dalle tabelle

precedenti - rispetto al costo del personale e confrontando tale rapporto al 1998 con quello al 2001.

Per l’Azienda Ospedaliera Salesi si hanno i seguenti risultati

(importi in

euro)

Voci	1998	2001
a) Costo del personale	16.944.799,00	00.000.000,10
b) Collaborazioni, consulenze e convenzioni	1.564.044,25	1.102.375,87
% a/b	9,23%	4,73%

Fonte: dati tratti dai Bilanci di esercizio 1998-2001 dell’Azienda Ospedaliera Salesi

La tabella evidenzia che presso l’Azienda Salesi, alla fine del quadriennio l’incidenza delle prestazioni professionali esterne, rispetto al costo del personale interno, si è ridotta di circa la metà.

Per l’Azienda USL N.3 di Fano si hanno invece i seguenti dati.

(importi in

euro)

Voci	1998	2001
a) Costo del personale	48.437.751,00	00.000.000,20
b) Collaborazioni, consulenze e convenzioni	341.131,53	2.161.744,45
% a/b	0,70%	3,49%

Fonte: dati tratti dai Bilanci di esercizio 1998-2001 dell’Azienda USL n.3 di Fano

Presso questa Azienda l’incidenza delle esternalizzazioni, benché inferiore rispetto a quella del Salesi, alla fine del quadriennio si è quintuplicata.

Tuttavia, così come risulta dalle successive tabelle, l’incidenza del costo del personale dell’Azienda Ospedaliera Salesi, rispetto al complessivo costo di Produzione aziendale, sia alla fine che all’inizio del periodo considerato , in confronto a quello dell’Azienda USL n.3 di Fano, risulta essere superiore; ciò, verosimilmente, in considerazione delle profonde diversità strutturali esistenti tra le due tipologie di Aziende che non consentono, pertanto, di formulare alcun giudizio di valore in merito. I dati che seguono vengono quindi riportati esclusivamente a titolo informativo.

Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona (importi in

Euro)

	1998	2001
Costo del personale a)	16.944.799,00	00.000.000,10
Totale costi della produzione b)	27.431.776,00	00.000.000,61
% a)/b)	61,77%	62,55%

Fonte: Bilanci aziendali di esercizio 1998 e 2001

Azienda U.S.L.n.3 di Fano (importi in Euro)

	1998	2001
Costo del personale a)	48.437.751,00	00.000.000,20
Totale costi della produzione b)	128.993.940	164.440.059,00
% a)/b)	37,55%	37,64%

Fonte: Bilanci aziendali di esercizio 1998 e 2001

9. CONCLUSIONI

L’esame della gestione dei fondi contrattuali ha evidenziato che il nuovo sistema dei controlli introdotto dal legislatore nel 1997 con il D.lgs.n.396 non ha prodotto pienamente i suoi effetti.

Anteriormente a tale decreto, la Giunta regionale delle Marche, in conformità delle disposizioni di cui all’art.28, comma 2, lettera d) della Legge Regionale n° 26/96 in materia di “Riordino del servizio sanitario regionale”, sottoponeva al proprio controllo sia i verbali di sottoscrizione dei contratti collettivi decentrati delle aziende sanitarie, sia i relativi atti di costituzione fondi. Successivamente, con circolare regionale n.2313 del 13/2/98, in aderenza alle nuove disposizioni in materia di controlli int erni introdotte dall’art.9, comma 2° del succitato D..Lgs. n° 396 del 4/11/9721, detti atti furono assoggettati al solo vaglio del Collegio dei Revisori dei Conti presenti in ogni azienda.

Al Collegio è ordunque demandato il compito specifico di certificare che l’onere dei costi relativi a tale tipologia pattizia risulti compatibile con le disponibilità previste nei rispettivi bilanci aziendali. La Regione Marche , infine, con la Legge Regionale 20 ottobre 1998, n.34 (Piano sanitario regionale 1998/2000) ha abrogato il succitato art.28, comma 2, lettera d) della Legge Regionale n° .26/96.

Questa Sezione ha accertato che i contratti integrativi delle due aziende riguardanti i fondi contrattuali, sia del personale del Comparto che del

21 Ora art. 48, comma 7 del d.lgs. 30.3.2001, n.165

personale dirigenziale, non vengono sottoposti al controllo-certificazione dei Collegi dei Revisori dei Conti o, perlomeno,è emerso che su tali atti non viene attivata, da parte degli organi di controllo, un’autonoma procedura22 di ricognizione delle reali disponibilità finalizzate al finanziamento dei fondi stessi23.

Ciò premesso, si sottolinea che le procedure di costituzione dei fondi sono risultate sostanzialmente in linea con i principi dettagliatamente previsti dai contratti collettivi nazionali. Dalla documentazione acquisita, peraltro, non risultano elementi utili per poter accertare la compatibilità finanziaria degli oneri di spesa di cui trattasi

con gli strumenti programmatori e di bilancio delle due Aziende.

Tuttavia, corre l’ obbligo di evidenziare che la rilevata carenza del controllo-certificazione integra un fattore ad elevata criticità attesa l’obbligatorietà di dette verifiche sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa aziendale in virtù di quanto previsto dall’art.48, 6^ comma del d.lgs.165/2001 ( vedasi quanto dianzi esposto al Capitolo 3 ).

Si puntualizza, altresì, che l’ omessa attivazione dei meccanismi di controllo di cui sopra è in palese violazione del dettato normativo e, pertanto, le Amministrazioni incise dalla presente indagine ( ed ovviamente anche quelle aziende sanitarie della Regione Marche che non si siano ancora conformate al sistema certificatorio ) sono tenute ad adeguarsi al più presto al disposto legislativo.

Così come evidenziato nel corpo della relazione, l’Azienda Ospedaliera Salesi di Ancona, fin dalla sua nascita come azienda autonoma avvenuta nel

22 Tale procedura, che si estrinseca con un parere obbligatorio del Collegio dei Revisori dei conti sulla compatibilità dei costi con i vincoli di bilancio, è articolata anche sulla base di una relazione illustrativa tecnico finanziaria contenente, a sua volta, un parere favorevole del responsabile del Servizio finanziario e contabile, posta a corredo dell’ipotesi di contratto. Tale controllo per il personale del Comparto è previsto dall’art.5, comma 3 del CCNL 8 giugno 2000.

23 L’A.S.L. n.3 di Fano, con nota prot. 7621 del 1 aprile 2004, comunica alla Sezione regionale che “….vengono trasmessi al Collegio i singoli accordi decentrati recepiti con atti deliberativi “.

Per quanto riguarda l’Az.Osp.Salesi di Ancona, con verbale n.232 del 6/9/2000, il Collegio dei Revisori dei Conti dà conto di aver esaminato il Provvedimento n.443 del 28/8/2000 “Contratto collettivo integrativo aziendale” con il quale sono stati emanati alcuni regolamenti attuativi del CCNL1998/2001 e l’ipotesi di accordo del contratto integrativo aziendale sottoscritto in data 24/8/2000in materia di : progressione verticale di carriera, incarichi riferiti alle posizioni organizzative, prestazioni individuali e di risultato, mansioni superiori, lavoro straordinario. Il Collegio, inoltre, viene affermato sul verbale, si riservava di esaminare, fra l’altro, n. 4 delibere (la n.374 del 14/7/00, e la n. 392 del 19/7/00 in materia di Fondo di produttività collettiva es.2000, la n.417 del 3/8/00 in materia di Fondo per lo straordinario es.2000, la n.418 del 3/8/00 in materia di Fondo delle fasce) , impegno che sembrerebbe non avere avuto seguito.

1995, ha usufruito di finanziamenti per i fondi contrattuali rilevatisi , con gli anni, strutturalmente carenti.

La gestione dei fondi nelle due aziende, nell’arco del quadriennio esaminato ha evidenziato le caratteristiche sottoelencate.

Nell’Area del Comparto la quota di risorse a favore del fondo per la progressione orizzontale ha subìto un notevole incremento, sia in termini reali complessivi, che in termini medi pro capite; l’aumento medio pro capite di tale fondo alla AUSL n.3 di Fano è stato del 42, 54 %, mentre presso l’Azienda Ospedaliera Salesi del 62,84%. Presso quest’ultima azienda tale dato si è accompagnato ad una parallela riduzione, pari ognuna a circa l’8% pro capite, degli altri due fondi. L’Azienda USL n.3 di Fano è invece riuscita ad incrementare, anche se di poco, (3,5% pro capite),i compensi medi per la produttività.

Il forte incremento delle risorse a favore del fondo per la progressione orizzontale non pare possa essere correlato alla valorizzazione delle effettive professionalità acquisite in ambito aziendale. Deve ritenersi, piuttosto, che ciò sia stato funzionalizzato a compensare – in termini strettamente monetari - la mancanza di quegli aumenti retributivi stipendiali solo parzialmente ottenuti con gli ordinari meccanismi recuperatori del potere d’acquisto attivati nel quadriennio 1998/2001.

La contrattazione integrativa , così come realizzatasi nelle due aziende , appare, in tal modo, avere privilegiato una politica di gestione del salario accessorio il più possibile indifferenziata favorendo le progressioni orizzontali e fra l’altro riducendo, nell’ambito dello stesso Fondo ex art. 39 sulle fasce, le risorse finanziarie da destinare alle posizioni organizzative che, anche per oggettivi vincoli di struttura, costituirebbero, invece, se adeguatamente utilizzate, uno strumento notevole di parziale differenziazione retributiva24, in

24 Nell’incontro tenutosi il 29 aprile 2004 con alcuni rappresentanti dell’Assessorato regionale alla Sanità e delle Aziende Salesi e n. 3 di Fano, quest’ultimi hanno segnalato che le risorse fin dall’origine previste per finanziare le posizioni organizzative ex art.39 dell’Area del Comparto, nel tempo sono state fortemente sottodimensionate rispetto all’effettivo fabbisogno. Una dinamica, a detta di tali rappresentanti, caratteristica di tutto il territorio nazionale. Al riguardo va comunque evidenziato che tale fenomeno, pur se all’inizio probabilmente esistente, è stato successivamente in parte accentuato dalle scelte, effettuate da entrambe le aziende, di aver utilizzato buona parte delle risorse di cui al Fondo ex art.39 per il finanziamento dell’operazione “una fascia a tutti” riservando in tal modo fondi insufficienti per il finanziamento di tali posizioni organizzative.

corrispondenza di diversificate prestazioni professionali, in termini di maggiori responsabilità e di grado di autonomia.

Peraltro, anche in sede di contrattazione collettiva nazionale, vi è un’ accentuata tendenza a deprivare il salario accessorio delle finalità sue proprie remuneratorie, a seconda della natura del compenso, della specificità dell’ attività lavorativa posta in essere, dei rischi e/o dei disagi e/o delle responsabilità ad essa connesse, dei risultati conseguiti ovvero delle finalità pubblicistiche che, mediant e la corresponsione di tali emolumenti, si intende perseguire .

Il chè comporta che la classica distinzione fra voci retributive stipendiali, a carattere fisso e continuativo, e voci accessorie, prive di dette connotazioni, deve essere rivisitata, in quanto l’accessorio sta progressivamente assumendo valenza di fisso .

Xxxxxxxx situazione non solo rischia di tradursi in un meccanismo elusivo dei vincoli di compatibilità finanziaria , ma talora implica anche l’ indebito utilizzo di somme a destinazione vincolata che non potrebbero essere stornate per colmare le carenze delle risorse finanziarie necessarie per assicurare gli aumenti retributivi richiesti sotto la parvenza di salario accessorio.

Criticità queste che le Sezioni Riunite in sede di controllo – certificazione

C.C.N.L. e Xxxxx del lavoro – si sono premurate di segnalare in più di un’ occasione.

E’, pertanto, doveroso auspicare che il fondo per la progressione orizzontale sia effettivamente utilizzato in conformità delle finalità sue proprie evitando erogazioni seriali indiscriminate .

Valutando inoltre l’impatto dei fondi rispetto al costo complessivo del personale si nota come, alla fine del quadriennio, tali trattamenti assorbano comunque una ridotta percentuale di risorse comparandole a quelle rilevate25 all’inizio del periodo considerato.

Notevole è il decremento (pari circa a 1/5 delle risorse originarie) che riguarda l’Az.Osp.Salesi, mentre di minore entità è quello riguardante l’AUSL

n.3 di Fano (pari a circa 1/10 delle risorse originarie).

25 Vedasi paragrafo 5.3 “L’incidenza dei fondi contrattuali rispetto al costo del personale” della relazione

I dati rilevati indicano che tali compensi accessori rappresentano complessivamente un 20% circa dell’intero costo del personale. L’AUSL n. 3 di Fano, con il 19,56 %, si avvicina molto a quella percentuale.

Si può fondatamente sostenere che la percentuale di risorse (il 17,47 % del costo del personale) per i fondi, assorbita dall’Az.Osp.Salesi nel 2001, sia sottodimensionata.

Infatti, secondo quanto più volte affermato dai rappresentanti di questa azienda, nell’ambito delle operazioni di costituzione dei fondi, a partire dall’esercizio 2000 e fino all’esercizio 2003, l’amministrazione non ha pienamente tenuto conto della cosiddetta “implementazione degli organici”26, determinando, quindi, un complessivo sottofinanziamento dei fondi stessi e ciò sia per i Fondi del Comparto che per quelli delle Aree dirigenziali.

Di recente, tuttavia, anche su sollecitazione delle XX.XX. interne all’azienda, le parti hanno proceduto a stipulare accordi con i quali sono stati integrati i criteri precedentemente concordati in materia di rideterminazione delle disponibilità finanziarie destinate alla remunerazione di tali fondi del Comparto.

Analoghi incontri sono in corso con le rappresentanze sindacali dei dirigenti per la rideterminazione delle risorse relative ai fondi contrattuali di tale area.

L’analisi qui rappresentata conferma, sostanzialmente, quanto già registrato da altre ricerche svolte a livello nazionale sull’esperienza di contrattazione integrativa relativa al periodo 1998-200127.

Giova precisare che ciò si è potuto verificare anche a seguito di una maggiore area di autonomia che i contratti di lavoro 1998/2001 hanno

26 Per “implementazione del personale” si intende l’incremento delle disponibilità del salario accessorio del personale stesso (Fondo del lavoro disagiato ex art. 38, commi 1 e 2,Fondo delle fasce ex art.39 per il personale del Comparto, Fondo del lavoro disagiato ex art. 51, Fondo di posizione ex art.50 per il personale dirigenziale ) ogni volta che l’azienda sanitaria ridetermina, con tali atti formali esecutivi ai sensi di legge, le dotazioni organiche delle due aree contrattuali.

27 Cfr. il volume, a cura di Xxxxxxx Xxxxxxxxx su “ Contrattazione integrativa e gestione del personale nelle pubbliche amministrazioni. Un’ ’indagine sull’esperienza del quadriennio 1998-2001”. Significativo appare quanto indicato al paragrafo 9 su “sintesi e conclusioni” di pag. 90 quando si ricorda”….un uso scarsamente selettivo del nuovo ordinamento professionale,più per dare soluzione a situazioni pregresse che per assicurare maggiore flessibilità nella gestione del personale…..; una certa timidezza e scarsa selettività nella gestione dei nuovi strumenti di incentivazione della dirigenza e dei connessi sistemi di valutazione…”

accordato nell’utilizzo delle risorse destinate a tali fondi rispetto a quella di cui alla precedente tornata contrattuale.

In tale ottica, il mantenimento, per ognuna delle tre distinte Aree contrattuali della Sanità, di tre diversi Fondi contrattuali parrebbe aver consentito il permanere degli identici margini di flessibilità assicurati agli altri Comparti contrattuali, nei quali,come noto, si è pervenuti alla costituzione di un Fondo unico.

Si ha motivo di ritenere che gli obiettivi generali principali28 indicati dall’organismo di coordinamento dei Comitati di settore all’inizio della tornata contrattuale 1998-2001 e recepiti, almeno formalmente, da tutti i contratti collettivi nazionali del settore pubblico, siano stati successivamente in parte contraddetti in sede di concreta applicazione delle disposizioni riguardanti, limitatamente al settore sanitario, la produttività, le progressioni orizzontali, le posizioni organizzative ( per l’Area del Comparto), la retribuzione di posizione e delle condizioni di lavoro (per le Aree della Dirigenza).

Anche la presente indagine ha quindi registrato, per il quadriennio esaminato, al pari delle altre ricerche summenzionate svolte sulla stessa materia, il generale spostamento delle risorse provenienti da istituti tradizionalmente importanti come la produttività e il Fondo del lavoro disagiato, verso il nuovo istituto delle progressioni orizzontali ( per l’Area del Comparto). Analogamente, per l’Area della Dirigenza gli incrementi del Fondo di posizione – un Fondo che nel 2001, per entrambe le due Aziende assorbe i ¾ delle complessive risorse – si accompagnano ad una riduzione, più consistente per l’Azienda Ospedaliera Salesi ( circa il 50%), del Fondo della retribuzione di risultato.

L’ulteriore aspetto di criticità rilevato dalla Sezione attiene all’eccedenza di somme, pari a L.156.000.000 (€ 80.567,27) complessivamente erogate dall’Azienda Ospedaliera Salesi nel quadriennio sul Fondo delle condizioni di lavoro ex art.51 della Dirigenza medica rispetto ai corrispondenti stanziamenti di entrata.

Tale importo, così come illustrato in precedenza, è stato coperto con le eccedenze di disponibilità registrate nello stesso periodo nel Fondo di posizione ex art.50, mediante operazioni contabili illegittime in quanto non previste dalle

28 Tra essi vi erano:

a) il nuovo ordinamento professionale del personale dei livelli e della dirigenza, con la necessità di adeguati riconoscimenti alle figure con maggiori responsabilità

b) l’inserimento della quota della retribuzione legata al conseguimento degli obiettivi( produttività)

norme contrattuali di settore. Al riguardo, nonostante non siano ravvisabili gli estremi di danno all’ Erario o ipotesi di responsabilità amministrative ovvero contabili29, questa Sezione invita l’Amministrazione regionale ad attivare le misure più idonee per monitorare adeguatamente tali dinamiche onde evitare il reiterarsi delle succitate irregolarità.30

Inoltre dall’indagine è desumibile una situazione di sofferenza relativamente agli equilibri di bilancio attribuibile alla ridotta copertura, mediante risorse proprie delle aziende e risorse regionali, rispetto ai costi effettivamente sostenuti dalle due aziende esaminate con riferimento alle spese erogate a titolo di esclusività del rapporto di lavoro ex art.42 del

C.C.N.L. 1998-2001.

Inoltre, va rilevato che dagli esiti dell’analisi gestionale risulta che, né in sede di concertazione sindacale regionale – attuata nell’ambito del “coordinamento regionale” di cui all’art.7 del C.C.N.L. 8 giugno 2000, per l’Area della Dirigenza e della Conferenza permanente regionale di cui all’art.9 del C.C.N.L. Comparto Sanità, per l’Area del Comparto – e né nell’ambito della contrattazione integrativa in materia di finalizzazione delle risorse destinate alla produttività così come concretamente realizzata all’interno delle due Aziende esaminate nel quadriennio 1998-2001, la riduzione dei tempi di attesa delle prestazioni sanitarie sia stata

29 Vedasi, per argomento analogo, e x plurimis, Sentenza della Corte dei Conti- Sezione II^- 23 ottobre 1990, n.386 con la quale viene escluso qualsiasi automatismo risarcitorio nel caso in cui vi siano solo violazioni delle norme di xxxxxxxx.Xx tale sede , il giudice contabile affermò il principio per il quale la violazione di bilancio va “pesata” in rapporto con altri interessi di carattere sostanziale, nel caso specifico collegati alla necessità di garantire la funzionalità dei servizi scolastici. Nel caso qui esaminato la spesa di L.156 milioni è servita per garantire la funzionalità di servizi indispensabili essenziali collegati al pagamento di indennità per il servizio notturno, festivo, la reperibilità, la turnazione,ecc.

30 A tale riguardo il recente Contratto collettivo nazionale di lavoro del Comparto parte normativa quadriennio 2002- 2005 e parte economica biennio 2002-2003 sottoscritto in data 19 aprile 2004, all’art. 7”Coordinamento regionale, comma 1^ lettera d) affida alle Regioni il compito di emanare linee generali di indirizzo per lo svolgimento della contrattazione integrativa in materia di “modalità di incremento dei fondi in caso di aumento della dotazione organica del personale o dei servizi. Tale funzione di coordinamento affidato alla Regione fin’ora non era presente e quindi le singole Aziende, in caso di aumento o di diminuzione della rispettiva dotazione organica, procedevano secondo linee non necessariamente univoche, così come anche la presente indagine, pur nel suo limite ristretto di aziende esaminate, ha potuto verificare. Tale azione di indirizzo a livello regionale, prevista dal nuovo Contratto dell’Area Comparto, che si auspica venga ripresa anche nel futuro X.X.X.X.xxxx’Area Dirigenziale, dovrebbe consentire di pervenire ad una base comune tale da ridurre le possibili sperequazioni di erogazione dei fondi che l’attuale assenza di direttive regionali sulla cosiddetta “implementazione “ del personale potrebbe aver comportato all’interno delle 17 aziende sanitarie locali ed ospedaliere in funzione nelle Marche nel quadriennio 1998-2001.

Relativamente a tali aspetti va ricordato che l’Azienda Sanitaria unica regionale ( A.S.U.R. Marche) sta effettuando un approfondito monitoraggio sulle modalità di distribuzione di detti fondi contrattuali con specifico riferimento alla recente unificazione, nell’ambito della struttura organizzativa sanitaria A.S.U.R., delle precedenti 14 Aziende sanitarie locali.

E’ evidente, infatti che l’ istituzione del l’Azienda regionale unica pone rilevanti interrogativi e criticità in fase transitoria ( Verrà attivato un unico Fondo di risultato regionale ? Da chi ed a quale livello verranno individuate le posizioni organizzative?. Le decisioni in materia di Fondi verranno prese nei tavoli contrattuali di zona od in quelli interaziendali ?), a cui l’Amministrazione regionale dovrà dare risposta a breve termine. Queste problematiche, assieme ad altre, insorte a seguito del nuovo Piano sanitario regionale 2003-2005 e del riordino sanitario collegato alla costituzione dell’Asur Marche, sono stati oggetto di specifico protocollo di intesa sottoscritto lo scorso mese di gennaio dall’Assessore regionale alla Sanità unitamente a tutte le Organizzazioni sindacali della Dirigenza medica e veterinaria.

inserita tra gli obiettivi strategici generali ed aziendali cui collegare l’erogazione delle risorse in parola.

La riduzione dei tempi d’attesa appare, quindi, essere stata

esclusivamente demandata all’attività libero professionale mentre, a parere di questa Sezione, è opportuno che di tale problema, fortemente sentito sinanche dalla collettività marchigiana, se ne facciano carico sia la Regione, nel campo della propria attività di coordinamento che le compete in materia, e sia le Direzioni Aziendali e le Organizzazioni Sindacali nell’ambito della contrattazione integrativa riguardante i trattamenti accessori del personale sanitario qui esaminati.

Conclusivamente, la Sezione ritiene che le criticità riscontrate in sede di indagine come sopraevidenziate possano essere risolte dalle due aziende conformando il proprio operato a quei principi e criteri, peraltro normativizzati, informatori del sistema di contrattazione integrativa nella Sanità.

Ciò presuppone un intervento incisivo della Regione specie in relazione alla riconduzione della gestione dei fondi contrattuali in un ambito di omogeneità di trattamenti all’interno delle plurime realtà sanitarie delle Marche sulla base, peraltro, del processo di unificazione avviato di recente delle tredici aziende sanitarie locali nell’Azienda Sanitaria Unica Regionale – A.S.U.R.

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AVV. ROSA FRANCAVIGLIA

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