MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega. No declara nulidad de acto de adjudicación y celebración de contrato de compraventa de lote ubicado en el municipio de Puerto Colombia, Atlántico / FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL POR...

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Niega. No declara nulidad de acto de adjudicación y celebración de contrato de compraventa de lote ubicado en el municipio de Puerto Colombia, Atlántico / FALTA DE LEGITIMACIÓN MATERIAL POR ACTIVA - Se configuró. El demandante no demostró ser el propietario del lote de terreno objeto de compraventa / INMUEBLE VENDIDO POR ENTIDAD TERRITORIAL A UN TERCERO / LOTE DE TERRENO SEGREGADO DE OTRO LOTE DE MAYOR EXTENSIÓN - Sin matrícula inmobiliaria / INMUEBLE SIN MATRÍCULA INMOBILIARIA NI REFERENCIA CATASTRAL - Legislación normativa vigente imponía al comprador la carga de registrar y reportar la escritura al catastro municipal / REGISTRO DE BIEN INMUEBLE PARA EFECTOS DE INDIVIDUALIZARLO FRENTE A OTROS LOTES ALEDAÑOS - Omisión del demandante / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA

[E]l análisis de las pruebas que ha sido realizado en esta providencia lleva a concluir que en este proceso se evidencia la falta de legitimación material del demandante para impugnar la Resolución 243 xx xxxx 3 de 1996, mediante la cual se le aprobó la venta al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx y la venta contenida en la escritura pública 1026 de 1996 (…) [E]l municipio enajenó un predio que estaba localizado dentro de otro de mayor extensión que el catastro reportaba a nombre de esa entidad territorial y que no tenía matrícula inmobiliaria, ni contemplaba referencia alguna al lote de propiedad del ahora demandante. (…) Es evidente que la carga probatoria del demandante pasaba por demostrar que ese predio de mayor extensión, del que se segregó el lote enajenado al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, era de propiedad de Xxxxxx Xxxxxx. De otra forma, el referido demandante no era un tercero con interés legítimo para demandar el acto administrativo y la venta correspondiente, ni podía fundar el derecho a un restablecimiento económico. (…) Puede agregarse que se trataba de un inmueble que en su momento no tenía matrícula inmobiliaria ni referencia catastral, respecto del cual la legislación entonces vigente imponía al comprador la carga de realizar el registro y reportar la escritura al catastro municipal, dado que en esa época no existía una conectividad automática de la información del registro de instrumentos públicos con las modificaciones del sistema catastral. En ese orden de ideas, la prueba que la parte actora echa de menos en este proceso estaba referida a la actuación que ella misma debió seguir ante el catastro para individualizar su bien. (…) Finalmente, se advierte que entre 2005 y 2012 el demandante no impulsó el proceso ni se preocupó por obtener la notificación del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx para abrir paso a la fijación en lista y a la contestación de la demanda, de donde, no es de extrañar que el municipio de Puerto Colombia no estuviera al tanto del proceso que se impulsó varios años después en la ciudad de Barranquilla. (…) Como conclusión, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, corresponde al demandante probar la legitimación material por activa. En casos como el presente, ni la falta de contestación de la demanda por parte del municipio demandado, ni la opiniones de la curadora al ad litem acerca de la buena fe del demandante suplen la carga de la prueba consistente en demostrar la identidad entre el inmueble de su propiedad y el lote que fue objeto de la adjudicación y de la venta cuya nulidad se solicitó en este proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 177

NO CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - Omisión por parte del demandado / NO CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - No da lugar a que se den por probados los hechos alegados por el demandante / CARGA DE LA PRUEBA / INTERÉS LEGÍTIMO SOBRE EL PREDIO QUE SE ADJUDICÓ Y VENDIÓ - No acreditado

[C]onsidera la Sala que el efecto que pudo tener la conducta procesal del municipio, al no haber contestado la demanda, no lleva a que esta Corporación encuentre probadas las afirmaciones del demandante acerca de la afectación de sus derechos, supuestamente originada en el acto administrativo que autorizó la enajenación y la correspondiente venta del bien a favor de un tercero, dado que el acervo probatorio no permite establecer que se tratara del mismo inmueble. La Sala reafirma la jurisprudencia acerca de la distribución de la carga de la prueba, la cual, en este caso, recae en la parte que impugna el acto administrativo y el contrato de compraventa correspondiente, en cuanto se refiere a los aspectos que están al alcance del demandante, como en este litigio eran la identidad material del bien y la afectación consecuente del supuesto derecho al restablecimiento económico. (…) [A]unque el municipio no contestó la demanda, no se echó de menos la prueba de los actos acusados ni la de sus correspondientes antecedentes y motivaciones, ni tampoco faltó la prueba de la propiedad del municipio sobre el lote que enajenó al tercero, ni la de la existencia y condiciones del inmueble de mayor extensión, que se fundó en los certificados expedidos por el IGAC. (…) De acuerdo con dichas pruebas, no puede aceptarse la legitimación material en la causa en que se pretende fundar la prosperidad de la pretensión del demandante, dado que - se repite- el municipio de Puerto Colombia dispuso de un lote que estaba ubicado en predios urbanos a su nombre, de conformidad con el certificado del catastro, sobre los cuales, en su momento, no se había creado matrícula inmobiliaria.

INMUEBLE OBJETO DE CONTRATO DE COMPRA VENTA - No se allegó prueba que acreditara que se encontraba ubicado dentro del lote de propiedad del demandante / ACTOS DE POSESIÓN SOBRE BIEN INMUEBLE - Construcción de casa de habitación

Advierte la Sala que el Tribunal a quo apreció, con razón, que el demandante no había probado que el inmueble vendido al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx estuviera ubicado dentro del lote de su propiedad. (…) Es más, la venta al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx incluyó la casa de habitación construida en el lote objeto de la misma, lo cual se corresponde con la verificación de los requisitos del Acuerdo 23 de 1995 del Concejo Municipal, según se hizo constar en el acto acusado, dentro del marco de la legalización de predios a los poseedores de más de 12 años, aspecto que no fue controvertido en la demanda. (…) Por otra parte, llama la atención que el señor Xxxxxx Xxxxxx acreditaba la propiedad de un lote colindante con laguna y playas del municipio y con un “ojo de agua viva”, ubicados entre la carretera y la laguna, recursos naturales de cuya referencia no existe mención en la escritura pública 1026, correspondiente al inmueble enajenado al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx, ni en plano protocolizado en ese instrumento público, además de que el aludido lote fue referenciado en zona urbanizada, con calle y callejón.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: XXXXX XXXXX XXXXXXXXX XXXX

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 08001-23-31-000-2001-00690-02(57876)

Actor: XXXXXX XXXXXX

Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA

Temas: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – solicitada frente al acto de adjudicación y al contrato de compraventa de lotes del municipio de Puerto Colombia – Atlántico / LEGITIMACIÓN MATERIAL EN LA CAUSA de quien acude como supuestamente afectado por la venta de un área de su propiedad / CARGA DE LA PRUEBA – corresponde al demandante probar la legitimación material por activa – la no contestación de la demanda no suple la carga de la prueba del demandante para probar la identidad entre el lote de su propiedad y el afectado por los actos demandados.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 27 de noviembre de 2015, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal):

“PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

”SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia (Art. 171 C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998).

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

Mediante demanda presentada el 21 xx xxxx de 2001¹ el señor Xxxxxx Xxxxxx⁰, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, invocando el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra el municipio de Puerto Colombia, con citación y audiencia del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx (se transcribe de forma literal):

“1. Que es nula la Resolución 243 xx Xxxx 03 de 1996, emanada del MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA – Atlántico, mediante la cual el Alcalde de Puerto Colombia Atlántico, enajenó a XXXXXXXX XXXXXXX XXXXXXXXX XXXXXX, mayor de edad, identificado con la XX Xx. 0x000.000 xx Xxxxxxxxxxxx, una parte del lote descrito en el hecho PRIMERO de la demanda.

“2. Que es nula la escritura pública No. 1206 de fecha Mayo 14 de 1.996, de la Notaría Única de Baranoa, por medio de la cual el MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA enajenó, con fundamento en la resolución de que habla el punto inmediatamente anterior, a XXXXXXXX XXXXXXX XXXXXXXXX XXXXXX, el lote en cuestión y que es NULA la inscripción que de dicha venta se hizo en el folio de matrícula inmobiliaria No. 040-287307 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla,

“3. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene directamente por el Honorable Tribunal Administrativo la cancelación del folio de matrícula inmobiliaria No. 040-287307 indicado en el punto inmediatamente anterior, así como la inscripción No. 020000680109000 en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE- Instituto Geográfico XXXXXXX XXXXXXX.

“4. Que como consecuencia de las determinaciones anteriores, se condene al MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA a restituir a mi representado XXXXXX XXXXXX el bien inmueble ilegalmente vendido, o a reconocer y pagar a mi representado el valor comercial actual de la porción de terreno a que se ha hecho referencia.

“5. Que igualmente se condene al MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA, ATLÁNTICO a pagar a mi representado los perjuicios causados con la ilegal enajenación.

“6. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a las autoridades administrativas que profirieron los actos, y a las que los inscribieron, para los efectos xx xxx, ordenando , como ya se pidió, la anulación de la inscripción catastral”³.

2. Los hechos

Síntesis del caso

En 1959, el municipio de Puerto Colombia adjudicó y vendió un lote al señor Xxxxxx Xxxxxx, en desarrollo del Acuerdo 30 de 1959, expedido por el Concejo Municipal, referido a la venta de ejidos rurales para fomentar la “producción de víveres baratos”⁴. En 1996, el municipio de Puerto Colombia adjudicó y vendió un lote urbano, de menor extensión, a Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, quien obtuvo la adjudicación acogiéndose al Acuerdo 023 de 1995 del Concejo Municipal⁵, referido a la titulación en favor de poseedores de vivienda de interés social.

Según afirmó el demandante, el lote de menor extensión hacía parte del inmueble que el municipio le había adjudicado y vendido. Como consecuencia, solicitó la nulidad de Resolución 243 de 1996, expedida por el Xxxxxxx xxx xxxxxxxxx xx Xxxxxx Xxxxxxxx, mediante la cual se dispuso la enajenación, y de la Escritura Pública 1026 de 1996, contentiva de la venta a favor del señor Xxxxxxxxx Xxxxxx.

El demandante alegó la violación del principio de legalidad, del derecho de propiedad y la vulneración del debido proceso, al no haber sido citado en la actuación administrativa correspondiente.

En el escrito de demanda xxxxx los siguientes hechos:

2.1 Que adquirió un inmueble por venta que le hizo el municipio de Puerto Colombia, mediante escritura pública 2349 de septiembre 2 de 1959, otorgada en la Notaría Tercera del Círculo de Barranquilla, registrada el 5 de octubre del mismo año, bajo el “No. 3.532, página 197, Tomo 7º Impar del Libro de Registro No. 1.554, página 100 del Tomo 5º, Impar del libro de registro No. 2 de la misma oficina de registro, hoy número de Matrícula Inmobiliaria 040-110663, inmueble con referencia catastral No. 0196 de Puerto Colombia, un inmueble consistente en un lote de terreno ubicado en el perímetro urbano de dicho municipio, que tiene la siguiente ubicación, medidas y linderos (…)⁶”.

2.2. Que había sido “posesionado” del inmueble mediante “ACTA DE POSESIÓN” de fecha 29 xx xxxxxx de 1959, la cual se protocolizó en la referida escritura pública. Hizo notar que en dicha acta se indicaron los linderos del inmueble comprado, en forma idéntica a los que se incluyeron en la escritura pública 2349⁷.

2.3. Que la venta a su favor se realizó previo cumplimiento de los trámites administrativos y de conformidad con el Acuerdo No. 30 de 21 xx xxxxxx de 1959, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Colombia.

2.4. Que fue privado de la posesión material del bien, que le había comprado al municipio de Puerto Colombia, por causa de la Resolución 243 xx xxxx 3 de 1996 y por la enajenación que se realizó en favor del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx mediante escritura pública 1206 de 1996, la cual versó sobre una parte del lote que había adquirido en 1959 por venta del mismo municipio. Indicó que los linderos de la parte vendida, según la aludida resolución y el certificado 000236 del Instituto Geográfico Xxxxxxx Xxxxxxx, fueron los detallados en los referidos actos⁸.

2.5. Que el municipio de Puerto Colombia realizó la venta al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx sin haber notificado al propietario y ahora demandante y sin permitirle el ejercicio de los recursos xx xxx.

2.6. Que al lote vendido al señor Xxxxxxxxx se le dio la siguiente dirección: xxxxx 0 Xx 00 - 0000 xxx xxxxxxxxxxxxx xx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx.

2.7. Que el señor Xxxxxxxxx Xxxxxx, obrando como adquirente, procedió a inscribir la venta a su favor, bajo el número de matrícula inmobiliaria 040-287307 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla.

2.8. En el acápite de la demanda referido a los perjuicios reclamados, el demandante indicó que el área sobre la cual recayó el acto ilegal de venta era de 318 metros cuadrados según el certificado del Instituto Geográfico Xxxxxxx Xxxxxxx que anexó, a la cual correspondía un avalúo catastral de $100.000 pesos por metro cuadrado, según estimó el demandante.

3. Concepto de violación

El demandante expuso que el municipio de Puerto Colombia autorizó y procedió a la venta de un inmueble sobre el que no tenía propiedad, dado que lo había enajenado previamente.

Indicó que el municipio violó el artículo 2 de la Constitución Política en tanto no respetó los deberes esenciales del Estado, los artículos 669, 673, 744, 766, 767 y 768 del Código Civil, referidos al principio de legalidad, al derecho de propiedad, al justo título y a la buena fe del adquirente.

Agregó que se vulneró el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto adelantó una actuación administrativa para la venta del lote sin la citación de los terceros interesados, según se le imponía en la citada disposición. Resaltó que el municipio desconoció el principio del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y el derecho a la propiedad privada fundado en el artículo 58 ibídem.

4. Actuación procesal

4.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda mediante auto de 16 de julio de 2004⁹.

4.2. El 23 de septiembre de 2004 se notificó personalmente al representante del Ministerio Público¹⁰.

4.3. El 17 xx xxxxx de 2005 se notificó al municipio de Puerto Colombia, mediante aviso, en la forma prevista en el artículo 150 del C.C.A.

4.4. El 17 xx xxxxx de 2005, según constancia del notificador, se entregó el aviso de notificación en la xxxxx 0 Xx. 00 – 0000 xx Xxxxxx Xxxxxxxx, con destino al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, quien no se encontraba en ese momento en el lugar de la citación¹¹.

4.5. Mediante xxxxxxxxxx xx xxxxx 22 de 2012, el notificador del Tribunal Administrativo del Atlántico presentó un informe en el que indicó que el expediente fue encontrado sin notificar¹².

4.6. A través del auto de 23 de octubre de 2012, en desarrollo del Acuerdo PSAA11 No. 8596 de 19 de septiembre de 2011, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico avocó el conocimiento del proceso.

4.7. Mediante auto de 10 xx xxxx de 2013, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, ordenó la notificación por edicto al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx.

4.8. Previo emplazamiento realizado el 14 de julio de 2013 mediante publicación en el periódico El Xxxxxxx de Barranquilla, se dispuso designar curador ad litem para representar al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx. La curadora ad litem se posesionó el 12 xx xxxxx de 2014.

4.9. Obra en el expediente el aviso de la fijación en lista realizada entre el 00 xx xxxxx x 0 xx xxxxx xx 0000⁰⁰.

5. Contestación de la demanda

5.1. La curadora ad litem designada para representar al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx advirtió que de los documentos allegados parecía cierto que el señor Xxxxxx Xxxxxx había comprado de buena fe. Advirtió la gravedad de la conducta del municipio de Puerto Colombia y observó que debía probarse, mediante peritos especializados, que se había presentado una violación al derecho de propiedad.

5.2. El municipio de Puerto Colombia no contestó la demanda.

6. Otras actuaciones en primera instancia

6.1. Mediante auto de 30 de octubre de 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión¹⁴.

6.2. El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

6.3. El municipio demandado, la curadora ad litem del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx y el Ministerio Público guardaron silencio en su oportunidad.

7. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión, en sentencia de 27 de noviembre de 2015 resolvió negar las pretensiones de la demanda.

El Tribunal a quo apoyó su decisión en las siguientes consideraciones:

7.1. Formuló como problema jurídico decidir si había lugar a la declaratoria de nulidad de la Resolución 243 de 1996 y de la escritura pública 1026 de 00 xx xxxx xx 0000 x x xx xxxxxxxxxxx orden de restitución del inmueble.

7.2. Consideró que en el aspecto de la restitución del inmueble la demanda se enmarcaba en el concepto de la acción reivindicatoria contra el poseedor, para cuyo estudio era preciso establecer si el inmueble objeto de la venta a favor del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx guardaba identidad con el predio que el demandante había adquirido previamente.

Con fundamento en las escrituras públicas contentivas de las ventas realizadas por el municipio de Puerto Colombia, el Tribunal a quo elaboró un cuadro de comparación de los linderos y de la ubicación de los dos predios, con base en el cual observó que los dos inmuebles no se correspondían en ningún punto colindante.

En relación con la ubicación de los dos lotes, agregó que el inmueble adquirido por el demandante estaba localizado en el corregimiento xx Xxxxxx, punto denominado “milla 13”, al margen de la antigua línea férrea, en este momento “carretera a Sabanilla” y que, por su parte, el inmueble vendido al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx era un terreno urbano, ubicado en la calle 6 No. 20 -1265 xx Xxxxxx.

7.3. Como consecuencia, el Tribunal a quo indicó que no se había probado el elemento esencial para estudiar la posible reivindicación del bien inmueble y, con fundamento en ello, denegó las pretensiones de la demanda.

8. El recurso de apelación

La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia el 2 xx xxxx de 2016 y sustentó su recurso en el mismo escrito. El expediente fue remitido al Consejo de Estado y radicado en la Sección Primera el 9 xx xxxxx de 2016. La secretaria de la Sección Primera remitió el expediente a la secretaría de la Sección Tercera, el 2 de septiembre de 2016.

Por considerar que se reúnen los requisitos legales, el recurso fue admitido en la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 20 de septiembre de 2016¹⁵.

8.1. En su recurso de apelación, el demandante hizo notar que el municipio no contestó la demanda y que la curadora ad litem del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx dio por ciertos los hechos fundamentales de la misma, con lo cual, prácticamente, se allanó a lo aspectos básicos de la demanda.

8.2. Argumentó que el Tribunal a quo se equivocó al formular el problema jurídico materia de la litis, toda vez que solo discurrió sobre la “REINVINDICACION”, pese a que en la demanda nunca se pidió la restitución del inmueble adjudicado al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx.

Especificó que debió estudiarse la nulidad de la Resolución 243 de 1996 y la reparación económica a favor del demandante.

8.3. En relación con la apreciación de las pruebas, el apelante manifestó su desacuerdo con la sentencia de primera instancia argumentando lo lo siguiente:

Que había solicitado como prueba una inspección judicial en el predio, la cual le fue negada por el Tribunal a quo.

Que la comparación de los folios de matrícula inmobiliaria que se realizó en la sentencia de primera instancia era inocua, puesto que evidentemente, con base en esos documentos, no se podía determinar si se trataba del mismo predio.

Afirmó que el IGAC se limitó a indicar que la matrícula correspondiente al folio del predio del demandante no aparecía en sus registros, lo cual, según advirtió el apelante, no le daba ni le quitaba la propiedad del inmueble.

Manifestó que la presunción de legalidad del acto acusado invierte la carga de la prueba, pero que no exime a la Administración de ejercer la actividad probatoria.

Estimó que en aplicación del principio “in dubio pro reo” el juez debía decidir a favor del recurrente.

9. Alegatos en segunda instancia

9.1. En la oportunidad para alegar, la parte demandante observó que el Tribunal a quo se había equivocado al solicitar al IGAC la certificación del predio con “matrícula inmobiliaria 00236”, dado que ese número no tenía absolutamente nada que ver con el proceso.

Acompañó a su alegato unos documentos que acreditaban unas diligencias policivas adelantadas en 1959 y 1961 por el ahora demandante.

Insistió en que al demandante le bastaba con acreditar títulos legítimos, como lo había hecho en este proceso, para obtener la sentencia favorable.

9.2. Habiendo sido notificado del auto de admisión del recurso de apelación¹⁶, el Ministerio Público guardó silencio en su oportunidad.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) jurisdicción y competencia del Consejo de Estado; 2) oportunidad de la acción; 3) legitimación activa; 4) pruebas aportadas al proceso; 5) el caso concreto; 6) costas.

1. La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado

1.1. Jurisdicción competente

El Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “en los que se controviertan actos administrativos”, en los siguientes términos:

“Artículo 129 C.C.A. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos

“(…).

“Artículo 132 C.C.A. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

“(…).

“3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales”.

En el presente caso se solicitó la nulidad de un acto administrativo, la Resolución 243 xx xxxx 13 de 1996 expedida por el alcalde municipal de Puerto Colombia, mediante la cual se decidió (se transcribe en forma literal):

“Enajenar a favor de XXXXXXXX XXXXXXX XXXXXXXXX XXXXXX el predio que tienen en posesión ubicado en la calle 6 No. 20 – 165 Xxxxxx, lote, medidas y linderos que se encuentran contenidos en el considerando (A) de la parte emotiva de la presente Resolución”.

De la misma forma, se solicitó la nulidad de la escritura pública 1026 de 14 xx xxxx de 1996, otorgada en la Notaría Única de Baranoa – Atlántico, mediante la cual el municipio de Puerto Colombia formalizó la compraventa referida en la Resolución 243 de 1996, antes citada, a favor del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx.

Se puede agregar que, de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo No. 55 de 2003, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación conocer sobre:

“1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrícolas, contractuales, mineros y petroleros.

“2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero”.

En el presente caso, los actos demandados corresponden a la adjudicación y al contrato de venta que se dispuso mediante la Resolución 243 de 1996 y se formalizó a través de la escritura pública 1026 de 1996 otorgada en la Notaria Única de Baranoa, es decir, de los del numeral 1.

Como consecuencia, la Sala reafirma la decisión de admitir la demanda en la Sección Tercera de esta Corporación y la jurisdicción y competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.

1.2. Cuantía

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la parte actora estimó las pretensiones en la suma de $88’876.000, valor que resulta superior al monto exigido para que un proceso iniciado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tuviera vocación xx xxxxx instancia¹⁷; en este caso, el equivalente a trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes ($85’800.000)¹⁸, de conformidad con la Ley 954 de 2005.

2. Oportunidad de la acción

La Sala advierte que la demanda se presentó en tiempo, toda vez que correspondió a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo¹⁹ y, en este caso, se considera que se presentó dentro de los cuatro meses que fijaba el artículo 136 del C.C.A.²⁰, por la siguiente razón:

De acuerdo con el oficio de enero 18 de 2001 expedido por el Secretario General del municipio de Puerto Colombia, en respuesta a la petición del ahora demandante, esa entidad territorial le entregó copia de varias resoluciones, entre ella la No. 243 de 1996 demandada en este proceso, respecto de las cuales se indicó que, según los archivos, “no traen sello de haber sido notificado [as], por lo cual este despacho no puede dar constancia de ello”²¹.

Así las cosas, se entiende que el demandante tuvo conocimiento de la Resolución 243 de 1996 el 18 de enero de 2001 y que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho transcurrió entre el 19 de enero de 2001 y 19 xx xxxx de 2001, este último, día sábado, no laborable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de manera que la oportunidad para radicar la demanda expiraba el lunes 21 xx xxxx de 2001, en la misma fecha que se presentó.

Como consecuencia, no tuvo lugar la caducidad de la acción.

3. Legitimación activa

En este proceso resulta de importancia poner de presente la diferencia entre el presupuesto procesal de la legitimación activa y el presupuesto material de la misma, este último requerido como condición para que pueda proferirse un fallo favorable respecto de las pretensiones del demandante.

Sobre el particular, ha sostenido el Consejo de Estado:

“Adicionalmente, se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa²². La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, por manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda²³.

“Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de la(s) persona(s) accionante(s) y/o demandada(s) en los hechos que originaron el respectivo litigio, independientemente de que dicha(s) persona(s) haya(n), o no, demandado o sido demandada(s). De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala:

‘[L]a excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (art. 164 C.C.A) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

‘a excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo.

‘La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado» (negrillas en el texto original, subrayas fuera de él)²⁴’.

“Lo anterior lleva a concluir que en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable respecto de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda. En consecuencia, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquélla propone, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra²⁵. De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sección Tercera:

‘La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, ^en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

- A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

- A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

‘Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda²⁶’.

“En similar sentido y complementando lo anteriormente expuesto, se ha afirmado lo siguiente:

‘La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante²⁷ (énfasis añadido)’ ”²⁸.

4. Pruebas aportadas al proceso

A continuación se presenta un análisis de lo que se probó – y lo que no se probó- en el presente proceso:

Mediante auto de 1º de julio de 2014 se decretaron las pruebas documentales, se denegó la inspección judicial solicitada por el demandante y, en su lugar, se ordenó un dictamen pericial, para lo cual se dispuso librar oficio “al Instituto Geográfico Xxxxxxx Xxxxxxx, para que designe un funcionario idóneo que practique y rinda el dictamen”²⁹.

Contra el citado auto no se interpuso recurso alguno.

4.1. Certificados de catastro

En el transcurso del proceso el Instituto Geográfico Agustín Codazzi³⁰ fue requerido tres veces, como resultado de lo cual designó a un funcionario, oficial de catastro, para colaborar con el Tribunal a quo³¹.

Sin embargo, en el proceso no se practicó el dictamen pericial.

Por otra parte, en respuesta a los requerimientos del Tribunal a quo, mediante oficio 1082014RR2724-01 de 31 de julio de 2014, suscrito por el Director Territorial del Atlántico (E) del referido Instituto, se indicó (se transcribe de forma literal):

“revisada nuestra base de datos catastrales correspondientes al municipio de Puerto Colombia no figura ningún predio amparado por la matricula inmobiliaria No. 00236, por tanto no es posible establecer quien es el titular del predio ni establecer las medidas o los linderos”³².

Se hace notar que el número 00236 correspondía al asignado al certificado catastral del predio a nombre de Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx que el propio demandante aportó al xxxxxxx⁰⁰ y, en efecto, no era un número de matrícula inmobiliaria.

Sin embargo, a diferencia de lo que afirma el demandante en su apelación, es pertinente observar que la única prueba proveniente del IGAC no fue la comunicación antes reseñada.

El acervo probatorio permite la comparación de los siguientes certificados expedidos por la oficina regional del IGAC, en relación con las referencias catastrales del inmueble que fue materia de la enajenación a favor del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx y de aquel de mayor extensión del que se deslindaron ese y otro lote:

Fecha de expedición del certificado	Predio número / Dirección / Área	Matricula inmobiliaria	Inscrito a nombre de
19/04/199634 Certificado No. 005354 (mayor extensión)	020000680045000 Xxxxx 0 Xx 00 -0000 0.000 x0	0000000000000000	XXXXXXXXX XXXXXX XXXXXXXX
01/02/200035 Certificado No.000236	02000068010900 Xxxxx 0 Xx. 00 0000 318 m2	000-0000000-00	XXXXXXXXX XXXXXX XXXXXXXX
00/00/000000 Xxxxxxxxxxx Xx. 000000	02000068004800 Xxxxx 0 Xx. 00- 0000 000 x0	0000000000000000	XXXXXXXXX XXXXXX XXXXXXXX

Xx de importancia advertir que en el certificado No. 005354, expedido el 00 xx xxxxx xx 0000, xx XXXX realizó la siguiente anotación (se transcribe de forma literal):

“En este terreno está construida una mejora a nombre de: XXXXXXXXX XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX con un área de 151 M2 y un avalúo de $5’250.000”³⁷.

Se precisa que el antedicho certificado se protocolizó dentro en la escritura pública 1026 xx xxxx 14 de 1996, junto con la Resolución 243 del 3 xx xxxx de 1996.

Con fundamento en los citados certificados del IGAC se establece que el inmueble referido en el acto administrativo demandado, objeto de la venta que realizó el municipio en favor del señor Xxxxxxxxx Xxxxxx, hizo parte un lote de mayor extensión identificado en el certificado catastral No. 005354, para esa fecha sin matrícula inmobiliaria, el cual se encontraba a nombre del municipio de Puerto Colombia en el registro catastral y no a nombre del ahora demandante.

Como conclusión, esta prueba acredita que el lote vendido en cumplimiento del acto administrativo acusado no se deslindó del que había comprado el señor Xxxxxx Xxxxxx, sino de otro que pertenecía al municipio, según las anotaciones en el catastro.

4.2. Certificados de matrícula inmobiliaria

Se allegaron al plenario los certificados de los siguientes inmuebles: i) matrícula inmobiliaria 040-287307 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, en el cual figura como propietario inscrito el señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, folio abierto el 00 xx xxxxx xx 0000, xxxxxx xxxxxxxxx: 08530200000000680109000000000 y dirección: Xxxxx 0 Xx. 00 – 1265, tipo de predio: urbano, municipio de Puerto Colombia y ii) matrícula inmobiliaria 040-110663 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, en la cual figura como propietario el señor Xxxxxx Xxxxxx, folio abierto el 1º de julio de 1982, sin código catastral, ni dirección, tipo de predio: urbano, círculo registral: Barranquilla, departamento del Atlántico, municipio de Puerto Colombia³⁸.

Con fundamento en la comparación de las matrículas inmobiliarias y los certificados de catastro antes relacionados, puede advertirse que la matrícula inmobiliaria 040-110663 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, abierta el 1º de julio de 1982, con base en el título de adquisición de Xxxxxx Xxxxxx, no correspondía al predio de mayor extensión al que se refirió el certificado No. 005354, que en 1996 aparecía en catastro sin matrícula asignada, cuyo titular era el municipio de Puerto Colombia.

4.3. Escrituras públicas contentivas de las compraventas

4.3.1. Se allegó al plenario la escritura pública No. 2349 de 2 de septiembre de 1959, otorgada en la Notaría Tercera de Barranquilla, mediante la cual el municipio de Puerto Colombia, representado por el Personero Municipal, autorizado por el Acuerdo 00 xx 0000 xxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx xx Xxxxxx Xxxxxxxx, transfirió, a título de venta, al señor Xxxxxx Xxxxxx, el lote de terreno que allí se identificó como predio rural.

En esa escritura aparece protocolizado un plano con cuadro descriptivo al margen, nombre de “Cocal Xxxxxxx”, que da cuenta de un rectángulo irregular ubicado entre las playas y la carretera a Sabanilla, así: en el lindero OESTE se marca la laguna adyacente las “playas de propiedad del municipio”, según la escritura pública, en 358 metros sobre el mar Caribe y en el lindero ESTE, se referencia la “xxxxxxxxx x Xxxxxxxxx”, xxxxx la escritura pública en 300 metros. El lindero NORTE se identificó en 65 metros por la orilla del “trazado” de la carretera, desde la xxxx xx xxxxxx y playa hasta la carretera y el lindero SUR en 120 metros, desde la laguna adyacente al mar “hasta encontrar un ‘ojo de agua’ denominado la Cacimba”, en el lindero con la carretera, punto marcado en el plano como “entrada”.

Al otro lado, carretera de por medio del lindero ESTE, se identificaron en el plano los terrenos ocupados por el “Padre Xxxxxxxx Xxxxxx”, según el texto de la escritura pública, “de la comunidad Salesiana”.

Realizada esta apreciación del plano, se tiene que observar que el inmueble adquirido por el señor Xxxxxx Xxxxxx estaba constituido por una franja de terreno ubicada entre laguna colindante con la playa del mar caribe y la carretera a Sabanilla.

Por otra parte, de acuerdo con la escritura pública 2349, el inmueble materia de la venta hizo parte de otro de mayor extensión “sin ningún destino económico”. En ese título se hizo constar que la enajenación se realizó “de conformidad con el artículo 195 del Código de Régimen Político y Municipal, en relación con el artículo 2 de la Ley 41 de 1948”, que facultó a los Concejos municipales a destinar los “ejidos rurales” a la producción de “víveres baratos”³⁹.

En el punto tercero de la citada escritura pública 2349 de 2 de septiembre de 1959 se estableció (se transcribe de forma literal):

“Que el terreno que se da en venta debe ser destinado por el comprador a fines comerciales o industriales, ya se trate de explotación agrícola o avícola, o de otra índole a que se avengan las condiciones del terreno y las conveniencias o preferencia del comprador”⁴⁰.

Por otra parte, en el punto séptimo de la misma escritura pública 2349 se indicó (se transcribe de forma literal):

“Es condición de esta venta que el ‘ojo de agua’ viva denominado ‘La Cacimba’ que existe adyacente al lote descrito, materia de esta compra-venta es de servicio común para los ganados y usos domésticos del Corregimiento xx Xxxxxx, sin perjuicio de que el comprador pueda servirse de el en iguales condiciones”⁴¹.

Aunque este proceso no versó sobre la naturaleza jurídica del lote adquirido por el demandante, es útil observar que las disposiciones invocadas en la escritura pública 2349 aportada al proceso no se correspondían con la destinación que exigió la legislación invocada en dicha escritura, por lo siguiente:

En la Ley 41 de 1948 “por el cual se dictan algunas disposiciones sobre terrenos ejidos y sobre Personeros Delegados” se dispuso una destinación que no se enmarcaba con claridad en la que se acordó con el señor Xxxxxx Xxxxxx, así:

“Artículo 1º. Los terrenos ejidos situados en cualquier municipio del país no están sujetos a la prescripción, por tratarse de bienes municipales de uso público o común. 

“Artículo 2º. La administración de los terrenos ejidos tanto urbanos como rurales, corresponde al concejo municipal del distrito de su ubicación. 

“Esta administración podrán ejercerla los concejos municipales por conducto de un personero municipal delegado para ejidos y vivienda popular, funcionario que tendrá las facultades de que más adelante se hablará. 

“Artículo 3º. Los terrenos ejidos urbanos podrán ser destinados por los respectivos concejos municipales, a resolver el problema de la vivienda popular en las respectivas ciudades. 

“Artículo 4º. Los terrenos ejidos urbanos que, en virtud de la facultad conferida en el artículo anterior, se destinen a solucionar el problema de la vivienda popular, podrán ser enajenados sin el requisito previo de la subasta pública, con tal que los respectivos contratos sean aprobados por el concejo municipal, y con el lleno de los requisitos siguientes (…)”. 

4.3.2. Siguiendo con el análisis de las pruebas, también se aportó al proceso la escritura pública 1026 xx xxxx 14 de 1996, otorgada en la Notaría Sexta de Baranoa, Atlántico, mediante la cual el municipio de Puerto Colombia, representado por su Alcalde, autorizado por el Acuerdo 00 xx xxxxx 00 xx 0000 xxx Xxxxxxx Municipal, transfirió a título de venta un predio ubicado en la calle 6 No. 20 – 1265 de “Xxxxxx L.M.”, en favor del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx.

En dicha escritura se indicó que el predio “no posee título escriturario y se presume de propiedad municipal de acuerdo con la Ley 137 de 1959, donde la Nación adjudica a los Municipios tierras nacionales y comunes y según certificado 00534 de 18 xx xxxxx de 1996 del Instituto Geográfico Xxxxxxx Xxxxxxx, este predio es de propiedad del municipio de Puerto Colombia”.

En relación con dicho título inmobiliario es importante observar que, aunque en la escritura pública 1026 se citó la Ley 137 de 1959, conocida como Ley Tocaima, en la cual se dispuso un procedimiento para enajenar los predios denominados “solares” urbanos, para esa época ya se había expedido la Ley 9 de 1989, por la cual se dictaron normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes⁴² y la Ley 3 de 1991, por la cual se creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.

Se advierte la pertinencia de estas últimas leyes, teniendo en cuenta que en la escritura pública 1026 del 14 xx xxxx de 1996 se protocolizó el Acuerdo 023 de 1995, mediante el cual el Concejo Municipal de Puerto Colombia autorizó al Alcalde municipal para transferir a título de venta “a los poseedores de buena fe el derecho de dominio o propiedad que el municipio de Puerto Colombia tiene sobre bienes inmuebles que aquellos poseen u ocupan para vivienda de interés social, desde hace doce (12) años ininterrumpidos”.

Se adiciona que en la misma escritura pública se protocolizó el certificado expedido por “LA OFICINA DE PLANEACIÓN Y VALORIZACIÓN MUNICIPAL DE PUERTO COLOMBIA” el 2 xx xxxx de 1996, en la cual se dejó consignado que se “pudo constatar” que en el predio “fue construida una casa de habitación constante xx xxxx comedor, dos (2) alcobas, baño, cocina y patio con mampostería con techo de eternit y pisos de cemento, comprendida con las siguientes medidas y linderos [aquí aparecen los mismos linderos de la escritura pública]”⁴³.

Acerca de la existencia de dicha construcción, se hace notar que el señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx compareció o la protocolización de la citada escritura, aceptó la venta y declaró (se transcribe de forma literal):

“que en dicho lote de terreno fue construida una casa de habitación constante xx xxxx comedor, dos (2) alcobas, baño, cocina y patio, en mampostería con techo de eternit y pisos de cemento”.

En cuanto al plano protocolizado en la escritura pública 1026, se tiene probado que el lote que figura a nombre de Xxxxxxxx Xxxxxxxxx correspondió a un rectángulo ubicado en esquina, con 18 metros sobre la “xxx xx xxxxxx xxxxxxxx” x 00 xxxxxx “sobre la calle 6”, con área total de 306 metros cuadrados, según el plano.

Se corrobora lo anterior con la identificación del predio en la escritura pública, toda vez que el lindero sur corresponde a 17 metros con “la xxxxx 0 xx xxxxx” x xx xxxxxxx este, ubicado en el plano haciendo esquina con el anterior, corresponde a 18 metros “con vía callejón en medio”.

En la misma escritura se lee que el inmueble colinda por el costado norte, en 17 metros con el lote de Xxxxxx Xxxx xx Xxxxxx, también demarcado en el plano protocolizado y por el oeste, en 18 metros, con el lote de Xxxxxxx Xxxx Xxxxxxxxx (este lote no alcanza a aparecer en la parte del plano que se allegó con la escritura pública).

De acuerdo con esta prueba, se observa que el lote adquirido por el señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx era un inmueble urbanizado, en el que se había construido una casa de habitación.

4.4. Conclusiones fundadas en el acervo probatorio

Advierte la Sala que el Tribunal a quo apreció, con razón, que el demandante no había probado que el inmueble vendido al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx estuviera ubicado dentro del lote de su propiedad.

Es más, la venta al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx incluyó la casa de habitación construida en el lote objeto de la misma, lo cual se corresponde con la verificación de los requisitos del Acuerdo 23 de 1995 del Concejo Municipal, según se hizo constar en el acto acusado, dentro del marco de la legalización de predios a los poseedores de más de 12 años, aspecto que no fue controvertido en la demanda.

El demandante afirmó que fue despojado de la posesión -que ejercía como propietario del inmueble- con la expedición de la Resolución 243 xx xxxx de 1996, lo cual no concuerda con el contenido del referido acto administrativo y con la certificación expedida el 2 xx xxxx de 1996 por la Oficina de Planeación y Valorización del municipio, acerca de la casa de habitación construida en el lote urbanizado, para la época en que se profirió el acto administrativo y respecto del cual, de acuerdo con los documentos protocolizados en la escritura pública, se consideró que el adquirente acreditaba posesión de más de 12 años en ese lugar.

Por otra parte, llama la atención que el señor Xxxxxx Xxxxxx acreditaba la propiedad de un lote colindante con laguna y playas del municipio y con un “ojo de agua viva”, ubicados entre la carretera y la laguna, recursos naturales de cuya referencia no existe mención en la escritura pública 1026, correspondiente al inmueble enajenado al señor Xxxxxxxxx Xxxxxx, ni en plano protocolizado en ese instrumento público, además de que el aludido lote fue referenciado en zona urbanizada, con calle y callejón.

No obstante, en criterio de la Sala, este aspecto no debió ser resuelto por el Tribunal a quo fundándose en la improcedencia de la acción reivindicatoria, como se realizó en la sentencia de primera instancia.

Sin embargo, el análisis de las pruebas que ha sido realizado en esta providencia lleva a concluir que en este proceso se evidencia la falta de legitimación material del demandante para impugnar la Resolución 243 xx xxxx 3 de 1996, mediante la cual se le aprobó la venta al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx y la venta contenida en la escritura pública 1026 de 1996, según se expondrá en detalle en el análisis del caso concreto.

En tal sentido se modificará la sentencia de primera instancia, declarando la falta de legitimación material de la parte demandante.

5. El caso concreto

Teniendo en cuenta los argumentos del apelante la Sala acota el problema jurídico de este recurso a resolver lo siguiente: i) si se configuró o no la falta de legitimación material del demandante y ii) si ello obedeció o no a una indebida aplicación de la carga de la prueba.

5.1. Falta de legitimación material

De conformidad con el análisis expuesto en esta providencia, las pruebas allegadas al plenario demuestran la falta de legitimación material por activa, dado que no demostró que se encontraba en el supuesto de ser el propietario del lote de terreno vendido por el municipio a un tercero.

A diferencia de lo que alegó el apelante, considera la Sala que el efecto que pudo tener la conducta procesal del municipio, al no haber contestado la demanda, no lleva a que esta Corporación encuentre probadas las afirmaciones del demandante acerca de la afectación de sus derechos, supuestamente originada en el acto administrativo que autorizó la enajenación y la correspondiente venta del bien a favor de un tercero, dado que el acervo probatorio no permite establecer que se tratara del mismo inmueble.

La Sala reafirma la jurisprudencia acerca de la distribución de la carga de la prueba, la cual, en este caso, recae en la parte que impugna el acto administrativo y el contrato de compraventa correspondiente, en cuanto se refiere a los aspectos que están al alcance del demandante, como en este litigio eran la identidad material del bien y la afectación consecuente del supuesto derecho al restablecimiento económico.

Se trae x xxxxxxxx la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, reiterada por la Subsección A de la misma, en la siguiente forma:

“Cabe sostener a este respecto, por tanto, que la distribución de la carga de la prueba en el proceso judicial no se basa en la posición formal de demandante o demandado, sino en el objeto y en el contenido de las pretensiones; cada parte deberá probar aquellos hechos en los cuales se funda su pretensión o su oposición a la misma, lo que equivale a decir que cada parte tendrá que acreditar la concurrencia de las circunstancias configuradoras del supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca en su favor⁴⁴; tal es el contenido, por lo demás, del principio de carga de la prueba consagrado en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil colombiano, de conformidad con el cual "[I]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen"⁴⁵, precepto legal que debe ser aplicado en los procesos que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por virtud de lo normado en el artículo 168 del C.C.A.”⁴⁶.

“Así las cosas, si lo que el administrado pretende al incoar el proceso contencioso administrativo es el reconocimiento de un derecho, correrá con la carga de acreditar los hechos que dan lugar a la existencia de ese derecho⁴⁷(…)”⁴⁸.

Se acude a la anterior cita de la jurisprudencia, teniendo en cuenta que en este proceso, aunque el municipio no contestó la demanda, no se echó de menos la prueba de los actos acusados ni la de sus correspondientes antecedentes y motivaciones, ni tampoco faltó la prueba de la propiedad del municipio sobre el lote que enajenó al tercero, ni la de la existencia y condiciones del inmueble de mayor extensión, que se fundó en los certificados expedidos por el IGAC.

De acuerdo con dichas pruebas, no puede aceptarse la legitimación material en la causa en que se pretende fundar la prosperidad de la pretensión del demandante, dado que – se repite- el municipio de Puerto Colombia dispuso de un lote que estaba ubicado en predios urbanos a su nombre, de conformidad con el certificado del catastro, sobre los cuales, en su momento, no se había creado matrícula inmobiliaria. Se agrega que esos documentos también probaron que el beneficiario de la adjudicación y venta cuestionadas tenía una casa de habitación que se enmarcaba en los supuestos de la autorización para la titulación de la vivienda de interés social vigentes para la época.

Por su parte, al demandante le correspondía probar su interés legítimo para obtener la anulación de dicho acto administrativo y de la venta correspondiente, lo cual se fundaba, según la demanda, en que el lote se encontraba en un inmueble de su propiedad.

5.2. Análisis de la distribución de la carga de la prueba

A continuación se analizan los argumentos del apelante, referidos a la indebida aplicación de la carga de la prueba, dado que, en su criterio, teniendo en cuenta la falta de contestación de la demanda por parte del municipio demandado y la apreciación de su buena fe, esta Corporación debería fallar en sentido favorable a sus pretensiones.

Según la demanda, la causa de la nulidad del acto administrativo y del contrato de venta enjuiciados estribó en que el municipio violó el principio de legalidad, la buena fe y el derecho de propiedad por disponer de un bien que el demandante adquirió por transferencia que le realizó el propio municipio de Puerto Colombia, además de que incurrió en la vulneración del debido proceso al no haberlo citado en el procedimiento que precedió a la expedición de la Resolución 000 xx xxxx 0 xx 0000 x x xx xxxxxxxxxxxxx xx xx xxxxx correspondiente.

Se repite, la legitimación material del demandante debió fundarse en la afectación que le habrían ocasionado los actos impugnados, lo cual suponía la prueba de que le asistió un interés legítimo sobre el predio que se adjudicó y vendió al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx.

Sin embargo, con fundamento en el contenido de la citada Resolución 243 y en la escritura pública 1026 de 1996, también impugnada en la demanda, se llega a concluir que el municipio enajenó un predio que estaba localizado dentro de otro de mayor extensión que el catastro reportaba a nombre de esa entidad territorial y que no tenía matrícula inmobiliaria, ni contemplaba referencia alguna al lote de propiedad del ahora demandante.

Adicionalmente, la misma prueba acredita que el Concejo Municipal había autorizado vender los lotes materia de la adjudicación realizada en 1996 a favor de los poseedores que demostraran ocupación por más de 12 años, como fue el caso del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, lo cual se entiende por esta la Sala en el contexto de las normas jurídicas que se citaron en la escritura pública 1026 de 1996, sobre el sistema de vivienda de interés social, dado que así aparece referenciado en el Acuerdo 023 de 1995, protocolizado en la citada escritura pública.

Es evidente que la carga probatoria del demandante pasaba por demostrar que ese predio de mayor extensión, del que se segregó el lote enajenado al señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, era de propiedad de Xxxxxx Xxxxxx. De otra forma, el referido demandante no era un tercero con interés legítimo para demandar el acto administrativo y la venta correspondiente, ni podía fundar el derecho a un restablecimiento económico.

Se puntualiza que, hasta donde quedó demostrado en el proceso, la escritura pública 2349 de 1959 no fue incorporada al catastro, ni se correspondió con ningún lote referenciado o cedulado en el mismo.

Puede agregarse que se trataba de un inmueble que en su momento no tenía matrícula inmobiliaria ni referencia catastral, respecto del cual la legislación entonces vigente imponía al comprador la carga de realizar el registro y reportar la escritura al catastro municipal, dado que en esa época no existía una conectividad automática de la información del registro de instrumentos públicos con las modificaciones del sistema catastral.

En ese orden de ideas, la prueba que la parte actora echa de menos en este proceso estaba referida a la actuación que ella misma debió seguir ante el catastro para individualizar su bien⁴⁹.

Descendiendo al análisis de la conducta procesal, se reseña que el demandante no interpuso recurso contra el auto que negó la inspección judicial solicitada, ni tampoco allegó pruebas de estar poseyendo el lote ni del despojo que le habría producido el acto administrativo objeto de la demanda en este proceso, en la época en que se produjeron los hechos relacionados con la urbanización del predio que creía de su propiedad, lo cual habría sucedido 12 años antes de 1996, esto es, alrededor de 1982, de acuerdo con los documentos protocolizados en la escritura pública de venta cuya nulidad se demandó⁵⁰.

Por otro lado, en el presente proceso el demandante afirmó que su predio tenía el Código Catastral 0196, pero a diferencia de lo que indicó, ese número no constaba en la escritura pública 2349 de 0 xx xxxxxxxxxx xx 0000, xxx xxxxxx xx xxxxxxxx.

Finalmente, se advierte que entre 2005 y 2012 el demandante no impulsó el proceso ni se preocupó por obtener la notificación del señor Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx para abrir paso a la fijación en lista y a la contestación de la demanda, de donde, no es de extrañar que el municipio de Puerto Colombia no estuviera al tanto del proceso que se impulsó varios años después en la ciudad de Barranquilla. El paso del tiempo también puede explicar que cuando el municipio fue requerido para enviar los antecedentes de la venta realizada a favor del demandante, hubiera dado traslado a la oficina de archivo central para obtener pruebas sobre los actos previos a la escritura pública 2349 de 1959, dado que en sus dependencias no se encontraban actuaciones relacionadas con el contrato de compraventa, según lo hizo constar el citado municipio en el oficio A.J. 0000-00-00-00 de enero 0 xx 0000, xx dar respuesta al Tribunal a quo, para el efecto⁵¹.

Todo lo anterior se aprecia para puntualizar que la falta de la prueba, que supuestamente habría soportado la legitimación del demandante, no puede suplirse con su sola afirmación acerca de la identidad de los lotes.

Como conclusión, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, corresponde al demandante probar la legitimación material por activa. En casos como el presente, ni la falta de contestación de la demanda por parte del municipio demandado, ni la opiniones de la curadora al ad litem acerca de la buena fe del demandante suplen la carga de la prueba consistente en demostrar la identidad entre el inmueble de su propiedad y el lote que fue objeto de la adjudicación y de la venta cuya nulidad se solicitó en este proceso.

Por tanto, no se aceptan los argumentos del apelante.

6. Costas

Habida cuenta de que para este proceso aplica el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, el cual indica que solo hay lugar a la imposición xx xxxxxx cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, se concluye que en el presente asunto no habrá lugar a condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión y, en su lugar, se dispone:

1. Declarar la falta de legitimación material por activa.

2. Denegar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

XXXXX XXXXXXX XXXXX XXXXX XXXXX XXXXXXXXX XXXX

XXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX

1 Folio 12, cuaderno 1.

2 De nacionalidad noruega, domiciliado en Noruega, con poder presentado el 00 xx xxxxx xx 0000 xxxx xx xxxxxxxxx xx Xxxxxxxx en Oslo. Para la época de los hechos, con cédula de extranjería expedida en Barranquilla (folios 13, 14 y 15, cuaderno 1).

3 Folios 1 y 2, cuaderno 1.

4 Acuerdo 30 xx xxxxxx 21 de 1959, literal d, protocolizado en la Escritura Pública 2349 de 1959, folio 159, cuaderno 1.

5 Acuerdo 000 xx xxxxx 00 de 1995, folios 35 a 37, cuaderno 1.

6 Hecho primero de la demanda, folio 2 cuaderno 1. Se hará referencia a los linderos en las consideraciones de esta providencia, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso.

7 Ibídem.

8 Hecho sexto de la demanda, folio 3, cuaderno 1. Se hará referencia a los linderos en las consideraciones de esta providencia, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso.

9 Folios 57 a 59, cuaderno 1.

10 Folio 59 vuelto, cuaderno 1.

11 Informe xx xxxxx 17 de 2005, suscrito por el notificador, obrante al folio 61, cuaderno 1.

12 Informe xx xxxxx 22 de 2012, suscrito por el notificador, obrante al folio 64, cuaderno 1.

13 Folio 100, cuaderno 1.

14 Folio 143, cuaderno 1.

15 Folio 188, cuaderno principal segunda instancia.

16 Folio 188 vuelto, cuaderno principal segunda instancia.

17 De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente para el año 2001 ($286.000), toda vez que la demanda se presentó el 21 xx xxxx de 2001 y el recurso de apelación se interpuso el 2 xx xxxx de 2016, en vigencia de la Ley 954 de 2005 (folio 170, cuaderno principal segunda instancia).

18 Artículo 132 C.C.A.

19 “Artículo 85 C.C.A. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente”.

20 “Artículo 136 C.C.A. Caducidad de las acciones.

“(…).

“2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.

21 Folio 21, cuaderno 1..

22 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 xx xxxxx de 2000; Consejera Ponente: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx; expediente No. 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) xx xxxxx de dos mil cinco (2005), Consejero ponente: Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03266-01(14178).

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00.

24 Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx; Radicación: 10973”.

25 Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) xx xxxxx de dos mil cuatro (2004); Consejera ponente: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx; Radicación número: 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452)”.

26 Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) xx xxxxx de dos mil (2000); Consejera ponente: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx; Radicación número: 10171”.

27 Cita original de la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx; Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) xx xxxxx de dos mil seis (2006); Consejero ponente: Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx; Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352)”.

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx, sentencia de 9 xx xxxx de 2012, radicación 52001233100019970859001 (17.008), actor: Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxx, demandado: Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social ─FIS─.

29 Folios 105 a 108, cuaderno 1.

30 En adelante se podrá denominar: el IGAC.

31 Folio 135, cuaderno 1.

32 Folio 136, cuaderno 1.

33 Folio 25, cuaderno 1.

34 Folio 32, cuaderno 1.

35 Folio 25, cuaderno 1.

36 Folio 42, cuaderno 1.

37 Folio 32, cuaderno 1.

38 Folio 11 y 112, cuaderno 1.

39 Folio 50, cuaderno 1.

40 Folio 161, cuaderno 1.

41 Ibídem.

42 “Artículo 33º (…) Los municipios, las áreas metropolitanas y la Intendencia de San Xxxxxx y Providencia enajenarán sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en sus propios Códigos Fiscales o normas equivalentes. A falta de tales normas se aplicarán las disposiciones de la presente Ley. Todas las demás entidades públicas enajenarán dichos bienes mediante el procedimiento de la licitación pública, salvo cuando se trate de la venta a los propietarios anteriores o cuando el precio base de la negociación sea inferior a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales”. 

“Artículo 36º.- Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin sujeción al límite establecido en el artículo 35 de la presente Ley y sin que medie licitación pública en los siguientes casos:

“(…).

“5. En las ventas individuales tales como aquellas que se efectúen dentro de un programa comercial de construcción de viviendas, oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional, y en el de los proyectos de renovación urbana.

“Artículo 48º.- Los concejos, el consejo intendencial y las juntas metropolitanas podrán delegar en los alcaldes e Intendente de San Xxxxxx y Providencia la legalización de las urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social. La legalización implicará la incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano”.

43 Folio 46, cuaderno 1.

44 Cita original de la sentencia. “XXXXX, Xxxxx, Derecho Procesal Civil, I, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, pp. 326-327; XXXXX XXXXXX, Xxxxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, X, Xxxxx, Xxxxxxxxx, 0000, p. 548”.

45 Cita original de la sentencia: “En el mismo sentido, el inciso primero del artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, establece que ‘[I]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen’ ”.

46 Cita original de la sentencia: “El artículo 168 del C.C.A., dispone lo siguiente: ‘En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración’.

“Por su parte, a este mismo respecto, los artículos 211 y 306 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan lo siguiente:

‘Artículo 211. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil".

‘Artículo 306. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo’ ”.

47 Cita Original de la sentencia: “ODESDENTADO XXXXXX, Xxx, Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanístico. Construcción teórica y análisis jurisprudencial, Xxxxxxxx, Xxxxxxxx, 0000, pp. 252-253”.

48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx, sentencia de 27 de noviembre de 2013, Expediente No.:25.742, Actor: Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A., Demandado: Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores.

49 Ley 40 de 1932 Sobre reformas civiles (registro y matrícula de la propiedad y nomenclatura urbana):

“Artículo 23. El libro de matrículas será de gran formato, cada doble página, como la de un libro mayor, se destinará a una finca, sin perjuicio de pasar a otro folio cuando el anterior sea llenado, el encabezamiento de la matrícula principiará con el nombre de la finca, si es rural, o el nombre o número (lo mismo que los de las calles o carrera), si es urbana, indicando en este caso si se trata de lote, solar, casa, etc. El encabezamiento de que se trata deberá enlazar las dos páginas destinadas al inmueble. 

“Debajo del encabezamiento, la doble página se dividirá en seis columnas, destinadas a los objetivos siguientes. 

“En la primera columna se hará una determinación de la finca de un modo tan completo y claro como sea posible. Con la situación, linderos, cabida y demás datos que haya posibilidad de obtener, como clase del inmueble, mejoras que tenga, aguas, climas, productos, topografía, avalúo catastral, etc. Para que estos datos puedan sentarse en la matrícula es indispensable que al Registrador se le presenten por el interesado o dueño de la finca que va a matricularse, las comprobaciones que permitan asegurar y garantizar la verdad de los datos que han de consignarse en ella. De lo contrario, no se asentarán en el libro de datos de esa clase” (la negrilla no es del texto).

“En la misma columna y enseguida la determinación expresada, se irán haciendo en apartes separados las referencias a variación y aclaración de linderos, agregaciones o segregaciones, cambios en el avalúo catastral , aumentos por nuevas mejoras, etc., que vayan ocurriendo con posterioridad a la apertura de la matrícula”. 

50 Ley 9 de 1989. Artículo 54º.- Se presume que hay tolerancia del propietario en cualquiera de los siguientes eventos (…). b) Cuando el propietario no haya iniciado oportunamente las acciones policivas y posesorias necesarias para recuperar la posesión de su inmueble, o no haya presentado las denuncias penales correspondientes, o no haya cumplido oportunamente con todos sus deberes procesales”.

51 Folio 127, cuaderno 1.